Lillehammer kommune Saksframlegg Saksb: Irene Nyheim Arkiv: F20 &00 13/1885-2 Dato: 17.07.2013 HØRING: ENDRINGER I PASIENT- OG BRUKERRETTIGHETSLOVEN - RETT TIL BRUKERSTYRT PERSONLIG ASSISTANSE BPA Vedlegg: Sammendrag: Lillehammer kommune har gjennomgått og vurdert forslaget og kan ikke uten forbehold slutte seg til forslaget slik det foreligger. De faglige, organisatoriske og økonomiske konsekvensene er uklare og tvetydige. Bakgrunn: Helse- og omsorgsdepartementet har sendt ut på høring et forslag om rett til å kunne få praktisk bistand opplæring etter helse- og omsorgstjenesteloven organisert som brukerstyrt personlig assistanse. Bestemmelsen foreslås plassert som ny paragraf i pasient- og brukerrettighetsloven 2-1d. Rett til å få organisert tjenester som brukerstyrt personlig assistanse Personer med varig og stort behov for praktisk bistand og opplæring etter helse- og omsorgstjenesteloven 3-2 annet ledd punkt 6 bokstav b) har rett til å få slike tjenester organisert som brukerstyrt personlig assistanse. Retten gjelder personer under 67 år. Den omfatter ikke tjenester som krever mer enn én tjenesteyter til stede eller nattjenester. Med stort behov i første ledd menes et tjenesteomfang på minst 32 timer per uke. Brukere med tjenestebehov på minst 25 timer pr. uke (men mindre enn 32 timer pr. uke) har rett til å få tjenesten organisert som brukerstyrt personlig assistanse med mindre kommunen kan dokumentere at slik organisering av tjenesten vil medføre vesentlig økt kostnad for kommunen. Kommunens avslag etter foregående punktum skal sendes fylkesmannen for overprøving. I forbindelse med Stortingets behandling av Prop L 91 (2010 2011) Lov om kommunale helse- og omsorgstjenester fattet Stortinget følgende vedtak: «Stortinget ber regjeringen utrede videre de økonomiske og administrative konsekvensene og raskt komme tilbake til Stortinget med et forslag om rettighetsfastsetting av brukerstyrt personlig assistanse for brukere med stort behov innenfor den samme økonomiske rammen som i dag» Den foreslåtte retten skal virke i tillegg til pliktbestemmelsen i helse- og omsorgstjenesteloven 3-8. Det vil si at brukere som faller utenfor rettighetsbestemmelsene også skal vurderes i forhold til å få praktisk bistand opplæring organisert som brukerstyrt personlig assistanse.
Høringsnotatet kan i sin helhet lastet ned her: http://www.regjeringen.no/pages/38274013/horingsnotat.pdf Fakta: Dagens ordning Lillehammer kommune mener BPA er en god ordning når bruker selv er egnet til å være arbeidsleder eller har egnet assistansegarantist. Lillehammer kommune har pr. 31.05.13 30 brukere som har sine tjenester organisert som BPA. Timetallet pr uke varierte fra 3 til 219, av disse var 5 personer som ville ha kommet over timetallet på 25 pr. uke. Dette viser spennvidden i tjenestebehovet. Lillehammer kommune innvilger BPA dersom det kan være den mest hensiktsmessige løsningen og at bruker selv kan ivareta arbeidslederrollen eller har en nær person som er villig til å være assistansegarantist. Fokus på evne til å være arbeidsleder, gjeldende lovverk og faglig skjønn er vurderingsgrunnlaget for å få innvilget ordningen. BPA er en alternativ måte å organisere praktisk og personlig hjelp for sterkt funksjonshemmede som har behov for bistand både i og utenfor hjemmet. (Rundskriv I-20/2000) I rundskrivet presiseres det at målet med ordningen er å bidra til at brukeren får et mest mulig aktivt og meningsfylt liv til tross for sterk funksjonshemning. Et sentralt prinsipp for BPA ordningen er at den er brukerstyrt. Bruker selv eller med hjelp fra en assistansegarantist er arbeidsleder for sine assistenter. Bruker bestemmer, selv innenfor rammen av vedtak, hvilke oppgaver som skal utføres, når og hvordan. Dette krever at bruker er i stand til å ivareta arbeidslederrollen og har innsikt i egne behov. Vurdering: Arbeidsledelse I selve lovteksten bør det komme klart fram at vilkåret for å få rettigheten er at bruker