Sivilombudsmannen Besøksadresse Akersgata 8, inngang Tollbugata Postadresse Postboks 3 Sentrum,0101 Oslo Telefon 22 82 85 00 Grønt nummer 800 80 039 Telefaks 22 82 85 11 postmottak@sivilombudsmannen.no Arbeids og velferdsdirektoratet Postboks 5 St. Olavs plass 0130 Oslo Att: Arbeids- og velferdsdirektørens sekretariat v/juridisk seksjon Vår referanse 2011/732 Deres referanse 10/4872 Dato 22.03.2011 NAVS PRAKTISERING AV «ÅPENBARE GRUNNER» I FOLKETRYGDLOVEN 12-5 Som Arbeids- og velferdsdirektoratet vil være kjent med, eier og driver Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO) «Rettighetssenteret» som er et rådgivnings- og kompetansesenter i rettighetsspørsmål som gjelder personer med funksjonshemning og kronisk sykdom. På bakgrunn av en rekke henvendelser til Rettighetssenteret fra funksjonshemmede og kronisk syke som hadde fått avslag på søknader om uførepensjon tok FFO våren 2010 kontakt med ombudsmannen. FFO var blant annet bekymret over Navs praktisering av folketrygdloven (ftrl.) 12-5, 1. ledd, 2. punktum i saker hvor det etter FFOs oppfatning måtte være på det rene at arbeidsrettede tiltak ikke ville føre frem. FFO mente også at henvendelsene til Rettighetssenteret kunne tyde på at Nav i en del tilfeller er for restriktive i å tilstå gradert uførepensjon. Det gjelder brukere som opplever ikke å bli tilstått noen uførepensjon selv om det vanskelig kan være tvil om at han eller hun oppfyller lovens vilkår for å kunne bli tilstått gradert uførepensjon. Det var også FFO s inntrykk at Nav i andre tilfeller er uforholdsmessig restriktive når det gjelder å tilstå gradert uførepensjon straks det er brakt på det rene at i alle fall halvparten av inntektsevnen er varig nedsatt uten sannsynlig mulighet for bedring. Ombudsmannen fant grunn til å undersøke spørsmålene som var reist av FFO noe nærmere. Arbeids- og velferdsdirektoratet ble derfor bedt om å besvare seks konkrete spørsmål som FFO hadde formulert i brevet hit 12. mars 2010. Samtidig ble det herfra anmodet om at direktoratets svar eventuelt ble illustrert med statistikk. Spørsmålene fra FFO var disse: Bruker NAV i det hele tatt den muligheten som finnes til å gå direkte til uførepensjon uten å gå veien om arbeidsrettede tiltak først? www.sivilombudsmannen.no
Arbeids og velferdsdirektoratet 2 Når er tilstrekkelige arbeidsrettede tiltak utprøvd til at en kan si at det er åpenbart at ytterligere arbeidsrettede tiltak ikke er hensiktsmessig? Vurderes det i det hele tatt om det arbeidsrettede tiltaket er hensiktsmessig, eller er det viktigste å få vedkommende på et arbeidsrettet tiltak? I hvilken grad brukes muligheten til å innvilge gradert uførepensjon? Er det forskjell på hva NAV krever av gjennomført arbeidsrettet tiltak av en som søker om gradert uførepensjon som skal kombineres med yrkesaktivitet, kontra en som søker om full uførepensjon? Består det selv etter NAV-reformen et skille mellom de som har jobbet med trygd og de som har jobbet med arbeid når det gjelder oppfatningen av om arbeidsrettede tiltak er hensiktsmessig? I brev 23. juni 2010 besvarte Arbeids- og velferdsdirektoratet FFOs spørsmål slik: «1. Inngangsvilkåret for rett til uførepensjon er at attføring skal være gjennomført eller forsøkt gjennomført, men med unntak dersom «åpenbare grunner- tilsier at det ikke er hensiktsmessig. Begrepet «åpenbare grunner» er et forholdsvis strengt vilkår, og det skal således bare rent unntaksvis fravikes fra vilkåret om at attføring skal være forsøkt eller gjennomført. Det gjøres i dag unntak fra kravet om attføring i en del saker. 