Forord... 5 DEL 1. Innledning og utgangspunkt... 19 1. Emnet og oversikt... 21 1 Introduksjon... 21 2 Rettsutvikling og rettslige rammer for påtalemyndighetens skjønn ved håndheving av straffelovgivningen... 21 3 Et rettshåndhevingsansvar mellom rett og plikt en innledende oversikt... 27 3.1 Etterforskings- og påtalepresumsjonen... 27 3.2 Opportunitetsprinsippet en kort presentasjon... 30 3.3 De opportunitetsforankrede kompetanseregler... 33 3.4 Opportunitetsprinsippet eller en generell håndhevingsbemyndigelse?... 37 3.5 Ingen tiltale- eller iretteføringsplikt... 40 4 Påtalemyndighetens funksjonelle betydning for strafferettssystemet. Noen utviklingstrekk, statistiske utgangspunkt og forutsetninger. 41 5 Noen ytterligere presiseringer... 43 6 En oversikt over den videre fremstilling og de problem stillinger som behandles... 45 7 Perspektiv, valg av tilnærming og metodiske spørsmål... 49 2. Avgjørelsestyper og ulike former for påtaleskjønn... 54 1 Avgjørelsestyper og begrepsbruk... 54 2 Henleggelsesbeslutningen... 59 2.1 Beslutningsformens rettslige betydning... 59 2.2 På hvilket stadium kan det foretas etterforskings- og påtalebegrensninger?... 68 3 Håndhevingsskjønn og annen skjønnsutøvelse... 70 3.1 Avgjørelseskategorier og skjønnstema... 70 3.2 Det polisiære håndhevingsskjønn. Offentlig anmelderskjønn... 72 3.3 Påtalemyndighetens rettsanvendelsesskjønn... 74 7
3.4 Reaksjonsskjønn. Påtalemyndighetens adgang til å ilegge påtaleunnlatelse og bøter ved forelegg... 82 3.5 Tvangsmiddelskjønn. Hensiktsmessighet og forholdsmessighet ved bruk av tvangsmidler... 84 3.6 Rettsmiddelskjønn... 86 4 Andre særlige rettsgrunnlag for håndhevingsskjønn... 87 4.1 Foretaksstraff... 87 4.2 Rettergangsstraff... 89 4.3 Allmenne hensyn som norm for anvendelse av norsk straffejurisdiksjon... 90 3. Organisatoriske rammer... 94 1 Utgangspunkt... 94 2 En oversikt over de organisatoriske rammer og etatsutviklingen... 95 2.1 Innledning... 95 2.2 Noen hovedtrekk i utviklingen av den offentlige påtalemyndigheten... 96 2.3 En kort oversikt over påtalemyndighetens nåværende struktur... 103 3 Hvem utøver håndhevingsskjønnet?... 105 3.1 Utgangspunkt... 105 3.2 Iverksetting av etterforsking og andre positive påtaleavgjørelser under etterforskingen... 108 3.3 Påtaleinstruksens 17-1 andre ledd begrensning i politiets henleggelseskompetanse i sak med en siktet... 110 3.4 Særlig om polititjenestemenns adgang til å unnlate straffeforfølgning... 112 3.5 Noen særlige regler og kompetansebegrensninger... 115 3.5.1 Særlig stor allmenn interesse som kriterium for å fravike de ordinære kompetansegrenser... 115 3.5.2 Andre instruksfestede foreleggelsesplikter... 116 3.5.3 Varslingsplikter til andre håndhevende organ av betydning for etterforskingen... 117 4 Makt- og funksjonsfordeling i strafferettshåndhevelsen... 118 4.1 Utgangspunkt... 118 4.2 Domstolene og håndhevingsskjønnet Anklageprinsipp og anklageautonomi... 119 4.2.1 Rettstilstanden før straffeprosessloven 62a... 119 4.2.2 Prøving av henleggelsesbeslutninger... 125 4.2.3 Den juridiske teoriens kritikk... 129 4.2.4 Medfører strpl. 62a endringer i dette utgangspunktet?... 132 4.3 Prøving av kompetanseoverskridelser som inhabilitetsog ugyldighetsgrunn... 134 8