selv kan ivareta arbeidslederansvaret eller at bruker har en assistansegarantist dersom bruker ikke er i stand til å ivareta arbeidslederrollen. Ved lovfesting av BPA i 2000 var ordningen i utgangspunktet for brukere som kunne ivareta arbeidslederrollen. jf rundskriv I-20/2000. I 2005 ble BPA utvidet til målgrupper som for eksempel har en utviklingshemning, kognitiv svikt, psykiske lidelser eller familier med barn med nedsatt funksjonsevne jf rundskriv I-15/2005. Brukeren må kunne definere egne behov, lære opp og veilede assistene og ivareta den daglige drift og organisering av tjenestene. God arbeidsledelse er avgjørende for at ordningen skal lykkes. Derfor bør dette komme tydelig fram i selve lovteksten. Kommunen må selv, ut fra kartlegging og i dialog med brukeren avgjøre om bruker er i stand til å være arbeidsleder eller har egnet assistansegarantist. Ingen, verken bruker selv, assistenter eller kommunen som arbeidsgiver er tjent med ordninger som ikke fungerer. Kommunen som tjenesteyter er ansvarlig for at tjenestene som ytes skal være forsvarlige samt har ansvar for at ansatte har et forsvarlig arbeidsmiljø.
Krav til aktivitet Intensjonen med BPA har vært basert på individets rett til og muligheter for å leve et aktivt og selvstendig liv. I forslaget til rettighetsbestemmelse er kravet om aktivitet ikke nevnt. I rapporten vedrørende utredning av kriterier for brukerstyrt personlig assistanse 12/2011 ble det beskrevet 4 modeller for aktivitetskrav. Vi mener at et minimumskrav til aktivitet bør tas inn i selve lovteksten, som for eksempel deltakelse i familie- og eller samfunnsliv som politikk, organisasjon, kultur, fritidsaktiviteter. Dette er i samsvar med Helse- og omsorgstjenestelovens formålsparagraf. Støttekontakt Brukere som har et omfattende bistandsbehov vil svært sannsynlig også ha behov for assistanse for å kunne leve et aktivt og selvstendig liv. I forslaget om rettighetsfastsetting har en valgt å ta støttekontakt ut av rettighetsbestemmelsen med begrunnelse i økonomiske forhold. Stortingets anmodningsvedtak medfører at rettigheten skal utformes innenfor den samme økonomiske ramme som i dag. I høringsnotatet argumenteres det for at en time støttekontakt er rimeligere enn en time praktisk bistand. Det å holde timer til støttekontakt utenfor rettighetsfastsettingen vil medføre at brukere vil få flere hjelpere/ ansatte å forholde seg til. Helsetjenester Det vil være et behov for å avklare hva en legger i begrepet helsetjenester jf Helseog omsorgstjenesteloven 3-2 6 a helsetjenester i hjemmet. Det er ikke innført rettslige grenser for omfang og type tjenester som kan ytes i hjemmet, men beror på forsvarlig- og hensiktsmessighet. I de tilfeller hvor det kreves medisinsk faglig kompetanse støtter Lillehammer kommune forslaget om å holde helsetjenester utenfor rettighetsfastsetting av BPA Nattjenester og brukere med behov for 1:1 bemanning I høringsnotatet presiseres det at tjenester på natt ikke skal komme inn under ordningen BPA. Det gjøres unntak der hvor bruker har et så omfattende hjelpebehov at kommunen uansett vil måtte sikre en 1:1 bemanning. Det bør presiseres at dersom en bruker har behov for 1:1 bemanning på natt og dette innvilges som BPA slik det legges opp til i høringsnotatet er det en forutsetning at behovet for 1:1 bemanning er på grunn av praktisk bistand og ikke helsetjenester. De fleste brukere med behov for 1:1 tjeneste på natt har det på grunn av behov for en helsetjeneste. Forsvarlighetskravet i forhold til å yte helsetjenester må være det samme uansett når på døgnet helsetjenesten ytes. I høringsnotatet foreslåes det på side 22 1. avsnitt at i de tilfeller hvor en bruker har behov for kontinuerlig bistand på grunn av omfattende hjelpebehov «kan kommunen
