Lastet ned fra Direktoratet for byggkvalitet 03.09.2015 Tilsyn
Del 1 Gjennomføring av tilsyn Innledning Publikasjonsnummer: HO-2/2012 Temaveiledningen er et hjelpemiddel for kommuner ved utøvelse av ulike former for tilsynsvirksomhet. Veiledningen beskriver eksempler på fremgangsmåter for gjennomføring av tilsyn. Den beskriver også hvordan kommunene kan utarbeide strategi for tilsynsvirksomheten. Kommunene er pålagt å føre tilsyn med at regelverket overholdes i kommunene og skal føre tilsyn i et slikt omfang at den kan avdekke regelbrudd. Dette følger av plan- og bygningsloven (pbl) 25-1. Tilsyn er en oppgave som inngår i kommunenes forvaltning av byggesaksreglene. Skal plan- og bygningsloven fungere etter intensjonen, må kommunene føre tilsyn med etterlevelse av regelverket slik at byggverk oppnår ønsket kvalitet. Denne utgaven av veiledningen er oppdatert i henhold til plan- og bygningslov av 27. juni 2008 nr. 71 med byggteknisk forskrift (TEK10) og byggesaksforskriften (SAK10), og erstatter HO-2/2007. Foruten tilpasning av veiledningen til gjeldende regelverk, er kommunens rolle som tilsynsmyndighet utdypet. Videre er det gjort mindre endringer og presiseringer i veiledningsteksten. Behovet for veiledning vil variere fra kommune til kommune. Veiledningen skal være til hjelp for tilsynet i så vel små som store kommuner og for kommuner som samarbeider om tilsynsfunksjonen. Veiledningen presenterer ulike fremgangsmåter for tilsyn. Det er lagt vekt på hva kommunene kan føre tilsyn med og hva kommunene kan forvente å få fremlagt av dokumentasjon ved tilsyn. Det er ikke tatt utgangspunkt i forhåndsdefinerte tilsynsmetoder. Det vesentlige er at det blir utøvd tilsyn, ikke hvilken metode kommunen velger å bruke. Veiledningen omhandler en rekke ulike former for tilsyn. Det er også beskrevet tilsynsformer som kan kreve at kommunene har fagkompetanse på særskilte områder. Det er imidlertid opp til den enkelte kommune å vurdere hvor, hvordan og i hvilket omfang det skal iverksettes tilsyn ut fra egen kompetanse- og ressurssituasjon. Regelverket stiller krav om at kommunene utarbeider en strategi for tilsynet. Veiledningen beskriver hvordan kommunens tilsynsvirksomhet kan organiseres og planlegges. Bruk av elektroniske hjelpemidler vil kunne effektivisere planlegging og gjennomføring av tilsyn. Som vedlegg til veiledningen følger en bruksanvisning for oppsett av nettbrett til bruk ved tilsyn. Tilsyn i prosjekteringsfasen vil kunne virke bevisstgjørende på aktørene og bidra til å forebygge feil i den videre byggeprosessen. En stor andel byggfeil har sitt utspring i prosjekteringen (Byggforskserien Anvisning 700.110). En beskrivelse av prosjekteringsprosessen følger som vedlegg til veiledningen. Byggeregler på ett sted (byggeregler.dibk.no) har samlet regelverk, veiledninger og maler for varsel og vedtak. 1.1. Generelt om tilsyn Gjennom tilsyn skal bygningsmyndighetene påse at plan- og bygningsloven overholdes i kommunen. Bygningsmyndighetene står fritt til å velge omfang og fremgangsmåte for tilsynet. Kommunens tilsynsplikt omfatter søknadspliktige tiltak med og uten krav om ansvarsrett, tiltak unntatt fra byggesaksbehandling og ulovlig igangsatte tiltak, herunder ulovlige bruksendringer. Det kan også føres tilsyn med styring av underleverandører (underrådgivere eller underentreprenører). Plikten til å føre tilsyn er avgrenset til konkrete byggetiltak. Kommunen kan ikke føre tilsyn med et foretak på generelt grunnlag uten at foretaket er involvert i et konkret tiltak. Generell oppfølging av foretak med henblikk på oppfyllelse av vilkårene for godkjenning er forbeholdt Direktoratet for byggkvalitet og er begrenset til foretak med sentral godkjenning for ansvarsrett. Bestemmelsene om ansvarsrett overlater et omfattende ansvar til aktørene i byggesaken. Ansvaret for oppfyllelse av det offentlige regelverket er lagt på de enkelte foretak med reell mulighet til å påse at feil ikke oppstår. Godkjenning for ansvarsrett er i stor grad basert på tillit ved at oppfyllelse av krav til foretakenes faglige kvalifikasjoner og styringssystem i utgangspunktet egenerklæres. Lastet ned fra Direktoratet for byggkvalitet 03.09.2015 2
Det betydelige element av tillit i ansvarsrettssystemet forutsetter at kommunen gjennom praktisering av tilsyn påser at regelverket følges. Et effektivt tilsyn bidrar til hovedsiktemålet om kvalitativt gode byggverk i samsvar med krav nedfelt i planog bygningslovgivningen. Kommunens tilsynsvirksomhet er begrenset til kommunens rolle som bygningsmyndighet. Kommunen skal gjennom tilsyn påse at regelverket følges. Plan- og bygningsloven skiller klart mellom kommunens tilsyn og uavhengig kontroll som skal forestås av foretak med ansvarsrett. Tilsyn avgrenses også mot ulovlighetsoppfølging. Ved tilsyn avdekkes eventuelle ulovlige forhold. Ulovlighetsoppfølging vil kunne være aktuelt når tilsynet avdekker klare avvik. 1.1.1. Formålet med tilsyn Formålet med tilsyn er i første rekke å påse at tiltak i kommunen oppføres med god kvalitet i samsvar med bestemmelsene gitt i eller i medhold av plan- og bygningsloven. Tilsyn har videre som formål å avdekke om aktørene i byggesaken gjennomfører sine oppgaver i henhold til den tildelte ansvarsretten. Tilsyn er en viktig forutsetning for at ansvarsrettssystemet skal virke etter sin hensikt. Tilsyn vil ha en forebyggende virkning på byggfeil og økte kostnader i pågående og nye byggetiltak. Hvor tilsynet avdekker svikt i rutiner, bør dette bidra til at det foretas en gjennomgang av foretakets styringssystem eller bruken av system med sikte på å gjøre forbedringer for å hindre gjentatte byggfeil. Hvor det avdekkes feil tidlig i byggeprosessen, vil tilsynet dessuten virke ressursbesparende for prosjektet. Tilsyn i tidlig fase vil kunne forhindre at prosjekteringsfeil får ringvirkninger til andre deler av byggeprosjektet med de økonomiske konsekvenser dette innebærer. Sett i en større sammenheng vil utstrakt tilsynsvirksomhet kunne bidra til å redusere de samfunnsmessige kostnadene som følger av byggfeil. Regelmessige tilsyn vil også kunne bidra til økt seriøsitet i bransjen og øke tilliten til ansvarsrettssystemet. Det vil også kunne bidra til dialog mellom kommune og foretak. 1.1.2. Forholdet mellom kommunens saksbehandling og tilsynsvirksomhet Kommunen som bygningsmyndighet har to sentrale oppgaver, saksbehandling og tilsyn. Mens plan- og bygningslovgivningen setter en rekke krav til byggesaksbehandling, åpner regelverket for at kommunen selv vurderer hvordan tilsynet skal gjennomføres. De undersøkelser som er nødvendig for å opplyse byggesaken tilstrekkelig til å fatte vedtak, omfattes av kommunens saksbehandling. Undersøkelser utover dette omfattes av kommunens tilsynsvirksomhet. Mens søknadsbehandling krever et minimum av dokumentasjon fra tiltakets side, kan kommunen som tilsynsmyndighet kreve den dokumentasjonen den ønsker. Tilsyn Kommunen er pålagt å føre tilsyn etter pbl. 25-1, første ledd. Bestemmelsen er utformet som en generell norm og pålegger ikke kommunen å undersøke alle byggesaker med henblikk på å avdekke ulovligheter. Den gir heller ikke grunnlag for erstatningskrav dersom kommunen ikke oppdager eventuelle ulovligheter. På noen områder er tilsynsplikten konkretisert. Dette er der kommunen allerede har gitt pålegg eller blir oppmerksom på ulovligheter som går ut over det rent bagatellmessige. Kommunen skal i tillegg føre tilsyn etter SAK10 15-3 om tidsavgrensede krav til tilsyn. Dette gjelder avfallshåndtering og sluttdokumentasjon i perioden 2011 til og med 2012, deretter universell utforming og energieffektivitet i to år fra 1. januar 2013. Utover den konkrete tilsynsplikten som følger etter pbl. 25-1, avgjør kommunen selv i hvilke saker og på hvilke områder det skal føres tilsyn. Kommunen kan selv fastsette hva som er hensiktsmessig med hensyn til fremgangsmåte, organisering, ressursbruk og omfang. Saksbehandling Kommunens saksbehandling er regulert i SAK10 kap. 6. Kommunen skal påse at søknader er i samsvar med regelverket, at det er nabovarslet og at tiltaket blir gjennomført med relevante kvalifikasjoner. Det er satt krav til saksbehandlingsfrister og koordinering i forhold til andre myndigheter. Kommunen skal dessuten behandle ansvarsrettssøknader, herunder påse at alle deler av tiltaket er dekket med ansvar. Lastet ned fra Direktoratet for byggkvalitet 03.09.2015 3