2. Det kan ikke gis et fasitsvar på når arbeidsrettede tiltak er utprøvd, da dette beror på en individuell vurdering i hver enkelt sak. Vurderingen vil se hen til brukers arbeidsevne og hvilke begrensninger bruker har, alder, evner, utdanning, yrkesbakgrunn og arbeidsmuligheter. 3. Valg av arbeidsrettet tiltak gjøres på bakgrunn av hva som er nødvendig og hensiktsmessig for at bruker skal komme ut i egnet arbeid. Det er ikke et mål for NAV å ha flest mulig i tiltak, men å få flest mulig i en jobb som de kan mestre ut fra de forutsetningene de har. 4. NAVs mål er at brukerne skal få brukt sin arbeidsevne i størst mulig grad, og evt ha en gradert uførepensjon i tillegg dersom vilkårene for dette er oppfylt. Det er således vårt mål at flest mulig av uførepensjonistene skal ha en gradert pensjon. 5. Kravene til attføring er de samme for både gradert og full uførepensjon. Arbeidsrettede tiltak trenger ikke nødvendigvis gjennomføres i regi av NAV - det finnes også tiltak som gjennomføres på arbeidsplassen. Det er viktig, både
Arbeids og velferdsdirektoratet 3 ved innvilgelse av gradert og full uførepensjon, at alle arbeidsmuligheter er prøvd ut før eventuell innvilgelse av uførepensjon. 6. Reglene for vurdering av en uførepensjon er like uansett om veileder kommer fra tidligere trygd eller arbeid. Nesten alle kommuner har nå egne NAV-kontor og ansvaret for vurderingen av attføringskravet ligger i disse. Det skal derfor ikke være et skille mellom NAV Trygd og NAV Arbeid.» Ingen av svarene fra Arbeids- og velferdsdirektoratet var belyst ved hjelp av statistisk materiale. FFO fikk oversendt kopi av brevet fra Arbeids- og velferdsdirektoratet. Kommentaren derfra var at direktoratets brev ikke ga svar på spørsmålene som FFO hadde tatt opp. Mitt syn på saken: Det kan ikke være tvilsomt at FFO, både gjennom kontakten med sine 71 medlemsorganisasjoner og gjennom henvendelsene som Rettighetssenteret mottar, har et unikt erfaringsmateriale mht å vite hvor «skoen trykker» for brukerne i deres forhold til Nav. Jeg vet at spørsmålene fra FFO som Arbeids- og velferdsdirektoratet ble bedt om å svare på er basert på dette erfaringsmaterialet. I utgangspunktet kan det være forståelig at Arbeids- og velferdsdirektoratets svar på disse spørsmålene fra FFO synes avgitt ut fra et klart overordnet perspektiv med særlig fokus på målsettingene til Arbeids- og velferdsetaten. Når dette perspektivet legges til grunn, kan redegjørelsen for etatens rettsanvendelse, målsettinger og praksis med hensyn til Navs krav til utprøving av arbeidsrettede tiltak før uførepensjon eventuelt kan innvilges neppe kritiseres på rettslig grunnlag. På den annen side kan direktoratet ikke ha vært i tvil om at det som lå til grunn for foreleggelsen herfra først og fremst var FFOs bekymring over at mange funksjonshemmede og syke opplever å møte uforholdsmessig store problemer knyttet til den muntlige og skriftlige kommunikasjonen med Nav, særlig knyttet til temaet utprøving av arbeidsrettede tiltak som vilkår for å få uførepensjon. Det gjelder kanskje særlig hvis bruker og Nav har forskjellig syn på hensiktsmessigheten av å forsøke eller gjennomføre (ytterligere) arbeidsrettede tiltak. Selv om det herfra ikke særskilt og uttrykkelig ble bedt om det, hadde det vært ønskelig om Arbeids- og velferdsdirektoratet i svarbrevet hit på en utvetydig måte hadde synliggjort i hvilken grad direktoratet er kjent med dette kommunikasjonsproblemet sett fra brukernes side, og hvorvidt direktoratet eventuelt deler FFOs bekymring over de uheldige konsekvenser denne kommunikasjonssvikten har. Når direktoratet i svarbrevet hit ikke kom inn på dette kommunikasjonsproblemet, har jeg ingen vanskelighet med å forstå FFOs oppfatning om at brevet 23. juni 2010 ikke ga svar på spørsmålene som var stilt.
