Forvaltningsrevisjon Kvinnherad kommune Innkjøp Prosjektplan/engasjementsbrev ). Mars 2015
Innhold 1. Føremål og problemstillingar... 3 1.1 Bakgrunn... 3 1.2 Formål og problemstillinger... 3 1.3 Avgrensning... 3 2. Revisjonskriterium og metode... 4 Prosjektet vil bli utført i tråd med gjeldande standard for forvaltningsrevisjon (RSK 001).... 4 2.1 Revisjonskriterium... 4 2.1.1 Grunnprinsippa i lov om offentlige anskaffelser... 4 2.1.2 Anna... 5 2.2 Metode... 5 2.2.1 Dokumentanalyse... 5 2.2.2 Intervju... 5 2.2.3 Stikkprøvegjennomgang... 5 2.2.4 Verifiseringsprosessar... 6 3. Tid og ressursbruk... 7 3.1 Nøkkelpersonell... 7 3.2 Tidsbruk... 7
1. Føremål og problemstillingar 1.1 Bakgrunn Deloitte har med utgangspunkt i bestilling frå kontrollutvalet 11. februar 2015 i sak 6/15 utarbeidd ein prosjektplan for forvaltningsrevisjon av innkjøp i Kvinnherad kommune. Prosjektet har vore prioritert i kontrollutvalet sin plan for forvaltningsrevisjon. 1.2 Formål og problemstillinger Føremålet med prosjektet er å undersøkje om organisering av innkjøpsfunksjonen i Kvinnherad kommune er føremålstenleg, om rutinar og system er i samsvar med lover og reglar og ev. politiske føringar i kommunen, og om regelverket vert følgt i innkjøpsprosessar. Med bakgrunn i føremålet er det formulert følgjande problemstillingar: 1. I kva grad er organiseringa av innkjøpsfunksjonen føremålstenleg? 2. I kva grad har tilsette som er involverte i innkjøp naudsynt kompetanse, og i kva grad er det etablert rutinar for opplæring som sikrar dette? 3. Har kommunen etablert føremålstenlege system, rutinar og retningsliner for å sikre at innkjøp av varer og tenester i er tråd med regelverk for offentlege innkjøp? 4. I kva grad har kommunen et tilfredsstillande system for å sikre at rammeavtalar vert nytta? 5. Har utvalde innkjøp blitt gjennomført i samsvar med regelverket? a. Er innkjøp eller underliggande kontraktar lyst ut eller konkurranseeksponert i samsvar med krav i regelverk for offentlege innkjøp? i. Er korrekt konkurranseform nytta? ii. Er korrekt kunngjering/utlysning nytta? b. Er ev. kjøp innanfor rammeavtalar gjennomført i tråd med avtalane? i. Har rammeavtalane vore gyldige på det tidspunktet kjøpet blei gjort? ii. Er kjøpet/avropet gjennomført i samsvar med reglane fastsett i rammeavtalen? c. I kva grad har kommunen inkludert krav til løns- og arbeidsvilkår hos leverandørar og underleverandørar i utlysing og kontraktar? d. Er ev. avvising av leverandørar gjort på rett grunnlag? e. Er tilbodsevaluering dokumentert? f. Er tilbodsevalueringa gjennomført på ein føreseieleg måte, med likebehandling av leverandører? g. Er det utarbeidd protokoll for innkjøpet, og er denne i samsvar med regelverket? 1.3 Avgrensning Prosjektet vil vere avgrensa til Kvinnherad kommune sine innkjøp. Prosjektet vil difor ikkje omfatte kommunen si kontraktsoppfølging. Dersom kontrollutvalet ønskjer problemstillingar knytt til korleis kommunen følgjer opp at ein får dei varene/tenestene til den kvaliteten ein har avtalt, vil timetalet på prosjektet måtte utvidast. 3
2. Revisjonskriterium og metode Prosjektet vil bli utført i tråd med gjeldande standard for forvaltningsrevisjon (RSK 001). 2.1 Revisjonskriterium Innsamla data vil bli vurdert opp mot revisjonskriterium i form av lovar, regelverk og andre relevante kommunale vedtak og retningsliner. Kriteria vil bli utleia frå autoritative kjelder i samsvar med krava i gjeldande standard for forvaltningsrevisjon 1. Dette omfattar både rettskjelder og ev. retningslinjer/føringar som er vedtekne i Kvinnherad kommune. Lista med kriterium under er ikkje utømmande for det som kan vere relevant for prosjektet. Alle etatar og organ i kommunen er omfatta av regelverket for offentlege anskaffingar. Dette regelverket byggjer på ulike rettskjeldefaktorar som ein må tolke og vekte for å etablere rettsregelen som gjeld for dei respektive problemstillingane som vil bli nemnt i rapporten. Dette gjeld lov, forarbeid, forskrift, teori, domspraksis, EØS-regelverk og KOFA-avgjerder. Den aktuelle regel går ikkje alltid direkte fram av lov eller forskrift og må difor tolkast. Under presenterer vi grunnprinsippa i lov og forskrift. Det er såleis ikkje ei fullstendig liste over revisjonskriteria. 