Oslo kommune Kommunerevisjonen Rapport 11/2008 Sosialtjenestens forvaltning av klientmidler 2008 Kommunerevisjonen integritet og verdiskaping
Forvaltningsrevisjonsrapport nr. 11 2008 Publikasjoner fra Kommunerevisjonen i Oslo 1/2007 Oppfølgingsundersøkelse Undervisningsbygg Oslo KF 2/2007 Kontroller i og rundt det elektroniske bestillings- og fakturasystemet i Oslo kommune 3/2007 Intern kontroll i og rundt IT-systemer Samlerapport 2006 4/2007 Offentlige anskaffelser etterlevelse av regelverk 5/2007 Bydelenes bruk av korttidsplasser 6/2007 Økonomisk forvaltning av brukermidler i samlokaliserte boliger 7/2007 Bydelenes behandling av søknad om fast plass i sykehjem 8/2007 Tildeling av spillemidler til idrettsanlegg 9/2007 Skolefritidsordningen i Oslo kommune status for tilbudet 10/2007 Saksbehandling døgnovernattingssteder Bydel Gamle Oslo og Bydel Østensjø 11/2007 Psykisk helsearbeid tre bydelers samarbeid med spesialhelsetjenesten 12/2007 Anskaffelsesrutiner i Boligbygg Oslo KF 13/2007 Anskaffelsesrutiner i Oslo Havn KF 14/2007 Leveranser fra PEAB Norge AS til Undervisningsbygg Oslo KF 15/2007 Leveranse og journalføring i hjemmesykepleien 16/2007 Systemgjennomgang av byggesaksprosesser i Plan- og bygningsetaten 17/2007 Offentlige anskaffelser i Renovasjonsetaten 1/2008 Bydelenes tilsyn, oppfølging og kontroll ved fosterhjemsplasseringer. Oppfølging av rapportene 23/2004 og 29/2004 om barn i fosterhjem 2/2008 Internkontroll i og rundt Socio 3/2008 Anskaffelser i Kollektivtransportproduksjon AS 4/2008 Forvaltning av utplassert kunst 5/2008 Økonomisk styring og oppfølging av investeringsprosjekter i Omsorgsbygg Oslo KF 6/2008 Behandling av drosjeløyvesaker 7/2008 Kjøp av hjemmehjelpstjenester fra private leverandører anskaffelse, kontroll og tilrettelegging. 8/2008 Offentlige anskaffelser i Energigjenvinningsetaten 9/2008 Kvalitet i sykehjem Nordseterhjemmet 10/2008 Gjennomgang av kontroller i og rundt applikasjonens TiPS ved Boligbygg Oslo KF For mer informasjon om Kommunerevisjonen og våre rapporter se www.krv.oslo.kommune.no
Sosialtjenestens forvaltning av klientmidler Kommunerevisjonen 1
Forvaltningsrevisjonsrapport 11/2008 2 Kommunerevisjonen
Sosialtjenestens forvaltning av klientmidler Innhold Hovedbudskap... 5 Sammendrag... 5 1. Innledning... 6 1.1 Bakgrunn for prosjektet og problemstilling... 6 1.2 Revisjonskriterier... 6 1.3 Metode... 6 1.4 Forvaltning av klientmidler... 7 2. Inngåelse av forvaltningsavtaler... 8 2.1 Manglende forvaltningsavtaler... 8 2.2 Standard forvaltningsavtale... 8 2.3 Sosialkontorenes signering av forvaltningsavtalene... 8 2.4 Fullmakts- og samtykkeerklæring... 9 3. Omfanget og evaluering av forvaltningen...10 3.1 Klienter med formue... 10 3.2 Evaluering av forvaltningsavtalene... 10 4. Avstemming av regnskapene... 11 4.1 Hvem som skal gjøre avstemmingen...11 4.2 Manglende signatur og dato fra avstemming...11 5. Dokumentasjon av forvaltningen...12 5.1 Nettbankkvittering... 12 5.2 Føring av regnskapskort... 12 5.3 Dokumentasjon av utgifter... 12 6. Oppsummering...13 6.1 Konklusjoner... 13 6.2 Anbefalinger... 13 7. Kommentarer til rapporten...14 Vedlegg 1 Felleskriv til bydelene nr. 5/2007...15 Vedlegg 2 Brev fra Byrådsavdeling for velferd og sosiale tjenester av 06.08.2008... 20 Vedlegg 3 Brev fra Bydel Alna av 05.08.2008... 23 Kommunerevisjonen 3
Forvaltningsrevisjonsrapport 11/2008 4 Kommunerevisjonen
Sosialtjenestens forvaltning av klientmidler Hovedbudskap Kommunerevisjonen har undersøkt sosialtjenestens forvaltning av klientmidler i syv bydeler i Oslo kommune. Undersøkelsen avdekket vesentlige mangler. Blant annet manglet det forvaltningsavtaler og fullmakts- og samtykkeerklæringer fra klienter. Videre ble avstemming av regnskapene ikke alltid utført som forutsatt. Sammendrag Sosialtjenesten i Oslo tilbyr personer som har problemer med å disponere sine midler, å inngå en avtale om frivillig forvaltning av midler. I tillegg kan statlig myndighet fatte vedtak om tvungen forvaltning. Forvaltningen innebærer at sosialtjenesten mottar klientens inntekter og benytter disse på klientens vegne til å betale klientens utgifter som husleie, strøm, telefon og avdrag på lån. Sosialtjenestens forvaltning av klientmidler omfattet 01.05.2008 tilsammen 1 882 klienter i