Arbeids og velferdsdirektoratet 4 Arbeids- og velferdsdirektoratet synes for øvrig kanskje å ha misforstått FFOs spørsmål om det fortsatt etter NAV-reformen består et skille mellom de som har jobbet med trygd og de som har jobbet med arbeid når det gjelder oppfatningen av om arbeidsrettede tiltak vil være hensiktsmessige. Jeg tror ingen vil være i tvil om at reglene for vurdering av uførepensjon er like uansett om veileder har sin bakgrunn fra trygdeetaten eller Aetat, noe som også direktoratet påpekte i svaret hit. Det som lå i FFOs spørsmål var derimot om veileders skjønn fortsatt har tendens til å falle forskjellig ut avhengig av veileders tidligere erfaringsbakgrunn og utdannelse. Det synes ikke direktoratet å ha svart på. Som FFOs Rettighetssenter har også ombudsmannen fått telefonhenvendelser fra brukere og brukeres pårørende som gir uttrykk for at det i deres tilfeller overhodet ikke er realistisk å få til «tilstrekkelige individuelle hensiktsmessige arbeidsrettede tiltak» og at Nav ikke vil forstå og ta konsekvensen av det. Det synes derfor ikke unaturlig at FFO har funnet grunn til å stille spørsmål om Nav i det hele tatt gjør bruk av den muligheten som folketrygdloven 12-5 gir til å innvilge en bruker uførepensjon uten at vedkommende først har forsøkt å gjennomføre arbeidsrettede tiltak. Jeg er godt kjent med lovergivers intensjon om at begrepet «åpenbare grunner» i folketrygdloven 12-5 skal være et forholdsvis strengt vilkår. Navs praksis som bygger på at det bare rent unntaksvis skal fravikes fra vilkåret om at attføring skal være forsøkt eller gjennomført har således utvilsomt hjemmel i folketrygdloven. Selv om «åpenbare grunner» er et strengt vilkår, kan det ikke reises tvil om at noen mennesker er så hardt rammet av sykdom eller funksjonshemninger at det uten videre er åpenbart at forsøk på arbeidsrettede tiltak dessverre vil være uhensiktsmessig i deres tilfeller. Jeg er da også klar over at Nav faktisk gjør unntak fra kravet om attføring i en del saker. Navs søkelys på «arbeidslinjen» er godt kjent. Jeg kjenner også til at den rådende oppfatningen i Nav er at «arbeidslinjen» realiseres best ved å fokusere på om brukeren har mulighet til å komme i eller beholde arbeid, og samtidig nedtone hindringene som følge av brukerens sykdom eller funksjonshemning. Dette kan være en krevende oppgave for Nav. Det synes likevel åpenbart at det ofte vil være brukeren, som kan oppleve å være gjenstand for en mer eller mindre tvungen utprøving av egen mulig arbeidsevne, som i denne sammenheng har den vanskeligste delen av denne oppgaven. De har rettslig krav på at Nav i hvert eneste tilfelle skjøtter denne utredningsoppgave på en forsvarlig måte. Telefonhenvendelsene til FFOs Rettighetssenter som var foranledningen for FFOs henvendelse til ombudsmannen synes å illustrere at det langt fra alltid er tilfelle. Mange av disse innringerne gir uttrykk for at de opplever at Nav ikke synes å være opptatt av å bringe på det rene om et tiltak faktisk er eller vil være hensiktsmessig i deres tilfelle. Deres inntrykk er at Nav er mer opptatt av å få eller holde brukeren på tiltak etter nærmere bestemte standardopplegg, og gjerne flere slike tiltak etter
Arbeids og velferdsdirektoratet 5 hverandre, uavhengig av om det eller de aktuelle oppleggene faktisk er egnet for hensiktsmessig utprøving av hans eller hennes arbeidsevne og arbeidsmuligheter. Ombudsmannen kan vanskelig etterprøve hvor godt fundert slike inntrykk er. Det er uansett foruroligende at relativt mange synes å ha dette inntrykket, ikke minst fordi det bærer i seg en tillitssvikt fra brukers side overfor Nav. I noen tilfeller kan kanskje tillitssvikten skyldes at Nav med rette mener at bruker (fortsatt) kan ha muligheter som må kartlegges og prøves ut før uførepensjon eventuelt kan innvilges, mens brukeren ikke deler denne oppfatningen. I slike tilfeller har jeg forståelse for at det kan være en utfordrende oppgave for Nav å grunngi og kommunisere sitt standpunkt på en måte som er egnet til å vekke tillit og forståelse. Spørsmålet er likevel om Nav skjøtter denne krevende oppgaven på en fullt ut forsvarlig måte. Mange brukere som henvender seg skriftlig til ombudsmannen legger ved det de måtte