2.1.1 Grunnprinsippa i lov om offentlige anskaffelser Lov om offentlige anskaffelser 2 og forskrift om offentlige anskaffelser 3 er relevante for varekontraktar, tenestekontraktar og bygge- og anleggskontraktar. I lov om offentlige anskaffelser 1 går det fram at: «Loven og tilhørende forskrifter skal bidra til økt verdiskapning i samfunnet ved å sikre mest mulig effektiv ressursbruk ved offentlige anskaffelser basert på forretningsmessighet og likebehandling. Regelverket skal også bidra til at det offentlige opptrer med stor integritet, slik at allmennheten har tillit til at offentlige anskaffelser skjer på en samfunnstjenlig måte.» 4 I omgrepet forretningsmessighet ligg det at oppdragsgjevar til kvar tid skal vurdere korleis han kan oppnå ei mest mulig fordelaktig anskaffing. Vidare inneheld omgrepet ein standard om at ein ikkje skal kunne ta utanforliggande omsyn i prosessen. Kravet til forretningsmessighet gjeld gjennom heile anskaffingsprosessen, frå avgjerda om å starte ein anskaffingsprosedyre til tildeling av kontrakt 5. Sentralt er krava til konkurranse og likebehandling. Føremålsbestemminga set overordna prinsipp som ligg til grunn for utforminga av detaljreglane i forskriftene. Prinsippa som går fram av føresegna er viktige for å sikre at alle potensielle leverandørar har dei same muligheiter til å oppnå kontraktar med det offentlege, samtidig som dei skal bidra til at det offentlige foretar effektive anskaffingar og nyttar offentlege midler på en økonomisk fornuftig måte. Føresegna må ses i samanheng med dei grunnleggjande prinsippa i lovens 5. I følgje lov om offentlige anskaffelser 5 skal: «Oppdragsgiver opptre i samsvar med god forretningsskikk, sikre høy forretningsetisk standard i den interne saksbehandling og sikre at det ikke finner sted forskjellsbehandling mellom leverandører. En anskaffelse skal så langt det er mulig være basert på konkurranse. Oppdragsgiver skal sikre at hensynet til forutberegnelighet, gjennomsiktighet og etterprøvbarhet ivaretas gjennom anskaffelsesprosessen. Utvelgelse av 1 RSK 001, standard for forvaltningsrevisjon 2 16.7.1999 nr 69 3 15.6.2001 nr 616 4 Siste punktum er endra ved lov 30 juni 2006 nr. 41 (i kraft 1 jan 2007 if. res. 30 juni 2006 nr. 762). Endringa inneber at føremålsbestemminga framhever at lova skal sikre at det offentlige opptrer med høg integritet i anskaffingsprosedyrar 5 NOU 1997: 21 kap. 21 Til 1 4
kvalifiserte anbydere og tildeling av kontrakter skal skje på grunnlag av objektive og ikkediskriminerende kriterier.» Prinsippa som går fram av paragrafen er viktige å etterleve for å sikre at alle potensielle leverandørar har same sjanse til å oppnå kontraktar med det offentlege, samtidig som dei skal bidra til at det offentlege gjennomfører effektive kjøp og nyttar offentlege midlar på ein økonomisk fornuftig måte. Krav knytt til løns- og arbeidsvilkår Alle 6 anskaffingar i offentlig regi er plikta til å leggje til grunn ein klausul i kontrakta som skal sikre at arbeidstakarane sine løns- og arbeidsvilkår ikkje vil pressast i ein konkurranseutsett marknad. Bakgrunnen kjem av ratifiseringa av ILO-konvensjon nr. 94 av 1949. I 2005 blei det innført eit krav om at teneste- og bygg- og anleggskontraktar inngått av statlege myndigheiter skulle innehalde krav om lønns- og arbeidsvilkår for oppdragstakars tilsette. Som ein del av regjeringa sin første handlingsplan mot sosial dumping, blei konvensjonen gjort gjeldande for kommunar, fylkeskommunar og offentlegrettsleg organ frå 2008 gjennom forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlege kontraktar. 7 Forskrifta er heimlet i lov- om offentlege anskaffingar, og slår fast at oppdragsgjevar skal stille kontraktmessige krav om at tilsette hos leverandørar og eventuelle underleverandørar som direkte medverkar til å oppfylle kontrakta, har løns- og arbeidsvilkår 8 i samsvar med allmenngjort tariffavtale 9, eller en landsomfattande tariffavtale for den aktuelle bransje (jmf. 5). Oppdragsgjevar skal også gjennomføre nødvendige kontrollar av om krava til løns- og arbeidsvilkår vert overhaldt (jmf. 8.). 2.1.2 Anna Eventuelle retningslinjer eller vedtak om innkjøp i Kvinnherad kommune vil kunne leggjast til grunn som revisjonskriterium, i tillegg til lovverket. 2.2 Metode 2.2.1 Dokumentanalyse Vi vil innhente dokumentasjon knytt til eksisterande rutinar og prosedyrar knytt til innkjøpsområdet. Desse kjeldene vil verte nytta som bakgrunnsdata, revisjonskriterium og faktagrunnlag i revisjonen. 2.2.2 Intervju Revisjonen ynskjer å gjennomføre intervju med eit utval tilsette som arbeider med anskaffingar/innkjøp i kommunen, både i rådmannen sin stab og i etatene/einingane som innkjøp vert gjort. I desse intervjua vil vi fokusere på rutinar og prosessar kring innkjøp i kommunen. 