TERRA og Vik kommune

VEDLEGG: Hovudrapport TERRA og Vik kommune Kva hende og kvifor hende det? Ei kartlegging 12.06.2008 Sogn og Fjordane Revisjon www.sf-revisjon.no

Innhald 1 Bakgrunn... 3 2 Metode og kjelder... 4 3 Premiss for vurderingane... 4 4 Grunnleggande rammer for vurderingane... 7 4.1 Kommunen som organisasjon... 7 4.2 Kommunen som tenesteytar... 9 4.3 Administrasjon... 10 5 Vik og Terra nære vener... 11 5.1 Innleiing... 11 5.2 Terra, produktet og føresetnader... 12 5.3 Forsvar mot risikoeksponering - regelverket og bruken av det...15 5.4 Kompetansen i kommunen... 18 6 Vurderingar... 19 6.1 Kva er Vik kommune?... 19 6.2 Ide og introduksjon... 20 6.3 Produktet i drift... 21 7 Konklusjon og forslag til tiltak... 23 7.1 Konklusjon... 23 7.2 Forslag til tiltak... 25 2

1 Bakgrunn Den 31.10.2007 avslørte Finansavisen at fleire kommunar gjennom finanshuset Terra hadde investert store summar i tvilsame finansielle produkt, noko som hadde påført dei store tap. Ein av desse kommunane var Vik. Meldinga kom særs overraskande på alle i kommunen. På ein førespurnad frå ordføraren om dette var tilfelle, svarte Terra den 12.11.2007 i ein e-post at kommunen ikkje hadde eksponering mot rotne lån i USA, men i høgt rata bedriftslån i Europa og tilsvarande kommunelån i USA. Vidare går det fram at det er forventa at kommunen skal få den avtalte pengestrømmen fra obligasjonene, uavhengig av svingninger i markedet. Dette viste seg å ikkje slå til. Vik var med. Ulike sider av Terra-saka har vore vurdert eller er under vurdering av fleire instansar. Kontrollutvalet i Vik vedtok i møte den 26.02.2008 å bestille ei kartlegging av kommunen si rolle i saka. Av det utarbeidde prosjektforslaget går det fram at kartlegginga skal fokusere på Vik kommune si rolle i saka, dvs kommunen sine disposisjonar og handlingar, og bakgrunnen for desse. Arbeidet har vore todelt. I den første delen var oppdraget å gje kontrollutvalet i Vik kommune informasjonsgrunnlag for å kunne a) få innsikt i og kunnskap om bakgrunnen for, rammene i og handteringa av saka i Vik kommune. Den administrative handsaminga av saka skal sjåast i lys av både politiske signal og vedtak b) få grunnlagsmateriale for å kunne vurdere om det er naudsynt å gå i djupna av handlingsutviklinga for å få avklart roller i og ansvar for utviklinga av saka, og c) få innspel og bakgrunnsmateriale for å vurdere om det er grunnlag for gjennomgang og eventuelt revisjon av interne rutinar i sentraladministrasjonen I møte den 3.04.2008 fekk kontrollutvalet presentert denne første innsamla informasjonen. Det vart då vedteke å utvide granskingane, m.a. med intervju av sentrale personar i saka. Vik kommune har i perioden 2001 2007 hatt hovudkontakt med fleire einingar i finanshuset Terra; Terra Fonds, Terra Kapitalforvaltning og Terra Securities. Vi nemner i teksten alle desse einingane som Terra, då med unntak dersom vi vil ha fram særskilde poeng med knytt til ei av einingane. Rapporten som no ligg føre, er ei oppsummering av viktige funn frå revisjonen sitt arbeid. 3

2 Metode og kjelder Det framlagde dokumentet er å sjå på som ei utvida kartlegging. Dette som motsetning til ei meir djuptpløyande gransking av saka (forvaltningsrevisjon). Med kartlegging forstår vi eit arbeid som har som mål å få oversikt over og innsikt i korleis samarbeidet med dei ulike partane har utvikla seg. Dette har vore nytta som grunnlag for å konstruere ein forklaringsmodell som kan gje utfyllande informasjon om korleis saka kunne få den avslutninga den har fått. Dokumentgransking og samtale/intervju har danna den metodiske ramma for arbeidet. Granskingane har hatt fokus på tre nivå: Det politiske nivået representert ved ordførar(ar) Rådmann Økonomiavdelinga Det er gjennomført fire intervju med sentrale personar frå dette utvalet. Intervjua er refererte og har vorte verifiserte av intervjuobjektet. Til dokumentgranskinga har vi nytta den samlinga av kommunale dokument som fylkesmannen fekk tilsendt for si oppfølging av saka. Vidare har fylkesmannen sin legalitetskontroll med tilhøyrande dokument vore viktige. Elles viser vi til relevant lovverk og regelverk på sentralt og lokalt nivå. Granskingar frå Terra-kommunane Haugesund og Narvik har vore gjennomgått. Likeins kommunerevisjon for Bremanger sin rapport frå denne kommunen. Rapporten har vore lagt fram for rådmannen i Vik. Han hadde ingen særskilde merknader. 3 Premiss for vurderingane Terra-saka er eit døme på ei sak som ikkje kan skje, men som gjorde det likevel. Dersom nokon i 2006, eller jamvel godt uti 2007, hadde kome og hevda at Vik kommune våren 2008 ville ha eit realisert tap på minst 100 mill, ville vedkomande vorte definert som inkompetent med for mykje fantasi og utan sjølvkritikk til eigne meiningar. Det er påfallande at heller ingen av dei andre sju kommunane som inngjekk avtale med Terra-systemet på noko stadium synest å ha hatt særlege motførestillingar til opplegget før bobla sprakk. I den grad det har eksistert motførestillingar, har i alle høve ikkje desse fått vilkår for å utvikle seg. Det er all grunn til å tru at eit tilbod om å optimalisere (les auke) kommunale inntekter, har vore eit sentralt argument for kommunane for å gå med i spelet. Kva dreiv åtte kommunar til å gå med på Terra sitt forslag til å få det til? Har dei åtte kommunane noko felles nemnar 4