Oslo kommune. I fellesskriv til bydelene 5/2007 Forvaltning av klientmidler i sosialtjenesten har byrådet gitt en samlet fremstilling av rutiner for sosialtjenestens forvaltning av klientmidler. Kommunerevisjonen har undersøkt om sosialtjenestens forvaltning foregår i tråd med fellesskrivet. Kommunerevisjonen har undersøkt forvaltningen på syv sosialkontorer i syv bydeler. Vi har kartlagt rutinene knyttet til forvaltningen og kontrollert til sammen 49 klientregnskaper. Konklusjoner Undersøkelsen har blant annet vist at alle de undersøkte sosialkontorene mottok fellesskrivet sommeren 2007. Forvalterne oppga at de begynte å følge fellesskrivet etter kort tid. Dette innebar ny nettbankløsning og nye rutiner for forvaltningen. Kommunerevisjonen har funnet vesentlige mangler knyttet til sosialkontorenes rutiner: manglende eller mangelfulle forvaltningsavtaler med klienter manglende benyttelse av standardavtalen manglende fullmakts- og samtykkeerklæringer fra klienter manglende evaluering av forvaltningsavtalene mangelfull avstemming av regnskapene Mangelfulle rutiner for håndtering av klientenes midler kan medføre dårlig forvaltning for den enkelte, sviktende rettsikkerhet og risiko for misligheter. Anbefalinger Alle sosialkontorene anbefales å etablere rutiner som sikrer at fellesskrivet blir overholdt. Dette inkluderer å sikre at: alle klientene får en standard forvaltningsavtale fullmakts- og samtykkeerklæringer foreligger fra alle klienter alle forvaltningsavtalene evalueres etter ett år avstemming gjøres av en person som tilfredsstiller kravene i fellesskrivet, og at avstemmingen dokumenteres Kommunerevisjonen anbefaler også at Byrådsavdeling for velferd og sosiale tjenester følger opp bydelenes iverksettelse av fellesskriv 5/2007 og gir bydelene mer presis informasjon om: forvaltningen skal omfatte formuer hva en evaluering skal omfatte og når en avtale eventuelt skal fornyes krav til kvitteringsrutinene Kommentarer til rapporten Byrådsavdelingen for velferd og sosiale tjenester og Bydel Alna har kommentert en tidligere versjon av rapporten. Kommentarene følger vedlagt. Både byrådsavdelingen og bydelen varsler tiltak. Kommunerevisjonen 5
Forvaltningsrevisjonsrapport 11/2008 1. Innledning Sosialtjenesten i Oslo forvaltet inntekter for 1 882 1 personer (heretter kalt klienter) per 01.05.2008. Målet med forvaltningen er å forebygge gjeldsproblemer, sikre klientens boforhold og sørge for at klienten har nødvendige midler til dekning av livsopphold. 2 Klientene er som oftest trygdet eller får sosialstønad. Noen få er lønnsmottagere. Forvaltningen kan være frivillig eller tvungen. Frivillig forvalting gis til klienter som ønsker hjelp. Tvungen forvaltning gis til klienter som på grunn av betalingsproblemer står i fare for å miste sin bolig, og/eller gjentatte ganger er uten nødvendige midler til livsopphold. Vedtak om tvungen forvaltning fattes av den lokale Arbeids- og velferdsetaten, dvs. statlig myndighet. Forvaltningen bygger på en avtale mellom sosialkontoret og klienten. 3 Klientens inntekt overføres til en bankkonto, som står i klientens navn, men som sosialkontoret forvalter. I henhold til avtalen betaler sosialtjenesten klientens faste utgifter og klienten mottar avtalte beløp til livsopphold. 06.06.2007 ut fellesskriv til bydelene 5/2007 Forvaltning av klientmidler i sosialtjenesten. Det gir en samlet fremstilling av rutiner for sosialtjenestens forvaltning av klientmidler (vedlegg 1). 6 Sosialkontorenes forvaltning av klientmidler har ikke vært gjenstand for undersøkelse og kontroll fra Kommunerevisjonen tidligere. Klientene er en utsatt gruppe som har behov for hjelp til å forvalte egen inntekt og betale faste utgifter. Gode rutiner for håndtering av klientenes midler kan sikre god forvaltning for den enkelte, likebehandling og redusert risiko for misligheter. Kommunerevisjonens undersøkelse ble igangsatt for å bidra til at denne klientgruppen mottar en betryggende forvaltning av sine inntekter. Kommunerevisjonen har undersøkt om sosialtjenestens forvaltning av klientenes midler er i tråd med fellesskriv 5/2007 Forvaltning av klientmidler i sosialtjenesten. 1.1 Bakgrunn for prosjektet og problemstilling I rapport 21/2005 skrev Kommunerevisjonen at forvaltningen av klientmidlene på sosialkontorene ikke var regulert verken av staten eller kommunen. 