Søknader skal inneholde nødvendige opplysninger for kommunens saksbehandling, jf. pbl. 21-2, første ledd og SAK10 5-4. Påvisning av mangelfull søknad med anmodning om dokumentasjon er en del av saksbehandlingen. Resultatet av søknadsbehandlingen kan imidlertid gi grunnlag for tilsyn, eksempelvis hvor det gjentatte ganger er avdekket mangelfulle søknader. Som ledd i saksbehandlingen kan kommunen stille krav om uavhengig kontroll på bakgrunn av de vurderingstema som fremgår av SAK10 14-3. Dette er en del av saksbehandlingen. Det kan også underveis i prosjektet være aktuelt å kreve uavhengig kontroll på grunnlag av forhold som avdekkes gjennom tilsyn. 1.1.3. Hvordan utøves tilsyn Kommunen skal føre tilsyn i et slikt omfang at regelbrudd kan avdekkes, jf. pbl. 25-1, annet ledd. Bygningsmyndighetene står fritt i valg av fremgangsmåte ved utøvelav sin tilsynsvirksomhet. Hvordan tilsynet skal gjennomføres må tilpasses hvert enkelt tiltak og vurderes ut fra hensiktsmessighets- og effektivitetshensyn. Tilsyn kan skje uanmeldt eller ved at det varsles på forhånd. Tilsyn kan for eksempel utøves i form av besiktigelse på byggeplass, stikkprøver av valgte løsninger i prosjekterings- eller utførelsesfasen, dokumentasjonsgjennomgang (for eksempel av prosjekteringsgrunnlag, sjekklister), intervju og/eller gjennomgang av hele eller deler av styringssystemet. Mange kommuner vil være tjent med å legge seg på en ressursbesparende linje med uformelle besøk på byggeplass og lettere dokumentasjonsgjennomgang. 1.1.4. Tilsyn skal avdekke brudd på plan- og bygningsloven Kommunens tilsyn vil bare kunne avdekke brudd på bestemmelser gitt i eller i medhold av plan- og bygningsloven. Bygningsmyndighetene har ikke hjemmel til å føre tilsyn etter annet regelverk eller med privatrettslige forhold. Dersom det under tilsyn blir avdekket brudd på annet regelverk, kan kommunen orientere den aktuelle sektormyndighet om forholdet. Dette følger av pbl. 25-1 tredje ledd hvor det fremgår at kommunen blant annet kan samarbeide med andre instanser som har interesse i saker etter plan- og bygningsloven. Nærmere oppfølging av forholdet ligger til sektormyndigheten. Tilsvarende skal andre som utfører offentlig besiktigelse snarest melde fra til bygningsmyndighetene når det avdekkes forhold i strid med plan- og bygningslovgivningen, jf. pbl. 1-4, siste ledd. 1.1.5. Når kan tilsyn gjennomføres Tilsyn med tiltaket og de ansvarlige foretakene kan gjennomføres på alle stadier i byggesaken, jf. pbl. 25-2, annet ledd. Kommunen kan også iverksette tilsyn inntil fem år etter at ferdigattest er gitt. Etter dette tidspunkt kan et eventuelt tilsyn iverksettes etter pbl. 31-7 Tilsyn med eksisterende byggverk og arealer. Hvor det avdekkes vesentlige forhold i strid med bestemmelser og tillatelser i eller i medhold av plan- og bygningsloven, kan kommunen gi pålegg til ansvarlige foretak inntil fem år etter at ferdigattest er gitt, jf. pbl. 23-3, annet ledd. Denne regelen korresponderer med SAK10 12-6, annet ledd som sier at ansvarlige foretak skal oppbevare dokumentasjon om tiltaket i 5 år etter ferdigattest. Det kan videre føres tilsyn med byggetiltak hvor det ikke er søkt om nødvendig tillatelse. Mange tilsyn gjennomføres på grunnlag av rapportering om antatt brudd på bygningslovgivningen. Tilsyn krever imidlertid ikke at det foreligger mistanke om ulovlige forhold. Kommunen kan iverksette vilkårlige tilsyn, tematilsyn eller velge å foreta tilsyn i form av stikkprøver med tiltak i spesielle områder m.m. Utøvelse av tilsyn er ikke enkeltvedtak i forvaltningslovens forstand og krever ikke begrunnelse. De færreste kommuner har anledning til å følge opp samtlige byggetiltak gjennom tilsyn. Antall tilsyn må likevel være så omfattende at kommunen kan avdekke lovbrudd, samt skaffe seg oversikt over tilstanden på tiltak som oppføres i kommunen. I kommuner med liten tilsynsvirksomhet bør det prioriteres tilsyn med tiltak hvor det foreligger mistanke om regelbrudd. Det følger av pbl. 25-1, annet ledd, annet punktum at kommunen skal føre tilsyn der det er gitt pålegg og ved ulovligheter utover bagatellmessige forhold. 1.1.6. Tilsyn bør vurderes i hver sak Behovet for tilsyn bør vurderes i hver enkelt byggesak. Allerede i forhåndskonferansen bør det informeres om kommunens mulighet for å føre tilsyn. Tilsyn kan varsles allerede på dette stadiet. Lastet ned fra Direktoratet for byggkvalitet 03.09.2015 4
Finner kommunen at tilsyn vil være aktuelt, kan det også opplyses i tillatelsen. Ved totrinnsbehandling kan det opplyses allerede i vedtak om rammetillatelse. Kommunen binder seg ikke til å avholde tilsyn selv om dette er nevnt i tillatelsen. Det er heller ingen forutsetning for tilsyn at det er nevnt tidlig i saken. Gjennomføringsplanen gir en oversikt over gjennomføringen av tiltaket og vil være et godt utgangspunkt for planlegging av tilsyn. 1.1.7. Tilsynet bør avgrenses Det kan være hensiktsmessig å avgrense tilsynet til klart definerte områder (for eksempel arkitektur, byggeteknikk, geoteknikk, brann eller eventuelt ansvarlig søkers rolle) fremfor å ta for seg hele eller større deler av et byggeprosjekt. Tilsyn med konkrete arbeidsoppgaver i et byggetiltak vil være mindre ressurs- og tidkrevende og enklere å gjennomføre. Tilsyn med begrensede deler av et byggetiltak vil kunne gi en god indikasjon på hvordan ansvarlige foretak forestår arbeidsoppgavene innenfor den tildelte ansvarsretten. Generelt om tilsyn kommunens tilsynsplikt følger av pbl. 25-1 tilsyn skal føres i et slikt omfang at det kan avdekkes mulige brudd på bestemmelser gitt i eller i medhold av plan- og bygningsloven kommunen skal føre tilsyn hvor det er gitt pålegg og når den blir oppmerksom på ulovligheter utover bagatellmessige forhold kommunen skal føre tilsyn i samsvar med tidsavgrensede krav avfallshåndtering og sluttdokumentasjon (2011/2012) universell utforming og energieffektivitet (2013/2014) plikten til å føre tilsyn er avgrenset til konkrete byggetiltak det er opp til kommunen å velge fremgangsmåte for tilsyn tilsyn kan gjennomføres på alle stadier i byggesaken og i 5 år etter at ferdigattest er gitt det kan også føres tilsyn med eksisterende byggverk etter pbl. 31-7 tilsyn kan iverksettes også hvor det ikke er søkt om nødvendig tillatelse 1.2. Planlegging av tilsyn Kommunen skal som tilsynsorgan planlegge og organisere sitt