DEL 2. Håndhevingsskjønnets rettslige forankring... 141 4. Nærmere om håndhevingsskjønnets rettslige grunnlag... 143 1 Påtalerettslige prinsipp og andre grunnleggende krav til påtaleutøvelsen... 143 2 Statsanklage- og anklageprinsippet... 145 3 Legalitets- og opportunitetsprinsipp... 147 3.1 Innledning og utgangspunkt... 147 3.2 Opportunitetsprinsippets opprinnelse. En arv fra tysk-østerriksk rett... 149 3.3 Opportunitetsprinsippets normuttrykk i den tyske lov... 153 3.4 Opportunitets- og legalitetsprinsippene i den nordiske teori. 155 3.5 Begrunnelser for valg av håndhevingsprinsipp... 158 3.6 Nærmere om opportunitetsprinsippets betydninger og normative innhold... 161 3.6.1 Deskriptive og normative tilnærminger... 161 3.6.2 Opportunitetsprinsippets uttrykk i norsk rett... 164 3.6.3 Opportunitetsprinsippet som et rettferdighetsprinsipp... 169 4 Opportunitetsprinsippet og forhold til andre grunnleggende krav til den straffeprosessuelle myndighetsutøvelse... 172 5 Saklighetskrav, likhetsprinsipp, lojalitets- og objektivitetsplikt... 176 6 Påtalerettsreformen ved straffeloven 2005 Allmenne hensyn blir en generell håndhevingsnorm... 177 6.1 Etterforskings- og påtaleplikt og påtalepresumsjon... 177 6.2 En generell ubetinget offentlig påtalerett og et offentlig anklagemonopol... 179 6.3 Strpl. 62a og allmenne hensyn som håndhevingsnorm... 181 7 En oversikt over lovens regler om etterforskings- og påtaleplikter. 183 7.1 Innledning... 183 7.2 Normstruktur og etterforskings- og påtalepliktens forankring i lov... 184 7.2.1 Straffeprosessloven 62a og 224 og utfyllende bestemmelser... 184 7.2.2 Normstruktur. Påtalekompetansens rett- og pliktnormer... 185 7.3 Særlig om bakgrunnen for og rekkevidden av prinsippet om offentlig påtalerett... 189 8 De rettslige rammer for øvrig... 193 8.1 Menneskerettslige forpliktelser som ramme for håndhevingsskjønnet... 193 8.2 Forvaltningsretten som bakgrunnsrett... 194 8.3 Regler for god påtaleskikk... 200 8.4 Påtalemyndighetens praksis... 203 9
5. Utsyn og et nordisk komparativt perspektiv... 206 1 Innledning... 206 2 Etterforskings- og påtalepliktens regulering i svensk rett... 206 3 Etterforskings- og påtalepliktens regulering i finsk rett... 214 4 Etterforskings- og påtalepliktens regulering i dansk rett... 217 5 Et utsyn til kontinentet og Europarådets anbefalinger... 222 6. En funksjonelt forankret håndhevingsfullmakt... 225 1 Innledning... 225 2 Krever henleggelsesbeslutninger hjemmel i lov?... 227 2.1 Et spørsmål om legitime grunner for å unnlate straffeforfølgning... 227 2.2 Krav til normering av håndhevingsskjønnet ved unnlatt straffeforfølgning?... 238 3 Ekskurs og opptakt: Rettsgrunnlag for inngrep og unnlat elser i politiretten... 240 3.1 Utgangspunkt... 240 3.2 Politiets generalfullmakt inngrepsretten... 241 3.3 Det polisiære opportunitetsprinsipp adgang til å unnlate inngrep... 243 3.4 OPS-kompetansens klassifisering polisiær eller påtalekompetanse?... 246 4 En funksjonelt forankret håndhevings- og prioriteringsfullmakt uavhengig av den til enhver tid gjeldende positive lovgivning... 248 5 Nærmere om påtalemyndigheten som ressursforvalter, prosessøkonomiske hensyn og prioriteringsansvar... 255 5.1 Noen utgangspunkt... 255 5.2 Ressurs- og prioriteringshensyn i lovgivning... 256 5.2.1 Innledning... 256 5.2.2 Særlig om påtaleklassifisering som prioriteringsog håndhevingsdirektiv... 258 5.2.3 Behovet for fleksibilitet... 260 5.3 Prosessomkostningenes relevans og vekt... 261 5.3.1 De tidligere påtaleinstrukser... 261 5.3.2 Gjeldende påtaleinstruks og rundskriv... 264 5.4 Nærmere om påtaleinstruksen 7-5 og riksadvokatens mål og prioriteringer... 266 5.4.1 Bakgrunn... 266 5.4.2 Mål- og prioriteringsdirektivene... 267 6 Avslutning... 270 10