for å seie ja? Om så, korleis står det fram i høve dei over 160 andre LVK 1 -kommunane som takka nei til tilboda? For den analysen, om han vert gjennomført nokon gong, er det særs interessant at grunnlaget for dei finansprodukta kommunane har kjøpt og gambla med, vart skapt i Vik kommune. Det medfører truleg at forklaringsmodellen for kva som gjekk galt og kvifor, vil vere noko annleis for Vik kommune enn for dei sju andre. Vi vil vidare legge til grunn at fornuftige kommunerepresentantar er ute etter å optimalisere økonomiske føresetnader for kommunen. I det ligg det ein risikofaktor ein er alltid disponert for å bite på /bite etter tilbod som synest å kunne gje inntekter. I dette tilfellet beit kommunen på. I etterkant er det lett å sjå at det burde den ikkje ha gjort. I vurderingane her har det vore viktig å prøve å sjå dei einskilde handlingane frå 2001 då engasjementet vart oppretta og til 2007 då bobla sprakk, i lys av den kunnskapsmengda kommunen hadde eller rimelegvis burde ha hatt til ein kvar tid. Vi har valt (faren for) tap av pengar som hovudmålekriterium som pådrivar for å gjere eit positivt vedtak om å gå tungt inn i samarbeid med Terra. Dette ikkje minst fordi det å gå glipp av inntekter kan sjåast som tap likså godt som reelle tap. Det vart i dei seks åra denne saka gjekk, gjort fleire store endringar i kommunens engasjement. Vi meiner kommunen i heile perioden difor har hatt tre alternative vegar å velja mellom: a) Vurdere tilbodet, men seie nei til eit tilsynelatande attraktivt tilbod (tape mykje)? b) Om likevel ja, korleis sikre seg rom for å kunne kome fri om det var ynskjeleg og ha føresetnader for å nytte denne utvegen (tape meir)? c) Dersom utan utgang, hindre forverring (tape alt)? Som spesialtilfelle kan vi nemne at dersom ikkje minst eitt av desse vilkåra er til stades undervegs i en prosess, denne eller andre, må ei sak sjåast som tapt alt den dagen tilbodet vert lagt fram. Desse punkta kan nyttast for å sjå på kva strategi Vik kommune la til grunn i høve til å sikre dei store investeringane som vart gjort. Vi vel å sjå dette frå tre vinklar. 1. Idéfasen: Korleis legg/la kommunen opp til å forsikre seg mot eventuelle uheldige sider i engasjementet før det vart gjort endeleg vedtak om deltaking? 2. Oppstartsfasen: Korleis kvalitetssikrar kommunen eigen posisjon ved inngåing av nye engasjement, her forstått som korleis kommunen sikrar seg slik at eigne interesser, argument og meiningar vert høyrde, vurderte og ivaretekne? 3. Driftsfasen: Korleis sikrar kommunen seg kontroll med utviklinga av eit engasjement, og då inkludert klare prosedyrar og rutinar som seier noko om korleis status skal rapporterast, kva faktorar som skal løyse ut tiltak av ulike typar og korleis (og på kva vilkår) ei eventuell evakuering av engasjementet skal gjennomgå? Vi har i arbeidet vårt teke utgangspunkt i at det første vedtaket om å følgje Terra finansforvaltning sine forslag i 2001 var lovleg. Ein konsekvens av dette standpunktet vert at vi her 1 LVK: Landssamanslutninga av Vasskraftkommunar 5

ikkje dreg inn den grunnleggjande diskusjonen om den måten framtidige inntekter er kapitalisert på er i samsvar med lovverket eller ikkje (jamfør Vik-brevet 2 ). På den måten eliminerer vi eitt sentralt moment som elles ville ligge som eit forvanskande element i all drøfting av denne saka same korleis vi handterar ei sak som i utgangspunktet er eit lovbrot, er det framleis eit lovbrot som ikkje skulle vore handtert i det heile. Når vi tek eit slikt standpunkt, er det med ei forståing av at denne grunnleggjande vurderinga av korleis saka starta vert gjort av andre instansar. Med denne avgrensinga, vert utfordringa for dette arbeidet å sjå på korleis Vik kommune handterte og handsama engasjementet med Terra i høve dei reglar og forventningar som set rammer for kommunal aktivitet. Den grunnleggjande plattforma for alle vurderingane må verte kommunelova, her representert ved formålsparagrafen ( 1): Formålet med denne lov er å legge forholdene til rette for et funksjonsdyktig kommunalt folkestyre, og for en rasjonell og effektiv forvaltning av de kommunale fellesinteresser innenfor rammen av det nasjonale fellesskap og med sikte på en bærekraftig utvikling. Lov og regelverk seier m.a.o. noko om kva hjelpemiddel kommunen skal ha for å få til rasjonell og effektiv forvaltning. Det er så opp til kommunen å nytte dette slik dei skal og bør for å hente ut den effekten dette skal gje. Eit viktig mål med arbeidet vårt er såleis å få eit grunnlag for å kunne vurdere om Vik kommune a) har det formelle grunnlaget i reglar og prosedyrar som kunne sikre at saker som den aktuelle kunne ha vore handsama på ein forsvarleg måte, og b) faktisk har følgt den aktuelle saka opp på ein forsvarleg måte Denne oppgåva kan greiast ut frå to tilnærmingar. 1. Har Vik kommune eit administrativt system som er tilstrekkeleg utbygd til å ivareta dei utfordringane kommunen har? 2. Er ansvaret som også kan trekkast ut av formålsparagrafen i kommunelova, konkretisert og iverksett slik det må for å hindre feil og ikkje føresette konsekvensar av kommunen sine aktivitetar? Terra-saka har påført dei aktuelle kommunane vesentlege tap. Det er viktig å prøve å unngå at dette påverkar tolking og vurderingar av saka. I ein slik vinkel meiner vi saka har to ytterkantar, ein på grunn av og ein trass i: - Skjedde Terra pga at den var så stor t.d. fordi freistinga vart stor av di det vart førespegla særs stor gevinst (spesialsak), eller - Skjedde Terra trass i at den var så stor dvs at kommunen ville ha kome i same situasjon også om saka hadde vore av ein annan karakter og med mykje mindre omfang (generell sak) 2 Brev frå KRD til fylkesmannen i Sogn og Fjordane dagsett 20.09.2002 6

4 Grunnleggande rammer for vurderingane Ei sak er sjeldan så enkel at den kan forklarast ut frå ein faktor aleine. For å gjere presentasjonen meir tydelege og vonleg lettare å ta stilling til, vil vi her presentere ei forståingsramme for dei vedtak og disposisjonar som er gjort i Vik kommune og som vi ser som tilhøyrande til den forklaringsmodellen vi har sett opp. 4.1 Kommunen som organisasjon Kommunen er eit geografisk avgrensa område i staten. I dette området har kommunen funksjon som ei regulerande og tenesteytande forvaltningseining. Desse oppgåvene har kommunen fått for å forenkle og effektivisere den statlege forvaltninga. Kravet i lovverket (kommunelova 1) er, som vi har vore inne på over, at kommunen så skal forvalte oppgåvene den har på ein rasjonell og effektiv måte. Lova gjev stor fridom til kommunane, jf her skriv frå statsråd Magnhild Meltveit Kleppa frå den 22.11.2007: Kommunelova gjev kommunane og fylkeskommunane stor fridom til å forvalta eigne midlar. Eg ynskjer at dei lokale folkevalde skal ha ein slik fridom og eit slikt ansvar og at den einskilde kommune og fylkeskommune innanfor fastsette rammer skal kunna ta stilling til kor stor risiko kommunen er viljug til å ta på vegne av innbyggjarane. Dette set òg krav til at kommunesektoren kjenner ansvaret sitt og at iveren etter høg avkastning ikkje vert så stor at kommunen går inn i risikofylte investeringar som kan ramma dei som treng kommunale tenester. Kommunen er også ein institusjon som i seg sjølv har stor eigenverdi som grunnleggande element i det norske folkestyret. Det medfører at kommunane får ei særskild ramme og form for styring som ikkje alltid synest å vere samsvarande med det som vi kan hende får inntrykk av som dei mest rasjonelle og effektive styringsmodellane i til dømes næringslivet. Eller som Overå og Bernt uttrykker det 3 : Det er ikke alltid at folkevalgt medvirkning eller instruksjonsmyndighet på de enkelte saksområder er det mest effektive på kort sikt, men det kan være en nødvendig forutsetning for et levende og ansvarlig kommunalt og fylkeskommunalt demokrati. Som ein forlenga arm av den statlege forvaltninga, er det så naturleg at kommunen vert regulert av ulike regelverk. Slike regelverk kan vi for vårt føremål her, dele inn i tre typar: Sentralt regelverk (lover, forskrifter, retningsliner mv.) Regelverk som kommunen fastset sjølv, men med grunnlag i pålegg eller krav i første punkt Regelverk som kommunen sjølve finn føremålstenleg å etablere for eigen funksjon og drift 3 Overå, Bernt og Jan Fridthjof Bernt (2006): Kommuneloven med kommentarer (s 12). 7

