7. Innsyn i dokumenter i INFOFLYT (Sak 2007/264) A ble nektet innsyn i dokumenter om ham i INFOFLYT - et system for informasjonsutveksling om enkelte innsatte mellom politi/påtalemyndighet og kriminalomsorgen. Nektelsen var først og fremst begrunnet med at det var utilrådelig å gi A innsyn i hvordan kriminalomsorgen innhentet og oppstilte informasjon om innsatte underlagt INFOFLYT. Ombudsmannen mente at INFOFLYT-systemet ikke i seg selv innskrenket partens rett til innsyn. Begrunnelsen som var gitt for å nekte innsyn var for generell til å forsvare en så vidtrekkende innsynsnekt som det var tale om. Den mangelfulle begrunnelsen etterlot tvil om det var foretatt en tilstrekkelig konkret vurdering av innsynsbegjæringen, knyttet opp mot de hensyn som gjorde seg gjeldende. Saken gjaldt krav om innsyn i dokumenter i INFOFLYT. INFOFLYT er et system for informasjonsutveksling mellom politi/påtalemyndighet og kriminalomsorgen for «informasjonsutveksling om særlig alvorlige saker og med særlig høy risiko», jf. rundskriv 2/2005 fra Kriminalomsorgens sentrale forvaltning (KSF) punkt 1. A, som var innsatt i Bergen fengsel, begjærte i brev 13. november 2006 innsyn i dokumenter og journaler om ham selv i INFOFLYT. Kriminalomsorgen Bergen fengsel besluttet å nekte innsyn. Beslutningen ble påklaget til Kriminalomsorgen region vest, som oppretthold avslaget. Det ble vist til straffegjennomføringsloven 18. mai 2001 nr. 21 7 bokstav c, som kriminalomsorgen med henvisning til uttalelser i rundskriv 2/2005 fra KSF, mente «i praksis kunne avskjære innsyn i de sakene som omfattes av INFOFLYT». A klaget til ombudsmannen. Etter en gjennomgang av sakens dokumenter her, ba ombudsmannen i brev til Kriminalomsorgen region vest om regionens vurdering av om krav om innsyn i INFOFLYTdokumenter alltid skal avslås, eller om det skal foretas en konkret vurdering ut fra dokumentenes innhold m.v. Kriminalomsorgen region vest svarte at regionen tidligere hadde vært av den oppfatning at det i INFOFLYT-mappen bare var oppbevart dokumenter det i henhold til straffegjennomføringsloven 7 bokstav c ville være utilrådelig at den innsatte fikk kjennskap til, og at innsyn følgelig gjennomgående skulle nektes. I forbindelse med brevet fra ombudsmannen hadde imidlertid regionen henvendt seg til KSF, og fått avklart at det skulle foretas en konkret vurdering av hvert enkelt dokument det ble begjært innsyn i, herunder om det skulle gis delvis innsyn. Hva gjaldt dokumenter kriminalomsorgen har mottatt fra eksterne aktører, for eksempel politiet, var regionen av den oppfatning at de eksterne aktører måtte forelegges innsynsspørsmålet. I lys av denne forståelsen av reglene, hadde Kriminalomsorgen region vest foretatt en ny gjennomgang av As INFOFLYT-mappe, men fant å måtte opprettholde avslaget på innsyn fullt ut. Det var særlig lagt vekt på at selv innsyn i opplysninger som det isolert sett ikke var utilrådelig å gi innsyn i, ville kunne gi innsatte kunnskap om hvilke opplysninger som registreres og hvordan disse ble registrert og sammenfattet.