tilsynsarbeid. Det skal utarbeides årlige strategier og mål for tilsynet og foretas en evaluering ved årets slutt. Kommunens bygningsmyndighet er tilsynsorgan for saker etter plan- og bygningsloven. Tilsynsvirksomheten må planlegges og organiseres. Kommuner som ikke er i stand til eller ikke ønsker å utføre tilsyn i egen regi, kan formelt inngå i et interkommunalt samarbeid og overføre oppgaven til annen kommune eller mer uformelt samarbeide med andre kommuner. Kapittel 2.1. gir eksempler på ulike organisasjonsmodeller. Myndigheten til å fatte avgjørelser med hjemmel i plan- og bygningsloven kan kun delegeres eller settes bort til interkommunalt samarbeid i tråd med kommuneloven. Pålegg og vedtak etter plan- og bygningslovgivningen kan bare fattes av kommunen som bygningsmyndighet eller vertskommunen der det foreligger formelt interkommunalt samarbeid. For øvrig vil ekstern aktør, sakkyndig bistand, annen interkommunal tilsynsenhet eller lignende etter gjennomført tilsyn bare kunne fungere som rådgiver og gi kommunen anbefalinger med hensyn til reaksjoner. Lastet ned fra Direktoratet for byggkvalitet 03.09.2015 5
Settes tilsynet bort på uformelt grunnlag, må kommunen aktivt følge opp tilsynsenheten. Kommunen vil her ha det forvaltningsmessige ansvaret for at tilsynet blir gjennomført på en forsvarlig måte og innenfor lovens rammer. 1.2.1. Strategi for tilsyn Et effektivt tilsyn er avhengig av at kommunen planlegger og organiserer tilsynet. Kommunen skal utarbeide strategi for tilsynet, jf. SAK10 15-1. Dette kan gjøres ved å utarbeide en årlig tilsynsstrategi med målsettinger og strategier for organisering og gjennomføring av tilsyn. Strategien skal ta stilling til målsettinger for tilsynet organisering og eventuelt samarbeid med andre kompetansebehov rutiner ressursbruk for tilsynet finansiering utvelgelse og prioritering av fagområder, herunder hvordan kommunen vil gjennomføre krav om tidsavgrenset tilsyn etter SAK10 15-3. En tilsynsstrategi bør forankres i den politiske ledelsen. Tilsynsstrategien vil gi politisk ledelse forståelse for tilsynets rolle. Dette vil kunne gi politiske føringer for valg av prioriteringsområder som vil styrke tilsynet. Videre vil en politisk forankring av tilsynsvirksomheten kunne bidra til at tilsynet får realistiske rammebetingelser. De sentrale mål som tilsynet skal ivareta, må klarlegges. Det må også utarbeides en plan for kompetanse og eventuell sammensetning i en tilsynsgruppe dersom kommunen velger å opprette en slik. Planen kan eventuelt suppleres med en framdriftsplan. Lastet ned fra Direktoratet for byggkvalitet 03.09.2015 6
Tilsynsstrategien kan blant annet ta for seg organisasjonsbeskrivelse for det kommunale tilsynet (hvem har ansvar for hva) målsettinger for antall tilsyn som skal gjennomføres hvilke ressurser som skal avsettes kompetansebehov og -oppbygging prioriteringer hvilke tema tilsynet skal fokusere på rutiner for tilsynet eventuelt interkommunalt tilsyn eller annet samarbeid med nabokommuner eventuelt samarbeid med andre myndigheter eventuell bruk av sakkyndig bistand oppfølging av tilsyn rutiner for tilbakemelding til Direktoratet for byggkvalitet Det skal årlig foretas en gjennomgang av resultatene på tilsynsområdet med evaluering av måloppnåelse og om det foreligger muligheter for forbedringer. Kommunens tilsynsstrategi bør derfor definere klare tilsynsmål som er målbare og etterprøvbare. Eksempler på målsetting kommunen skal føre tilsyn med krav til universell utforming i nye publikumsbygg kommunen skal føre tilsyn med radonsperre mot grunnen for nye boliger kommunen skal føre tilsyn med utgang fra branncelle i minimum 10 tiltak pr. år kommunen skal føre tilsyn med plassering av bygg i tettbygd strøk i minimum 10 tiltak pr. år Ved planlegging av tilsynsaktivitet må kommunen være bevisst på hva den ønsker å oppnå. Dette gjelder blant annet valg av tidspunkt for gjennomføring av tilsyn. En stor andel byggfeil skyldes feil i prosjekteringsfasen. Tilsyn i prosjekteringsfasen vil kunne påvirke prosjektet i større grad enn tilsyn i utførelses- og sluttfasen og mer effektivt bidra til at kravene i plan- og bygningslovgivningen oppfylles i det ferdige byggverket. Tilsyn i tidlig fase og tilsyn med prosjektering er dessuten normalt mindre ressurskrevende og derfor også god økonomi for kommunen. Uansett er det viktig å prioritere tilsyn i byggesaker hvor de samfunnsmessige kostnadene ved feil kan bli store og i byggesaker hvor kommunen har mistanke om at oppføring av tiltaket ikke skjer i henhold til gjeldende rett. Årlig rapport Tilsynsstrategien skal følges opp med en årlig rapport over tilsynsvirksomheten og hvordan aktiviteten har vært i forhold til strategien, jf. SAK10 15-1, annet ledd. Den årlige rapporten skal inneholde tilstrekkelig informasjon til at kommunen kan evaluere sin egen tilsynsvirksomhet. Rapporten skal gi en oversikt over tilsyn som er avholdt og hvorfor eventuelle planlagte tilsyn ikke er gjennomført. Kommunen bør ha oversikt over hva slags tilsyn som er iverksatt, hvilke funn som er avdekket, sanksjoner, hvilke forhold som er rettet mv. Av rapporten bør det også fremgå hvordan kommunen har ivaretatt tilsynsoppgaven med tidsavgrensede krav etter 15-3. Rapporten vil danne grunnlag for videre utvikling av strategien. Lastet ned fra Direktoratet for byggkvalitet 03.09.2015 7
Rapporten er til internt bruk og skal ikke oversendes til statlig organ, men bør gi grunnlag for rapportering til KOSTRA. Utstrakt informasjon om kommunens tilsynsvirksomhet vil kunne bidra til å sikre kvalitet i det bygde miljø og motvirke ulovlig byggevirksomhet i sin alminnelighet. Synliggjøring av tilsyn tilsyn kan ta i bruk tidsavgrensede aksjoner for å sette fokus på viktig temaer som har stor betydning for offentligheten tilsyn kan bruke mediekanaler og kampanjer for å få publikum til å forstå betydningen av det arbeid kommunen utfører og samtidig gi signaler til aktører om at myndighetene følger opp tilsynsstrategien kan løftes opp til politisk behandling for å få større oppmerksomhet bygningsmyndighetene kan samarbeide med sentrale statlige organer og profesjonelle private fag- eller bransjeorganisasjoner. 1.2.2. Tidsavgrensede tilsyn Fra 1. januar 2011 til 31. desember 2012 skal oppfyllelse av krav om tilstrekkelig sluttdokumentasjon samt avfallsplaner og miljøsaneringsbeskrivelse inngå i kommunens prioriterte tilsynsområder, jf. SAK10 15-3, første ledd. Fra 1. januar 2013 til 31. desember 2014 skal oppfyllelse av krav til universell utforming og energibruk inngå i kommunens prioriterte tilsynsområder, jf. SAK10 15-3, annet ledd. Kommunen har en tidsavgrenset plikt til å ha fokus på visse temaer i tilsynsvirksomheten. Det er ikke et krav at kommunen iverksetter omfattende tilsyn i alle saker. Kommunene vurderer selv omfang, organisering, ressursbruk, metoder og intensitet. Organisering, ressursbruk mv. ved iverksetting av tidsavgrenset tilsyn skal imidlertid fremgå av kommunens tilsynsstrategi. Tilsyn med avfallsregler kan omfatte alt fra et enkelt tilsyn med at avfallsplan og miljøsaneringsbeskrivelse foreligger, et mer omfattende tilsyn med at avfallsplaner og miljøsanerings-beskrivelse har tilstrekkelig kvalitet, til at avfallskravene faktisk blir fulgt opp på byggeplassen. Tilsyn bør fokusere på håndtering av farlig avfall. Vanligvis blir det generert mest farlig avfall i riveog