DEL 3. Noen grunnleggende rettslige føringer for håndhevingsskjønnet... 271 7. Strafferettens føringer for håndhevingsskjønnet... 273 1 Innledning og utgangspunkt... 273 2 Straffelovgivningen angir håndhevingsskjønnets «hovedretning».. 277 2.1 Håndheving som en forutsetning for kriminalisering... 277 2.2 Skadefølgeprinsippet og beskyttelsesinteressens rangering.. 280 2.3 Straffutmålingsmomenter og straffverdighetsvurderinger.. 283 2.4 Særlig om håndheving i straffansvarets randsone... 285 3 Avslutning allmennprevensjonen som hovedrettesnor... 289 4 Den strafferettslige yttergrense for håndhevingsskjønnet. Straffansvar for unnlatt straffeforfølgning og brudd på straffeforfølgningsplikter... 290 4.1 Innledning... 290 4.2 Straffeloven 1902 118... 290 4.3 Straffeloven 1902 324 325... 295 4.4 Rettergangsstraff for kompetanseoverskridelser... 299 8. Prinsipp for påtaleutøvelsen... 304 1 Utgangspunkt... 304 2 Påtalemyndighetens lojalitetsplikt... 305 2.1 Utgangspunkt lojal myndighetsutøvelse... 305 2.2 Påtalemyndighetens lojalitet til kriminaliseringen og lovgivers forutsetninger... 307 2.3 Særlig om lojalitetsplikt til lovgivers intensjon for håndhevingspraksis... 311 2.4 Lojalitet overfor domstolene... 314 2.5 Lojalitetskravet i rettspraksis. Kasuistikk... 315 3 Påtalemyndighetens objektivitetsplikt... 320 3.1 Utgangspunkt og rettslig forankring... 320 3.2 Nærmere om objektivitetspliktens innhold på ulike stadier.. 325 3.2.1 Allment... 325 3.2.2 Objektivitetsplikten forut for og ved innledning av etterforskingen... 325 3.2.3 Objektivitetskravet under etterforskingen... 327 3.2.4 Objektivitet ved vurdering av etterforskingsmaterialet og påtalespørsmålet... 329 3.2.5 Objektivitetskrav ved uttalelser og begrunnelser... 330 3.2.6 Objektivitetskrav i forbindelse med iretteføringen. 332 3.2.7 Rettsvirkninger av mangelfull opplysning av saken. 335 3.3 Organisatoriske og personelle forutsetninger for objektivitet... 338 3.3.1 Påtalemyndighetens uavhengighet... 338 3.3.2 Habilitet... 342 11
4 Objektivitetsplikten og forsvarlighetskravet ved tilrette legging av skjønnsfakta... 343 4.1 Forsvarlighetsstandarden. Krav til forsvarlig saksbehandling... 343 4.2 Objektivitetsplikt og forsvarlighetskravet. Noen utgangspunkt... 346 4.3 Skjønnsfakta vedrørende «rimelig grunn» til å etterforske.. 347 4.4 Særlig om krav til skjønnsfakta og vurderingen av allmenne hensyn rettstilstanden før og etter strpl. 62a.. 348 4.4.1 Utgangspunkt... 348 4.4.2 Krav om en reell og overveid beslutning... 350 4.4.3 Mangelfulle skjønnsfakta... 352 4.5 Kort om rettsvirkninger når henleggelsesbeslutninger er basert på mangelfullt faktagrunnlag... 355 5 Kort om forholdet mellom objektivitetsplikten, beviskrav, bevisbedømmelse og skjønnsfakta... 356 5.1 Utgangspunkt... 356 5.2 Beviskrav ved innledning og avslutning av etterforsking etter strpl. 224... 358 5.3 Kort om beviskravet ved de positive påtaleavgjørelser... 360 6 Avslutning... 363 DEL 4. Menneskerettslige skranker for håndhevingsskjønnet... 365 9. Straffeforfølgningsplikter etter den europeiske menneskerettskonvensjon... 367 1 Innledning og rettslige utgangspunkt... 367 1.1 Overordnede rettslige normer... 