Dette regelverket har fleire funksjonar. Det kan gje rettar og utviklingsrom, det kan gje avgrensingar for same, og det kan vere reglar som på ein eller annan måte skal beskytte og sikre kommunen som fenomen og organisasjonsform. Vi tenker her både på dei som på ein eller annan måte er i aktiv kontakt med kommunen, og på dei som er brukarar av kommunale tenester og tilbod. I dette arbeidet skal vi i hovudsak trekke fram den funksjonen regelverket har for å beskytte og sikre kommunen, dvs kontroll og tilsyn. Regelverket er i kontinuerleg utvikling. Endringane kan kome av nye overordna rammer for kommunal aktivitet, dei kjem ikkje minst av europeisering og globalisering, og dei kjem som følgje av erfaringar samla opp frå dagleglivet i dei 431 kommunane i Noreg. I så måte er regelverket ei form for erfaringsoverføring kommunane i mellom. Då vert regelverket rammer, råd og rettleiing for korleis kommunen skal arbeide for å løyse oppgåver og nå dei mål som gjeld for kommunen på ein trygg måte. At innsatsen skal skje innanfor trygge rammer, må vi forstå som at kommunane pliktar å opptre slik at minimumsoppgåvene 4 alltid kan løysast. Oppnåing av desse måla skal alltid utgjere kjernen for aktiviteten i kommunen. Til dette trengst det ei viss mengd ressursar, og trygg forvaltning og disponering av desse. Men regelverk og rutinar gjev lite effekt dersom det ikkje vert nytta og følgt. Kontroll- og tilsynsfunksjonar skal medverke til at så skjer. I kommuneadministrasjonen skal kontrollfunksjonen styrast gjennom rådmannen sitt system for intern kontroll. Dette systemet kan delast inn i to funksjonar som er viktige på kvar sin måte. Det mest grunnleggjande er den funksjonen som definerer rådmannen sine rammer og krav til dei aktivitetane han/ho har ansvaret for og at desse vert følgt. Den andre er krav om dokumentasjon. Denne skal m.a. kunne stadfeste for omverda og ettertida kva aktivitetar som faktisk har føregått i kommunen. Det er pr i dag ikkje regelfesta at kommunane skal ha reglar om administrativ intern kontroll. I 15 i budsjett og rekneskapsforskrifta frå 1990 sto det mellom anna at den interne kontroll skal sikre at kommunen når de formål og målsettinger som er satt både på overordnet nivå og for de ulike aktiviteter. En effektiv kontroll er til stede når ledelsen styrer systemene på en slik måte at det gir rimelig sikkerhet for at disse formål og målsettinger nås. Tilsvarande ordningar er ikkje vidareført i nye forskrifter, men det legges til grunn som fast praksis at kommunens administrasjonssjef har ansvar for å etablere en betryggende internkontroll i administrasjonen. Utarbeidede rutiner skal dokumenteres og være gjenstand for løpende oppfølging. 5 4 Lovpålagde oppgåver er ein måte å definere desse minimumsoppgåvene 5 KRD (2002): Forslag til endringer i kommuneloven kommunal revisjon m.m. Høringsnotat 8

Rådmannen sin interne kontroll treng såleis ikkje vere konkretisert og dokumentert skriftleg. Derimot skal det bruken av det synleggjerast gjennom det som vert oppnådd og korleis. Men sjølv dei beste mål og intensjonar kan reduserast til det heilt ordinære dersom dei ikkje vert følgde opp. For å sikre tilstrekkeleg oppfølging har kommunestyret to kontrolliner for å kunne ettersjå at administrasjonen fungerer og arbeider som forventa. For det første skal kommunestyret gjennom direkte kontakt med rådmannen sjå til at administrasjonen sitt system for intern kontroll er tilfredsstillande utbygd og fungerer som forventa. I tillegg har kommunestyret kontrollutvalet som frittståande kontrollorgan. Utvalet skal kunne gå djupare inn i kommunen sitt arbeid og konkret vurdere både funksjon og effektivitet. Vi vil tru at det i dette arbeidet vil vere sentralt at i det minste noko av aktiviteten vert dokumentert skriftleg. 4.2 Kommunen som tenesteytar Vi peikte på over at oppgåva for kommunen er å løyse oppgåver og nå dei mål som gjeld for kommunen på ein trygg måte. Likeins at innsatsen skal skje innanfor trygge rammer slik at minimumsoppgåvene alltid kan løysast. Vi har i media nokre gonger fått inntrykk av at nokon ikkje heilt klarar å sjå kva som skil ein kommune frå ei bedrift. Det gjeld både som organisasjon og som tenesteprodusent. I og med at oppgåva å skape trygge og ikkje minst føreseielege rammer for den kommunale drifta var eit særs sentralt argument for å starte samarbeidet med Terra, finn vi det tenleg å ta med nokre ord om kva som gjer kommunen spesiell. Særleg skal vi henge oss opp i rammer og vilkår for økonomiske disposisjonar. Den sentrale oppgåva for kommunane er å levere eit breitt utval ulike tenester, pålagde og friviljuge, til innbyggjarane. Slik kan vi gjerne sjå kommunen som ei bedrift. Ei bedrift vert gjerne sagt å ha berre eitt mål, å maksimere innteninga. Til hjelp i dette arbeidet har bedrifta eit profesjonelt styre. Målet for styret er å sameinast om korleis drifta kan sikrast. For kommunen er det annleis. Der er hovudoppgåva å fordele tildelte ressursar frå fellesskapen til nytte og glede for innbyggarane. Denne fordelingsoppgåva vert definert ut frå andre verdimål enn inntening. Det er då heller ikkje noko mål at (kommune)styret skal vere sameinte. Tvert om er det meir snakk om å understreke ulikskapane medlemmene i mellom. Det vert heller ikkje stilt krav om profesjonalitet. Som ein av informantane våre uttrykker det (kjelde intervju): Men du blir ikkje valt til ordførar fordi du har litt kompetanse i jus. Du blir valt fordi du er politikar. Det er kommunestyret si oppgåve å prioritere bruken av ressursane slik at pålagde tenester kan leverast. For kommunestyret kan den oppgåva seiast å representere ei form for valfridom under ansvar. Kommunen har vanlegvis ressursar ut over det som trengst til å levere minimumstenester. Men det er stor konkurranse om desse, og mange politikarar hevdar at det ikkje er mykje økonomisk spelerom i kommunane å drive politikk på. Dersom det ikkje er overskot av ressursar, er det klart viktig for kommunen å skape grunnlag for mest mogeleg føreseielege inntekter kvart år. Det krev styring. Det er så til hjelp for 9