rehabiliteringsprosjekter og det anbefales derfor at slike tiltak blir prioritert ved tilsyn. Det er utgitt en egen veiledning om tilsyn med plan- og bygningslovens krav til byggavfall (HO-3/2011). Veiledningen gir råd om hvordan tilsyn med avfallsreglene kan gjennomføres i praksis. Kommunene er pålagt å ha særskilt fokus på tilsyn med sluttdokumentasjon. Det er dokumentasjon som ikke skal sendes kommunen, men foreligge hos søker og aktuelle ansvarlige foretak, herunder samsvarserklæring, kontrollerklæring, oversikt over avvik og bekreftelse på at dokumentasjon som grunnlag for driftsfasen er overlevert eier. Tilsyn med sluttdokumentasjon bør foretas i løpet av de tre ukene kommunen har for utstedelse av ferdigattest. Kravet gjelder tilsvarende ved søknad om midlertidig brukstillatelse. Universell utforming og energibruk er prioriterte fokusområder i en 2-årsperiode fra 2013. Krav til universell utforming og energi følger av TEK10 kap. 8, 12 og 14 (se Byggeregler på ett sted - www.dibk.no). Rapport Ved utløpet av hver 2-årsperiode skal det sendes en kortfattet rapport til departementet (delegert til Direktoratet for byggkvalitet). Rapporten skal gi en oversikt over tilsynsvirksomheten i perioden og en vurdering av hvordan tilsyn og regelverk har fungert innenfor tilsynsområdene. Direktoratet vil utarbeide standard rapporteringsskjema. 1.2.3 Tematilsyn Uansett på hvilket tidspunkt kommunen velger å føre tilsyn, vil det kunne være hensiktsmessig å fokusere på spesielle tema i tilsynet. Med tematilsyn mener vi tilsyn innenfor ett eller flere avgrensede fagområder i et byggeprosjekt. Planlegger kommunen å rette tilsynet mot særskilte fagområder, vil dette være en del av kommunens tilsynsstrategi. Kommunen kan ha ulike grunner for valg av tema. Det kan eksempelvis iverksettes avgrenset tilsyn innenfor fagområder hvor det erfaringsmessig oppstår byggfeil, områder hvor de økonomiske eller samfunnsmessige konsekvenser av feil er særlig store eller innenfor fagfelt hvor det er behov for å få avdekket de faktiske byggetekniske forhold. Lastet ned fra Direktoratet for byggkvalitet 03.09.2015 8
Eksempel på tematilsyn kan være fagområde som brann, lyd, energi, fukt, konstruksjonssikkerhet m.m. system, tilsyn med kvalitetssikring byggegrunn, tilsyn med sikkerhet mot skred, radon, forurensning i grunn m.m. Ved tematilsyn bør en følge gitte tema i alle faser av tiltaket fra forprosjekt, detaljprosjektering, byggesaksbehandling og tillatelse til prosjektering og utførelse. Tematilsyn kan også i sin enkleste form være byggeplassbesøk med fokus på utførelsen, for eksempel drenering, vindtetting og tetting mot radon. 1.2.4. Hvor mange tilsyn bør kommunen gjennomføre Kommunen skal føre tilsyn i et slikt omfang at den kan avdekke regelbrudd, jf. pbl. 25-1, annet ledd. Det skal føres tilsyn der kommunen har gitt pålegg og når kommunen blir oppmerksom på ulovligheter utover bagatellmessige forhold. Tilsynsaktiviteten i Norge er fortsatt på et beskjedent nivå og byggskadeomfanget er fremdeles høyt. Tilsyn i et visst omfang er nødvendig for å påvirke byggkvaliteten og for å avdekke om ansvarlige foretak oppfyller sine forpliktelser. Jevnlig tilsyn vil ha en oppdragende virkning på bransjen, skape bedre dialog og bidra til at reglene i større grad følges. 1.2.5. Tilsynskompetanse Krav til tilsynskompetanse vil variere etter arten og omfanget av tilsynet. Kompetansebehovet vurderes i forhold til prosjektets størrelse og kompleksitet. Mangler kommunen kvalifikasjoner innenfor enkelte tilsynsområder, kan den knytte til seg personer med nødvendig fagkompetanse. Dokumentasjonen i byggesaken skal være utformet og bygget opp slik at den er forståelig og viser sporbarhet til gjeldende regelverk. TEK10 kap. 2 regulerer krav til verifikasjon og dokumentasjon for oppfyllelse av tekniske krav. Et effektivt tilsyn er avhengig av at kommunen gradvis bygger opp kompetanse på området. Dette gjøres best ved at kommunen praktiserer tilsyn. Det kan være en god start å fokusere på de fagområder som den enkelte saksbehandler eller tilsynsleder har god innsikt i. Det er en forutsetning at man ved iverksetting av tilsyn har god kjennskap til plan- og bygningsloven og byggeprosessen. Utøvere av tilsyn må også kunne kommunisere med aktørene i byggeprosjektet, kunne sette seg inn i motpartens situasjon og ikke minst sørge for å holde tilsynet innenfor saklige rammer. Det finnes flere tilsynskurs for kommunale byggesaksbehandlere. Sammen med aktivt tilsynsarbeid gir dette god kompetanse og trygghet til å kunne mestre gjennomføring av tilsyn på en effektiv og målrettet måte. 1.2.6 Tilsyn i saksbehandlingsprosessen Tilsyn tidlig i saksbehandlingsprosessen vil virke forebyggende og fange opp avvik på et tidlig tidspunkt. Tilsyn i prosjekteringsfasen vil kunne redusere sannsynligheten for avvik i utførelsesfasen. Lastet ned fra Direktoratet for byggkvalitet 03.09.2015 9
Tilsyn i saksbehandlingsprosessen tilsyn bør være tema i hele prosjektet fra søknad til ferdigattest tilsyn kan utøves på mange måter, eksempelvis ved dokumentgjennomgang besøk på byggeplass intervju med verifikasjon etablere rutiner for hvordan tilsyn bør utøves. Disse bør omfatte alle faser i byggeprosessen etablere effektive arbeidsprosesser og klare kriterier for prioritering av tilsyn Det kan varsles tilsyn i alle faser av byggesaken og inntil 5 år etter ferdigattest. Nedenfor følger noen eksempler på hvordan tilsyn kan iverksettes i de enkelte faser. 1.2.6.1. Forhåndskonferanse Tilsyn kan varsles i forhåndskonferanse, for eksempel på bakgrunn av erfaringer med foretaket som søker ansvarsrett. Det vil samtidig kunne varsles om at det vil bli stilt krav om uavhengig kontroll. Det kan også være behov for særlig årvåkenhet innenfor kritiske områder i spesielle typer tiltak eller kommunen kan ha ønske om å følge opp særskilte problemstillinger (for eksempel tilgjengelighet, produktdokumentasjon, loftsutbygging). Det er også viktig å komme tidlig inn både med tilsyn og krav om uavhengig kontroll i større prosjekter hvor det erfaringsmessig oppstår feil. Kommunen kan gjennom tilsynsstrategien eller andre handlingsplaner signalisere at tilsyn kan påregnes på et tidlig tidspunkt. 1.2.6.2. Saksbehandling Mottakskontroll av saker Der det foretas mottakskontroll av søknader, vil denne i hovedsak gå ut på å se om søknadsdokumentasjonen er komplett. Hvor det påvises mangler i søknadsdokumentasjonen, kan dette gi grunnlag for tilsyn med ansvarlig søker eller andre ansvarlige foretak i saken. Dersom man som ledd i en tilsynsstrategi ønsker å se nærmere på bestemte typer tiltak eller problemstillinger, kan tilsynet iverksettes allerede her. Søknadsbehandling Ansvarlig søker må oppfylle visse kvalifikasjonskrav før kommunen kan gi foretaket ansvarsrett. Ansvarlig søker skal blant annet kunne utforme en fullstendig søknad med nødvendig relevant dokumentasjon som synliggjør at tiltaket er i henhold til plan- og bygningsloven. Søknadens innhold gir alene et godt grunnlag for å vurdere om ansvarlig søker er tilstrekkelig kvalifisert til å inneha ansvarsrett for denne oppgaven. Tilsynet kan derfor allerede starte ved kommunens behandling av søknaden. Søknadens mangler registreres og det bør få konsekvenser dersom manglene er vesentlige. Hvis søknaden er særlig mangelfull, bør kommunen vurdere advarsel eller avslag på søknad om ansvarsrett. Særlig mangelfulle søknader kan også returneres. Rammetillatelse tilsyn med prosjektering Ved rammetillatelse kan det varsles tilsyn med prosjekteringen. Ved søknader om rammetillatelse er søknadsbehandlingen hovedsaklig orientert mot ansvarlige foretak for prosjektering og eventuelt kontrollforetak. Det kan i denne fasen føres tilsyn med at overordnede forhold og krav er ivaretatt, for eksempel planbestemmelser om utnyttelse, utforming, plassering, estetikk, utearealer osv. Tilsynet kan be om innsyn i hele eller deler av dokumentasjonen i tiltaket eller iverksette stedlig tilsyn hos prosjekterende, se krav om dokumentasjon i TEK10 kap. 2 og SAK10 5-5. Lastet ned fra Direktoratet for byggkvalitet 03.09.2015 10
