FYLKESMANNEN I FINNMARK Beredskapsstab FINNMÁRKKU FYLKKAMÁNNI Gearggusvuođa hovdengoddi Båtsfjord kommune Hindberggt. 18 9990 Båtsfjord Deres ref Deres dato Vår ref Vår dato Sak 2016/461 19.10.2016 Ark Saksbehandler/direkte telefon: Stian Andre Berg Jenssen - 78 95 03 30 Foreløpig rapport etter gjennomført tilsyn med Båtsfjord kommune 2016 Fylkesmannen i Finnmark gjennomførte 04.10.2016 tilsyn med kommunens etterlevelse av kommunal beredskapsplikt. Vedlagt følger Fylkesmannens foreløpige rapport fra tilsynet. Kommentarer til foreløpig rapport skal være Fylkesmannen i hende innen 11. november 2016. Om kommunen ikke har gitt tilbakemelding innen fristen tolker Fylkesmannen det slik at kommunen ikke har noen innspill og endelig rapport vil bli ferdigstilt. Vi takker for et åpent og konstruktivt samarbeid under tilsynet. Eventuelle spørsmål kan rettes til rådgiver Stian Andre Berg Jenssen, fmfisabj@fylkesmannen.no, telefonnummer 78 95 03 30. Med hilsen Ronny Schjelderup fylkesberedskapssjef Stian Andre Berg Jenssen rådgiver Dette dokumentet er godkjent elektronisk og derfor uten underskrift. Postadresse: Telefon: Telefaks: E-post: Internett: Statens hus 78 95 03 00 78 95 03 07 fmfipostmottak@fylkesmannen.no www.fylkesmannen.no/finnmark 9815 VADSØ
Side 2 av 8 Foreløpig TILSYNSRAPPORT BÅTSFJORD KOMMUNE Tilsynsdato: 04. oktober 2016.
Side 3 av 8 Hovedinntrykk Fylkesmannen i Finnmark gjennomførte 04.10.2016 tilsyn med Båtsfjord kommunes etterlevelse av kommunal beredskapsplikt. Båtsfjord kommune har betydelige mangler tilknyttet eget samfunnssikkerhets og beredskapsarbeid. Båtsfjord kommune har de siste årene vært preget av hyppig utskifting av administrativ ledelse og Fylkesmannen har forståelse for at dette kan ha påvirket arbeidet og notoritet på en negativ måte. Båtsfjord kommune har nå forhåpentligvis oppnådd en stabilitet med tanke på eget personell og det er svært viktig at kommunen jobber aktivt med samfunnssikkerhets og beredskapsarbeidet fremover. Det fremstår på bakgrunn av dokumentgjennomgangen som om sektorvis ROS analyser og beredskapsplaner er relativt lite utbredt. Grunnet manglende oppmøte fra fagsektorene og politisk nivå var det vanskelig å få dette bekreftet. Fylkesmannen fremhever likevel at det er viktig at kommunen jobber aktivt med å sikre at kommunal beredskapsplikt er kjent i hele organisasjonen. Båtsfjord kommune må ved neste revisjon av kommunens helhetlige ROS- analyse synliggjøre hvordan ulike risiko og sårbarhetsfaktorer kan påvirke hverandre. Behov for befolkingsvarsling og evakuering tilknyttet hver enkelt hendelse må også vurderes. Kommunen må videre sikre at fremtidige sårbarhetsfaktorer, eksempelvis klimaendringer blir tilstrekkelig vurdert. Båtsfjord kommunes overordnede beredskapsplan, heretter omtalt som plan for kommunal kriseledelse er sist revidert i 2013 og må revideres. Kommunen må i dette arbeidet sikre at plan for kommunal kriseledelse baseres på kommunens helhetlige ROS analyse samt samordnes med relevante offentlige og private planer. Det må også etableres en oversikt over tilgjengelige ressurser. Båtsfjord kommune må etablere et system for helhetlige systematisk samfunnssikkerhet og beredskapsarbeid samt et system for opplæring av personell tiltenkt en rolle i kommunens krisehåndtering. Det ble til sammen gitt fire avvik og 2 merknader ved tilsynet. Bakgrunn for tilsynet Tilsynet ble gjennomført med hjemmel i lov 25. juni 2010 om kommunal beredskapsplikt, sivilbeskyttelse og Sivilforsvaret (Sivilbeskyttelsesloven) 29 og Forskrift 22. august 2011 om kommunal beredskapsplikt 10. Formålet med tilsynet var å kontrollere kommunens etterlevelse av bestemmelsene om kommunal beredskapsplikt slik de er fastsatt i Sivilbeskyttelsesloven 14 og 15, samt Forskrift om kommunal beredskapsplikt. Gjennomføring av tilsynet Tilsynet har bestått av følgende aktiviteter: Skriftlig varsel om tilsyn utsendt 03. februar 2016. Mottatt dokumentasjon fra Båtsfjord kommune 10. august 2016. Gjennomføring av tilsyn 04. oktober etter følgende tilsynsplan: Tid: Aktivitet: Personer: 09.00 09.40 Åpningsmøte Alle involverte 09.40 10.40 Intervju Konstituert rådmann Trond Henriksen 10.40 11.10 Intervju Helse og omsorgssjef Christian Rokkestad 11.10 12.00 Lunsj 12.00 12.30 Intervju Assisterende rådmann Tove Gotvassli 12.30 13.00 Gjennomgang Fylkesmannens tilsynsgruppe 13.00 13.30 Sluttmøte Assisterende rådmann og konstituert rådmann 13.30 15.00 Veiledning Assisterende rådmann og konstituert rådmann
Side 4 av 8 Fra tilsynsmyndighetene deltok: Daniel Steinfjell, tilsynsleder. Stian Andre Berg Jenssen, rådgiver. Resultater fra tilsynet AVVIK Definisjon: Avvik er manglende etterlevelse av krav fastsatt i Lov om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret (Sivilbeskyttelsesloven) og tilhørende Forskrift om kommunal beredskapsplikt. Avvik 1: Helhetlig ROS analyse: Kommunen oppfyller ikke alle kravene i Lov om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret (Sivilbeskyttelsesloven) 14 og tilhørende Forskrift om kommunal beredskapsplikt. Regelhenvisning: Sivilbeskyttelsesloven 14 og Forskrift om kommunal beredskapsplikt 2 tredje ledd bokstav a, c og f. Utdypende kommentar: Forskrift om kommunal beredskapsplikt 2 bokstav a stiller krav til at kommunens helhetlige ROS analyse skal vurdere fremtidige risiko og sårbarhetsfaktorer. Fylkesmannen kan ikke se at dette er tilstrekkelig vurdert i Båtsfjord kommunes helhetlige ROS analyse. Klimaendringer og havnivåstigning er eksempel på fremtidige risiko og sårbarhetsfaktorer som kommunen må vurdere. Temaet omtales for øvrig nærmere i Meld. St. 33 (2012-2013) Klimatilpasning i Norge samt Klimahjelperen utgitt av DSB i 2015. Forskrift om kommunal beredskapsplikt 2 bokstav c fastsetter krav om at kommunen må vurdere på hvilken måte ulike risiko og sårbarhetsfaktorer kan påvirke hverandre. Dette er ikke synlig i kommunens helhetlige ROS analyse. I dagens samfunn blir ulike sektorer og funksjoner i stadig større grad avhengig av hverandre. Økende grad av gjensidig avhengighet er noe som kommunen må ta hensyn til. Gjennom blant annet tverrfaglig inkludering i arbeidet med kommunens helhetlig ROS analyse vil kommunen kunne avdekke avhengighet mellom sektorer og funksjoner som i utgangspunktet ikke er synlig. Temaet omtales nærmere i NOU 2000:24, Et sårbart samfunn utfordringer for sikkerhets og sårbarhetsarbeidet i samfunnet. Kommunen anbefales å vurdere om en matrisefremstilling av gjensidig avhengighet kan være nyttig. Dette er nærmere omtalt på side 38 i DSB s veileder til helhetlig risiko og sårbarhetsanalyse i kommunen, utgitt i 2014. Forskrift om kommunal beredskapsplikt 2 bokstav f stiller krav til at kommunen må vurdere behovet for befolkningsvarsel og evakuering tilknyttet de uønskede hendelsene som er kartlagt i kommunens helhetlige ROS analyse. Fylkesmannen kan ikke se at dette er vurdert. Steder hvor det oppholder seg mange mennesker slik som sykehjem og skoler kan gi spesielle utfordringer med tanke på varsling og evakuering. Vurdering av dette i kommunens helhetlige ROS analyse vil utgjøre et godt grunnlag for kommunens evakueringsplan. Befolkningsvarsel samt evakueringsplan er omtalt på side 26 og 27 i veiledning til forskrift om kommunal beredskapsplikt utgitt av DSB i 2012. Denne ligger også tilgjengelig på Fylkesmannen i Finnmark sin hjemmeside. Avvik 2: Helhetlig og systematisk samfunnssikkerhet og beredskapsarbeid: Kommunen oppfyller ikke kravene i Lov om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret (Sivilbeskyttelsesloven) 14 og tilhørende Forskrift om kommunal beredskapsplikt. Regelhenvisning: Sivilbeskyttelsesloven 14 og Forskrift om kommunal beredskapsplikt 3.
Side 5 av 8 Utdypende kommentar: En av hovedhensiktene med Forskrift om kommunal beredskapsplikt er å sikre at kommunen jobber helhetlig og systematisk med samfunnssikkerhet og beredskap. Et slikt arbeid handler om gode prosesser og systemer for planmessig oppfølging av kommunens ansvar. Dette skal sikre at det er en rød tråd fra kartlagt risiko og sårbarhet i kommunen fram til oppfølging av funn i analysen basert på målsettinger og formalkrav. Oppfølging kan skje gjennom tiltak for å forebygge hendelser og begrense konsekvensene av hendelser. Oppfølgingen kan også skje gjennom beredskapsplaner som er innrettet mot restrisiko og sårbarhet som er avdekket. En av kravene i Forskrift om kommunal beredskapsplikt 3 er at kommunen skal integrere samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet i sin ordinære, langsiktige virksomhetsstyring. Sektorenes arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap må være en integrert del av kommunens system for helhetlig og systematisk arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap. Eksempelvis ved at ROS analyse for helse og sosialberedskap sees i sammenheng med kommunens helhetlige ROS-analyse. Fylkesmannen minner ellers om at kommunen etter 9 i forskrift om kommunal beredskapsplikt skal kunne fremlegge skriftlig dokumentasjon på at kravene i forskrift er oppfylt, ref. også kommuneloven 23 nr. 2 som pålegger rådmannen et generelt internkontrollansvar. Helhetlig og systematisk samfunnssikkerhet og beredskapsarbeid er omtalt på side 16 i Veiledning til forskrift om kommunal beredskapsplikt, utgitt av DSB i 2012 samt side 43-50 i DSB s veileder til helhetlig risiko og sårbarhetsanalyse i kommunen, utgitt i 2014. Avvik 3: Overordnet beredskapsplan: Kommunen oppfyller ikke alle kravene i Lov om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret (Sivilbeskyttelsesloven) 15 og tilhørende Forskrift om kommunal beredskapsplikt. Regelhenvisning: Sivilbeskyttelsesloven 15 og Forskrift om kommunal beredskapsplikt 6 andre ledd. Utdypende kommentar: Forskrift om kommunal beredskapsplikt 6 andre ledd stiller krav til at plan for kommunal kriseledelse som et minimum skal revideres årlig og varslingslister skal til enhver tid være oppdatert. Båtsfjord kommunes plan for kommunal kriseledelse er sist revidert i 2013 og må derfor revideres. Jevnlig revisjon av kommunens beredskapsplanverk er viktig for å sikre at planer er relevant og hensiktsmessig om uønskede hendelser skulle oppstå. Beredskapsplaner som ikke har blitt jevnlig revidert kan fungere mot sin hensikt i en reell situasjon og føre til misforståelser og ekstra tidsbruk. Forskrift om kommunal beredskapsplikt 4 første ledd første punktum stiller krav til at plan for kommunal kriseledelse skal ta utgangspunkt i kommunens helhetlige ROS analyse. En metode for å synliggjøre dette kan være utarbeidelse av hendelsesspesifikke tiltakskort for de mest kritiske hendelsene avdekket i kommunens helhetlige ROS analyse. Disse kan med fordel plasseres som vedlegg til kommunens plan for kommunal kriseledelse. På hjemmesiden til Fylkesmannen i Finnmark under beredskap veiledere og nettressurser er det lagt ut et eksempel på en overordnet beredskapsplan som er utarbeidet av Fylkesmannen i Vest - Agder, hvor kapittel 7 omtaler tiltakskort. Forskrift om kommunal beredskapsplikt 4 første ledd andre punktum stiller krav til at plan for kommunal kriseledelse skal samordne og integrere øvrige beredskapsplaner i kommunen. Kapittel 5.1 i plan for kommunal kriseledelse er det satt opp en tabell som henviser til kommunale fagplaner. Denne tabellen er på nåværende tidspunkt helt tom og må således utfylles om denne skal benyttes. Forskrift om kommunal beredskapsplikt 4 første ledd tredje punktum stiller krav til at plan for kommunal kriseledelse skal være samordnet med andre relevante offentlige og private krise og beredskapsplaner. Eksempel på eksterne planer kan være Avinor, politiet, nabokommuner med mer. Båtsfjord kommune må ta en gjennomgang av hvilke eksterne planer som må samordnes med egen plan for kommunal kriseledelse. Dette arbeidet handler i stor grad om å avklare forventninger og