4 I rapport 21/2005 var det reglene for forvaltning av midler tilhørende beboere i institusjon og brukere utenfor institusjon 5 som var i fokus og revisjonen fant at disse reglene ikke dekket sosialkontorets forvaltning av klientmidler. Byrådsavdeling for velferd og sosiale tjenester opplyste i sitt høringssvar til rapport 21/2005 at regler for sosialtjenesten ville bli utarbeidet i forbindelse med innføringen av en ny nettbankløsning/bankavtale. Byrådet sendte 1. Oslo kommune har en bankavtale med Nordea vedrørende forvaltning av klientmidler. Antall klienter er oppgitt i e-post 27.05.2008 av Nordeas ansvarlige for forvaltning av tredje parts midler. 2. Tiltak mot bostedsløshet har vært et satsningsfelt på nasjonalt nivå i de senere årene. Se Nasjonal strategi mot bostedsløshet, 2005-2007. 3. Evt. med Arbeids- og velferdsetaten ved tvungen forvaltning. 4. Kommunerevisjonens rapport 21/2005: Evaluering av ordningen med frivillig forvaltning av beboer-/brukermidler i sykehjemmene og hjemmetjenestene. 5. Instruks for forvaltning av økonomiske midler tilhørende beboere i institusjon og brukere av tjenester utenfor institusjon - byrådssak 1508/02. Byrådet har vedtatt en ny instruks som gjelder fra 08.02.2007. 1.2 Revisjonskriterier Fellesskriv 5/2007 utgjør målestokken som ligger til grunn for Kommunerevisjonens vurderinger. Fellesskrivet stiller en rekke krav til forvaltningen, blant annet til innholdet i klientenes saksmapper, fullmaktsforhold, avtaleinngåelse, arbeidsfordeling knyttet til utbetalinger og avstemming. I tillegg har vi lagt god regnskapspraksis til grunn når vi har kontrollert og vurdert regnskapene. Revisjonskriteriene presenteres sammen med faktabeskrivelser og vurderinger i kapitlene nedenfor. Der det er relevant, henviser vi til lov om sosiale tjenester m.v. av 13. desember 1991 nr. 81 (sosialtjenesteloven). 1.3 Metode Kommunerevisjonen har undersøkt syv sosialkontorer i syv bydeler. Vi har gjennomført intervjuer og dokumentanalyse og gjennomgått til sammen 49 klientregnskaper for å vurdere om kravene i fellesskrivet var oppfylt. De utvalgte bydelene forvaltet midlene til 859 klienter som var 46 % av det totale antallet forvaltningsklienter (1 882) i Oslo. 6. Vi vil også nevne at Arbeids- og velferdsdirektoratet i mai 2008 utga Landsdekkende veiledningsrutiner for frivillig offentlig forvaltning av enkeltpersoners økonomi. 6 Kommunerevisjonen
Sosialtjenestens forvaltning av klientmidler Vi gjennomførte først en pilot 08.11.2007 ved Grünerløkka sosialsenter, ettersom denne bydelen har forvaltning for flest klienter. Valget av de øvrige seks bydelene ble gjort ved loddtrekning; Frogner, Vestre Aker, Bjerke, Grorud, Alna og Stovner. De seks revisjonsbesøkene ble utført i perioden 15. til 25.04.2008. Vi har intervjuet en forvalter og/eller forvalterens leder ved hvert sosialkontor og kartlagt sosialkontorenes rutiner. Vår gjennomgang inkluderte blant annet en kartlegging av rutinene for inngåelse og evaluering av forvaltningsavtaler, tilgang til klientens konto, avstemming av utbetalinger og saldoer. Ved revisjonsbesøkene valgte vi hvilke klientregnskaper som skulle undersøkes. Vi valgte regnskap tilfeldig, men sikret at følgende karakteristika ble representert: Både frivillig og tvungen forvaltning, både høy og lav innestående saldo og forskjellige forvaltere. Kommunerevisjonen har gjennomgått mellom fem og åtte klientregnskap per kontor. For hvert regnskap undersøkte vi alle større transaksjoner innen året og alle transaksjonene i februar 2008 (bortsett fra Grünerløkka som var undersøkt tidligere). Hovedrapporten er basert på møtereferatene fra besøkene i de syv undersøkte bydelene. Referatene er verifisert (gjennomgått og akseptert) av de intervjuede og deres ledere på de undersøkte sosialkontorene. 