Hva gjaldt dokumentene innhentet fra eksterne aktører, skrev regionen at vurderinger fra disse ville bli innhentet. Regionen ble senere bedt om å orientere ombudsmannen om utfallet av henvendelsene til de eksterne aktører, uten at anmodningen ble etterkommet. Regionen ble bedt om en nærmere redegjørelse for innsynsnektelsen knyttet opp mot straffegjennomføringsloven 7 bokstav c, herunder en angivelse av hvilke opplysninger man var redd klageren vil kunne misbruke og konkret hvilke innhentingsmetoder klageren kunne bli kjent med. Det ble stilt spørsmål om det kunne være grunn til å gi delvis innsyn, særlig med tanke på at A langt på vei må antas å kjenne hovedinnholdet i fengselets rapporter over brevveksling, besøk og telefonsamtaler. Det ble spurt om man hadde vurdert å gi innsyn på annen måte enn ved utlevering av dokumentet, for eksempel i en generell skriftlig fremstilling eller i et møte. Regionen ble bedt om å forelegge spørsmålene for KSF, slik at sakens prinsipielle sider kunne bli best mulig belyst. Kriminalomsorgen region vest presiserte i sitt svar at INFOFLYT ikke i seg selv innsnevrer partenes innsynsrett. Den videre begrunnelsen fra regionen var imidlertid ikke knyttet opp mot de enkelte dokumenter i As INFOFLYT-mappe. Nektelsen var begrunnet med at As kunnskap om rutinene for innhenting av informasjon ville kunne true kriminalomsorgens organisatoriske trygghet. Det het i regionens svar at: «Sjølv om opplysningane i seg sjølv ikkje vil vere utilrådeleg å gje innsyn i, vil det kunne gå ut over den organisatoriske tryggleiken, som vert monaleg viktig for å kunne møte den meir organiserte kriminaliteten. Kriminalitetsbiletet i dag ber preg av tette nettverk med god informasjonsflyt. Det gjer det mogleg å hente informasjon frå ulike partar og setje dette saman til eit meir einskapeleg bilete. Opner ein for ein praksis med å gje ut fragment av dei kartleggjingsmetodane som Kriminalomsorgen sit med vil det kunne gje eit godt totaloversyn over den informasjonen som Kriminalomsorgen har som grunnlag for å gjere tryggleiksvurderingane. --- Region vest [vurderar] kvart dokument for seg, men som nemnt må ein óg sjå hen til om slikt innsyn vil kunne vere utilrådeleg i eit noko større perspektiv.» Regionen mente at A ikke tidligere hadde sett oppstillinger eller bearbeidinger av opplysninger innhentet i medhold av reglene for telefon- og brevkontroll. Det var ikke funnet grunn til å gi delvis innsyn i bearbeidet form, fordi «det i så fall må gjerast så store redigeringar at det vil vere lite turvande for domfelte å få innsyn i det materialet som står att». I et eget skriv til ombudsmannen uttalte KSF seg om de generelle sider av de spørsmål ombudsmannen hadde reist. KSF pekte i likhet med regionen på at opplysningene i INFOLYTdokumenter kunne gi innsatte innsikt i kriminalomsorgens arbeidsmetoder i forhold til hvordan og hva som kartlegges, herunder hvordan opplysningene sammenstilles. Videre kunne opplysningene avsløre hva kriminalomsorgen vet om de innsattes nettverk og hvilke fengselsbetjenter som følger opp den aktuelle innsatte. I forhold til alternative former for innsyn, pekte KSF på at et mulig alternativ kunne være å gi innsyn for en partsrepresentant under forutsetning av at opplysningene ikke meddeles videre. Det heter i KSF rundskriv 2/2005 punkt 8 bokstav c at partsrepresentanten «ikke [har] en videre innsynsrett enn