367 1.2 En oversikt over påtalemyndighetens oppgave som beskytter og ivaretaker av individuelle menneskerettigheter... 371 1.2.1 Oversikt over de ulike situasjoner... 371 1.2.2 Inngrepstilfellene rettsanvendelsesskjønn og håndheving... 373 1.2.3 Plikt til å sikre en rettferdig rettergang og respekt for anklagedes rettigheter... 379 1.3 Straffeforfølgningspliktenes rettslige utgangspunkt... 382 1.3.1 Negative og positive forpliktelser... 382 1.3.2 Positive plikter knyttet til statens strafferett og straffeprosess... 384 2 Hvilke typer straffbare forhold kan utløse straffeforfølgningsplikter?... 389 2.1 Utgangspunkt og det faktiske grunnlag for etterforskingsplikt... 389 12
2.2 EMK artikkel 2... 395 2.3 EMK artikkel 3... 401 2.4 EMK artikkel 8... 406 2.5 Kort om positive plikter etter øvrige artikler... 414 2.5.1 Artikkel 4... 414 2.5.2 TP 1 art. 1... 415 2.5.3 Rasistisk motivert kriminalitet og diskriminering. 416 3 Innholdet i kravet til «effective offical investigation»... 419 3.1 En relativ forpliktelse... 419 3.2 Ulike element i minimumskravet til effektiv straffeforfølgning... 421 3.3 Hurtig respons og rask saksbehandling som et selvstendig effektivitetskrav... 428 3.4 Særlig om prevensjonshensyn vs. ressurs- og prioriteringshensyn... 431 4 Særlig om krav knyttet til den påtalerettslige regulering og påtalepraksis... 432 4.1 Forholdet til art. 6 ingen privat rett til etterforsking, påtale og straff... 432 4.2 Det private straffekravets konvensjonsvern ligger i statens positive plikter... 439 4.3 Offentlig etterforskingsinitiativ og krav til regulering av den offentlige påtalerett... 440 4.3.1 Betinget offentlig påtale og etterforskingsbegrensning... 440 4.3.2 Hvor langt rekker kravet om ubetinget offentlig påtale?... 445 4.3.3 Særlig om familievoldssakene... 448 4.3.4 En iretteføringsplikt?... 453 4.4 Krav til begrunnelse ved unnlatt straffeforfølgning?... 456 5 Er unnlatt eller begrenset håndheving i visse tilfeller en positiv forpliktelse?... 460 6 Avslutning... 466 DEL 5. Den relative påtalepliktens rettslige utvikling og rettshistoriske rammer... 469 10. Utviklingen av det offentliges rett og plikt til straffeforfølgning... 471 1 Innledning og klargjøring av perspektiv... 471 2 Norske lov 1687, embetspliktene og håndhevings reguleringen... 473 2.1 Oversikt. De rettshåndhevende myndigheter... 473 2.2 Reguleringen av øvrighetens embetsplikter i straffesakene. 477 2.3 Regulering av påtaleretten og enkelte påtalefunksjoner under NL... 478 13
2.4 Nærmere om utviklingen av de offentlige anklageres funksjon og kompetanse... 484 3 Rettspleieforordning 1735. Straffeprosessen og påtalehierarkiet tar form... 488 4 Landfiskalanordningen 1739. Innskjerping av embetspliktene og institusjonalisering av straffeforfølgningen for embetsforsømmelser... 492 5 Nærmere om krav til etterforsking, forhør og rettslig forundersøkelse og utvikling av regler om etterforskings- og påtalebegrensninger... 495 5.1 Oversikt... 495 5.2 Delinkventforordning 1741 og rettspleieforordning 1751.. 496 5.3 Rettspleieforordning 1796. Krav om rettslig etterforsking. 500 6 Særlig om prosessøkonomiens betydning for utviklingen av den offentlige påtalerett og det offentlige påtaleinitiativ... 505 6.1 Innledning... 505 6.2 Omkostningsforordningene som prioriterings- og håndhevingsdirektiv... 505 6.3 Noen særskilte håndhevingstiltak for bekjempelse av tyveri... 