1.4 Forvaltning av klientmidler Tabell 1 viser antallet klienter med frivillig og tvungen forvaltning og antallet klienter som mottar sosialhjelp. I de undersøkte bydelene hadde 816 av 859 klienter (95 %) frivillig forvaltning, mens øvrige 43 hadde tvungen forvaltning. Tabell 1 viser også variasjonen i omfanget av forvaltningen blant de undersøkte bydelene. Antallet klienter med forvaltning varierte fra 212 klienter i Bydel Grünerløkka til 60 klienter i Bydel Vestre Aker. I tillegg varierte andelen av klienter med forvaltning sett i forhold til antallet sosialklienter på hvert kontor fra nesten 15 % i Bydel Grorud til 8 % i Bydelene Alna, Bjerke og Frogner. Fire av de syv sosialkontorene Kommunerevisjonen undersøkte, rapporterte at antallet klienter med forvaltning var stigende. For Oslo kommune samlet økte antallet med 94 klienter fra 1788 i september 2007 til 1882 klienter i mai 2008. Andelen klienter i forhold til antallet som mottar sosialhjelp på de undersøkte kontorene, var 10 % (jf tabell 1). Noen forvaltere og deres ledere informerte om en endret klientmasse hvor brukerne hadde vanskeligere og mer komplekse lidelser. I gjennomsnitt var det 123 klienter som fikk hjelp til forvaltning på de undersøkte kontorene, og det ble i gjennomsnitt brukt i underkant av tre årsverk til dette på hvert kontor. Det er vanskelig å sammenligne ressursbruken i de undersøkte bydelene, blant annet fordi arbeidsfordelingen mellom saksbehandlerne og forvalterne varierte. Sosialkontorene er organisert slik at det vanligvis er saksbehandlerne som skal ha primærkontakten med klienten. Saksbehandlerne (og ikke forvalterne) inngår forvaltningsavtalen med klienten og beslutter utbetalinger utover avtalen. Forvalterne sørger for å betale klientens regninger i henhold til avtalen. I intervjuene opplyste forvalterne at det likevel medgikk mye tid til kontakt med klientene, for eksempel til å besvare spørsmål om når neste utbetaling til livsopphold skulle komme og om saldoen på bankkontoen. Forvaltningen kan være utfordrende fordi sosialtjenesten tilrettelegger forvaltningen etter hver klients økonomiske situasjon og behov. Klientene har ulike behov og er forskjellige mht samarbeidsvilje og fungeringsevne over tid. Tabell 1. Oversikt over antall klienter med frivillig og tvungen forvaltning og andelen sosialhjelpsklienter på de undersøkte sosialkontorene Antall klienter med: Grünerløkka Frogner Vestre Aker Grorud Bjerke Alna Stovner Totalt Frivillig forvaltning 199 90 53 167 76 104 127 816 Tvungen forvaltning 13 5 7 3 7 6 2 43 Sum frivillig og tvungen 212 95 60 170 83 110 129 859 Sosialhjelpsklienter 2 152 1 218 483 1 138 1 052 1 306 981 8 330 Andel klienter med forvaltning av klienter med sosialhjelp 10 % 8 % 12 % 15 % 8 % 8 % 13 % 10 % Note: Tallene for frivillig og tvungen forvaltning er hentet fra sosialkontorene. Noen av tallene er fra slutten av 2007, andre fra våren 2008. Tallene for sosialhjelpsklienter er hentet fra KOSTRA 2007. Kommunerevisjonen 7
Forvaltningsrevisjonsrapport 11/2008 2. Inngåelse av forvaltningsavtaler 2.1 Manglende forvaltningsavtaler I henhold til sosialtjenesteloven skal tjenestetilbudet så langt som mulig utformes i samarbeid med klienten. Bestemmelsen innebærer at det bør konfereres med klienten før det fastsettes hva tjenesten går ut på. I fellesskriv 5/2007 (side 1) heter det bl.a.: En avtale om frivillig forvaltning av inntekt skal være skriftlig og undertegnet av begge parter i avtaleforholdet. Faktabeskrivelse I syv av de 49 forvaltningssakene som ble gjennomgått, forelå det ikke en forvaltningsavtale. De syv tilfellene var fordelt på fem av syv kontorer. To av disse sakene gjaldt tvungen forvaltning hvor vedtak fra statlig myndighet ikke kunne fremlegges. I tillegg var seks avtaler mangelfulle; enten manglet dato for signering eller signatur for én eller begge parter. Kommunerevisjonens vurdering I 13 av 49 gjennomgåtte saker manglet det avtaler eller så var avtalene mangelfulle. Det er et grunnleggende krav til forvaltningen at den baseres på en signert avtale mellom klienten og sosialtjenesten. Avtalen sikrer at klientens får innsyn og informasjon og at kommunen kan dokumentere at loven er fulgt. 