dette det er utvikla så mykje regelverk. Likevel går det ikkje alltid like greitt. Ein av situasjonane kommunen då kan komme opp i, er at visse økonomiske krav ikkje vert følgt. Då kan kommunen komme under ei form for overstyring. Vik kommune er oppe i ein slik situasjon, og står på den såkalla ROBEK-lista. Det medfører at fylkesmannen fører ekstra tilsyn med noko av den kommunale aktiviteten. Sett som eitt må desse avgrensingane forståast slik at kommunane skal vere særs forsiktige med disponeringane av frie økonomiske midlar. Tryggleik skal gå framfor sjølv sikre gevinstar frå usikre disposisjonar, jf nemnde skriv frå statsråd Kleppa. Det att medfører at kommunen som organisasjon lett vil framstå som traust og treig i oppgangstider, men også trygg og sikker i dårlege tider (jf at det å arbeide i kommunen i dårlege tider var å samanlikne med livsforsikring). Vi har no hatt ein lang oppgangsperiode. Eit resultat av dette er at mange har tent særs mykje pengar på børs, og endå fleire har peikt på at det har vore store gevinstar å hente i verdipapirmarknaden. At vi i dag har privat rikdom og offentleg fattigdom, kan sjåast som ein måte å måle effektar av at private aktørar nettopp har hatt eit anna handlingsrom enn den offentlege forvaltninga i denne marknaden. Det er i lys av moment som dette at nokon kan hende kan sjå det som nærast urettferdig at kommunane ikkje har eller i liten grad har høve til å nyttiggjere seg inntektspotensialet som ligg i stabile oppgangsperiodar. Kan hende ligg det her ei mogeleg forklaring på kvifor det kan ha vore så attraktivt for kommunane å gå på børs. Hovudmålet for kommunen er å kunne levere kommunale tenester i gode og vonde dagar. Same kva økonomisk fridom kommunane så har for å investere i finansmarknaden, er intensjonen bak lovverket å gje kommunen ei plattform som skal minimalisere ein kvar risiko som kan ligge i finansielle plasseringar. Uansett innhald i og omfang av investeringar/- spekulasjonar, må vi forvente at det grunnleggjande (lovpålagde) kontroll og tilsynsapparatet i kommunen er etablert og fungerer tilfredsstillande. Vidare må det ventast at kommunen har eit regelverkgrunnlag for å setje i verk sikringstiltak som gjev oversikt og kontroll med dei disposisjonane som er gjort. Til slutt kan det vere rimeleg å forvente at storleiken på innsatsen og med det også risikoen, vert dimensjonerande for eventuelle tilleggstiltak for å auke kontrollen. 4.3 Administrasjon Paragraf 23 i kommunelova konkretiserer m.a. rådmannen sine oppgåver. Ei av desse er at han/ho skal sjå til at saker som vert lagt fram for politisk handsaming, er forsvarleg utgreidde. Det gjeld også saker som vert initiert av politikarar sjølve. Kva vi skal legge i omgrepet forsvarleg utgreidd kan diskuterast. Uansett må vi forstå det som at saksutgreiingane må innehalde informasjon som gjev politikarane grunnlag for å forstå kva saka gjeld, kva føremål dei ulike alternativa dekker og kva økonomiske kostnader (inkludert eventuell risiko) dei medfører. For at ei saksutgreiing skal ha ønskt funksjon, må informasjonen i den fylle to krav: a) Informasjonen må i innhald og omfang vere tenleg (relevant) for det aktuelle sakstemaet, og 10

b) Informasjon må vere i ei slik form at dei som får denne kan nyttiggjere seg denne. Når det gjeld punkt b) må det med andre ord vere eit mål å få fram informasjon i ei form som er tilpassa den kompetansen politikarane kan ventast å ha om eit tema. 5 Vik og Terra nære vener 5.1 Innleiing Terra-saka er framleis tema for mange granskingar. Ikkje minst gjeld det dei ulike økonomiske disposisjonane som det har vist seg at Terra har tilrådd kommunane å følgje opp. Oppgåva vår er å prøve å gje ei forklaring på korleis Vik kommune kunne enda opp med eit slikt engasjement med Terra som dei gjorde. I granskinga vår meiner vi det då først og fremst er sentrale hendingar i Vik kommunes eigen Terra-historie som er viktige. Og av desse att er det dei tidlegaste hendingane vi vil retta merksemda mot, noko vi vil grunngje med to poeng. For det første vart dei finansprodukta som Terra marknadsførte for kommunen meir og meir kompliserte med tida. Dersom vi ser kompetanse som ein sentral føresetnad for å kunne vite kva som er innhaldet i og ulikskapen mellom alternative finansielle produkt, kan vi tru at det i oppstarten var større sjanse for den einskilde politikar og byråkrat å forstå både kva dei stemde for og for å sjå kva konsekvensar dette kunne få enn det dei hadde i den seinare fasen. Det høyrer også til her at produktpakkene som kommunen gjekk med i etter kvart var bygd på at fleire kommunar ytte sin del i store produkt. Det gav sjølvsagt Terra større spelerom for å utvikle meir kompliserte produkt. Det att medførte behov for meir eigeninnsats frå dei som eventuelt ville setje seg inn i kva satsing på produkta ville eller kunne medføre. Skulle nokon ha ropt varsko, er det difor meir rimeleg å vente at så ville skje tidleg i prosessen enn seinare. Det andre poenget vi vil trekke fram, er at det er i oppstarten av eit initiativ det er størst rom for å etablere ei tilpassa ramme og form for samarbeidet mellom partane. Engasjementet mellom Vik kommune og Terra gjekk etter etableringa gjennom tre hovudrevisjonar; i 2003, i 2005 og i 2007. Alle desse revisjonane kan sjåast som eit klart rom for å få presisert rammene for samarbeidet mellom partane. Når det ikkje skjedde, er det truleg medverkande at samarbeid etter kvart vil verte institusjonalisert aleine gjennom den tida det har vart. Det gjer det vanskelegare å bryte inn, få sett på bremsene og forventa at utviklinga i samarbeidet skulle bremsast medan kommunen bygde opp fagekspertise nok til å forstå a) omfanget av samarbeidet b) få grunnlag for alternativ risikovurdering av dei produkta som det var forslag om å investere i, og c) både få nok fagtyngde til å vite når situasjonen krov pause eller stans i samarbeidet og kome i posisjon for å få gjennomslag for eit forslag om å til dømes avslutte engasjementet. 11