511 6.4 Prosessøkonomi og relativisering av krav om og krav til domstolsbehandlingen... 513 7 En sammenfatning... 517 11. Utviklingen etter eneveldet... 520 1 Grunnloven 1814 og tiden frem til criminalloven... 520 2 Criminalloven 1842 og prinsippet om offentlig påtale... 527 2.1 Innføring av prinsippet om offentlig påtale i criminalloven... 527 2.2 Bakgrunnen for påtaleregulering i criminalloven 27-1... 528 2.3 Offentlig toleranse ved håndheving av sedelighetsforbrytelser... 534 3 Den departementale påtaleinstruks 1840 og påtaleretts reformen 1866... 540 3.1 Innledning... 540 3.2 Den departementale påtaleinstruksen 1840. Prosessøkonomiske straffeforfølgningsbegrensninger... 543 3.3 Straffeprosessloven 1866. Lovregulering av etterforskings- og påtalebegrensninger... 544 3.4 Politiets foreleggskompetanse gis en generell hjemmel i strpl. 1866... 550 4 Prosesslovkommisjonen (1853 1859)... 552 14
12. Opportunitetsprinsippet og strpl. 1887... 558 1 Innledning... 558 2 Forløpet. Innføring av skjønnsmessige påtalevilkår i criminalloven... 558 3 Opportunitets- og legalitetsprinsippet i straffeprosessloven 1887.. 559 3.1 Innledning. Opportunitetsprinsippet uttrykkes i lov... 559 3.2 Jurykommisjonens utkast etterforskings- og påtaleplikt.. 560 3.3 Departementalkomiteens utkast en relativ etterforskings- og påtaleplikt... 565 3.4 Forholdet til «offentlig interesse» som påtaleforutsetning i criminalloven 27-5... 567 3.5 Straffeprosessloven 1887 85 og forholdet til den eldre rettstilstand... 570 4 Hvilket uttrykk fikk opportunitetsprinsippet i strpl. 1887?... 573 4.1 Innledning... 573 4.2 Normering og klassifisering av påtaleunnlatelsene... 574 4.3 Håndhevingskompetansen og politiforseelsene... 577 5 Påtaleunnlatelsens utvikling... 579 5.1 Påtaleunnlatelsens utvikling som strafferettslig sanksjon... 579 5.2 Riksadvokatens forslag til normering av påtaleunnlatelsen i 1923... 582 5.3 Endringen i 1955... 584 6 Kort om den videre utvikling og straffeprosessloven 1981... 585 7 Noen korte utviklingstrekk under gjeldende straffeprosesslov... 588 8 En sammenfatning og overgang... 592 DEL 6. Påkrevd av allmenne hensyn?... 595 13. Straffeprosessloven 62a andre ledd og allmenne hensyn som norm for håndhevingsskjønnet... 597 1 Innledning. Straffeprosessloven 62a andre ledd som kodifisering av opportunitetsprinsippet og påtalemyndighetens håndhevingsfullmakt... 597 2 Anvendelsesområdet for henleggelseskompetansen i strpl. 62a andre ledd... 599 2.1 Et utgangspunkt... 599 2.2 Strafferammen og Straffelovkommisjonens «generelle prinsipper» for å fravike hovedregelen om ubetinget påtale... 600 2.3 Gir strpl. 62a andre ledd adgang til å foreta «partielle henleggelser»?... 602 2.4 Forholdet til påtaleunnlatelsene... 604 2.4.1 Felles normering før og nå... 604 15
2.4.2 Grensesnitt for anvendelsesområdet: Skyldspørsmålets avklaring... 606 2.4.3 Etterforskings- og påtalebegrensninger ved forventet påtaleunnlatelse?... 609 3 Forholdet til håndhevingsskjønnet etter strpl. 224... 610 3.1 Straffeprosessloven 224 opprinnelse og innhold... 610 3.1.1 Overgangen fra instruks til lov... 610 3.1.2 Et perspektiv: Eldre retts etterforskingsterskler... 613 3.1.3 Fra lov og tilbake til instruks... 614 3.2 Nærmere om anvendelsesområdet... 615 3.3 Kort om forholdet mellom «rimelig grunn», «allmenne hensyn» og andre grunner for å unnlate straffeforfølgning.. 