sin klient». KSF opplyste imidlertid at den er av den oppfatning at rundskrivet bør endres, slik at partsrepresentanten etter en konkret vurdering skal kunne gis innsyn selv om parten selv ikke har rett til innsyn. Det ble opplyst at rundskrivet ville bli korrigert på dette punktet i forbindelse med en nært forestående revisjon. A har under saksforberedelsen for ombudsmannen pekt på at det er svært viktig for innsatte underlagt INFOFLYT-systemet at det gis innsyn. Informasjon lagret i INFOFLYT forhindrer progresjon i soningen, og har slik sett store konsekvenser for ham. Nektelse av innsyn ga dårlig rettssikkerhet for de innsatte, og avskar enhver mulighet for kontradiksjon. Dette ville igjen kunne gå ut over kvaliteten på den lagrede informasjonen, og A uttrykte bekymring for at hans INFOFLYT-mappe inneholdt materielt uriktig informasjon. Han tilbakeviste at det skulle være problematisk å gi ham innsyn i hvordan opplysninger sammenstilles og i hvordan og hva som kartlegges. A hevdet at han «vet og har sett (...) hvordan notater og rapporter blir skrevet og hvordan informasjon hentes og samles av fengselsansatte». Han viste til at han har sett en konkret rapport ment for INFOFLYT skrevet av en fengselsbetjent. Notatet inneholder i følge A faktafeil og overdriver hans befatning med den aktuelle saken. Det ble videre vist til at han allerede har kjennskap til mye av informasjonen i mappen. A skrev blant annet: «Jeg vet hva jeg har skrevet i brevene og jeg vet hva slags opplysninger andre har skrevet til meg. Jeg vet hvilke tlf samtaler jeg har hatt og hva vi har diskutert. Jeg vet hvem jeg omgås med og vet hvem jeg har kontakt med ute eller inne. Jeg vet også hvem jeg har hatt besøk av og hva vi har pratet om. Det kan ikke være vanskelig å la meg få innsyn i disse dokumentene(...)?» Endelig viste A til at det av hensyn til hans rehabilitering og soningsprogresjon var viktig for ham å få beskjed dersom han omgikk mennesker kriminalomsorgen mente han ikke burde omgås. Kriminalomsorgen region vest stilte seg uforstående til grunnlaget for at A hadde fått utlevert notatet som var ment for INFOFLYT, og at man ville «forfølge saken videre i forhold til på hvilket grunnlag A har kommet i besittelse av disse dokumentene». Ved avslutningen av saken uttalte jeg: «Det følger av straffegjennomføringsloven 18. mai 2001 nr. 21 7 at forvaltningslovens regler om partsinnsyn kommer til anvendelse. A har dermed som hovedregel rett til å gjøre seg kjent med dokumenter som ligger til grunn for ulike vedtak i forbindelse med soningen, jf. forvaltningsloven 10. februar 1967 18 første ledd første punktum. Det følger imidlertid at straffegjennomføringsloven 7 bokstav c at følgende unntak fra forvaltningsloven gjelder: «En part har ikke krav på innsyn i et dokument som inneholder opplysninger som det av hensyn til en annen person må anses utilrådelig at parten får kjennskap til. Parten har heller ikke krav på å gjøre seg kjent med opplysninger i et dokument dersom innsyn er utilrådelig på grunn av sikkerhetsmessige hensyn, eller av hensyn til etterforskning av straffbare forhold.»
Som både Kriminalomsorgen region vest og KSF påpeker, skal hver innsynsbegjæring avgjøres konkret ut fra dokumentenes innhold. INFOFLYT-systemet innsnevrer ikke i seg selv partens innsynsrett. I KSF rundskriv 2/2005 punkt 8 bokstav b, som omhandler straffegjennomføringsloven 7 bokstav c, heter det: «Denne hjemmelen vil i praksis kunne avskjære innsyn i de sakene som omfattes av INFOFLYT for innsatte og andre personer som måtte være omtalt i opplysningene (f.eks. besøkende, brev- og telefonpartnere).» Det er ikke rettslig grunnlag for i rundskrifts form å beslutte at innsyn generelt ikke skal gis i INFOFLYT-dokumenter, og passusen må leses på bakgrunn av utgangspunktet om at hvert dokument skal være gjenstand for en konkret vurdering. Jeg er tvilende til om ordlyden i rundskrivet på dette punktet er egnet til å øke leserens regelforståelse. Det skal foretas en reell vurdering, og det faktum at et dokument er omfattet av INFOFLYT er ikke i seg selv et relevant argument for å nekte innsyn. Hvert enkelt dokument skal vurderes