TILSYNSRAPPORT Tilsynstema: Forsvarleg system, jf opplæringslova 13-10, andre ledd, med utgangspunkt i regelverk om målformer og spesialundervisning/spesialpedagogisk hjelp. 10.02.2014 OS KOMMUNE Statens hus Kaigaten 9, 5020 Bergen Telefon: 55 57 20 00 Telefaks: 55 57 28 51 Utdanningsavdelinga Postboks 7310, 5020 Bergen Org.nr: 974760665 E-post: postmottak@fmho.no Internett: www.fylkesmannen.no/hordaland
Innhold Innleiing... Feil! Bokmerke er ikke definert. Tema for tilsynet... 3 Bakgrunn for tilsynet... 3 Rettslege krav... 3 Dokumentasjon... 4 Målform... 5 Rettslege krav... 5 Fylkesmannens vurdering... 5 Fylkesmannens konklusjon... 6 Spesialundervisning... 6 Rettslege krav... 6 Fylkesmannens vurdering... 6 Fylkesmannens konklusjon... 7 Lovstridig praksis... 7 Frist for tilbakemelding... 7 2
Innleiing Rapporten er utarbeidd etter tilsyn i Os kommune. Rapporten gir inga fullstendig tilstandsvurdering av kommunen som skulestyresmakt. Tilsynet er gjennomført ved gransking av dokument, vurdering av relevant statistikk, intervju med tilsette på kommunenivå, og ei vurdering av rutinar og praksis opp mot lovkrav. Tema for tilsynet Tilsynet har kontrollert om Os kommune som skuleeigar har eit forsvarleg system, jf opplæringslova 13-10, andre ledd, med utgangspunkt i regelverk om målformer og spesialundervisning/spesialpedagogisk hjelp. Bakgrunn for tilsynet Fylkesmannen i Hordaland har mottatt fleire henvendelser frå foreldre i Os kommune knytt til spørsmål om eigne målformgrupper. Det har også vore fleire klagesaker knytt til spesialundervisning frå kommunen det siste året. Rettslege krav Opplæringslova 13-10 andre ledd slår fast at skuleeigar skal ha eit forsvarleg system for å vurdere om og følgje opp at kommunen etterlever opplæringslovverket. Av forarbeida til regelen går det fram at eit forsvarleg system er eit system som er eigna til å avdekkje eventuelle forhold som er i strid med lov og forskrift, og som sikrar at det blir sett i verk adekvate tiltak der det er naudsynt, mellom anna gjenopprettar lovleg tilstand i dei tilfella rettsstridige forhold vert avdekka. Eit forsvarleg system føreset jamleg resultatoppfølging og vurdering av om lovverket blir følgt. Kommunen står fritt til å forme ut sine eigne system, tilpassa lokale forhold. Det er ikkje lagt føringar for korleis systemet skal vere, ut over at det er eit krav at systemet for vurdering og resultatoppfølging skal vere forsvarleg. Element som må inngå i systemet til kommunen for at det skal vere forsvarleg: Ansvarslinjene og fordeling av mynde mellom dei ulike ansvarsnivåa må vere klargjorte. Det må vere klårt kven som skal gjere kva. Det må ligge føre rutinar for å sikre kompetanse til å vurdere regelverket og til å ivareta oppgåver den enkelte er gitt i systemet. Dersom til dømes mynde til å fatte enkeltvedtak vert delegert, må det bli gitt naudsynt opplæring. Kommunen må sikre at dei som er gitt oppgåver har oversikt over relevant regelverk, inkludert at det er rutinar for å setje seg inn i endringar av regelverket. Kommunen må ha rutinar for aktivt å hente inn og analysere informasjon frå aktuelle einingar. Kommunen må vidare ha rutinar for å vurdere denne informasjonen opp mot lovkrav. Kommunen må ha rutinar for å rette opp eventuelle lovstridige tilhøve. 3