2.2 Standard forvaltningsavtale I fellesskriv 5/2007 (side 1 og 2) heter det bl.a.: Det er utarbeidet en standard forvaltningsavtale. Avtalen finnes på sosialtjenestens intranett Stine. Avtalen skal benyttes ved frivillig forvaltning av inntekt. Avtalen må inneholde informasjon om hva avtalen innebærer for klienten. Faktabeskrivelse I gjennomgangen av de utvalgte regnskapene ved sosialkontorene, fant vi at sosialkontorene hadde benyttet ulike avtaler som de som oftest hadde utviklet selv. Bare to sosialkontorer hadde systematisk begynt å bruke standardavtalen som er lagt ut på sosialtjenestens intranett Stine: Bydel Frogner i begynnelsen av 2008 og Bydel Stovner våren 2008. Bydelenes egenutviklede avtaler bestod som oftest av et budsjett med oversikt over inntekter og utgifter og manglet i de aller fleste tilfellene omtale av følgende forhold nevnt i fellesskrivet: oppfordring til innsyn i forvaltningen informasjon om oppsigelse informasjon om avtalens varighet Kommunerevisjonens vurdering Undersøkelsen viste at bare to av syv sosialkontorer var i gang med å oppdatere alle sine avtaler til standardavtalen på Stine. Avviket må vurderes mot det faktum at felleskrivet var under ett år gammelt på revisjonstidspunktet. Bruken av en standard forvaltningsavtale skal sikre at klientene får informasjon om hva forvaltningen innebærer og at informasjonen er enhetlig og fullstendig. For eksempel kan det være viktig for en klient å bli minnet på at vedkommende har en frivillig forvaltningsavtale og at vedkommende har rett til innsyn i forvaltningen. Det kan også være en fordel at klienten vet at det tar flere uker å avvikle ordningen, og at vedkommende vil bli innkalt til et møte med sosialtjenesten før avtalen opphører. 2.3 Sosialkontorenes signering av forvaltningsavtalene I fellesskriv 5/2007 (side 5) heter det bl.a.: Avtale om forvaltning må inngås mellom forvaltningsklienten og sosialsjef, eller den som sosialsjefen bemyndiger. Faktabeskrivelse Ved fem av de syv sosialkontorene Kommunerevisjonen undersøkte, opplyste forvalterne og deres ledere at det var en etablert rutine at andre enn sosialsjefen signerte forvaltningsavtalene med klientene uten at det forelå en dokumentert bemyndigelse/delegasjon. I fellesskrivet står det som nevnt at det er sosialsjef eller en bemyndiget som skal inngå avtalen. I forvaltningsavtalen lagt ut på sosialtjenestens 8 Kommunerevisjonen
Sosialtjenestens forvaltning av klientmidler intranett Stine heter det imidlertid at det er forvaltningsansvarlig som skal undertegne. Kommunerevisjonens vurdering Fem av sosialkontorene hadde en praksis der andre enn sosialsjefen signerte avtalene, men hvor bemyndigelsen ikke var dokumentert. Denne praksisen var ikke i henhold til fellesskrivet. Det var svært uheldig at skjema på Stine ikke var i tråd med fellesskriv 5/2007. Mens fellesskrivet viste til sosialsjef/bemyndiget, brukte skjemaet på Stine ordet forvaltningsansvarlig. 2.4 Fullmakts- og samtykkeerklæring Vanligvis har bare kontoinnehaveren rett til å disponere midlene på sine bankkonti. For at noen andre enn kontoinnehaver skal kunne disponere midlene, må det foreligge en skriftlig fullmakt. Kravet om samtykkeerklæringen bygger også på sosialtjenestelovens 8-5 som krever at opplysninger om klienten så langt som mulig innhentes i samarbeid med klienten eller slik at klienten har kjennskap til innhentingen. I fellesskriv 5/2007 (side 1 og 2) heter det bl.a.: Det må foreligge fullmaktserklæring som gir sosialtjenesten rett til å forvalte klientens inntekt. Videre må det fylles ut en samtykkeerklæring som åpner for at sosialtjenesten kan ta kontakt med nødvendige instanser. Det er også krav i fellesskrivet om at samtykke- og fullmaktserklæring bør være lett tilgjengelig ved administrasjon av forvaltningen. Et vedtak fra Arbeidsog velferdsetaten (statlig myndighet) om tvungen forvaltning ivaretar disse kravene. Faktabeskrivelse Kommunerevisjonen fant manglende dokumentasjon ved enten fullmakts- eller samtykkeerklæringen for mellom én og seks regnskaper ved fem av syv sosialkontorer. Dette utgjør 18 av totalt 38 regnskap med frivillig forvaltning (47 %). Bare ved Grünerløkka sosialkontor var både fullmaktsog samtykkeerklæringer arkivert hos forvalterne slik det er krav om. Undersøkelsen viste at sosialkontorene i noen tilfelle ikke hadde arkivert disse dokumentene etter åpning av konto. Undersøkelsen viste også at kontorene hadde egne versjoner av fullmakts- og samtykkeerklæringene. Noen kontorer hadde lagt begge erklæringene sammen til ett dokument. Andre har klippet deler av erklæringene inn i sin forvaltningsavtale. I flere tilfeller fant Kommunerevisjonen at begrepet samtykke var brukt istedenfor fullmakt. Det er ikke samsvar mellom fellesskrivet og malene