Igangsettingstillatelse tilsyn med prosjektering og utførelse Søknad om igangsettingstillatelse skal bekrefte at det foreligger tilstrekkelig produksjonsunderlag ferdig kvalitetssikret for at utførelse kan starte. Det kan på dette stadiet føres tilsyn med den ferdige prosjekteringen. Kommunen kan videre føre tilsyn på byggeplassen for å påse at utførelsen er i samsvar med produksjonsunderlaget og for å påse at produksjonsunderlaget er godt nok for utførelsen. Det vil ofte være en fordel å varsle tilsynet på forhånd og avgrense det til definerte fagområder slik at faglig ansvarlige er tilstede og nødvendig dokumentasjon er gjort tilgjengelig. Midlertidig brukstillatelse/ferdigattest Det kan føres tilsyn med alle funksjoner på dette stadiet. Dokumentasjonen i tiltaket skal være tilgjengelig for bygningsmyndighetene. Tilsynet vil ikke på dette stadiet virke forebyggende siden tilsynet skjer etter at prosjektering, utførelse og eventuell kontroll er avsluttet. Tilsyn på byggeplassen vil kunne avdekke om bygget er i overensstemmelse med tillatelsen, tekniske krav, utforming, volum, plassering m.v. Det kan også føres tilsyn med foretakenes kvalitetssikring samt at eventuell sluttkontroll er utført. Forøvrig vil store deler av bygget være lukket og gjøre det vanskelig å avdekke avvik. Gjennom hele prosessen, både for prosjektering og utførelse, bør tilsynet være knyttet til bestemte milepæler, dvs. når løsninger er valgt eller når de forskjellige delene skal lukkes. Dette bør kommunen og foretakene søke å komme til enighet om gjennom en plan for gjennomføring av tilsynet. 1.2.6.3. Produkter Det kan føres tilsyn med alle forhold i en byggesak, herunder at produkter som benyttes har nødvendig dokumentasjon, jf. pbl. 29-7 og TEK10 kap. 3. Dokumentasjonkravet omfatter alle produkter, herunder takstoler, vinduer, baderomskabiner, grunnmurelementer, prefabrikkerte bygningsdeler og annen modulbygging. Ansvarlig foretak skal påse at produkter som brukes i byggverket har nødvendig dokumentasjon. 1.2.6.4. Eksisterende bygg innenfor rammen av pbl. kap. 31 Etter pbl. 31-3 har eier plikt til å sørge for at byggverk og installasjoner som omfattes av plan- og bygningsloven er i slik stand at det ikke oppstår fare for skade på eller vesentlig ulempe for person, eiendom eller miljø. Eiers plikter omfatter også at byggverk ikke virker skjemmende i seg selv eller i forhold til omgivelsene. Kommunen kan føre tilsyn med at eiers plikter overholdes. Bestemmelsen etablerer ikke noen generell plikt til vedlikehold ut over det som er nødvendig for å hindre slik fare eller ulempe m.v. som bestemmelsen nevner. Vedlikeholdsplikten gjelder tiltakets enkelte deler så vel utvendig som innvendig. Vedlikeholdsplikten etter 31-3 gjelder også byggverk som er eldre enn loven. Det følger av pbl. 31-7 at kommunen kan føre tilsyn med eksisterende byggverk. Bestemmelsen må sees i sammenheng med pbl. kapittel 25 om tilsyn. Tilsyn kan likevel bare føres der det er grunn til å anta at det foreligger ulovlig bruk eller andre ulovlige forhold som kan medføre fare eller vesentlig ulempe for person, eiendom eller miljø. Kommunen kan også føre tilsyn der den vurderer pålegg etter pbl. 31-3 eller 31-4. Det bør ikke stilles for strenge krav for å iverksette tilsyn. Det må være tilstrekkelig at det etter kommunens skjønn er en reell mulighet for at det kan være aktuelt med pålegg. Bestemmelsen kan imidlertid ikke brukes slik at kommunen kan få adgang til alle byggverk for å undersøke tilstanden. Plan- og bygningsmyndighetene kan gi pålegg om dokumentasjon, utbedring og riving m.v., jf. pbl. 31-4 og 31-5. Det betyr ikke at kommunen pålegges en absolutt handlingsplikt. Kommunen kan gjennom tilsynsplikten følge med i de aktuelle forhold og vurdere om det er grunnlag for å gripe inn. Kommunen må således vurdere forhold den selv blir klar over eller blir gjort oppmerksom på. 1.3. Hva kan det føres tilsyn med Kommunens tilsyn er ikke begrenset til tiltak som byggesaksbehandles i kommunen, men omfatter også tiltak unntatt fra byggesaksbehandling og ulovlig igangsatte tiltak. Det er likevel et vilkår at tiltaket ligger innenfor tiltaksbegrepet slik det fremgår av pbl. 20-1. Kommunens tilsyn omfatter alle byggesaker, uavhengig av sakstype. Tilsyn omfatter også tiltak unntatt fra byggesaksbehandling og tiltak som er igangsatt eller oppført ulovlig. Kommunen kan foreta tilsyn innenfor alle fagområder i et tiltak, uavhengig av om det er krav om ansvarsrett eller tiltakshaver innehar alt ansvar. Lastet ned fra Direktoratet for byggkvalitet 03.09.2015 11
Kommunen kan føre tilsyn med tiltak som behandles etter reglene for søknad med krav om ansvarlige foretak, jf. pbl. 20-1 tiltak som behandles etter reglene for søknad, men kan forestås av tiltakshaver, jf. pbl. 20-2 tiltak som er unntatt fra saksbehandling, men hvor plan- og bygningslovgivningens krav gjelder, jf. pbl. 20-3 ulovlig igangsatte eller oppførte tiltak som omfattes av plan- og bygningslovens regler I det følgende vil tilsyn med søknadspliktige tiltak hvor det er gitt tillatelse og ansvarsrett behandles særskilt med henblikk på hver enkelt funksjon. Tilsyn med søknadspliktige tiltak som kan forestås av tiltakshaver, tiltak unntatt fra byggesaksbehandling og ulovlige tiltak behandles i egne kapitler. Det samme gjelder tilsyn med moduler, byggevarer og andre produkter. Avslutningsvis behandles tilsyn med styringssystem. 1.3.1. Tilsyn med søknadspliktige tiltak med ansvarsrett I byggesaker hvor det er krav om søknad og ansvarlige foretak etter pbl. 20-1, vil kommunens tilsyn rette seg mot at tiltaket blir i overensstemmelse med plan- og bygningslovgivningen og aktørenes oppfyllelse av ansvarsretten. Utgangspunktet for søknadspliktige tiltak er at alle deler av tiltaket skal være belagt med ansvar. I dette kapitlet ser vi nærmere på utøvelse av kommunens tilsynsmyndighet innenfor de enkelte funksjoner. Det er særlig lagt vekt på å beskrive hva som skal foreligge av dokumentasjon. Det kan føres tilsyn innenfor alle funksjoner søker prosjektering utførelse kontroll Det er dessuten mulig å foreta tematilsyn på tvers av funksjonene. Tematilsyn, dvs. tilsyn innenfor ett eller flere begrensede fagområder i et byggeprosjekt, er nærmere beskrevet under kap. 3.1. Strategi for tilsyn. 1.3.1.1. Tilsyn med søkerfunksjonen Ansvarlig søker skal påse at det er god kommunikasjon med bygningsmyndighetene gjennom hele byggeprosessen. Kommunen kan føre tilsyn med søkeprosessen og at de ansvarlige foretak samordner sine oppgaver. En god søkeprosess forutsetter et godt samspill mellom kommune og berørte foretak. Kommunen kan føre tilsyn med at vesentlige områder i søkeprosessen er ivaretatt i henhold til regelverket. Lastet ned fra Direktoratet for byggkvalitet 03.09.2015 12