5.2 Terra, produktet og føresetnader Den 6.06.2001 vart det inngått ein mandatavtale mellom Terra og Vik kommune. Føremålet med avtalen var å få greidd ut og eventuelt gjennomføre ei omstrukturering av eigarrettane til kommunens konsesjonskraft med mål om å auke kommunens økonomiske nytta av denne. Av avtalen går det fram at Terra får eksklusiv rett til å fungere som rådgjevar og tilretteleggar for kommunen i denne prosessen. Vidare ser vi av avtalen at kommunen forpliktar seg til å ikkje offentleggjere korkje avtalen eller material som vert utlevert frå Terra. Årsaka til dette er at både avtalen og informasjonsmaterialet inneheld forretningsløyndomar. Ut frå sakspapira ser det ut som om det er denne avtalen som har lege til grunn for alt seinare samarbeid mellom Vik kommune og Terra. Sjølv om det er litt ulike rammer, føresetnader, engasjement og med det ulike konsekvensar av engasjementet i dei ulike Terra-kommunane, vil vi påstå at alle er bygd rundt same ide eller produkt og same form for samarbeid. For å få eit nytt produkt, må vi ha ein ide om kva dette kan vere, og vi må ha rom for å utvikle ideen og prøve det ut. Så må vi ha ein marknad å selje det på. Ideen kom frå Vik kommune, nærare bestemt ordføraren i kommunen. Det låg nokre føresetnader til grunn for denne ideen, føresetnader som også var med på å definere den marknaden som produktet som vart skapt fekk. For å få heilskap i framstillinga, tek vi med nokre ord om desse føresetnadane. Vik er som seks av dei sju andre Terra-kommunane, ein kraftproduserande kommune. Dette gjev kommunen tre viktige inntektskjelder. 1. Konsesjonskraft. Dette er kraft som anleggseigaren må stille til disposisjon til produksjonspris. Mengda av denne vert fastsett etter storleiken på kraftproduksjonen. Storleiken på kommunen sitt eige straumforbruk fastset kor stor del av denne krafta kommunen får disponere. Resten vert stilt til disposisjon for fylkeskommunen. Kommunen vel sjølv korleis krafta skal nyttast, t.d. til internt forbruk i kommunen eller leggjast ut for sal på kraftmarknaden. Produksjonsprisen vert fastsett av OED, varierer lite og er for tida kring 9 øre. Den samla mengda av konsesjonskraft i Vik kommune er om lag 97 GWh. Av desse disponerer kommunen 53 GWh. Marknadsprisen på kraft har etter marknadstilpassinga synt seg særs variabel. Inntektspotensialet frå konsesjonskrafta kan difor variere mykje. 2. Konsesjonsavgift. Denne avgifta kan sjåast som ein kompensasjon for at storsamfunnet har fått høve til å utnytte ein naturressurs i kommunen. Avgifta er årleg og fast over periodar, og er for tida om lag 5,4 mill kr/år. 3. Eigedomsskatt. Kraftprodusentar er viktige objekt for eigedomsskatt. Den må påreknast som fast. Men fastsetjing av grunnlaget for utrekning av denne skatten har ofte vore vanskeleg. I den aktuelle perioden var det noko usemje mellom kommunen og kraftverkseigar om dette. 12

Kring årtusenskiftet var det nokre år då marknadsprisen på kraft varierte mykje både oppover og nedover. Dette medførte variasjonar i millionklasse i inntektene frå konsesjonskrafta til kommunen. Variable inntekter er ikkje noko godt grunnlag å bygge stabile tenestetilbod på. Dette var tema i formannskapet den 6.06.2001 der det i sak 114/01 er protokollført følgjande sitat frå økonomiplane 2002-2005: I budsjettet for 2001 er gevinst av sal konsesjonskraft budsjettert med kr 2,5 mill. Rekneskapen for 2000 viser gevinst på kr 224 000. Ei slik usikkerheit om inntekter er vanskeleg å leve med i den kommunale drifta. Dåverande ordførar i Vik, som sat for tredje periode, hadde i forkant av dette vore kontakt med kommunen sin eigen bank Vik Sparebank for å få undersøkt om dei kunne hjelpe til med å få til ein fastprisavtale for krafta. Fastprisen kunne gje grunnlag for ei frigjering av kapital som kunne setjast på renteberande konto eller i aksjar. Banksjefen viste til at finanshuset Terra var deira samarbeidspartnar på dette området og hadde naudsynt kompetanse til å vurdere slike saker. Avtale vart gjort og Terra la kort tid etter fram ei løysing som ga fastpris på konsesjonskrafta for fem år og elles med vilkår som medførte at ideen frå ordføraren vart realisert med suksess. Men, Terra kom også etter kvart med eit tilleggsforslag. Kommunar er kredittverdige og får slike får difor gode rentevilkår. Den nye avtalen gav føreseielege inntekter. Kva om kommunen lånte ein sum utrekna mot komande års inntekt til låg rente og investerte desse i finansmarknaden til sikker høgare rente? Det ville gje kommunen ei ekstrainntekt på nokre hundre tusen utan risiko 6. Initiativet frå ordføraren hadde såleis gjeve tre nyskapingar: kommunen hadde inngått tidsavgrensa avtale om fastpris for konsesjonskrafta Terra hadde utarbeidd ein modell for å kapitalisere den framtidige årleg inntekta slik at den kunne reinvesterast Kommunen hadde gjort investeringar i verdipapir Denne forenkla trepunkts skissa viser ramma for modellen som samarbeidet mellom Vik kommune og Terra-gruppen vart starta opp med. Det var her berre att eitt hinder. Regelverket seier at kommunane ikkje kan ta opp lån for inntektsspekulasjon. Momentet var i 2001 vurdert av Terra. Der hadde dei kome fram til at måten å kapitalisere dei framtidige inntektene på, var akseptabel i høve til 50 i kommunelova (notat 15.10.2001): Her må en imidlertid merke seg at dette er en bestemmelse som har til formål å regulere de økonomiske rammebetingelsene til kommunen det vil si unngå at kommunen påfører seg driftsbelastninger som vil ha konsekvenser for senere driftsbudsjetter. (..) 6 Det kan her visast til at lågt utbytte vanlegvis er synonymt med liten risiko. 13