for fullmakts- og samtykkeerklæring som er lagt ut på Stine. Problemet er at fullmakten på Stine ikke gir rett til å forvalte inntekten, men kun til å ta kontakt med kreditorer. Stine-fullmakten dekker derfor det samme behovet som er dekket i samtykkeerklæringen, og det mangler en mal for fullmakt i henhold til fellesskrivet. Kommunerevisjonens vurdering I 47 % av de undersøkte regnskapene basert på frivillig forvaltning manglet enten fullmakts- eller samtykkeerklæring eller begge deler. Dette er i strid med felleskrivets bestemmelser. Gode implementerte rutiner for alltid å kunne dokumentere fullmakts- og samtykkeerklæringer vil hindre at sosialtjenesten overser eller kan beskyldes for å overse klientenes rettigheter. Det er svært uheldig at skjemaene på Stine ikke gjenspeiler kravet i fellesskrivet. Kommunerevisjonen 9
Forvaltningsrevisjonsrapport 11/2008 3. Omfanget og evaluering av forvaltningen 3.1 Klienter med formue I fellesskriv 5/2007 (side 2 og 4) heter det bl.a.: Forvaltningskonto benyttes primært for håndtering av løpende inntekter og utgifter Faktabeskrivelse Undersøkelsen viste at noen klienter på hvert av de undersøkte sosialkontorene hadde over 100 000 kroner på forvaltningskontoen. Totalt gjaldt dette 30 klienter, og én klient hadde over 1 mill kroner på den aktuelle kontoen. Flere av sosialkontorene stilte spørsmål ved om forvaltningsordningen skal omfatte formuer. Noen kontorer, for eksempel Bydel Grorud, hadde forsøkt å få Overformynderiet til å forestå forvaltningen av formuer, men uten å lykkes. Kommunerevisjonens vurdering Undersøkelsen avdekket at det på en del forvaltningskontoer stod langt større beløp enn det som normalt er nødvendig for håndtering av løpende inntekter og utgifter. Det var usikkerhet hos sosialkontorene med hensyn til om forvaltningsordningen skal omfatte formuer. 3.2 Evaluering av forvaltningsavtalene I fellesskriv 5/2007 (side 2) heter det bl.a.: Avtalen skal minimum evalueres etter ett år. Faktabeskrivelse Åtte av de 38 frivillige forvaltningsavtalene vi undersøkte var ikke fornyet siden før 2006. En av avtalene var inngått i 2002 og en annen i 2003. Kommunerevisjonen fant i flere av regnskapene at inntekter og utgifter avvek fra forvaltningsavtalen. For eksempel kunne inntektskilden være endret eller bostøtte fra Husbanken var kommet til. Videre kunne nye utgifter være ført på avtalen etter anmoding fra klienten. Undersøkelsen viste at det var forskjeller fra sosialkontor til sosialkontor mht. hvor store endringer som skulle til før forvaltningsavtalen ble oppdatert med klientens signatur. Sosialkontoret på Grünerløkka hadde i sine interne rutiner formulert noen eksempler på forhold som utløste behovet for å fornye avtalene. Undersøkelsen viste at forvaltere og deres ledere var usikre på hvordan de skulle evaluere avtalene, både i forhold til hva evalueringen skulle omfatte, i hvilken grad evalueringen skulle dokumenteres og om klienten skulle involveres. Det eksisterte også en usikkerhet med hensyn til når en forvaltningsavtale var utdatert og en ny avtale burde inngås. Kommunerevisjonens vurdering Funnene viser at sosialkontorene ikke oppfylte kravet om å evaluere avtalene etter ett år. Avviket kan sees i sammenheng med at felleskrivet var under et år på revisjonstidspunktet. 10 Kommunerevisjonen
Sosialtjenestens forvaltning av klientmidler 4. Avstemming av regnskapene 4.1 Hvem som skal gjøre avstemmingen I fellesskriv 5/2007 (side 5) heter det bl.a.: Rutiner for avstemming og kontroll fremgår av brukerhåndboken for Bedrift Nettbank. Det skal foretas månedlig avstemming. Avstemming skal utføres av regnskaps- og forvaltningsansvarlig. Dette skal ikke være samme person som har utført betalingene i Bedrift Nettbank. I Brukerhåndbok for Bedrift Nettbank (side 81) heter det: Arbeidet utføres av regnskaps- eller forvaltningsansvarlig ved sosialkontoret. Dette skal ikke være samme person som har utført betalingene i Corporate Nettbank eller ettergodkjent betalingene.» Faktabeskrivelse Ved fire av de syv undersøkte sosialkontorene var det forvalterne som avstemte kontoutskriftene med utbetalinger som forvalterne selv hadde registrert eller godkjent. På de andre kontorene benyttet man andre løsninger. Bydel Stovner benyttet en sekretær, Bydel Frogner