Relevante tilsynsområder i søkeprosessen avklaring mot krav i arealplan styringssystem for utøvelse av søkerrollen faktisk etterlevelse av styringssystemet søknad om tillatelse (ett eller to trinn; rammesøknad og igangsettingssøknad) fremleggelse av tilstrekkelig dokumentasjon i forbindelse med søknad om godkjenning av foretak for ansvarsrett at alle oppgaver i tiltaket er belagt med ansvar og at ansvaret ikke er overlappende eventuelle endringssøknader informasjonsflyt mellom tiltakshaver, ansvarsretter og bygningsmyndigheter utarbeidelse og oppdatering av gjennomføringsplan samordning av ansvarlige foretak der dette ikke er lagt til annen ansvarsrett anmodning om brukstillatelse og ferdigattest dokumentasjon som grunnlag for forvaltning, drift og vedlikehold (FDV) skal foreligge og overleveres eier mot kvittering. Ansvaret for søkeprosessen ligger hos ansvarlig søker. Ansvaret følger av pbl. 23-4 og SAK10 12-2. Ansvarlig søker skal ha innarbeidet kravene som følger av SAK10 kap. 10 i foretakets styringssystem. Relevante dokumenter for ansvarlig søker Rutiner, sjekklister etc. for håndtering av søkeprosessen, herunder; sikre samsvar med plan, planbestemmelser og andre kommunale krav sikre at alle deler av tiltaket er belagt med ansvar sikre at søknaden blir i samsvar med bestemmelser i bygningslovgivningen eventuelle endringssøknader håndtering av nabovarsel vurdering og dokumentasjon av kvalifikasjoner til foretak med ansvarsrett sikre informasjonsflyt mellom tiltakshaver, ansvarlige foretak og bygningsmyndigheter utarbeidelse og oppdatering av gjennomføringsplan anmodning om brukstillatelse og ferdigattest påse overlevering av dokumentasjon som grunnlag for forvaltning, drift og vedlikehold (FDV) 1.3.1.2. Tilsyn med prosjektering Forprosjekt (konsept) Formålet med tilsyn med forprosjekteringen er å undersøke om dokumentasjonen inneholder alle nødvendige opplysninger om byggverket og om konseptet er basert på korrekt grunnlag. Oppbyggingen av dokumentasjonen må være logisk og lett å forstå. Lastet ned fra Direktoratet for byggkvalitet 03.09.2015 13
Det skal tydelig framgå om det er valgt forenklet prosjektering eller analyse (se Vedlegg 3.2.). Dersom forenklet prosjektering ved bruk av preaksepterte ytelser er lagt til grunn fullt ut, skal dette bekreftes. Dersom det er gjort fravik, skal fravikene være synliggjort og behandlet på tilfredsstillende måte ved analyse. Dokumentasjonen danner grunnlag for detaljprosjekteringen. Den må derfor gi en systematisk og oversiktlig oppsummering av de ytelsene og systemløsningene som er lagt til grunn, slik at de ulike foretakene som er ansvarlige for detaljprosjekteringen har et godt utgangspunkt for arbeidet. Dokumentasjonen kan foreligge som et samlet dokument eller være delt i flere dokumenter, for eksempel en utredning om grunnforhold, et miljøkonsept, et energikonsept, et brannkonsept m.v. Viktige og kritiske forhold innenfor hvert område må identifiseres og drøftes i denne fasen. Det bør legges vekt på tilsyn på forprosjektnivå. Det er her de viktigste føringene for prosjektet legges og samsvar med myndighetskrav skal synliggjøres. Dersom kommunen velger en slik tilsynsform vil det være mulig å rette opp avvik før detaljprosjekteringen starter. Gode og oversiktlige dokumenter fra forprosjekteringen vil øke sannsynligheten for å kunne ivareta myndighetskrav i senere prosjektfaser. Tilsynets oppgave bør derfor være å påse at det er utarbeidet dokumenter med tilfredsstillende innhold og struktur. I det følgende er det gitt en opplisting av dokumenter som må foreligge i prosjektdokumentasjonen i denne fasen. Relevante dokumenter i prosjektering forprosjekt dokument som klargjør samsvar med plandokument, planbestemmelser, kommunale krav (for eksempel sjekklister). Vesentlige elementer kan være arealbruk, fastsetting av høyder og høydeplassering, beregning av areal, utarbeidelse av kritiske terrengsnitt, redegjørelse for visuelle kvaliteter og arkitektonisk utforming, behov for infrastruktur, grunnforhold mv. forprosjektdokumenter, konseptdokumenter som viser samsvar med relevante myndighetskrav i lov og forskrift sjekklister som klargjør at samsvar med relevante punkter i TEK10 er kvalitetssikret eventuell rapport fra uavhengig kontroll av konsept dokumentasjon som grunnlag for forvaltning, drift og vedlikehold (FDV) For tilsyn med prosjektering av brannkonsept (brannsikkerhetsstrategi) er det utarbeidet en egen temaveiledning, HO-3/2007 Prosjektering brannsikkerheitsstrategi. Rettleiing for tilsyn i byggjesaker. Detaljprosjektering Formålet med tilsyn med detaljprosjektering er å undersøke om det foreligger tilstrekkelig bekreftelse på at de prosjekterte tekniske løsningene tilfredsstiller de ytelsene og systemløsningene som er fastsatt i forprosjektet. Eksempler på ytelser er U- verdier, lydreduksjonstall, minimum frisklufttilførsel, brannmotstand, brannklasse for overflater mv. Eksempel på en fastsatt systemløsning er et sprinkleranlegg prosjektert i samsvar med NS-EN 12845. Produksjonsunderlaget (arbeidstegninger/detaljtegninger og beskrivelser) fra detaljprosjekteringen skal gi et tilstrekkelig grunnlag for utførelsen. Før igangsettingstillatelse kan gis, må det altså foreligge tilstrekkelig dokumentasjon (planer, tegninger, beskrivelser og beregninger) som bekrefter oppfyllelse av samtlige myndighetskrav. Detaljprosjektering i form av arbeidstegninger o.l. som ikke er nødvendig for verifisering av kravene, kan skje parallelt med utførelsen. Dersom deler av detaljprosjekteringen utføres av de utførende eller leverandører, bør dette gå frem av respektive ansvarsretter. I det følgende er det gitt en opplisting av dokumenter som må foreligge i prosjektdokumentasjonen fra detaljprosjekteringen. Lastet ned fra Direktoratet for byggkvalitet 03.09.2015 14
Relevante dokumenter i detaljprosjekteringen dokumenter fra prosjektering av forprosjekt (må foreligge som prosjekteringsgrunnlag) grunnlag for gjennomføringsplan dokumentplan, leveranseplan beskrivende tekster, spesifikasjoner tegninger (situasjonsplan, snitt, fasader, planer, detaljtegninger mv.) beregninger (energi, statikk, lyd, ventilasjon etc.) grunnlag for avfallsplan og miljøsaneringsbeskrivelse rapporter, utredninger, notater produktdokumentasjon og monteringsanvisninger (dersom prosjekterende har valgt produkt) dokumentasjon som grunnlag for forvaltning, drift og vedlikehold sjekklister som klargjør at ytelsesnivå for krav fastlagt i dokumenter fra forprosjektering er oppfylt notater og referater fra prosjekteringsmøter Tilsyn med avviksbehandling Kommunen kan føre tilsyn med at ansvarlige foretak gjennomfører kvalitetssikring, jf. SAK10 kap. 10. Styringssystemet til ansvarlige foretak skal blant annet inneholde rutiner for å identifisere og rette opp avvik, jf. SAK10 10-1 bokstav f. I de fleste tiltak vil det i løpet av byggeprosjektet avdekkes avvik. En oppgave i kommunens tilsyn vil derfor kunne være å påse at avvik følges opp og lukkes i samsvar med rutiner og prosedyrer i foretakets styringssystem. Avvik omfatter manglende oppfyllelse av lover og forskrifter manglende oppfyllelse av offentlige planer manglende oppfyllelse av offentlige tillatelser (ramme- og igangsetting) og vilkår Prosjektering er en utviklingsprosess hvor avviksbehandling generelt ikke er relevant før det foreligger ferdige dokumenter. Prosjekteringsprosessen blir dokumentert i møtereferater og arbeidsdokumenter som blir løpende utviklet i en integrert prosess med mange involverte parter. Avvik fra grunnlag for prosjekteringen blir enten rettet opp eller ført videre som endringsbehandling av grunnlagsdokumentene. Feil i prosjektdokumenter som oppdages gjennom kontroll eller tilsyn, skal underlegges en skriftlig avviksbehandling for å dokumentere overfor kommunen at avvikene er lukket. I tillegg skal avviket håndteres og lukkes internt i tiltaket. Lastet ned fra Direktoratet for byggkvalitet 03.09.2015 15