avslå å gi tilbud om BPA dersom den kan dokumentere at tilbudet vil medføre økte kostnader sammenlignet med et kommunalt organisert tilbud.» Mange brukere innenfor denne gruppen bor i dag i samlokaliserte boliger (som for eksempel bofellesskap og omsorgsboliger)hvor det er både helsefaglig og miljøterapeutisk kompetanse. Det vil kunne medføre at utmåling av timer kan bli komplisert da grensen for hva som er helsetjenester i hjemmet og praktiskpersonlig bistand i form av egenomsorg ikke er tydelig. Samlet sett vil det medføre økte kostnader, da samlokaliserte boliger må legge om driften uten den fleksibiliteten i bruk av ressurser som det er mulighet for i dag. Rådmannen er skeptisk til å vurdere en rettighet kun basert på økonomiske hensyn. Avgrensning i forhold til alder. Det foreslås å avgrense rettigheten til 67 år. Det kommer ikke klart fram i lovteksten om rettigheten gjelder fram til fylte 67 år og om så rettigheten oppheves på grunn av aldersgrense på 67 år. Dette må enten komme fram i selve lovteksten eller i forskrift. Kostnader I høringsnotatet henvises det til at mange nye brukere av BPA vil kunne ansette samme personale som yter brukeren tjenester i dag. Alle ansatte har kommunen som arbeidsgiver uavhengig hvor tjenesten til daglig utføres. Det vil da være en omplassering av ansatte fra praktisk bistand til BPA. Mange ansatte innen hjemmebaserte tjenester praktisk bistand har helsefaglig utdanning fra videregående skole. En omplassering av ansatte fra hjemmebaserte tjenester til BPA vil kunne være kostnadsdrivende da timeprisen på en helsefagarbeider er dyrere enn en assistent. Samtidig henvises det til at kommunen vil kunne benytte seg av årsverkene til lignende formål som sykehjem og støttekontakt. Når det gjelder sykehjem og hjemmesykepleie er det krav om helsefaglig utdanning enten fra videregående skole- eller høgskole, Kommunens ansvar for helsetjenester innebærer at arbeid på sykehjem og hjemmesykepleie krever høy grad av kompetanse. Det vil derfor ikke være mulig å overføre ansatte uten helsefaglig kompetanse til hjemmesykepleie og sykehjem. Det vil også være svært lite realistisk å overføre ansatte fra praktisk bistand til oppdrag som støttekontakter. Det vil være kostnadsdrivende da ansatte ved en eventuell omplassering har rett til å beholde lønn og arbeidsvilkår jf den stillingen de i utgangspunktet er ansatt i dersom det er overgang til en lavere lønnet stilling. Det vil være stor usikkerhet i forhold til kostnader knyttet til rettighetsfastsettingen. Slik det går fram av høringsnotatet kan det forventes at brukere som i dag har praktisk bistand opplæring vil kunne kreve timene konvertert til brukerstyrt personlig assistanse. I høringsnotatet står det følgende:
«En ny rettighet vil omfatte potensielt mange brukere, Alle brukere som får minst 32 timer praktisk bistand per uke vil etter lovforslaget ha rett til å kreve praktisk bistand organisert som BPA. Dette omfatter i alt knapt 6000 personer, av disse har vel 850 personer BPA i dag. I tillegg vil alle brukere med mindre enn 32 timer, men minst 25 timer praktisk bistand per uke også ha rett til BPA så fremt kommunen ikke kan dokumentere at praktisk bistand i form av BPA blir vesentlige dyrere for kommunen enn praktisk bistand organisert gjennom kommunal arbeidsledelse. Til sammen utgjør denne gruppen om lag 1100 personer, av disse har om lag 200 personer BPA i dag» Det er også usikkerhet vedrørende en økning i etterspørsel etter praktisk bistand for personer med store funksjonsnedsettelser som i dag får en stor del av bistand fra familie. For mange kan BPA ordningen oppleves som mindre inngripende i familielivet enn praktisk bistand ytt gjennom det kommunale tjenesteapparatet. Helsedirektoratet uttaler sitat: «Med dagens kunnskap er det ikke mulig for direktoratet å gi noen garanti for at en avgrenset rettighetsfesting ikke vil medføre økte utgifter.» Videre konkluderer Rune Devold AS i sin rapport «Brukerstyrt personlig assistanse kostnadsanalyse «at BPA kan isolert sett framstå som en rimelig tjeneste time for time, men når totalkostnadene beregnes og sammenlignes med andre tjenester kommer