Uansett er det klart at en ren nullkupongswap 7 som ikke er knyttet opp mot en underliggende kontantstrøm vil være i strid med denne bestemmelsen - fordi den i så fall må oppfattes som et rent låneopptak. Kommunen sin revisor trekte i 2002 likevel fram at dette måtte reknast som lån. Modellen var så pass uvand i høve til etablert praksis at Kommunal og regionaldepartementet enda opp med saka. Frå departementet sitt svar dagsett 20.09.2002, i dag ofte nemnt som Vikbrevet, kan vi klippe følgjande: For så vidt meiner departementet at avtalen med DnB Markets har dei same økonomiske realitetane som eit lån ved at Vik kommune mottek ein eingongsutbetaling i dag mot å betale ein årleg sum dei neste åra. ( ) Avtalen mellom Vik kommune og DnB Markets er del av ein større struktur med føremål å auke avkastinga frå konsesjonskrafta, og gir kommunen ei eingongsutbetaling mot ei underliggjande kontantstrøm som er knytt til konsesjonskraft. Avtalen inneber i så måte ingen udekka betalingsplikt i framtida der kommunen, som ved lån, må dekke renter og avdrag med inntekter som elles kunne vert nytta til produksjon av tenester. Departementet finn at avtalen mellom Vik kommune og DnB Markets ikkje kan likestillast med lån. Departementet slær med andre ord fast at engasjementet ser ut som eit lån, men at bakanforliggjande føremål medfører at det berre ser ut som slik. Vi forstår skrivet frå departementet slik at det også er vurdert om dei plasseringane som kommunen fram til då hadde gjennomført var innanfor ein akseptabel risikoprofil: Ved å inngå kompliserte finansielle avtalar med komplisert risikostruktur kan kommunen bli ytterlegare eksponert for risiko. Departementet vil generelt understreke at det er viktig at kommunane opptrer som profesjonell motpart med eit medviten forhold til risiko, og at ein søker å minimere eksponeringa for risiko. I denne saka legg departementet til grunn at Vik kommune ikkje har teke risiko som bryt med gjeldande lov og forskrift. Vi meiner det er viktig å søke forståing for korleis kommunen oppfatta situasjonen der og då dersom vi skal søke ein forklaringsmodell for saka. Denne uttalen frå departementet vart gjeve meir enn eitt år etter at kommunen hadde starta samarbeidet med Terra, og stadfesta den informasjonen Terra alt hadde gjeve. Kommunen kan i etterkant vanskeleg kritiserast for å ha oppfatta uttalen som ei stadfesting av at inngåtte avtalar var akseptable. Eller som ein av informantane uttrykker dette: Etterpåkloke kan alle vere. Men eg vil sjå den ordførar eller rådmann i augo som i ein slik situasjon ikkje hadde halde seg til vedtaket i KRD. 7 Nullkupongswap er en bytteavtale hvor partene bytter fremtidige kontantstrømmer mot en nåverdi i dag. (A. Aastvedt: TF-notat nr 5/2005) 14

I det vidare legg vi difor til grunn at den aksepten som kommunen hadde for resultatet av iverksetjinga av ordføraren sin ide, ikkje er kritikkverdig. I det følgjande vil vi fokus retta mot eit anna moment som departementet også peikar på i skrivet sitt, og som vi forstår som ei påpeiking på at avtalar som den aktuelle også skal driftast: Ved å gå inn i kompliserte finansielle avtaler med komplisert risikostruktur kan kommunen bli ytterlegare eksponert for risiko. Departementet vil generelt understreke at det er viktig at kommunane opptrer som profesjonell motpart med eit medviten forhold til risiko, og at ein søker å minimere eksponeringa for risiko. Spørsmålet vi vidarefører er såleis om kommunen har opptredd som ein profesjonell motpart med eit medvite forhold til risiko. 5.3 Forsvar mot risikoeksponering - regelverket og bruken av det Det er tre faktorar som til saman utgjer kommunen sitt forsvar mot risikoeksponering. regelverket, nasjonalt og lokalt iverksetting og praktisering av dette samla regelverket kompetansen til brukarane I og med at regelverket ikkje kan vere altomfattande, betyr eigen kompetanse og faktisk praktisering mykje for det endelege resultatet 8. Økonomi og finansreglement Det er 52 i kommunelova frå 1992 som peikar på at kommunen skal utarbeide regelverk for finansforvaltning. Fram til årtusenskiftet hadde kommunane i liten grad følgt opp dette. For å få prioritert opp dette arbeidet, nytta departementet i 2001 heimelen i lova til å fastsette forskrifter 9. I denne forskrifta vert det understreka det som alt galdt ut frå lovteksta - at kommunen sjølv skal utarbeide regelverk og dessutan sett ein frist ut året for å få forma ut eige regelverket. Eit særs viktig poeng med å peike på at kommunen sjølv skal utarbeide regelverk for seg sjølv, er at kommunen skal få eigarskap både til utfordringa og til sjølve regelverket. Kor aktuelt dette var, kan vi lese ut i frå det faktum at kommunane fram til forskrifta kom jamt over ikkje hadde klart å få vedteke slikt regelverk som lova sa dei skulle ha. Vik kommune engasjerte i 2001 Terra til å utarbeide eit forslag til finansreglement. Forskrifta listar opp ei lang rekke obligatoriske punkt som skal vere med. Mellom anna vert det understreka at både kommunestyret og rådmannen har ansvar for å sjå til at regelverket er korrekt og får den funksjonen som det er påtenkt. Reglementet som Terra hadde gjeve grunnlagsarbeidet for, vart vedteke i KS-sak 71/01. 8 Vi kan dele oppgåver i tre kategoriar der den tredje er den usikre: dei vi kan, dei vi ikkje kan og dei vi ikkje veit at vi ikkje kan. 9 Forskrift om kommuners og fylkeskommuners finansforvaltning. Kommunal- og regionaldepartementet 5. mars 2001 15

Seinare, i KS-sak 14/02, vart det så gjort vedtak om eit økonomireglement for kommunen. Dette er likelydande for kommunane Årdal, Lærdal, Aurland og Vik (ÅLAV). Dei tre andre kommunane i ÅLAV kom samstundes i mål med eit likelydande finansreglement. Dette er i følgje økonomisjefen i Vik kommune strengare enn det som Vik hadde vedteke året før. Det var i det høvet ikkje noko ynskje i Vik om å harmonisere eige finansreglement med dei tre andre ÅLAV-kommunane sitt. Fylgde så finansreglementet til Vik dei krava som er sett i forskrifta? Fylkesmannen i Sogn og Fjordane har i skriv dagsett 8.01.2008 lagt fram ei vurdering av finansforvaltningsreglementet til kommunen. Han dreg fram følgjande uheldige sider frå vedtaksprosessen og oppfølgjande bruk av desse. Reglementet vart ikkje kvalitetssikra av ekstern kompetanse slik det er føresett i forskrift om finansforvaltning for kommunar og fylkeskommunar. Det er ikkje lagt opp til rutinar som sikrar at uavhengig instans vurderer om forvaltaren følgjer dei fastlagde reglane for forvaltninga. Endringar i forvaltningsavtalen som var inngått med Terra, og som kom som eit resultat av initiativ frå Terra, medførte i prinsippet at kommunen endra eige finansreglement. Det att medførte at reglementet ikkje var oppdatert. Kommunen har brote eige reglement i høve til krav til fordeling av totalportefølje. Rapporteringsrutinane er ikkje følgt Plasseringane har delvis fått lenger plasseringshorisont enn det reglementet set som ramme. Kjøpet av ein obligasjon i Kommunefondet i mai 2007 vart gjort på ein måte som ikkje var i samsvar med prosedyrar nedfelt i eige reglement eller i kommunelova. Fylkesmannen slær med andre ord fast at kommunen har hatt manglar i eige regelverk. Vanskelegare i høve til ei vurdering av om kommunen har opptredd som ein profesjonell motpart, er det kan hende at det vert slege fast at reglementet i liten grad har vore i praktisk bruk som referansedokument i dei vurderingane er gjort i samband med kontakten med Terra. Det er gjennom aktiv bruk sikringstiltak får funksjon og nytte når det trengst, og det vert mogeleg å vurdere om sikringstiltaka er tilpassa dei utfordringane kommunen har. Etisk regelverk Det er også eit anna regelverk som vil inngå som ein naturleg del av eit medvite forhold til risiko. Det er det etiske regelverket. For å vise kva funksjon dette regelverket kunne ha hatt, kan vi gå attende til påpeikinga vi gjorde innleiingsvis at det her er snakk om ei sak som ikkje kunne hende. Akkurat det må det ha vore allmenn semje om mellom alle dei som hadde kontakt med saka. I alle høve har ikkje vi funne teikn på at nokon var bekymra før avsløringane kom sist i oktober 2007. Det er ein føresetnad for oppfølging av eventuelle bekymringsmeldingar at dei vert registrerte som bekymringar. I det ligg det at ein organisasjon bør ha rutinestyrt oppfølging av eventuelle varslar om at noko kan vere galt. Eit eventuelt varsel i denne saka måtte ha klart å passere ein mur av tiltru til Terra. Det trur vi vanskeleg ville ha vore mogeleg utan rutinestyrt krav om gransking. 16

Vik kommune vedtok etiske retningsliner i K-sak 93/96. Dette er ikkje revidert seinare. Det er ikkje klarlagt korleis desse retningslinene har vorte praktisert. Opplysningane vi sit med, tyder på at retningslinene vart drege fram som tema ein gong i samband med endringane i forvaltningsavtalen med Terra i 2003. I vedtaket i KS-sak 29/03 står det mellom anna: Vik kommunestyre føreset at endringane i forvaltningsavtalen ikkje inneber endringar med omsyn til etisk forvaltning jf tidlegare retningsliner fastsett av kommunestyret. ( ) Vik kommunestyre ber om ei tilbakemelding frå Terra vedkomande forvaltinga av konsesjonskraftfondet hittil sett i lys av dei etiske retningslinene vi tidlegare har sett. Dette vert følgt opp av Terra i e-post dagsett 5.08.2003: kan du sende meg de etiske retningslinjene som kommunen har vedtatt, da jeg ikke kan se å ha mottatt disse? Jeg vil gjerne kommentere disse i forhold til den forvaltning vi gjør. Det er i dag ikkje mogeleg å dokumentere korleis eller om initiativet vart følgt opp vidare. Saka er så langt vi kan sjå heller ikkje avslutta med ein attendemelding til kommunestyret, noko vi ville sjå som ei naturleg oppfølging til sak 29/03. Resultatet er uansett at eit initiativ som kunne ha vore ein inngang til ei sjølvstendig vurdering av engasjementet, ikkje vart følgt opp. Eit anna moment som kan trekkast inn her, er tilhøvet til kommunen sin revisor. Som vist annan stad meinte revisor i revisjonsmeldinga for 2001 til at rentebyteavtalen som kommunen hadde inngått, måtte samanliknast med eit lån. Dette spørsmålet vart avklart av departementet. Det har for dette arbeidet ikkje vore lagt vinn på å greie ut breidda i den faglege konflikten denne saka medførte mellom dei to viktige informantane kommunen hadde på økonomisida. Men ut frå opplysningane vi har, synest likevel som rett å seie at det oppsto ein form for mistillit til revisor. Denne var omvendt proporsjonal med kommunen sin tillit til Terra gjennom at departementet stadfesta at ordninga Terra utvikla kunne godkjennast (kjelde intervju): I alle fall hadde eg tillit til at Terra hadde framifrå kunnskap om det dei dreiv på med. Dei sa at revisor ikkje hadde rett kunnskap, han tolka saka feil. Det var usemje mellom Terra og revisor som enda opp med at departementet sa at Terra hadde rett. Me heldt då med Terra. Sjølv om revisor tok departementet sitt syn til etterretning, endra han ikkje standpunkt. Dette låste sannsynlegvis konflikten, og det til ein tredjepart som det var nærliggjande for kommunen å kunne ha nytta som kvalitetssikrar (kjelde intervju): Eg har alltid sett på revisor som samarbeidspartnarar som eg har hatt god kjemi til. Det var ingen konflikt mellom revisor og kommunen i forkant. Me hadde den oppfatninga at revisor ikkje ville forstå eller ikkje forstod hensikta med det me ville. Tilnærminga hans 17

stod fram som ei påpeiking av paragraf- og formalomsyn utan rom for å trekke hensikta til og føremålet med investeringane inn i vurderingane. Innvendingane hans vart oppfatta som grep for å stoppe noko som hadde ein god hensikt, og som me meinte kunne tolkast inn under lovverket dersom det låg ein slik rett hensikt bakom. Denne hensikta var nettopp å stabilisere inntektene til kommunen. Me tykte rett og slett at han var vel ivrig i høve den biten. 5.4 Kompetansen i kommunen Fagmiljøet på rådgjevarsida var med andre ord splitta opp. Terra hadde gjennom krav om konfidensiell handsaming av alle opplysningar ekskludert utanforståande tredjepartar. Samstundes vart revisor, som kommunen måtte ha eit høve til, parkert ute til sida. Kva kompetanse hadde så kommunen sjølv om temaet? Opplysningar frå intervjua viser at ingen tydelegvis har følt seg komfortabel med den kunnskapen dei sjølve hadde. Sjølv dei med økonomisk bakgrunn hadde vanskar (kjelde intervju): Eg ga tidleg melding både til rådmann og formannskapet om at dette var vanskeleg, og at dette området hadde eg ikkje kompetanse til å forstå terminologien fullt ut. ( )Me tykte me fekk noko betre innsikt etter kvart gjennom kontakt med finansmiljøet, men vurdering av kva som gir størst risiko var vanskeleg. Sjølv forsiktige grep for å omgå kravet om konfidensiell handsaming, gav liten utteljing som hjelp (kjelde intervju): Kommunen hadde forplikta seg til at dei ikkje skulle henta inn opplysningar frå andre. Trass dette, sendte eg opplysningar eit par gonger (i 2003 og 2005) til andre innanfor finansmiljøet for å få ei vurdering av produkta. ( ) Attendemeldinga var at dette var litt kompliserte produkt, men dei såg ikkje den store renterisikoen. ( ) Samtidig var det så såpass vage opplysningar eller faresignal at ingenting vart gjort. Men kompetanse vart heller aldri noko tema (kjelde intervju): Me har ikkje diskutert behovet for kompetanse innanfor finansforvaltning, og det har då sjølvsagt ikkje vore sett opp nokre systematiske krav til oppbygging av slik kompetanse. Men her er me og attende til kva forventningar eg som rådmann har hatt til andre aktørar: Det er ingen som har rekt opp handa og peikt på at saka har vore for vanskeleg til dei. Samstundes har eg sjølv heller ikkje trekt fram når eg av ramla av lasset. ( ) Samstundes er det openbert at Vik kommune ikkje har hatt nok kompetanse til å handtere det engasjementet me har vore med på dei siste åra. Konsekvensen var at kvar gong det var behov for bakgrunnsmateriale for førebuingar til politisk sakshandsaming, var Terra der med naudsynt informasjon som i liten grad kunne etterprøvast lokalt: 18