Kommunen sitt system må kunne dokumenterast skriftleg for å sikre at systemet er robust mot personelle og organisatoriske endringar i organisasjonen. Systemet, slik det går fram skriftleg, må dessutan vere implementert i organisasjonen. Dokumentasjon I varsel om tilsyn, ba Fylkesmannen om ei utgreiing og dokumentasjon frå Os kommune vedrørande kommunen sitt system for å vurdera om krava i 2.5 og kap 5 i opplæringslova vert oppfyllt. Følgjande dokumentasjon blei lagt fram for tilsynet: Utgreiing frå Os kommune med svar på spørsmål frå Fylkesmannen. Kvalitetsplan for oppvekst og kultur 2011-2014 Årsmelding 2012 for Os kommune 3.tertialrapport 2012 Vedlegg 1 Orientering til dei føresette om «Målformer i grunnskulen» Vedlegg 2 Intranett Interne rutiner: Målformer i grunnskulen Vedlegg 3 Samtykke til organisering med anna målform Vedlegg 4 Opplæring i eiga bokmålsgruppe Vedlegg 5 Intranett Interne rutiner: Haustmøte PPT Vedlegg 6 Intranett Interne rutiner: Overgang mellom barnehage og skule Vedlegg 7 Intranett Interne rutiner: Spesialundervisning saksgang Vedlegg 8 Intranett Interne rutiner: Spesialundervisning utarbeiding av dokument Vedlegg 9 Intranett Interne rutiner: Spesialundervisning ved skulane, oppfølging Vedlegg 10 Intranett Interne rutiner: Tilvising PPT Vedlegg 11 Instruks for spes. ped. koordinatorsystemet Vedlegg 12 Samtykke til samarbeid Vedlegg 13 Tilvising til PPT Vedlegg 14 Pedagogisk rapport for barnehagane i Os kommune Vedlegg 15 Mal for vedtak om spesialpedagogisk hjelp Vedlegg 16 Rutine haustmøte PPT Vedlegg 17 Rutine kontaktperson barnehage/skule PPT Vedlegg 18 Rutine barnehagebesøk PPT Vedlegg 19 Mal for sakkunnig tilråding førskulebarn PPT Vedlegg 20 Mal for sakkunnig tilråding grunnskulen PPT Vedlegg 21 Pedagogisk rapport for grunnskulen i Os kommune Vedlegg 22 Interne rutiner: Sikre at retten om spesialundervisning vert oppfyld Det vart også gjennomført eit intervju med kommunalsjef Ingvar Torsvik og skolefaglig rådgivar Signe Christensen 9.desember på Os. Frå Fylkesmannen i Hordaland møtte utdanningsdirektør Anne Hjermann, seniorrådgjevar Grethe Fjeld og rådgjevar Kjetil Stavø Høvig. 4
Målform Rettslege krav Rettsgrunnlaget er knytt til opplæringslova 2-5 fjerde ledd «Når minst ti elevar på eitt av årstrinna 1-7 i ein kommune ønskjer skriftleg opplæring på eit anna hovudmål enn det kommunen har vedteke, har dei rett til å tilhøre ei eiga elevgruppe. Retten gjeld så lenge det er minst seks elevar igjen i denne gruppa. Når elevane er spreidde på fleire skolar i kommunen, vedtek foreldra med vanleg fleirtal kva skole tilbodet skal givast ved.» og femte ledd «Elevar som blir overførte til ein ny skole med eit anna hovudmål enn det dei har hatt på årstrinna 1-4, har framleis rett til skriftleg opplæring på det opphavlege hovudmålet. Dei har rett til norskundervisning i eiga gruppe, uavhengig av kor mange dei er». Utdjuping av dette finn ein mellom anna i forarbeida til opplæringslova, Ot. Prp. Nr 46 (1997-1998) og UDIR rundskriv 11-2005. Fylkesmannens vurdering Kommunen skal sikre at elevar med rett til å høyre til ei eiga målformsgruppe får tilbod om dette. Kommunen skal også sikre at dersom elevane som ønskjer opplæring på anna målform er spreidd på fleire skular, får foreldra velje kva skule opplæringa skal bli gitt på, jf opplæringslova 2-5 fjerde ledd. Os kommune sikrar at informasjon om rett til eiga målformsgruppe blir gitt frå alle skulane (vedlegg 1 og 2). Dei har også informasjon om dette på nettsidene sine. Det er utarbeidd samtykkeskjema, der foreldre kan samtykke i at det blir gitt opplæring i blanda målformsgrupper (vedlegg 3). Når meir enn ti elevar ønskjer opplæring på ei anna målform enn det som er gitt på skulen gjer kommunen ei heilskapsvurdering ut frå kapasitet, elevtal, rom og plass på kor vidt skulen kan opprette ei eiga gruppe. Når elevane er spreidd på fleire skular, tilbyr kommunen opplæring i eiga gruppe på dei skulane som har kapasitet. Det blir då sendt ut brev der foreldra kan velje kva skule dei ønskjer at eleven skal flyttast til (vedlegg 4). Opplæringslova sitt utgangspunkt er at plassering av elevar i klasser eller grupper er overlatt den organisatoriske fridomen til skulen. Slik opplæringslova 2-5 fjerde ledd er formulert, er imidlertid framgangsmåten for å velje skule