Avviksbehandling kan omfatte registrering av avvik, som avvikslogg, avviksmeldinger, møtereferater endringsregister og endringsmeldinger retting av avvik, for eksempel ved korrigerte prosjektdokumenter Registreringer, sporbarhet av avviksbehandling avvikslogg eller avviksregister som viser oversikt over og status for registrerte avvik møtereferater med registrering og behandling av avvik endringsmeldinger, endringsregister, korrigerte prosjektdokumenter avviksmeldinger i kontrollrapporter, revisjonsrapporter og annen identifisering av avvik Det kan ved tilsyn avdekkes om det er utført tilfredsstillende kvalitetssikring og om avvik er tilfredsstillende registrert, fulgt opp og lukket. Grunnlaget for tilsynet vil være avvikslogg/avviksregister og avviksmeldinger. Avvik vil være en naturlig del av den pågående prosjekteringsprosessen inntil løsninger er valgt. Tilsyn og fremleggelse av dokumentasjon bør derfor planlegges slik at kommunen ikke bruker unødvendige ressurser på tilsyn av prosjektering som ikke er kommet så langt. Kommunen vil heller ikke kunne reagere med sanksjoner på et slikt grunnlag i og med at det ikke er truffet endelige valg. 1.3.1.3. Tilsyn med utførelse Ved tilsyn kan kommunen påse at ansvarlig utførende foretak utfører tiltaket i samsvar med tillatelser, eventuelle vilkår og produksjonsunderlaget (dokumenter fra prosjekteringen som arbeidstegninger, monteringsanvisninger ol). Ansvarlig utførende skal bl.a. utføre i henhold til: rammetillatelse igangsettingstillatelse med eventuelle vilkår rigging og tilrettelegging på byggeplass før oppstart i samsvar med riggplaner beskrivelser, spesifikasjoner og arbeidstegninger moteringsanvisninger og produktdokumentasjon Disse dokumentene blir styrende dokumenter for utførelsen. Dersom det framgår av ansvarsretten at deler av detaljprosjekteringen utføres av de utførende eller leverandører, kan det føres tilsyn med denne prosjekteringen. Lastet ned fra Direktoratet for byggkvalitet 03.09.2015 16
Relevante dokumenter i utførelsen dokumentasjon av tillatelser m/eventuelle vilkår beskrivelse av prosjektorganisasjonen rutiner for mottak og håndtering av arbeidstegninger og beskrivelser beskrivelse av viktige utførelsesprosesser møtereferater fra byggemøter rutiner for styring av underentreprenører og leverandører med dokumentasjon av kvalifikasjoner og kontroll «as-built» dokumentasjon produktdokumentasjon og monteringsanvisninger dokumentasjon som grunnlag for forvaltning, drift og vedlikehold (FDV) Byggeprosessen er en integrert prosess med mange parter og mange grensesnitt. Alle hovedgrep skal være løst i tegninger og spesifikasjoner, men mange detaljer må løses på byggeplassen partene i mellom. En rekke løsninger blir skjult underveis i utførelsen. Tilsynet bør derfor følge produksjonen og at kvalitetssikring av skjulte detaljer blir dokumentert. Om ønskelig kan tilsynet be om å bli varslet ved milepæler før konstruksjoner blir skjult, slik at tilsyn av utførelsen kan utføres. Eksempel på relevante tilsynsområder plassering og grunnarbeider plassering og utførelse av fundamenter ferdig råbygg før lukking av vegger tak og fasader, isolasjon og vindtetting fukt i bygningsmaterialer utførelse av radonsperre forekomster av kuldebroer tetting av konstruksjoner og gjennomføringer med hensyn til brann og lyd utførelse av våtrom funksjoner og ytelser for tekniske installasjoner Tilsyn med avviksbehandling i utførelsen Kommunen kan føre tilsyn med bruk av styringssystem, herunder at avvik i utførelsen registreres, følges opp og lukkes i samsvar med rutiner og prosedyrer. Avviksbehandlingen i utførelsen skal blant annet omfatte følgende: Fysiske avvik på byggeplass, for eksempel avvik fra produksjonsunderlaget Avvik fra offentlige tillatelser, vilkår, planer og regler som ikke går frem av produksjonsunderlaget Lastet ned fra Direktoratet for byggkvalitet 03.09.2015 17
Registrerte avvik blir ofte videreført som endringsbehandling. Det må ved tilsyn vurderes om avviket berører myndighetskravene. Registreringer, sporbarhet av avviksbehandling avviksmeldinger og avvikslogg eller avviksregister som viser oversikt over og status for registrerte avvik endringsmeldinger, endringskrav, endringsregister møtereferater kontrollrapporter, revisjonsrapporter Tilsynet kan raskt avdekke om det er utført tilfredsstillende kvalitetssikring og om avvik er behandlet i samsvar med kravene i plan- og bygningslovgivningen. Grunnlaget for tilsynet vil være avvikslogg eller avviksregister og avviksmeldinger. Tilsyn på byggeplassen kan være å påse at utførelsen er i samsvar med arbeidstegninger, beskrivelser og monteringsanvisninger fra produsent, samt at dette er dokumentert. Viktige og kritiske områder for tilsynet kan være legging av drenering, tilbakefylling av egnede masser, utførelse av vindtetting og radonsperre, armering, kuldebroer, tetting rundt gjennomføringer mv. Det kan også føres tilsyn med at det foreligger produktdokumentasjon der utførende står for valg av produkt, og at utførende fremskaffer sin del av dokumentasjonen som grunnlag for forvaltning, drift og vedlikehold. Tilsyn med bruk av underentreprenører Kommunen kan føre tilsyn med at innhenting og styring av underentreprenører er tilstrekkelig ivaretatt i prosjektet og styringssystemet til ansvarlig foretak. Ved innhenting av underentreprenører skal underentreprenørers kvalifikasjoner sjekkes. Underentreprenører skal oppfylle kravene som følger av SAK10 tredje del med henblikk på kompetanse, system og organisasjon. Ved tilsyn kan kommunen velge å se nærmere på alle aktører i tiltaket, også underentreprenører. Kommunen kan føre tilsyn med at underentreprenører tilfredsstiller kravene til formal- og realkompetanse og styringssystem fastsatt i plan- og bygningsloven. Foretaket som har ansvarsrett, må påse at underleverandører foretar tilstrekkelig kvalitetssikring og eventuelt selv foreta dette av underleverandørens arbeider. Entreprenørens kvalitetssikring erstattes ikke av den kvalitetssikring som blir utført av prosjektet ved byggeledelse og prosjekterende. Hvor det avdekkes brudd på plan- og bygningsloven med forskrifter, vil eventuelle sanksjoner primært rettes mot det ansvarlige foretaket. Underentreprenører uten godkjenning for ansvarsrett vil ikke være adressat for reaksjoner etter ansvarsrettsreglene. Underentreprenører kan imidlertid holdes ansvarlig for feil og være adressat for sanksjoner etter pbl. kap. 32. 1.3.1.4. Tilsyn med uavhengig kontroll Med uavhengig kontroll menes at kontrollen foretas av et annet foretak enn det prosjekterende eller utførende foretaket. Krav til uavhengighet etter plan- og bygningsloven medfører at det foretak som påtar seg ansvarsrett som uavhengig kontrollforetak er en annen juridisk enhet enn det utførende eller prosjekterende foretaket. Det må foreligge reell uavhengighet mellom de to foretak. Kommunen kan ved tilsyn vurdere kravet til uavhengighet. Hvor det ikke foreligger reell uavhengighet, vil dette kunne få konsekvenser for ansvarsretten. Kommunens tilsyn med uavhengig kontroll vil kunne rette seg både mot tilsyn med det ferdige tiltaket og kontrollforetakets styringssystem og systembruk. Lastet ned fra Direktoratet for byggkvalitet 03.09.2015 18
