Forvaltningsrevisjon av Barne og familietenesta i Bømlo kommune Prosjektplan/engagement letter Januar 2013
Innhald 1. Innleiing... 3 1.1 Bakgrunn... 3 1.2 Føremål og problemstillingar... 3 2. Revisjonskriterium... 4 2.1 PP-tenesta... 4 2.1.1 Systemarbeid... 4 2.1.2 Individretta arbeid... 4 2.2 Helsestasjon... 5 2.3 Sosiale tenester... 5 3. Metode... 6 3.1 Dokumentanalyse... 6 3.2 Intervju... 6 3.3 Statistisk analyse... 6 3.4 Verifiseringsprosessar... 6 4. Tid og ressursbruk... 7 4.1 Nøkkelpersonell... 7 4.2 Tidsbruk... 7
1. Innleiing 1.1 Bakgrunn Deloitte har med utgangspunkt i bestilling frå kontrollutvalet 27.11.12 (sak nr. 46/12) utarbeidd prosjektplan for forvaltningsrevisjon av PP-tenesta og Barne- og familieteneste i Bømlo kommune. Oppdraget vil bli utført i samsvar med gjeldande standard for forvaltningsrevisjon (RSK 001). 1.2 Føremål og problemstillingar Barne- og familietenesta skal løyse oppgåver innanfor ein rekkje lover; lov om sosialtenester, kommunehelsetenestelova og opplæringslova. Barne- og familietenesta består av helsestasjon, PPT, skulehelsetenesta, sosiale tenester (utanom NAV) og avlastingsbustaden. Føremålet med prosjektet vil vere å undersøke om Barne og familietenesta har tilstrekkeleg kapasitet til å utføre sin oppgåver innanfor dei ulike fagområda. I tillegg vil prosjektet undersøke om samordninga av tenester til barn og unge er tilstrekkeleg god og organisert på ein føremålstenleg måte. Med bakgrunn i føremålet er det formulert følgjande problemstillingar: 1. Er samordninga av tenester til barn og unge tilstrekkeleg og organisert på ein føremålstenleg måte? a. Har Barne og familietenesta tilstrekkelege fora for samarbeid mellom aktuelle einingar internt i kommunen? b. Har Barne og familietenesta utarbeidd tilstrekkelege prosedyrar for behovsmeldingar mellom kommunale einingar (t.d. Barnevern) og til andre aktørar utanfor kommunen (t.d. BUP)? c. I kva grad blir desse prosedyrane etterlevd innanfor dei ulike fagområda (dvs. PPT, helsestasjon og sosiale tenester utanom NAV) 2. Har Barne og familieeininga tilstrekkeleg kapasitet og kompetanse samla sett? a. Har Helsestasjonen tilstrekkelig kapasitet og kompetanse til å utføre lovpålagte oppgåver? b. Har PP-tenesta tilstrekkeleg kapasitet og kompetanse til å utarbeide sakkunnig uttale for tilmeldte elevar innan rimeleg tid? c. Har PP-tenesta tilstrekkeleg kapasitet og kompetanse til å utføre systemarbeid ovanfor skulane i samsvar med krav i opplæringslova og dei behov som er på skulane? 3. Har kommunen eit system for å sikre kontinuitet i sakshandsaminga i Barne og familieeininga? a. Har tenestene tilstrekkelege rutinar for å unngå at fråvær og/eller utskifting blant personell medfører ventelister, manglar ved sakshandsaminga eller at brukarane ikkje mottar tenester dei har krav på? b. Har kommunen gode nok system for å fange opp eventuell svikt i sakshandsaminga?
2. Revisjonskriterium Innsamla data vil bli vurdert opp mot revisjonskriterium i form av lovar, anna regelverk og relevante kommunale vedtak og retningsliner. Kriteria vil bli utleia frå autoritative kjelder i samsvar med krava i gjeldande standard for forvaltningsrevisjon 1. Lista med kriterium under er ikkje utømmande for det som kan vere relevant for prosjektet. Andre kriterium vil kome til for å få ei fullstendig undersøking og vurdering av problemstillingane. 2.1 PP-tenesta 2.1.1 Systemarbeid Opplæringslova 5-6 om Pedagogisk-psykologisk teneste gjer det klart at kvar kommune og fylkeskommune skal ha ei slik teneste, og at tenesta kan organiserast i samarbeid med andre kommunar eller med fylkeskommunen. I oppll. 5-6, 2. ledd går det fram følgjande om PPT sine oppgåver: Tenesta skal hjelpe skolen i arbeidet med kompetanseutvikling og organisasjonsutvikling for å leggje opplæringa betre til rette for elevar med særlege behov. Den pedagogisk-psykologiske tenesta skal sørgje for at det blir utarbeidd sakkunnig vurdering der lova krev det. Det vil sei at PPT skal drive individretta arbeid med å utarbeide sakkunnige vurderingar, men at dei også har eit lovpålagt ansvar for å drive såkalla systemretta arbeid. I Melding til Stortinget (2010 2011): Læring og fellesskap går det fram at systemarbeid skal vere retta mot elevar med særskilte behov, men at årsaka til behova ikkje nødvendigvis treng å vere knytt til enkeltelevar. I meldinga blir det peika på at særskilte behov kan ha sin orsak i organisering av klassar, opplæringa ved skulen, mangel på nødvendig kompetanse og utfordringar med klasseleiing. I tillegg blir det peika på at systemretta arbeid kan ha eit førebyggande perspektiv: PP-tjenesten kan på et tidlig tidspunkt gi råd til skolen om løsninger og tiltak som gjør at eleven kan få et tilfredsstillende utbytte innenfor den ordinære opplæringen, slik at det ikke blir nødvendig å henvise eleven til PP-tjenesten og gjøre enkeltvedtak. 2.1.2 Individretta arbeid Den kommunale PP-tenesta sine oppgåver er primært regulerte i opplæringslova, der det framgår at dei skal utføre sakkunnig arbeid og systemretta arbeid. I 5-3 i opplæringslova blir krav om sakkunnig vurdering skildra: Før kommunen eller fylkeskommunen gjer vedtak om spesialundervisning etter 5-1 eller 5-2 ( ) skal det liggje føre ei sakkunnig vurdering av dei særlege behova til eleven. Vurderinga skal vise om eleven har behov for spesialundervisning, og kva for opplæringstilbod som bør givast. ( ) 1 RSK 001, standard for forvaltningsrevisjon
Det går fram av rettleiaren for spesialundervisning at den sakkunnige vurderinga ikkje er bindande for kommunen, men er ein rådgjevande uttale til den som skal fatte vedtaket. Det går også fram at organiseringa av PPT må vere slik at sakene blir utreda innan rimeleg tid. Dersom dette ikkje er tilfelle, vil organiseringa vere lovstridig. Kapasiteten i PPT må vidare vere tilstrekkeleg stor til at utredningsoppgåvene blir løyst innan rimeleg tid. I Utdannings- og forskingsdepartementet sin rettleiar om spesialundervisning heiter det at: Det må [dessuten] legges til grunn at kapasiteten til PPtjenesten må være tilstrekkelig stor til at utredningsoppgavene kan løses innen rimelig tid. Sivilombudsmannen refererer til denne rettleiaren i si vurdering av sakshandsaminga i samband med vedtak om spesialundervisning i Molde kommune. I Sivilombudsmannen sine merknader skriv han at: Det må på denne bakgrunn forutsettes at PPT utarbeider de sakkyndige vurderingene så rask at vedtak om spesialundervisning blir fattet i god tid før det nye undervisningsåret starter. Vidare peikar Sivilombudsmannen på at det er kommunen sitt ansvar å syte for at PPT har tilstrekkelege ressursar til å gjennomføre sine lovpålagde oppgåver etter 5-6 i opplæringslova. 2.2 Helsestasjon Kommunen er etter lov om Kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. (helse- og omsorgstjenesteloven 3-2) pålagt å ha ein helsestasjon og skulehelseteneste. I forksrift om helsestasjon går det fram at kommunen har følgjande ansvar: «Kommunen skal tilby helsestasjons- og skolehelsetjeneste til barn og ungdom 0 20 år og tilby gravide å gå til svangerskapskontroll i tilknytning til helsestasjon. Kommunen skal dekke alle utgifter til helsestasjons- og skolehelsetjenesten. Kommunen skal sørge for å ha tilgang på nødvendig personell for de oppgavene de skal utføre, jf. kommunehelsetjenesteloven 1-3 første ledd nr. 1, litra b og c og ha en hensiktsmessig arbeidsfordeling mellom disse. Helsestasjons- og skolehelsetjenesten skal ha rutiner for samarbeid med fastlegene, med andre kommunale tjenester, med tannhelsetjenesten, med fylkeskommunen og med spesialisthelsetjenesten.» (jf. 2-1, Forskrift om kommunens helsefremmende og forebyggende arbeid i helsestasjons- og skolehelsetjenesten) Helsesøster og jordmor som arbeider i den kommunale helsestasjonen vil også vere underlagt krav i helsepersonellova og forvaltningslova. Dette vil vere sentrale kjelder til revisjonskriterium i samband med dette prosjektet, saman med kommunen sine eigne retningsliner og krav til helsestasjonen. Helsestasjonen vil også ha ein viktig funsjon i kommunen sitt førebyggande arbeid, og er etter forskrifta pålagt på bidra til oversikt over helsetilstanden i kommunen «Helsestasjons- og skolehelsetjenesten skal bidra til kommunens oversikt over helsetilstanden og de faktorer som kan virke inn på helsen til barn og ungdom, og til gravide som går til kontroll i tilknytning til helsestasjon.» (jf. 2-2 i forskrifta) 2.3 Sosiale tenester Når det gjeld avlastningstilbodet i kommunen er dette også organisert under Barne og omsorgstenesta. Dette er ei lovfesta teneste i «Lov om sosiale tenester», der det går fram av 4-2 at kommunen skal tilby «avlastningstiltak for personer og familier som har et særlig tyngende omsorgsarbeid». På dette fagområdet vil det også bli aktuelt å basere revisjonskriterium på kommunen sine eigne prosedyrar og krav til tenesta.
3. Metode 3.1 Dokumentanalyse Dokument i form av mellom anna lover og lovforarbeid, undersøkingar og teori på det aktuelle feltet, og anna informasjon om kommunen vil bli brukt som bakgrunnsdata, revisjonskriterium og faktagrunnlag. 3.2 Intervju Revisjonen ønskjer å gjennomføre intervju med einingsleiar for barne og familietenesta, og ein tilsett innanfor kvar av fagområda (PPT, Sosiale tenester og Helsestasjon), fortrinnsvis fagleg leiar. I tillegg ønskjer vi å intervjue kommunalsjef for Oppvekst, Kultur og Idrett. Vi reknar med å gjere intervju med 5 personar. I tillegg vil vi ta kontakt med tre rektorar på telefon for å få informasjon om korleis samarbeidet med PPT fungerer. Vi vil også ha telefonintervju med leiar for barneverntenesta for å få informasjon om samarbeidet med den tenesta. Tilsvarande vil vi ha eit telefonintervju med kontaktperson i BUP om samarbeidet med Bømlo kommune, dersom det lar seg gjere. 3.3 Statistisk analyse Revisjonen vil nytte føreliggjande statistikk frå KOSTRA for å kaste lys over problemstillingane. Vi vil også sjå på tilmeldingsstatistikk for PPT og eventuelle tal kommunen har på sakshandsamingstid og - volum. 3.4 Verifiseringsprosessar Oppsummering av intervju blir sendt til intervjuobjekt for verifisering og det er informasjon frå det verifiserte intervjuet som vil bli nytta i rapporten. Høyringsutkast til rapport vil bli sendt til rådmannen for verifisering og uttale. Rådmannen verifiserer faktadelen i rapporten og blir oppmoda til å gje ei uttale til dei vurderingar og forslag til tiltak som følgjer av rapporten. Rådmannen sin uttale vil bli vedlagt den endelege rapporten.
4. Tid og ressursbruk 4.1 Nøkkelpersonell Stein Ove Songstad vil vere oppdragsansvarleg partner på prosjektet. Manager Silje Sivertsen vil ha ansvar for prosjektleiing og gjennomføring, saman med seniorkonsulent Ida Nærbø. 4.2 Tidsbruk Med utgangspunkt i prosjektet sin art og den planen som er lagt for korleis det skal bli gjennomført, er det stipulert at det vil ta omlag 255 timar å gjennomføre prosjektet. Dette inkluderer førebuing av prosjektet, utarbeiding av problemstillingar og prosjektplan, førebuing og gjennomføring av datainnsamling, analyse av empiri i høve til revisjonskriterium, og utarbeiding og kvalitetssikring av rapport. Tidsestimatet inkluderer ikkje førebuing og presentasjon av rapport i kommunestyret. Ein slik presentasjon vil bli fakturert per forbruk, opptil 8 timar. Ved utløysing av denne opsjonen vil den totale ramma for prosjektet vere 263 timar. Oppstart av prosjektet vil vere starten av mars 2013 og vil kunne bli levert innan utgangen av juni 2013 eller etter avtale med kontrollutvalet. For å kunne gjennomføre prosjektet innan denne fristen og med stipulert timebruk er det naudsynt at kommunen innan rimeleg tid stiller dokumentasjon tilgjengeleg og at utvalde personar stiller til og verifiserer intervju. Fakturering av kostnadane ved prosjektet vil skje i høve til rammeavtale. Bergen, 29.01.2013 Stein Ove Songstad Oppdragsansvarleg partner
Deloitte refers to one or more of Deloitte Touche Tohmatsu Limited, a UK private company limited by guarantee, and its network of member firms, each of which is a legally separate and independent entity. Please see www.deloitte.com/no/omoss for a detailed description of the legal structure of Deloitte Touche Tohmatsu Limited and its member firms. Deloitte provides audit, tax, consulting, and financial advisory services to public and private clients spanning multiple industries. With a globally connected network of member firms in more than 150 countries, Deloitte brings world-class capabilities and deep local expertise to help clients succeed wherever they operate. Deloitte's approximately 170,000 professionals are committed to becoming the standard of excellence. 2013 Deloitte AS