Kvar gong Terra hadde nye produkt, hadde me to standardspørsmål: Det må sjølvsagt vere lov og de i Terra må syte for at det er juridisk dokumentert i høve til Kommunelova, og så må det sjølvsagt vere innanfor vårt eige finansreglement. I tillegg må hovudstolen vera sikra. Då me fekk ja på desse spørsmåla og dette vart stadfesta for formannsskapet i møte, så stolte me på det. Det er den enkle forklaringa. Så kan det peikast på at me skulle jo ha sjekka dette sjølv. Men her var me vikla inn i eit tillitsforhold. I oppstarten var det fleire som hadde litt dårleg følelse, men ingen sette ned foten. Eit moment som er lett å gløyme i ei tid der Terra-saka er nyhende på nasjonalt nivå, er at saka kan hende ikkje krov så mykje innsats i kvardagen. Det var ikkje mange teikn som tydde på at det var naudsynt heller (kjelde intervju): Det var det kring innspurten av årsoppgjeret eg i samarbeid med revisjonen verkeleg jobba med dette temaet. Elles var det lite tid til temaet i den travle kvardagen. Eit sentralt poeng som har vore understreka av alle dei åtte Terra-kommunane, er at dei har vorte lurte av (utsett for bondefangeri) av seljarar frå Terra. Vi vurderer det som å ligge utanfor vårt mandat å granske om og eventuelt ta stilling til om Vik kommune har vorte lurt. Men i høve Terra-saka er oppsummeringsversjonen er at kommunen involverte seg i ein prosess dei tydeleg korkje hadde fagleg innsikt i eller såg reelle konsekvensar av. 6 Vurderingar Utgangspunktet for vurderingane våre her er a) i kva grad Vik kommune hadde etablert og heldt vedlike eit minimumsnivå av eigne kontrollprosedyrar og rutinar, b) om det vart gjennomført relevante kontrollar i høve dei rutinane som galdt og den utfordringa dei aktuelle investeringane representere, c) om naudsynte justeringar av prosedyrar, rutinar, faktiske kontrollar og rapportering frå prosjektet vart etablert i 2001 og havarerte i 2007 vart gjort Vi har her valt å gå rett på ei samla vurdering av saka som eitt. Dette fordi vi oppfattar heile breidda i sakskomplekset som den vinklinga som gjev det mest realistiske biletet av korleis denne saka kunne oppstå. Før vi dreg dei lange linene, vil vi summere opp nokre av dei sentrale momenta vi har trekt fram så langt. 6.1 Kva er Vik kommune? Vik kommune ligg på sørsida av Sognefjorden. Dei om lag 2900 innbyggjarane er fordelte på fem bygdesamfunn. Kommunen har det bra økonomisk, ikkje minst som følgje av inntektene som kan hentast ut frå kraftproduksjonen. Kommunen er likevel ein fråflyttingskommune, noko som kanskje skuldast at kommunikasjonane ikkje er ideelle. Særleg er det ynskje om at opninga mot sør, Vikafjellsvegen, skulle ha vore oppgradert i vesentleg mon (kjelde intervju): 19

Dei dårlege kommunikasjonane til/frå kommunen medfører at me vert litt bortgøymde. Før Vikafjellsvegen kom, var det ikkje mange bergensarar unnateke dei som slekta herifrå som visste kvar Vik var. Som ein litt enkel karakteristikk kan vi seie at Vik med sine utfrodringar er ein kommune som i stor grad har styrt seg sjølv på sin måte. Kommunen har m.a.o. sin eigen forvaltningstradisjon. Utfordringane har stort sett vore kjende, og styringsform og styringskultur naturleg tilpassa dette. 6.2 Ide og introduksjon Kring år 2000 er dåverande ordførar inne i sin tredje valperiode. Han er ein vel røynd og profilert politikar, har hatt verv i sentralstyret i partiet med andre ord ein politikar som er med på å setje kommunen på kartet. Han får ein ide om korleis han kan bidra til å gjere inntektene frå konsesjonskrafta meir utjamna per år og med det meir føreseielege. Han tek ideen med til ein annan institusjon i bygda, Vik Sparebank (kjelde intervju) Modellen eg gjekk til banken med var at dersom me selde konsesjonskrafta, sikra ein sum for dette, så optimaliserte denne, så kunne me setje denne rett i banken. Gjennom sparebanken får han ein kontakt med Finanshuset Terra, som kan gje den faglege støtta han treng for å setje ideen ut i praksis. Ideen viser seg mogeleg å gjennomføre og vart etterkvart iverksett med eitt tillegg: Dei frigjorde midlane vert disponert slik at dei skal kunne gje kommunen ei ikkje særleg stor, men sikker tilleggsinntekt frå finansmarknaden. Eg ser det poenget at vi først sikra oss grundig for å få stabile tilhøve og når det er oppnådd, investerer me pengane i finansmarknaden. Eg har ikkje betre svar enn utruleg tillit til bankvesenet og at dei ville forvalta midlane våre på ein skikkeleg måte. Rentebyteavtalen kom alt i 2002. (..) Grunnlaget for å gå frå dobbelsikring til ingen sikring, var tillit. I samband med revisjonen sitt arbeid med årsoppgjeret for 2001, oppsto det ein fagleg dissens mellom Terra som kommunen sin finansrådgjevar og kommunen sin revisor. Det praktiske resultatet av denne dissensen var at Terra sitt synspunkt fekk støtte frå KRD. Eit sideprodukt av dette att vart at rådgjevaren fekk styrka tillit i høve både politisk og administrativt nivå i kommunen. Ein føresetnad for at kommunen kunne gjennomføre slike disposisjonar som dei her gjekk inn i, var at det var utvikla reglement for finansforvaltning. Kravet om slike var kome i 2001. Kommunen nytta Terra som rådgjevar for det arbeidet. Det er eit krav i forskrifta at reglementet skal vise at det er eit krav at kommunen sine finansdisposisjonar skal etterprøvast av ein uavhengig part. Eit anna krav av same type er at kommunen sitt reglement skal kontrollerast av ekstern part før det vert vedteke. Reglementet vart ikkje 20