Uavhengig kontroll vil normalt omfatte at konsept gir tilstrekkelig grunnlag for detaljprosjektering at detaljprosjektering er tilstrekkelig som produksjonsunderlag for utførelsen at produksjonsunderlaget er tilgjengelig på byggeplassen at tiltaket blir utført i henhold til produksjonsunderlaget at produktdokumentasjon er tilgjengelig og at produktene brukes i samsvar med forutsetningene at ansvarlige foretak har tilfredsstillende styringssystem og systembruk Etter gjennomført kontroll skal ansvarlig kontrollforetak utarbeide kontrollerklæringer. Uavhengig kontroll utføres på hele eller deler av prosjektet i samsvar med obligatoriske kontrollområder etter SAK10 14-2 eller som fastsatt av bygningsmyndighetene etter SAK10 14-3. Gjennomføring av uavhengig kontroll skal følge bestemmelsene i SAK10 14-6 og 14-7. Det kan utføres løpende uavhengig kontroll eller etterfølgende kontroll på resultatdokumenter eller ferdig utførte arbeider. Uavhengig kontrollforetak må foreta nødvendige vurderinger, analyser, eventuelt beregninger og kontrollmålinger for å kontrollere at prosjektering er i samsvar med plan- og bygningslovgivningen produksjonsunderlag er i samsvar med prosjekteringsgrunnlag utførelse er i samsvar med produksjonsunderlag. Dessuten foretar gjerne byggherre eller byggeledelse løpende oppfølging og kontroll av utførelsen uten at dette nødvendigvis dokumenteres. Denne er ikke hjemlet eller belagt med offentligrettslig ansvar og kan ikke erstatte manglende kontroll av de som har kontrollansvar. Dokumentasjon av kontroll må foreligge tilgjengelig for tilsynsmyndighetene. Gjennomføringsplanen skal følge som vedlegg til søknad om ferdigattest. Samsvarserklæringene og kontrollerklæringene skal ligge hos ansvarlig søker som en del av dokumentasjonsgrunnlaget for tiltaket. Der det er krav om uavhengig kontroll skal det ved søknad om ferdigattest bekreftes at det er utført sluttkontroll. Der det ikke er krav om uavhengig kontroll er det tilstrekkelig at det foreligger samsvarserklæringer fra ansvarlige foretak som erstatning for tidligere kontrollerklæringer for egenkontroll. Søker skal dessuten bekrefte at dokumentasjonsgrunnlaget for driftsfasen er overlevert byggverkets eier. 1.3.2. Tilsyn med søknadspliktige tiltak som kan forestås av tiltakshaver I søknadspliktige tiltak som kan forestås av tiltakshaver etter pbl. 20-2 er det ikke krav om ansvarsrett. Tiltakshaver er ansvarlig for at tiltaket gjennomføres i samsvar med bestemmelser gitt i eller i medhold av plan- og bygningsloven. Kommunens utgangspunkt for tilsyn vil være de opplysninger som fremgår av søknaden sammenholdt med tiltaket slik det faktisk er oppført. Tilsynet i slike saker vil i stor grad rette seg mot overholdelse av plan- og bygningslovens tekniske krav, om tiltaket er i samsvar med planbestemmelser, bestemmelser om plassering og høyde, visuelle kvaliteter o.l. Kommunens tilsynsfunksjon er den samme for alle typer tiltak. Siden det ikke foreligger krav om ansvarsrett, kan kommunen imidlertid ikke iverksette tilsyn med styringssystem. Forøvrig er dokumentasjonskravene sammenfallende med reglene for søknadspliktige tiltak hvor det er krav om bruk av ansvarlige foretak. Dette innebærer at kommunen blant annet kan føre tilsyn med at tiltaket oppfyller tekniske krav i henhold til plan- og bygningslovgivningen. Ulovlige tiltak vil kunne kreves fjernet eller rettet etter reglene i pbl. kap. 32. Lastet ned fra Direktoratet for byggkvalitet 03.09.2015 19
Tilsyn i søknadspliktige tiltak som kan forestås av tiltakshaver kommunens tilsynsfunksjon er den samme for alle typer tiltak tilsyn med styringssystem og dokumentasjon etter ansvarsrettsreglene er ikke relevant siden det ikke er krav om ansvarsrett utgangspunktet for tilsynet vil være opplysninger som fremgår av søknaden sammenholdt med tiltaket slik det faktisk er oppført 1.3.3. Tilsyn med tiltak unntatt fra byggesaksbehandling En rekke tiltak er unntatt fra byggesaksbehandling med hjemmel i pbl. 20-3, annet ledd, jf. SAK10 kap. 4. Det gjelder tiltak som er så små at slik behandling ikke er nødvendig og tiltak som er ivaretatt etter annet regelverk. Selv om tiltakene er unntatt fra byggesaksbehandling, er tiltakshaver ansvarlig for å påse at lovens krav forøvrig er oppfylt. Tilsyn vil være aktuelt å iverksette som følge av merknader fra naboer og gjenboere. Det er ikke krav om nabovarsel for tiltak unntatt fra byggesaksbehandling. Dersom kommunen finner at innvendinger ikke er helt grunnløse, må kommunen selvstendig vurdere tiltaket. Kommunen kan blant annet føre tilsyn med at oppføring og plassering er lovlig i henhold til gjeldende planer og øvrige byggeregler, som for eksempel avstandsregler. Kommunen kan også føre tilsyn med at vilkårene for unntak etter pbl. 20-3 er oppfylt, det vil blant annet si at tiltaket er mindre og i samsvar med plan. Tilsyn med tiltak unntatt fra byggesaksbehandling kommunens tilsynsfunksjon er den samme for alle typer tiltak, også tiltak unntatt fra byggesaksbehandling tilsyn med styringssystem og dokumentasjon etter ansvarsrettsreglene er ikke relevant siden det ikke er krav om ansvarsrett det kan blant annet føres tilsyn med at oppføring og plassering er i samsvar med planer og øvrige byggeregler det kan blant annet føres tilsyn med at vilkårene for unntak etter pbl. 20-3 og SAK10 kap. 4 er oppfylt 1.3.4. Tilsyn med ikke omsøkte byggetiltak Kommunen skal føre tilsyn med ulovlige tiltak som helt eller delvis er igangsatt eller oppført uten nødvendig tillatelse. Dette kan være tiltak som i utgangspunktet er søknadspliktige eller hvor vilkårene for unntak fra byggesaksbehandling ikke er oppfylt. I tilsynssaker som retter seg mot ulovlige tiltak har kommunen ofte ingen ansvarlige foretak å forholde seg til. Kommunen vil imidlertid alltid kunne forholde seg til tiltakshaver/eier. Kretsen av ansvarlige etter pbl. 32-3 om ulovlighetsoppfølging er videre enn etter ansvarsrettsreglene. Dette innebærer at foretak som er involvert i ulovlige byggeprosjekter vil kunne bli holdt ansvarlige etter pbl. kap. 32, gjerne sammen med tiltakshaver, selv om de ikke innehar ansvarsrett. Engasjement i ulovlige tiltak vil dessuten kunne få konsekvenser for fremtidige ansvarsrettssøknader. Hvor kommunen ved tilsyn avdekker ulovlige tiltak kan det kreves riving etter pbl. 31-5. Alternativt kan tiltakshaver gis anledning til å søke om tillatelse med full ansvarsrettssøknad. Det bør gis pålegg om at arbeidene skal innstilles der det ikke er sendt inn pliktig søknad eller gitt nødvendig tillatelse. Kommunen vil i forbindelse med etterfølgende søknadsbehandling få mulighet til å vurdere tiltaket etter de materielle reglene, som plangrunnlag, byggeregler m.v. Saksbehandling vil bringe klarhet i om pålegg om retting eller riving er aktuelt. Lastet ned fra Direktoratet for byggkvalitet 03.09.2015 20