gitt i lovteksten: «Når elevane er spreidde på fleire skolar i kommunen, vedtek foreldra med vanleg fleirtal kva skole tilbodet skal givast ved». Når denne bestemmelsen skal settast i verk, må det etter Fylkesmannen si vurdering likevel vere rom for kommunen, gitt visse føresetnader, å gjere ei vurdering om kor vidt alle skulane i kommunen har kapasitet til å ta i mot ei ny gruppe elevar. Forarbeida til opplæringslova, Ot.prp. nr. 46 (1997-98), opner for at kapasitet ved skulen kan takast med i vurderinga av fastsetting av skulekretsgrenser. Ein føresetnad for at kommunen kan vektlegge kapasitet i samband med 2-5 må då vere at kommunen kan dokumentere at dei andre skulane ikkje har kapasitet til å ta imot den aktuelle elevgruppa. I tillegg må formålet bak bestemmelsen ikkje bli tilsidesatt. I rundskriv 11-2005 vurderer Utdanningsdirektoratet at formålet bak 2-5 i opplæringslova er «at elever som ønsker en annen målform enn den kommunen har valgt på lik linje med de øvrige elevene ved skolen, også skal få opplæring i sitt eget språkmiljø. Dette for å skape en felles språkidentitet og oppfylle det pedagogiske aspektet sett i lys av å kunne beherske denne målformen på en god måte». At kommunen vel ut skular der det vil vere eigne målformsgrupper fraviker ikkje frå formålet med bestemmelsen. 5
Fylkesmannens konklusjon Os kommune har dokumentert gjennom innsendte dokument og intervju at dei har eit forsvarleg system for å etterleve krava i 2-5 i opplæringslova, jf. opplæringslova 13-10 andre ledd. Spesialundervisning Rettslege krav Rettslege krav for spesialundervisninga i grunnskoleopplæringa er opplæringslova kap 5 og Veileder til opplæringslova om spesialpedagogisk hjelp og spesialundervisning, Utdanningsdirektoratet 2009. Fylkesmannens vurdering Kommunen skal sikre at born som har særlege behov for spesialpedagogisk hjelp vert fanga opp. Kommunen dokumenterer retningslinjer, samarbeid mellom PPT, barnehagane og spes ped koordinatorane. Vedlegga 6, 10, 11, 13, 14, 15, 17, 18 og 19 inneheldt ulike malar og dokumenter kring arbeidet med spesialpedagogisk hjelp etter 5-7 i opplæringslova. Det er kommunalsjef som fattar enkeltvedtak i saka. Kommunen skal sikre at elevar som ikkje får tilfredsstillande utbytte av den ordinære opplæringa vert fanga opp. Os kommune skriv i si utgreiing at dette vert sikra gjennom eit tett samarbeid med skulane om felles rutinar og system. Interne rutinar på einingane vert omtala. Det vert vist til eit haustmøte mellom einingane og PPT. Skulefagleg rådgjevar har også kvar oktober møte på den enkelte skule. Vedlegg 10 og 13 omhandlar interne reglar for tilvising og tilvisingsskjema til PPT. Det kom fram under tilsynet at kommunen denne hausten har gjennomført eit samarbeidsmøte mellom skulane, PPT og skuleeigar. Agenda for møtet var å skape ei felles forståing og kva ein legg i kvalitativt arbeid rundt elevane. Det er ikkje lagt ved noko referat frå møtet. Kommunen skal sikre at det ligg føre ei sakkunnig vurdering før det vert fatta vedtak om spesialundervisning. Vedlegg 7 omtalar interne rutinar for spesialundervisning. Det er også lagt ved mal på sakkunnig rapport og sakkunnig tilråding. Vedlegg 22 omtalar interne rutinar som skal sikra at retten til spesialundervisning vert oppfylt. Kommunen skal sikre at enkeltvedtak om spesialundervisning grunngjev eventuelt avvik frå sakkunnig tilråding. Kommunen skal også sikre at enkeltvedtak om spesialundervisning inneheldt grunngjeving med lovheimel, klagerett, klagefrist, klageinstans og framgangsmåte ved klage, jf. forvaltningslova kap 5-6 og opplæringslova 15-2. Enkeltvedtak om spesialundervisning etter 5-1 i opplæringslova skal innehalde ein omtale av innhald i opplæringa, organisatorisk gjennomføring og omfang. Vedlegg 11 er ein instruks til spesialpedagogkoordinatorane, instruksen skal reviderast. Vedlegg 22 omtalar interne rutinar som skal sikra at retten til spesialundervisning vert oppfylt, men det er ikkje nemnt noko om innhaldet i eit enkeltvedtak. Os kommune har ikkje nokon mal på enkeltvedtak om spesialundervisning etter 5-1 eller nokon oversikt på tal enkeltvedtak. Det vert kvar haust halde eit møte mellom einingsleiar og skulefagleg rådgjevar der ein gjennomgår enkeltvedtak, individuelle opplæringsplanar og halvårsrapportar. Fylkesmannen meiner at 6