benyttet ansatte i økonomiavdelingen og Bydel Vestre Aker hadde laget en ny rutine hvor man benyttet saksbehandlerne. De ansatte på sosialkontorene var i tvil om hva som var riktig å gjøre for å tilfredsstille rundskrivets krav. Kommunerevisjonens vurdering Kommunerevisjonen finner at det var i strid med fellesskrivet at forvaltere avstemte utbetalinger som de selv hadde utført. Det er et viktig prinsipp at det er en utenforstående som utfører kontrollen. Arbeidsdeling mellom de som foretar utbetalingene og de som utøver kontrollen, reduserer risikoen for feil og misligheter og sikrer at forvaltningen gjøres i henhold til forvaltningsavtalen. 4.2 Manglende signatur og dato fra avstemming I tråd med vanlig regnskapspraksis bør den som har utført avstemmingen, signere for utført kontroll med navn og dato. Faktabeskrivelse I 16 av de 49 gjennomgåtte klientregnskapene har vi sett at det manglet dato for når avstemmingen var utført og signatur eller initialer fra den som hadde foretatt avstemmingen. Kommunerevisjonens vurdering Kommunerevisjonen fant at flere av de undersøkte sosialkontorene ikke kunne dokumentere hvem som hadde utført avstemmingen eller når avstemmingen var gjennomført. Vi peker på at signatur og dato tydeliggjør ansvaret for kontrollen. Kommunerevisjonen 11
Forvaltningsrevisjonsrapport 11/2008 5. Dokumentasjon av forvaltningen 5.1 Nettbankkvittering I felleskriv 5/2007 (side 2) står det bl.a. (se også prosedyre side 24 i håndboken): Kvittering på utført betaling, sletting og endring etter endelig godkjenning skrives ut og stiftes sammen med kvittering og arkiveres sammen med kontoutskrift. Faktabeskrivelse Nettbankkvitteringen viste blant annet mottaker, beløp, en kort tekst om hva utbetalingen gjaldt og hvem som har registrert/godkjent betalingen som nr. 1 og hvem som har godkjent betalingen som nr. 2. Kvitteringen viste altså i hvilken grad kravet om arbeidsdeling var fulgt for den aktuelle utbetalingen. Det er oppgitt til Kommunerevisjonen at nettbanken ikke kan oppbevare denne informasjonen i mer enn noen måneder. I Bydel Grünerløkka hadde sosialkontorets ledelse valgt å ikke følge dette kravet av ressursmessige grunner. De andre kontorene fulgte stort sett kravet, men med noen unntak, uten at vi har kartlagt omfanget av unntakene på hvert kontor. Unntakene gjaldt hvilke type transaksjoner som kvitteringene ble skrevet ut for (for eksempel bare kvitteringer for livsopphold) og om kvitteringen ble skrevet ut på et tidligere steg i kvitteringsprosessen (slik at utskriften ikke viste godkjenner nr. 2). Kommunerevisjonen har også fått oppgitt at disse «kvitteringene» ikke nødvendigvis viste det endelige resultatet. Hvis for eksempel en overførsel var bestilt i nettbanken på forhånd (slik de aller fleste husleiebetalinger ble), så kunne betalingen endres/slettes etter at utskriften var tatt ut og arkivert. Kommunerevisjonens vurdering Undersøkelsen viste at det var varierende praksis når det gjelder utskrift av kvitteringer og at det var usikkerhet med hensyn til dette. Praksis var delvis i strid med fellesskrivet. Når utskrifter skrives ut før betalingen er utført, kan kvitteringen være verdiløs. Det er derfor viktig at utskriftene sjekkes mot kontoutskriften. Faktabeskrivelse Sosialtjenesten i Vestre Aker og i Stovner førte ikke regnskapskort. Ved ett sosialkontor ble regnskapskort ført på grunnlag av bankutskriften. De øvrige sosialkontorene førte regnskapskort på andre måter. Vi har også sett at praksis varierte fra forvalter til forvalter ved samme sosialkontor. Noen av forvalterne oppga at de brukte regnskapskortene til å veilede klientene når de tok kontakt. Kommunerevisjonens vurdering Kommunerevisjonen kan ikke se at en registrering av inntekter og utgifter på grunnlag av kontoutskriftene har en egenverdi. Hvis et regnskapskort skal ha noen hensikt må det ha vært skrevet på grunnlag av andre bilag og kunne kontrolleres mot en kontoutskrift. 5.3 Dokumentasjon av utgifter I fellesskriv 5/2007 (side 2) heter det bl.a.: Permen bør inneholde kopi av underbilag. Faktabeskrivelse Kommunerevisjonen fant mangelfull dokumentasjon for utgifter (underbilag) i fem av 49 regnskap fordelt på tre av de syv sosialkontorene. Vi har presisert svakhetene i hvert enkelt regnskap overfor sosialkontorene. Dette gikk i korthet ut på at bilagene må vise mottakers navn, adresse og helst organisasjonsnavn og -nummer. Kommunerevisjonens vurdering Kommunerevisjonen fant at kravet til dokumentasjon på utgiftene ikke var oppfylt i alle regnskapene. Underbilag (fakturaer og lignende) er med å sikre at klientens midler brukes i henhold til avtalen og kommer klienten til gode. 5.2 Føring av regnskapskort Ifølge fellesskriv 5/2007 kan det benyttes regnskapskort (manuell regnskapslogg). 12 Kommunerevisjonen