Side 6 av 8 tilrettelegge for best mulig håndtering og samvirke under en uønsket hendelse. Kommunalt beredskapsråd er en naturlig arena for samordning av planverk. Kommunalt beredskapsråd er omtalt på side 9 i Veiledning til forskrift om kommunal beredskapsplikt, utgitt av DSB i 2012. Forskrift om kommunal beredskapsplikt 4 andre ledd bokstav c stiller krav til at plan for kommunal kriseledelse skal inneholde en ressursoversikt over hvilke ressurser kommunen selv har til rådighet og hvilke ressurser om er tilgjengelig hos eksterne aktører. Kommunen har i vedlegg til plan for kriseledelse, under kapittel 2 en rekke tabeller for forskjellig utstyr. Disse er ikke utfylt i det dokumentet vi har fått tilsendt og må derfor utfylles dersom det skal anvendes. Avvik 4: System for opplæring: Kommunen oppfyller ikke kravene i Lov om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret (Sivilbeskyttelsesloven) 14 og tilhørende Forskrift om kommunal beredskapsplikt. Regelhenvisning: Sivilbeskyttelsesloven 15 og Forskrift om kommunal beredskapsplikt 7 andre ledd. Båtsfjord kommune har ikke et system for opplæring som sikrer at alle som er tiltenkt en rolle i kommunens krisehåndtering har tilstrekkelige. Kommunen kan enten selv forestå opplæringen eller sikre kunnskap gjennom eksterne kurs i krisehåndtering. Det avgjørende er at kommunen utarbeider et system som sikrer at personellet tilføres tilstrekkelig krisehåndteringskompetanse. En slik opplæring bør innbefatte en gjennomgang av kommunens beredskapsforberedelser, ikke bare for kriseledelsen og stedfortredere men også for sektorene i kommunen. Systemet bør videre bygge inn beredskap som et naturlig tema ved nyansettelser, og beredskap kan også med fordel være et jevnlig tema på møter og samlinger i kommunen. Kommunens system for opplæring er videre et element som inngår i kommunens helhetlige og systematiske samfunnssikkerhet og beredskapsarbeid. Nasjonalt utdanningssenter for samfunnssikkerhet og beredskap (NUSB) gjennomfører årlig en rekke kurs innenfor samfunnssikkerhetsfeltet som kan inngå som en del av kommunens opplæring. Temaet er nærmere omtalt på side 35 i veiledning til forskrift om kommunal beredskapsplikt, utgitt av DSB i 2012. MERKNAD Definisjon: Funn det er grunn til å påpeke for å sikre forbedring i oppfølging av bestemmelsene om beredskapsplikten. Merknad nr. 1: Helhetlig ROS analyse. Båtsfjord kommunes helhetlige ROS analyse har vurdert en rekke scenarier. Kommunen bør utdype vurderingsgrunnlaget og sikre at de ulike scenarier blir vurdert med tilstrekkelig grundighet. Det fremstår som om flere hendelser kun er grov-analysert, uten at det er gjort noen nærmere utredning av sannsynlighet og konsekvens. Manglende synliggjøring av vurderingsgrunnlaget har en rekke negative konsekvenser, blant annet potensielt redusert nytteeffekt av analysen samt vanskeligere utgangspunkt for revisjonsprosessen. Særlig i kommuner med høy turnover og hyppig utskifting av personell er det viktig å vise til vurderingsgrunnlaget bak analysen. Synliggjøring av prosess i forbindelse med innspill fra fagsektorer og eksterne er også viktig i denne sammenheng. Båtsfjord kommune bør også utdype sine vurderinger tilknyttet egen evne til å opprettholde og gjenoppta egen virksomhet ved en uønsket hendelse. Dette innebærer som minimum en vurdering av hvorvidt kommunen evner til å opprettholde lovpålagte tjenester. En naturlig del av en slik vurdering er å kompensere gjennom tiltak som sikrer redundans i de ulike tjenesteområdene.