særskilt og kriminalomsorgen må gjøre seg opp en mening om det er noe i dokumentet som gjør at «sikkerhetsmessige hensyn» trues ved den innsattes innsyn. Ved vurderingen bør det etter mitt skjønn legges vekt på at INFOFLYT er en særordning for en gruppe innsatte, og at det overvåkningsregimet de er underlagt er svært inngripende. Informasjon lagret i INFOFLYT synes dessuten å kunne ha relativt omfattende konsekvenser for den enkeltes soningsprogresjon, og muligheten for kontradiktorisk behandling av informasjon er dermed av stor betydning for den innsatte. Særlig dersom det er registrert rene faktiske opplysninger som kan ha betydning for prøveløslatelse eller andre former for soningsprogresjon, vil det være tungtveiende grunner som taler for å gi innsyn. Kontradiksjon vil normalt også bidra til å sikre kvaliteten på den lagrede informasjonen, og slik sett i seg selv være et gode. Kriminalomsorgen region vest har lagt betydelig vekt på «organisatorisk tryggleik». Dette er et legitimt hensyn, og det er i tråd med straffegjennomføringsloven å tillegge det vekt. Jeg har heller ikke noe å innvende mot at kriminalomsorgen ser innsynsspørsmålet for det enkelte dokument i et større perspektiv, og at det tas hensyn til behovet for å skjerme visse innhentings- og oppstillingsmetoder. Kriminalomsorgens begrunnelser hit bærer imidlertid preg av å være svært generelle, og det er ikke på noe tidspunkt under saksforberedelsen for ombudsmannen konkretisert hvilke innhentings- og oppstillingsmetoder man er redd for at klageren skal få kunnskap om, til tross for at det eksplisitt er blitt spurt om det. Det er heller ikke redegjort for hvordan klageren eventuelt kan misbruke disse. Regionen skriver helt generelt at det ikke kan åpnes for å «gi ut fragment av dei kartleggjingsmetodane som Kriminalomsorgen sit med» til innsatte under INFOFLYT. Dersom dette er uttrykk for regionens regelforståelse, er det vanskelig å se at det er noen realitet i den konkrete vurderingen som foretas. Særlig gjelder dette når så vel regionen som KSF opplyser at de domfelte antakelig er kjent med innhentingsmetoder som brev- og telefonkontroll, ettersom dette er kontrollformer som følger direkte av straffegjennomføringsloven.
Samtlige dokumenter har vært tilgjengelig ved gjennomgangen av saken her, og det har således vært mulig for meg å foreta en selvstendig og uavhengig kontroll av Kriminalomsorgen region vests vurderinger knyttet til spørsmålet om innsyn. Jeg har ikke myndighet til å omgjøre regionens vedtak, og må derfor være forsiktig med å gå konkret inn på innholdet i dokumentene. Det er også av betydning at ombudsmannen er tilbakeholden med å overprøve det skjønnet som kriminalomsorgen utøver i forbindelse med sikkerhetsvurderinger. Mitt inntrykk etter en gjennomgang av mappen, er imidlertid at det for flere dokumenters vedkommende er vanskelig å se at det finnes noen god begrunnelse for å unnta dem fra partsinnsyn. Det kan imidlertid foreligge relevante hensyn jeg ikke kan overskue eller ikke har forutsetninger for å vurdere. Jeg nøyer meg derfor med å konstatere at den begrunnelsen Kriminalomsorgen region vest har gitt for å nekte innsyn i forbindelse med ombudsmannssaken, er utilstrekkelig til å forsvare en så vidtrekkende innsynsnekt som det er tale om i den foreliggende saken. Den mangelfulle begrunnelsen overfor ombudsmannen etterlater tvil om det er foretatt en tilstrekkelig konkret og kritisk vurdering av As INFOFLYT-mappe i forbindelse med hans innsynsbegjæring, og om kriminalomsorgen i tilstrekkelig grad har vurdert de hensyn som taler for innsyn. I denne forbindelse er det grunn til å peke på at A hevder å ha kjennskap til hvordan opplysningene sammenstilles, blant annet fordi han tidligere skal ha sett notater ment for