når dette skjer ein gong i året vil ikkje dei nye vedtaka eller endringar i vedtak verte fanga opp. Regelverket seier det skal vera samsvar mellom enkeltvedtaket om spesialundervisning og individuell opplæringsplan. Ein gong i året skal skulen utarbeide skriftleg oversikt over den opplæringa eleven har fått og ei vurdering av utviklinga til eleven ut i frå måla sett i individuell opplæringsplan. Dette skal sendast til føresette og kommunen, jf. opplæringslova 5-5. Vedlegg 22 omtalar at individuell opplæringsplan skal byggje på det som er fastsett i enkeltvedtaket. Vedlegg 8 omtalar når individuell opplæringsplan og rapport skal lagast. Vedlegg 21 er mal for pedagogisk rapport for grunnskulen i Os kommune. Det er ikkje i dokumenta omtala nokon mal for individuell opplæringsplan. I vedlegg 21 manglar det ei vurdering av eleven si utvikling ut i frå måla i individuell opplæringsplan. Kommunen skal sikra at føresette vert involverte og orienterte i arbeidet, jf. opplæringslova 5.4 og 5.5. Os kommune har omtala foreldresamarbeid i «Kvalitetsplan- Oppvekst og kultur» og i «Plan for overgangar for born og unge». Vedlegg 8, 10, 12, 13 og 22 inneheldt rutinar for samarbeid med heimane. Kommunane skal utarbeide ein årleg rapport om tilstanden i grunnskulane knytt til læringsresultat, fråfall og læringsmiljø, jf. opplæringslova 13-10. Os kommune har denne som ein del av rådmannen si årsmelding for Os kommune, 3.tertialrapport. Rapporten vert handsama i tenesteutval, formannsskap og kommunestyret. Fylkesmannens konklusjon Det er ikkje dokumentert at Os kommune har noko system for rapportering som sikrar at tiltaka vert iverksett etter føresegnene i lova. Det er heller ikkje dokumentert at Os kommune har rapporteringsrutinar som sikrar kartlegging av om tiltaka verkar etter formålet. Det er ikkje dokumentert at kommunen har rutinar for å sikra at alle einingsleiarane som har fått delegert ansvar har forvaltningskompetanse. Lovstridig praksis 1. Os kommune har ikkje system for å sikre at skulane fangar opp elevar som ikkje får tilfredsstillande utbytte av den ordinære opplæringa. 2. Os kommune har ikkje rapporteringsrutinar som sikrar at skulane har ei kartlegging av om tiltaka verkar etter formålet. 3. Os kommune har ikkje system for å sikre at enkeltvedtak om spesialundervisning inneheldt grunngjeving med lovheimel, klagerett, klagefrist, klageinstans eller framgangsmåte ved klage. 4. Os kommune har ikkje system for å sikre at kvart enkeltvedtak om spesialundervisning inneheldt ein omtale av innhaldet i undervisninga, organisatorisk gjennomføring og omfang. Frist for tilbakemelding på tilsynsrapport For fylkesmannens tilsyn etter opplæringslova 14 1, gjeld reglane i kommuneloven kapittel 7
10 A. Kommunelova 60d seier: «Fylkesmannen kan gi pålegg til kommunen eller fylkeskommunen om å rette forhold som er i strid med de bestemmelser fylkesmannen fører tilsyn med etter 60 b. Før pålegg benyttes, skal kommunen eller fylkeskommunen gis en rimelig frist til å rette forholdet.» Fylkesmannen ber Os kommune om å melde tilbake innan 21.03.2014 om dei omtalte tilhøva er retta og korleis dette er gjort. Dersom tilhøva ikkje er retta, vil det kunne bli aktuelt med pålegg. Grethe Fjeld seniorrådgjevar Kjetil Stavø Høvig rådgjevar 8