Side 7 av 8 Fylkesmannen vil understreke viktigheten av at også merknaden til kommunens helhetlige ROS blir hensyntatt ved revisjon av den helhetlige ROS -analysen. Merknad nr. 2: Overordnet beredskapsplan: Fylkesmannen anbefaler Båtsfjord kommune å ta en gjennomgang av kriseledelsens sammensetning slik at denne ivaretar behovet for fagkunnskap ved en uønsket hendelse. Kriseledelsen bør ha bredest mulig kompetanse for å sikre en krisehåndteringsevne innenfor et bredt spekter av hendelser. Videre er det viktig at roller og ansvar er avklart og samstemt. Dette gjelder også ut mot eksterne aktører, da særlig politiet. Båtsfjord kommune bør også søke å teste planverket jevnlig gjennom øvelser. Slike øvelser kan gjerne involvere organisasjonen ut over kriseledelsen og bør som et minimum involvere kriseledelsenes stedfortredere. Andre forhold Fylkesmannen kan bidra med veiledning om kommunen har spørsmål eller ønsker støtte i arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap i kommunen. Plan for oppfølging Plan for oppfølging skal være Fylkesmannen i hende senest seks uker etter dato for mottak av endelig tilsynsrapporten. Eventuelle spørsmål kan rettes til rådgiver Stian Andre Berg Jenssen, telefonnummer 78 95 03 30, epost: fmfisabj@fylkesmannen.no. Dokumentgrunnlag for tilsynet Oversikt over dokumenter som ble benyttet under tilsynet: Lovverk og forskrift: Lov om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og sivilforsvaret av 25. juni 2010. Forskrift om kommunal beredskapsplikt av 22. oktober 2011. Lov om kommuner og fylkeskommuner av 25. september 1992. Lov om planlegging og byggesaksbehandling av 27. juni 2008. Lov om helsemessig og sosial beredskap av 23. juni 2000. Forskrift om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid mv. etter lov om helsemessig og sosial beredskap av 23. juli 2001. Lov om folkehelsearbeid av 24. juni 2011. Forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler m.v. av 01.desember 1995. Dokumenter oversendt av kommunen: Utkast til planprogram for kommunedelplan for Båtsfjord tettsted (2013). Utkast til planprogram for kommuneplanens samfunnsdel (2013). Kommuneplan (2002-2006), arealdel - plankart. Kommuneplan (2002-2006), arealdel bestemmelser. Helhetlig risiko og sårbarhetsanalyse, sist revidert 2013. Plan for kriseledelse, sist revidert 2013. Vedlegg til plan for kriseledelse, sist revidert 2014.
Side 8 av 8 Katastrofeplan for Båtsfjord helsesenter, sist revidert 2012. Tilsynsrapport Båtsfjord vannverk. Smittevernplan, sist revidert 2009. Plan for verne og helsepersonell 2015. Rapport fra øvelse i samfunnssikkerhet og beredskap 2015. Svar innhenting av kontaktinformasjon i helsesektoren.