Sosialtjenestens forvaltning av klientmidler 6. Oppsummering 6.1 Konklusjoner Kommunerevisjonen fant følgende avvik fra fellesskrivets bestemmelser: Det manglet eller var mangelfulle forvaltningsavtaler i 13 av 49 gjennomgåtte saker. Bare to av syv bydeler hadde systematisk begynt å bruke standardavtalen som sikrer enhetlig og helhetlig informasjon til klientene. Fem av de syv undersøkte sosialkontorene hadde en praksis der andre enn sosialsjefen signerte avtalene, men hvor bemyndigelsen ikke var dokumentert. I 47 % av de undersøkte regnskapene basert på frivillig forvaltning, manglet det enten fullmakts- eller samtykkeerklæring eller begge deler. Ingen av sosialkontorene oppfylte kravet om å evaluere avtalene etter ett år (men fellesskrivet var mindre enn ett år gammelt da revisjonen ble gjennomført). På fire av de syv undersøkte sosialkontorene var det forvalterne som avstemte kontoutskriftene med utbetalinger som forvalterne selv hadde registrert eller godkjent. Flere av de undersøkte sosialkontorene kunne ikke dokumentere hvem som hadde utført avstemming av klientregnskapene eller når avstemmingen var gjennomført. Kravet til utgiftsbilag var ikke oppfylt i alle regnskapene. I tillegg fant Kommunerevisjonen at det eksisterte en usikkerhet blant forvalterne om hvorvidt forvaltningen av klientmidler på sosialkontorene skulle omfatte formuer nødvendig dokumentasjon av transaksjoner i nettbanken og tidspunktet for når det skulle skrives utskrift av nettbankkvitteringer. hvordan og hvorfor det skulle føres regnskapskort fra bankkontoutskriften. Kommunerevisjonen mener at det samlet sett er avdekket vesentlige mangler som gir risiko for dårlig forvaltning, sviktende rettsikkerhet og misligheter. 6.2 Anbefalinger Alle sosialkontorene anbefales å etablere rutiner som sikrer at fellesskrivet blir overholdt. Dette inkluderer å sikre at alle klientene får en standard forvaltningsavtale fullmakts- og samtykkeerklæringer foreligger fra alle klienter alle forvaltningsavtalene evalueres etter ett år avstemming gjøres av en person som tilfredsstiller kravene i fellesskrivet, og at avstemmingen dokumenteres Kommunerevisjonen anbefaler også at Byrådsavdeling for velferd og sosiale tjenester følger opp bydelenes iverksettelse av fellesskriv 5/2007 og gir bydelene mer presis informasjon om forvaltningen skal omfatte formuer hva en evaluering skal omfatte og når en avtale eventuelt skal fornyes krav til kvitteringsrutinene Kommunerevisjonen 13
Forvaltningsrevisjonsrapport 11/2008 7. Kommentarer til rapporten Byrådsavdelingen for velferd og sosiale tjenester og Bydel Alna har kommentert en tidligere versjon av rapporten. Kommentarene er vedlagt rapporten. Bydelsadministrasjonen i Bydel Alna varsler at den har iverksatt eller er i ferd med å iverksette tiltak mot avvikene identifisert i rapporten. Byrådsavdeling for velferd og sosiale tjenester oppgir at den i løpet av 2008 vil gjennomgå fellesskriv 5/2007 med tanke på forbedringer. Byrådsavdelingen oppgir også at den samarbeider med banken (Nordea) for å forbedre nettbankløsningen. Byrådsavdelingen oppgir at den ikke har funnet noen bedre løsninger på utfordringen med klienter som har formue, men at de vil vurdere dette videre og også kontakte Overformynderiet. Byrådsavdelingen vil dessuten skrive til Helse- og velferdsetaten for å få rettet opp skjemaene på sosialtjenestens intranett Stine som ikke er i overensstemmelse med fellesskrivet. 14 Kommunerevisjonen
Sosialtjenestens forvaltning av klientmidler Vedlegg 1 Felleskriv til bydelene nr. 5/2007 Kommunerevisjonen 15
Forvaltningsrevisjonsrapport 11/2008 16 Kommunerevisjonen
Sosialtjenestens forvaltning av klientmidler Kommunerevisjonen 17
Forvaltningsrevisjonsrapport 11/2008 18 Kommunerevisjonen