2.2.3 Stikkprøvegjennomgang Basert på informasjon frå økonomisystem vil vi velje ut eit utval utbetalingar til leverandørar innan ulike kontoartar. Vi vil velje ut 2-4 av utbetalingane (avhengig av omfanget av dei ulike innkjøpa) der det er gjennomført avrop på rammeavtalar, og undersøke om dette er gjort på riktig måte. I tillegg vil vi velje ut 4-6 innkjøp der vi vil vi be om dokumentasjon knytt til anskaffingsprosessen som ligg bak utbetalingane, og vurdere dette materialet opp mot revisjonskriteria.. Revisjonen vil velje ut stikkprøver som både omfattar tenestekontraktar og varekontraktar. Ein vil også velje innkjøp som høvesvis er gjort gjennom bruk av interkommunalt innkjøpssamarbeid, rammeavtalar, eige anbod og direktekjøp. 6 Forskriften får anvendelse på tildeling av tjenestekontrakter og bygge- og anleggskontrakter som overstiger 1 million kroner eksl mva. for statlige myndigheter og 1,6 millioner kroner eksl. mva. for andre oppdragsgivere (jmf. 4.) 7 Forskrift av 8. februar 2008 nr. 112. om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter 8 Med lønns- og arbeidsvilkår menes i denne sammenheng bestemmelser om minste arbeidstid, lønn, herunder overtidstillegg, skift- og turnustillegg og ulempetillegg, og dekning av utgifter til reise, kost og losji, i den grad slike bestemmelser følger av tariffavtalen (jmf. 5). 9 Per september 2013 finnes det forskrifter om allmenngjøing på fire områder: i skips- og verftsindustrien, på byggeplasser, for jordbruks- og gartnernæringen, og i renholdsbransjen. 5
2.2.4 Verifiseringsprosessar Oppsummering av intervju blir sendt til intervjuobjekt for verifisering og det er informasjon frå det verifiserte intervjuet som vil bli nytta i rapporten. Faktadelen i rapporten blir sendt til kommunen ved rådmann for verifisering. Høyringsutkast til rapport vil bli sendt til rådmannen for verifisering og uttale til dei vurderingar og forslag til tiltak som følgjer av rapporten. Rådmannen sin uttale vil bli vedlagt den endelege rapporten. 6
3. Tid og ressursbruk 3.1 Nøkkelpersonell Prosjektleiar for prosjektet vil vere manager Gunnar Husabø, medan seniorkonsulent Øyvind M. Berge vil delta i prosjektet. Director Birte Bjørkelo vil vere kvalitetssikrar, og Stein Ove Songstad vil være ansvarlig partner på oppdraget. I den grad det er naudsynt for å greie ut innkjøpsrettslege problemstillingar vil prosjektet støtte seg på juridisk kompetanse frå Deloitte Advokatfirma AS. 3.2 Tidsbruk Med utgangspunkt i plan for gjennomføring reknar vi med å bruke 270 timar på å gjennomføre prosjektet. Dette inkluderer førebuing av prosjektet, utarbeiding av problemstillingar og prosjektplan, førebuing og gjennomføring av datainnsamling, analyse av empiri i høve til revisjonskriterium, utarbeiding og kvalitetssikring av rapport og presentasjon for kontrollutvalet. Dersom det oppstår uplanlagde hendingar som medfører auka timebruk utover det som er avtalt, vil dette bli tatt opp og avklart med kontrollutvalet. Prosjektet vil kunne startast opp så snart vi får ei stadfesta bestilling frå kontrollutvalet. Prosjektet vil kunne oversendast til sekretariatet 1. september 2015, dersom Kvinnherad kommune oversender dokumentasjonen vi har behov for i samband med undersøkinga i tråd med revisor sine fristar, at utvalde personar stiller til intervju og verifiserer intervjureferat innan dei fristane som vert sett. Fakturering av kostnadene ved prosjektet vil skje i samsvar med avtale. Bergen, 9.3.2015 Stein Ove Songstad, ansvarlig partner 7
8
Deloitte refers to one or more of Deloitte Touche Tohmatsu Limited, a UK private company limited by guarantee, and its network of member firms, each of which is a legally separate and independent entity. Please see www.deloitte.com/no/omoss for a detailed description of the legal structure of Deloitte Touche Tohmatsu Limited and its member firms. Deloitte provides audit, tax, consulting, and financial advisory services to public and private clients spanning multiple industries. With a globally connected network of member firms in more than 150 countries, Deloitte brings world-class capabilities and deep local expertise to help clients succeed wherever they operate. Deloitte's approximately 200.000 professionals are committed to becoming the standard of excellence. 2015 Deloitte AS 9