INFOFLYT. Innsynsspørsmålet for innsatte under INFOFLYT er som nevnt av stor betydning for den som overvåkes. Kriminalomsorgen region vest har et selvstendig ansvar for sakens opplysning, og det må i lys av den begrunnelse regionen har gitt for innsynsnektelsen, i det minste kunne forventes at regionen bringer på det rene hva slags informasjon A allerede sitter med. Det synes heller ikke å ha vært vurdert om A eventuelt kan gis innsyn gjennom en partsrepresentant mot løfte om taushet. Jeg anser at KSF rundskriv 2/2005 punkt 8 bokstav c 1) om prosessfullmektigens innsynsrett må sees i sammenheng med Kriminalomsorgens veiledning om saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven og straffegjennomføringsloven 7 punkt 3.8, slik at det for INFOFLYT-dokumenter kan tenkes at As prosessfullmektig bør gis innsyn mot løfte om taushet overfor klienten om dokumentenes innhold. Dette synes for så vidt å være i samsvar med KSFs forståelse av reglene. Kriminalomsorgen region vest har plikt til å veilede A slik at han blir i stand til å vareta sine rettigheter på best mulig måte, jf. forvaltningsloven 11, og må dersom det er bedre muligheter for innsyn gjennom en partsrepresentant enn for ham personlig, orientere ham om den muligheten. Tilsvarende gjelder dersom innsyn etter andre lovhjemler, eksempelvis personopplysningsloven 14. april 2000 nr. 31 18, gir bedre rett til innsyn enn forvaltningsloven. Kriminalomsorgen region vest anmodes derfor om å behandle As innsynsbegjæring på nytt. Etter det som er sagt ovenfor om INFOFLYT-systemets karakter og betydning for de innsatte, må det kreves at det foreligger en reell fare for skade på konkrete sikkerhetsinteresser for at innsyn skal nektes. Jeg ber om å bli holdt orientert om utfallet av den nye vurderingen. Kriminalomsorgen region vest bes i den forbindelse også om å orientere om utfallet av innsynsvurderingen for så vidt gjelder informasjon fra eksterne aktører, jf. nest siste avsnitt i regionens brev 29. mars 2007. I den grad regionen finner å kunne opprettholde innsynsnektelsen fullt ut, imøteser jeg en mer konkret begrunnelse for dette enn det som er blitt gitt i saksforberedelsen her. Jeg minner i den forbindelse om at kriminalomsorgen, dersom det er nødvendig for å gi en fyllestgjørende begrunnelse, kan be
om at korrespondanse hit ikke blir forelagt klageren. Disse delene av begrunnelsen må i tilfelle avmerkes tydelig. Jeg vil også knytte en kommentar til Kriminalomsorgen region vests svar på mitt spørsmål om alternative former for innsyn, for eksempel muntlig i et møte. Regionen skrev at den ikke ville gi delvis innsyn i bearbeidet form fordi «det i så fall må gjerast så store redigeringar at det vil vere lite turvande for domfelte å få innsyn i det materialet som står att». Selv om regionen etter en fornyet vurdering skulle stå fast ved at innsyn ikke skal gis på ordinært vis, kan jeg ikke se at kriminalomsorgen har grunnlag for å vurdere hva domfelte har behov for innsyn i eller ikke. I den grad kriminalomsorgen finner at det er informasjon i INFOFLYT-mappen som ikke kan unntas partsinnsyn, har den som utgangspunkt plikt til å gi A tilgang til det uavhengig av hva den tror han har behov for. KSF har bebudet en revisjon av rundskriv 2/2005 med hensyn til prosessfullmektigers innsynsrett. Som nevnt er jeg også av den oppfatning at rundskrivets ordlyd i punkt 8 b) ikke er tilfredsstillende. Det bør etter mitt syn fremgå klarere at en begjæring om innsyn må undergis en konkret vurdering. KSF bør foreta nødvendige endringer av rundskrivet også på dette punktet. Jeg ber KSF om å oversende rundskriv 2/2005 etter den bebudede revisjonen.» Kilde: https://www.sivilombudsmannen.no/kapittel-4-referat-av-saker/7-innsyn-i-dokumenter-iinfoflyt-article482-503.html