618 4 Nærmere om «allmenne hensyn» som norm for håndhevingsskjønnet i strpl. 62a andre ledd... 620 4.1 Utgangspunkt, oversikt og forholdet til innholdet i den eldre rettstilstand... 620 4.2 Overtredelsens grovhet og hensynet til den alminnelige lovlydighet... 622 4.2.1 Noen utgangspunkt... 622 4.2.2 Hensynet til den sosiale ro... 624 4.3 Hensynet til fornærmede og andre som rammes... 626 4.3.1 Innledning... 626 4.3.2 Fornærmedes interesser trekker i forskjellig retning... 629 4.3.3 Betydningen av fornærmedes «egeneksponering» for skade... 631 4.3.4 Straffeforfølgningen medfører uønsket eksponering av fornærmede... 634 4.3.5 Hvem etterforskingen rammer... 634 4.4 Særlig om hensynet til vitner og beskyttelse av sensitive opplysninger, liv, helse eller frihet... 635 4.4.1 Utgangspunkt... 635 4.4.2 Kort om den særlige henleggelsesadgangen etter strpl. 72 første ledd andre punkt... 639 4.4.3 Adgangen til å utsette påtalespørsmålet av hensyn til andres liv, legeme og helbred... 640 4.5 Hensynet til den siktede... 642 4.5.1 Alder, skyldevne, livssituasjon og andre personlige forhold... 642 4.5.2 Unnlatt straffeforfølgning mot personer i særlig sårbar situasjon... 643 5 Subsidaritetshensyn og alternativ håndheving... 645 5.1 Innledning... 645 16
5.2 Subsidaritetshensyn i strpl. 70... 646 5.2.1 Straffeprosessloven 70 første ledd... 646 5.2.2 Straffeprosessloven 70 andre ledd... 649 5.3 Henleggelse for overføring til forvaltningen. Sanksjonsutvalgets lovforslag... 652 5.4 Kort om subsidaritetshensyn etter strpl. 224 første ledd.. 655 6 Henleggelser av kapasitetsgrunner... 656 6.1 Kapasitetshensyn og strpl. 62a andre ledd... 656 6.2 Særlige vilkår og saksbehandlingskrav for kapasitetsbegrunnede henleggelser... 659 7 Henleggelser av hensiktsmessighetsgrunner og strpl. 62a... 661 8 Bevissikrings- og oppklaringshensyn... 662 8.1 Problemstilling og utgangspunkt... 662 8.2 «Motytelsens» betydning... 664 8.3 Løfteforbudet i strpl. 92 andre ledd og adgangen ellers til å gi tilsagn... 666 8.4 Henleggelsesadgangen... 668 8.5 Straffbare forhold hvor særlige hensyn gjør seg gjeldende... 672 8.6 Sammenfatning... 673 14. Særlig om likhets- og likebehandlingshensyn... 675 1 Problemstilling og utgangspunkt... 675 2 Rettslige utgangspunkt og grunnleggende forutsetninger... 679 2.1 Likhetsprinsippets rettslige forankring... 679 2.2 Kort om delegasjon av påtalekompetanse som problem... 683 2.3 Noen prinsipielle utgangspunkt. Ideelle krav vs. håndhevingsapparatets funksjonalitet... 685 3 Nærmere om likhetsmarkører og rettslig relevant sammenligningsgrunnlag... 688 3.1 Prinsippet om den individuelle behandling... 688 3.2 Sammenligning med påtalepraksis nedfelt i rundskriv eller direktiv... 689 3.3 Kort om ulik håndhevingspraksis betydning for rettsanvendelsen... 690 4 Prinsippavgjørelsen i Rt. 1976 s. 652 og det funksjonelle argument... 692 4.1 Innledning... 692 4.2 Rt. 1976 s. 652 og senere høyesterettspraksis... 693 4.3 Rettspraksis for øvrig... 697 4.4 Rettspraksis betydning for henleggelsesbeslutningene... 701 5 Nulltoleranse, personforfølgelse og noen spesielle utvelgelseskriterier... 704 17
DEL 7. Avslutning... 707 15. Noen konklusjoner og endringsforslag... 709 1 Noen hovedkonklusjoner... 709 2 Et lovforslag... 710 Kilderegister... 713 I. Lover, lovforarbeider, tidsskrift mv... 713 II. Litteratur... 718 III. Rettspraksis... 748 VI. Annet... 759 Stikkord... 767 18