BPA ordningen dårligere ut. Detter er på grunn av smådriftsulemper og forhold knyttet til kommunal prioriteringspraksis med videre trekker kostnadene opp i betydelig grad» Opplæring av arbeidsledere og assistenter. Å være arbeidsleder krever en betydelig egeninnsats. Arbeidsleder skal selv organisere tjenesten innenfor lover og regler som gjelder i arbeidslivet. For at en BPA ordning skal fungere er det en forutsetning at arbeidsleder får opplæring slik at han eller hun er i stand til å være arbeidsleder. Slik sett skiller ordningen seg fra en ordinær organisert tjeneste. Opplæring i arbeidsledelse gir økte utgifter dersom kommunen selv skal dekke dette. Helsedirektoratet gir opplæringstilskudd til kommunene både til grunnopplæring, videreopplæring, opplæring av assistenter og saksbehandlere. Det er en forutsetning at opplæringstilskuddet opprettholdes i nåværende form og nivå på tilskuddet. Dersom ordningen skal være kostnadsnøytral for kommunene slik det forutsettes i høringsnotatet er det en forutsetning at opplæringstilskuddet fra helsedirektoratet opprettholdes. Timetall pr uke I høringsbrevet er det ønske om tilbakemelding på intervallet mellom 25 32 timer. I realiteten slik forslaget framstår i lovteksten vil rettigheten utløses ved 25 timer og ikke 32 timer. Dersom timetall pr uke skal være vilkåret for å utløse rettigheten bør det komme klart fram det eksakte timeantallet. Slik dette framkommer i forslaget til lovtekst vil det kunne medføre uklarhet både for brukere og saksbehandlere. Konklusjon:
Lillehammer kommune vurderer BPA til å være en god ordning for de som kan ivareta arbeidslederrollen selv eller har en assistansegarantist. Slik lovforslaget framstår i dag er Lillehammer kommune kritiske til det framlagte forslaget. Lovforslaget framstår på flere punkt uklart og tvetydig. Det knytter seg stor usikkerhet til de økonomiske, organisatoriske og faglige konsekvenser dette vil ha for kommunene. BPA er en god ordning for de brukere som selv kan være arbeidsledere eller har nærpersoner som kan være assistansegarantist. Kravet til arbeidsledelse eller assistansegarantist må inn i lovteksten Det må forutsettes at Helse- og omsorgsdepartementet avklarer hvor langt den juridiske retten til å få tjenesten praktisk bistand organisert som BPA, i de tilfeller hvor kommunen etter en faglig vurdering ikke finner det forsvarlig for bruker En er i utgangspunktet kritisk til en rettighetsfastsetting basert på et gitt timetall pr uke. Spennet i antall timer pr uke for de som får innvilget BPA ordningen i Lillehammer kommune viser at brukerne har ulike behov i innhold og omfang av tjenester. Det knytter seg stor usikkerhet til de økonomiske, organisatoriske og faglige konsekvenser dette vil ha for kommunene. Rådmannen legger saken fram med slikt forslag til I N N S T I L L I N G / V E D T A K : Lillehammer kommune avgir høringsuttalelse om «retten til praktisk bistand opplæring jf Helse- og omsorgstjenesteloven 3-2 pkt 6 b organisert som brukerstyrt personlig assistanse» med følgende punkter: BPA er en god ordning for de brukere som selv kan være arbeidsledere eller har nærpersoner som kan være assistansegarantist. Kravet til arbeidsledelse eller assistansegarantist må inn i lovteksten Det må forutsettes at Helse- og omsorgsdepartementet avklarer hvor langt den juridiske retten til å få tjenesten praktisk bistand organisert som BPA, i de tilfeller hvor kommunen etter en faglig vurdering ikke finner det forsvarlig for bruker En er i utgangspunktet kritisk til en rettighetsfastsetting basert på et gitt timetall pr uke. Spennet i antall timer pr uke for de som får innvilget BPA ordningen i Lillehammer kommune viser at brukerne har ulike behov i innhold og omfang av tjenester.
Det knytter seg stor usikkerhet til de økonomiske, organisatoriske og faglige konsekvenser dette vil ha for kommunene. Lillehammer, 17.07.2013 Christian Fotland Rådmann Bjørn Lie Tjenesteområdeleder/ Fagenhetsleder