ha av «melding om vedtak» mottatt fra Nav. Innholdet i disse «meldingene» har gitt meg et relativt godt innblikk i hvilket arbeid Nav vanligvis synes å legge i utforming og begrunnelse når det for eksempel gjelder vedtak knyttet til arbeidsavklaringspenger eller arbeidsevnevurderinger. Jeg har forståelse for at Arbeids- og velferdsetaten må legge opp sitt arbeid ut fra de ressurser som etaten rår over, og at utstrakt bruk av dokumentmaler derfor kan være hensiktsmessig. Utforming av et vedtak med utgangspunkt i en dokumentmal må likevel alltid tilpasses brukerens sak i tilstrekkelig grad. Det krever at vedtaket, selv om det er formulert med utgangspunkt i en standardmal, ikke må etterlate noen tvil om at brukerens sak og situasjon er blitt undergitt en helt individuell vurdering, med helt klart utgangspunkt i brukerens konkrete søknad eller krav. Det gjelder selvsagt særlig når brukerens søknad eller krav ikke blir innvilget. Mitt inntrykk er at altfor mange førsteinstans vedtak fra Nav ikke oppfyller disse kravene, men i stedet er utformet i svært generelle vendinger, uten i det minste å ha utrykkelig og klar referanse til den aktuelle brukerens søknad eller krav. Det er ikke tillitvekkende. Det er også i strid med god forvaltningsskikk. Jeg vil derfor anmode Arbeids- og velferdsdirektoratet om å innskjerpe overfor egen etat at slike vedtak alltid må utformes på en måte som ikke etterlater tvil om at brukerens søknad eller krav har vært gjenstand for en konkret og individuell vurdering. Noen ganger når Arbeids- og velferdsetaten gir generelle beskrivelser av målsettingene for saksbehandlingen på dette området har jeg registrert at etaten er seg bevisst brukerens selvfølelse og egenverd, brukerens behov for å bevare kontroll over egen situasjon, å ha eierforhold til tiltaksprosessen og trygghet og forutsigbarhet for egen sak, blir forsvarlig ivaretatt. Dette viser at etaten i utgangspunktet er oppmerksom på hvor viktig det er å legge saksbehandlingen slik opp at den kan være med på å stimulere og motivere brukere som utfordres av hindringer pga funksjonshemning eller sykdom, og derfor trenger å stille store krav til egen innsats for å utvikle og opprettholde sin arbeidsevne best mulig. Det er viktig at saksbehandlingen skjer i tråd med disse målsettingene.
Arbeids og velferdsdirektoratet 6 De som henvender seg til FFO og til ombudsmannen gjør det som alt nevnt ofte fordi de opplever å komme til kort i kommunikasjonen med Nav om for dem meget viktige spørsmål, spørsmål som kan ha helt avgjørende betydning for brukerens egen økonomiske trygghet. Noen opplever at de av Nav har blitt påtvunget tiltaksopplegg som de mener hverken passer eller virker i deres situasjon. Det har gjort at de har mistet motivasjonen for tiltak og tilliten til Nav. Slike brukerproblemer kan være tegn på at saksbehandlingen har sviktet, og bør tas alvorlig av Nav. En vesentlig svakhet ved Navs saksbehandling i dag synes således å være at den gir et ikke uvesentlig antall brukere inntrykk av deres konkrete sak ikke får den individuelle behandling saken har krav på etter folketrygdloven, men i stedet vurderes ut fra mer generelle synsvinkler for bedre å passe inn i Navs opplegg for den aktuelle sakstypen. Min anmodning, ikke minst på bakgrunn av FFOs henvendelse hit, er derfor at Arbeids- og velferdsdirektoratet bør gå gjennom opplegget for saksbehandlingen på dette området på nytt. Det bør i så fall vurderes å legge sterkere vekt på at hele saksbehandlingen må innrettes på bedre å få frem at avgjørende for Navs vurderinger og beslutninger skal være brukerens konkrete og individuelle situasjon og vedkommendes realistiske muligheter med hensyn til arbeidsevne, enn hva som synes å være praksis i dag. Når jeg skriver «hele saksbehandlingen» mener jeg det bokstavelig, fra utformingen av søknads- og egenvurderingsskjemaer og frem til det endelige vedtaket i den enkelte sak. Jeg ber om å bli orientert om hvordan Arbeids- og velferdsdirektoratet vil følge opp mine synspunkter og anmodninger i dette brevet. Kopi av dette brevet er sendt Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon til orientering. Arne Fliflet Kopi: Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon