ENDELIG TILSYNSRAPPORT

ENDELIG TILSYNSRAPPORT Kommunens virkemiddelbruk til å påse etterlevelse Gjøvik kommune 1

Innholdsfortegnelse Sammendrag... 3 1 Innledning... 4 2 Om tilsynet med Gjøvik kommune... 4 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet... 4 2.2 Tema for tilsyn... 4 2.3 Om gjennomføringen av tilsynet... 4 2.4 Om tilsynsrapporten... 5 3. Kommunen som barnehagemyndighet - virkemiddelbruk... 5 3.1 Rettslig krav... 5 3.2 Fylkesmannens undersøkelser... 5 3.3 Fylkesmannens vurderinger... 6 3.3 Fylkesmannens konklusjon... 6 4. Kommunens tilsynsvirksomhet... 7 4.1 Rettslig krav... 7 4.2 Fylkesmannens undersøkelser... 7 4.3 Fylkesmannens vurderinger... 7 4.4 Fylkesmannens konklusjon... 8 5. Kommunens bruk av reaksjoner... 8 5.1 Rettslig krav... 8 5.2 Fylkesmannens undersøkelser... 8 5.3 Fylkesmannens vurderinger... 9 5.4 Fylkesmannens konklusjon... 9 6. Kommunens godkjenningsvirksomhet... 9 6.1 Rettslig krav... 9 6.2 Fylkesmannens undersøkelser... 10 6.3 Fylkesmannens vurderinger... 11 6.4 Fylkesmannens konklusjon... 13 2

Sammendrag Tema og formål Det overordnede temaet for tilsynet er å føre til en styrking av Gjøvik kommune som barnehagemyndighet. Gjennom kontroll med kommunens overholdelse av de rettslige kravene skal eventuelt lovstridig praksis avdekkes og rettes opp. Gjennomføring Fylkesmannen i Oppland varslet til Gjøvik kommune i brev av 27. august 2014. Fylkesmannen ba kommunen om å sende inn dokumentasjon, og dokumentasjonen ble mottatt innen fristen som var satt. Fylkesmannen gjennomførte intervjuer i Gjøvik kommune 28. oktober 2014. Avdekkede lovbrudd Det ble ikke avdekket lovbrudd på de kontrollerte områdene i tilsynet. Status på rapporten og veien videre Tilsynet avsluttes med endelig tilsynsrapport. 3

1 Innledning Fylkesmannen har i perioden fra 27. august 2014 til dags dato gjennomført tilsyn med kommunens virkemiddelbruk til å påse etterlevelse i Gjøvik kommune. 2 Om tilsynet med Gjøvik kommune 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet jf. barnehageloven 9 første ledd. Fylkesmannens tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet er lovlighetstilsyn jf. kommuneloven 60 b. Fylkesmannens tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet er myndighetsutøvelse og skjer i samsvar med forvaltningsrettens regler for dette. Tilsynet skal være preget av åpenhet, likebehandling, etterprøvbarhet og effektivitet. I de tilfeller Fylkesmannen konkluderer med at et rettslig krav ikke er oppfylt, betegnes dette som lovbrudd, uavhengig av om det er barnehageloven eller forskrifter fastsatt i medhold av denne, som er brutt. 2.2 Tema for tilsyn Hovedtemaet i tilsynet er å kontrollere om kommunen som barnehagemyndighet ivaretar sitt ansvar for å påse regelverksetterlevelse i barnehager jf. barnehageloven 8. Kommunen er gjennom barnehageloven 8 gitt ansvar for flere virkemidler for å følge med i at alle barnehager i kommunen driver en tilfredsstillende pedagogisk virksomhet i samsvar med barnehageloven og rammeplanen. Gjøvik kommune er valgt ut for tilsyn fordi Fylkesmannen ikke har gjennomført tilsyn med kommunen etter barnehageloven siden 2007. 2.3 Om gjennomføringen av tilsynet Tilsyn med Gjøvik kommune som barnehagemyndighet ble åpnet gjennom brev 27. august 2014. Kommunen er blitt pålagt å legge frem dokumentasjon for Fylkesmannen med hjemmel i kommuneloven 60 c. Fylkesmannens vurderinger og konklusjoner er basert på skriftlig dokumentasjon og opplysninger fra intervju. Følgende dokumenter inngår i dokumentasjonsgrunnlaget for tilsynet: Organisasjonskart for kommunen Kommunens delegeringsreglement Kommunens årsmelding 2013 Bybrua barnehage tilsyn og godkjenning Hundremeterskogen barnehage tilsyn og godkjenning Kvartsvegen barnehage tilsyn og godkjenning Tongjordet barnehage tilsyn og godkjenning Diverse dokumenter angående tilsyn Diverse dokumenter angående godkjenning 4

Utbyggingsplan for barnehagesektoren 2013-2025 Fylkesmannen presiserer at opplistingen av dokumentasjonen ovenfor ikke er uttømmende, men at opplistingen angir hoveddokumenter. Det foreligger flere underlagsdokumenter under hvert av hoveddokumentene. Det ble gjennomført stedlig tilsyn 28. oktober 2014. Det ble avholdt intervjuer med: Barnehagesjef Kirsten Aune Styrer i Bybrua FUS barnehage AS Styrer i Hundremeterskogen barnehage Styrer i Tongjordet barnehage 2.4 Om tilsynsrapporten Det ble ikke avdekket lovbrudd med de kontrollerte områdene. Tilsynet avsluttes med den endelige tilsynsrapporten. Fylkesmannen sine vurderinger bygger på den dokumentasjonen som har vært tilgjengelig i det aktuelle tidsrommet hvor tilsynet ble gjennomført. Vurderingene og konklusjonene i endelig tilsynsrapport tar kun utgangspunkt i situasjonen på tidspunktet for endelig tilsynsrapport. 3. Kommunen som barnehagemyndighet - virkemiddelbruk 3.1 Rettslig krav I følge barnehageloven 8 første ledd er «kommunen lokal barnehagemyndighet. Kommunen skal gi veiledning og påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk». Kommunens tilsynsaktivitet er hjemlet i barnehageloven 16. I barnehageloven 16 står det at «kommunen fører tilsyn med virksomheter etter denne lov.» Barnehageloven 8 utgjør sammen med 16 bestemmelsene som regulerer barnehagemyndighetens virkemiddelbruk. Kommunen skal ved godkjenningen og aktiv veiledning og tilsyn påse at barnehagene i kommunen drives i tråd med de krav som settes i barnehageloven med tilhørende forskrifter. Aktiv og god veiledning er et viktig virkemiddel for å oppnå gode barnehager og effektiv etablering og drift. De rettslige kravene er omtalt i rundskriv F-08/2006 om barnehageloven med forskrifter. 3.2 Fylkesmannens undersøkelser Gjøvik kommune har retningslinjer og plan for tilsyn med barnehagene. Gjøvik har 12 kommunale- og 18 ikke-kommunale barnehager. Kommunen gjennomfører både skriftlig og stedlig tilsyn. Kommunen har også gjennomført uanmeldte tilsyn. Valg av tema for tilsyn skjer på barnehagekontoret i henhold til nasjonale/lokale føringer eller på områder kommunen mener at barnehagene har forbedringspotensialer innenfor. Det fremkommer i intervju at kommunen er i forkant og at de er gode på veiledning. Skriftlig dokumentasjon viser at kommunen har hatt tilsyn med flere bestemmelser i barnehageloven, inkludert tilsyn på faglig innhold. 5

Det opplyses i intervjuet at kommunen mener å ha riktig lovforståelse. Kommunen selv gjennomfører kurs på regelverk. Det fremkommer i intervju at kommunen har stort fokus på å sikre riktig regelverksforståelse. Kommunen gjennomfører månedlige styrermøter med alle de kommunale styrerne, og fire møter i året med styrerne fra kommunale og ikke-kommunale barnehager. Tema i styrermøtene har barnehagefaglig innhold som for eksempel kompetanseheving, nasjonale føringer og lovverk. Det fremkommer i intervju at kommunen veileder barnehagene om blant annet disse temaene. Barnehagekontoret har tre årsverk på barnehagefeltet og alle driver veiledning på telefon, i møter og i faglige fora. Kommunen er opptatt av å være på tilbudssiden. Det fremkommer i intervju at de private barnehagene er meget fornøyd med det arbeidet som barnehagemyndigheten gjør, både når det gjelder tilsyn og veiledning. Det kommer fram at det er stor tillit til kommunen fra de private eierne. Det fremkommer i intervju at kommunen tar kontakt med den enkelte barnehagen hvis det kommer klager til barnehagekontoret. Barnehagemyndigheten vurderer alvorlighetsgraden av klagen før de følger opp med enten veiledning eller tilsyn. De er opptatt av best mulig praksis, og veileder der det er hensiktsmessig. Barnehagemyndigheten uttrykker at de forsøker å løse saker på lavest mulig nivå. Det fremkommer i delegeringsreglementet og i intervju at rådmann har delegert myndighet i saker som omfatter barnehageloven til barnehagesjefen. Barnehagesjefen har delegert oppgaver videre til rådgiver på barnehageområdet. Barnehagesjef er tillagt oppgaver som barnehagemyndighet og som barnehageeier. Tilsynsmyndigheten etter barnehageloven er delegert til rådgiver på barnehagekontoret. Det fremkommer i intervju at barnehagesjefen skal skrive under tilsynsrapporter og vedtak. Det fremkommer av den skriftlige dokumentasjonen i tilsynet at dette ikke alltid skjer. 3.3 Fylkesmannens vurderinger Gjøvik kommune har oversikt over barnehagene de skal gi veiledning og føre tilsyn med. Dette fremgår av plan for tilsyn. Planen viser at kommunen har oversikt over og kunnskap om lovkravene det føres tilsyn med. Fylkesmannen vurderer at kommunen skaffer seg og legger til grunn kunnskap om de enkelte barnehagene for å vurdere behovet for veiledning eller tilsyn. Gjøvik kommune har en tilsyns- og veiledningspraksis som svarer til behovet. Kommunen har ulike aktiviteter for å sikre at de har riktig lovforståelse når de gjennomfører tilsyn og veiledning. Fylkesmannen vurderer ut fra mottatt skriftlig dokumentasjon at kommunen legger til grunn riktig lovforståelse når de veileder eller gjennomfører tilsyn. Gjøvik kommunestyre har delegert myndighetsoppgaver knyttet til barnehageloven til rådmann. Rådmannen sin myndighet er videredelegert til barnehagesjef, som igjen har videredelegert noen oppgaver til rådgiver. Fylkesmannen vurderer at Gjøvik kommune har fattet gyldig delegeringsvedtak. Det fremkommer i intervju at det er barnehagesjef og rådgiver som skriver under tilsynsrapporter. Fylkesmannen ser imidlertid i tilsynsrapportene at dette ikke alltid skjer og anbefaler derfor kommunen om å gå igjennom sine rutiner for underskrift. 3.3 Fylkesmannens konklusjon Gjøvik kommune som barnehagemyndighet ivaretar barnehagelovens krav til virkemiddelbruk for å ivareta kravene i barnehageloven 8 jf. 16. 6

4. Kommunens tilsynsvirksomhet 4.1 Rettslig krav Kommunens hjemmel for å føre tilsyn med barnehagene er barnehageloven 16. Barnehageloven 16 uttrykker at kommunen fører tilsyn med virksomheter etter denne lov. Tilsynsmyndigheten skal vurdere om barnehagene drives etter barnehagelovens regler og ellers er forsvarlig. I forhold til lovlighetskravet skal kommunen for eksempel vurdere om reglene om pedagogisk bemanning og rammeplan er fulgt. Tilsynsansvaret omfatter også tilsyn med barnehagens innhold og kvalitet. Rammeplan angir barnehagens samfunnsmandat og er et redskap for barnehagens ansatte og et grunnlag for myndighetenes tilsyn med virksomheten. Dersom kommunen oppdager ulovlige eller uforsvarlige forhold, kan den gi pålegg om retting. Pålegget skal gis i form av et vedtak, og forvaltningslovens regler skal følges. Dersom pålegget om retting ikke overholdes, kan kommunen vedta tidsbegrenset eller varig stenging av virksomheten. Kommunens vedtak om retting eller stenging kan påklages til fylkesmannen, som kan prøve alle sider av vedtaket. Kommunen har også etter barnehageloven 8 et veiledningsansvar overfor barnehageeier. Ved god veiledning kan kommunen ofte få endret forhold til det bedre slik at det ikke blir nødvendig med pålegg om retting eller stengning. 4.2 Fylkesmannens undersøkelser Gjøvik kommune har utarbeidet en plan for tilsyn med barnehagene. I tilsynsvirksomheten inngår Basil-rapportering, årsregnskaper, årsmeldinger, styrermøter, samordnet opptak, stedlige- og skriftlige tilsyn, brukerundersøkelser og oversikt over barnehagenes bemanning. Gjøvik kommune har retningslinjer for tilsyn med barnehagene i kommunen, plan for tilsyn, og skjema for risikovurdering. Det fremkommer i intervju at tilsynsplanen er kjent for alle barnehagene i kommunen Kommunens egne prosedyrer for tilsyn ligger i kommunens interkontroll-system EQS. Det er gjennomført både varslede og uanmeldte tilsyn. Gjøvik kommune viser til barnehageloven 16 som hjemmel for tilsyn. Barnehagemyndigheten viser også til de særlige lovgrunnlagene som skal undersøkes i det aktuelle tilsynet. Barnehagene blir bedt om å sende inn aktuell dokumentasjon innen en gitt frist. Barnehagemyndigheten utarbeider en tilsynsrapport i etterkant av tilsynet. Rapporten inneholder lovgrunnlaget for tilsynet, myndighetens vurdering og konklusjon. Avvik/pålegg blir gitt. I intervju kom det fram at styrerne følger opp eventuelle avvik etter tilsyn, og at barnehagemyndigheten etterspør og ser til at dette skjer. Det fremkommer i intervju at det er nær og god kontakt mellom barnehagemyndighet og den enkelte styrer. Barnehagemyndighet tilbyr også veiledning i etterkant av tilsyn, hvis det er ønskelig. 4.3 Fylkesmannens vurderinger Gjøvik kommune har utarbeidet plan for tilsyn som gjelder fram til 2017. Gjøvik kommune har en tilsynsvirksomhet som likebehandler kommunale- og ikke-kommunale barnehager. Dette sikres blant annet gjennom plan for tilsyn. 7

Fylkesmannen vurderer at kommunen innhenter informasjon i tilsynet som gjør kommunen i stand til å ta stilling til lovligheten. Kommunen kommuniserer tydelig hvilke hjemler barnehagemyndigheten skal føre tilsyn med. I tillegg gjennomfører kommunen intervjuer med styrer, ansatte og foreldre. Kommunen skriver skriftlig rapport etter tilsyn som viser at kommunen har avdekket ulovlige forhold. Tilsynsrapporten inneholder tydelige vurderinger og konklusjon, og barnehagen får pålegg om retting av ulovlige forhold. Fylkesmannen vurderer at Gjøvik kommune følger opp at lovbruddene blir rettet. 4.4 Fylkesmannens konklusjon Gjøvik kommune som barnehagemyndighet gjennomfører en tilsynsvirksomhet som er i tråd med barnehageloven 8 jf. 16. 5. Kommunens bruk av reaksjoner 5.1 Rettslig krav Barnehageloven 16 andre ledd hjemler at kommunen kan gi pålegg om retting av uforsvarlige eller ulovlige forhold ved godkjente eller godkjenningspliktige virksomheter. Kommunen kan også vedta tidsbegrenset eller varig stenging av virksomheten hvis eventuelle pålegg ikke overholdes. Barnehageloven 16 fjerde ledd uttrykker at vedtak om retting eller stenging er reaksjonsmidler som kan påklages til Fylkesmannen. Kommunene er gitt et alvorlig virkemiddel når de kan vedta pålegg om retting, og eventuelt midlertidig eller varig stenging av virksomheten. Barnehageloven forutsetter at reaksjonsformen med pålegg kun benyttes hvor kommunen har konkludert med at et forhold er ulovlig eller uforsvarlig. Hvis kommunen ikke har konkludert på dette, kan kommunen heller ikke vedta pålegg om retting. Kommunens avgjørelse om å ilegge pålegg er et enkeltvedtak jf. lov av 10. februar 1967 om behandlingsmåter i forvaltningssaker (forvaltningsloven, forkortet fvl) 2. Det innebærer at det stilles visse krav til enkeltvedtaket etter fvl. kapittel IV-VI. Forvaltningslovens saksbehandlingsregler innebærer blant annet at enkeltvedtak om å ilegge pålegg skal være skriftlig, at kommunen har gitt en begrunnelse, og at søker er blitt underrettet om vedtaket. Videre har forvaltningsloven krav til innholdet i underretning, blant annet skal det opplyses om klageadgang, klagefrist og klageinstans. Fylkesmannen viser for øvrig til forvaltningslovens regler. Videre skal kommunen forhåndsvarsel virksomheten jf. fvl. 16. Kommunens forhåndsvarsling skal gjøre greie for hva saken gjelder og inneholde opplysninger som gjør parten i stand til å ivareta sine interesser på en forsvarlig måte. Parten skal gis en frist for å kunne uttale seg før kommunen fatter enkeltvedtak om å ilegge pålegg om retting. 5.2 Fylkesmannens undersøkelser Fylkesmannen har mottatt tilsynsrapporter fra fire barnehager. I to av tilsynene ble det avdekket avvik. I tilsynet der det ble avdekket avvik, ble det benyttet pålegg om retting. Gjøvik kommune forhåndsvarslet ikke barnehagen jf. fvl. 16 før endelig tilsynsrapport med pålegg ble oversendt barnehagens styrer. Gjøvik kommune har imidlertid i sine retningslinjer tatt inn at kommunen skal 8

sende foreløpig tilsynsrapport dersom kommunen vurderer å gi pålegg om retting av forhold. Den foreløpige tilsynsrapporten er ment å oppfylle forvaltningslovens krav om forhåndsvarsling. Kommunens pålegg om retting av avvik inneholder rettslig- og faktisk grunnlag for pålegget og kommunens vurderinger av disse. Klageadgang, klagefrist og framgangsmåte ved en eventuell klage er opplyst, samt hvem som er klageinstans. 5.3 Fylkesmannens vurderinger Gjøvik kommune har gitt pålegg om retting der kommunen har konkludert med at et forhold er ulovlig eller uforsvarlig. Kommunens vedtak om pålegg inneholder informasjon om det rettslige grunnlaget for pålegget, det faktiske grunnlaget for pålegget og kommunens vurdering av de faktiske forholdene opp i mot de rettslige kravene. Kommunen opplyser om klageadgang, klagefrist, klageinstans, og fremgangsmåten ved klage. Videre blir det opplyst om parten sin rett til å se sakens dokumenter, og opplysning om partens adgang til å be om utsatt iverksettelse. Fylkesmannen vurderer at Gjøvik kommune på disse områdene handler i tråd med forvaltningslovens og barnehagelovens krav. Gjøvik kommune gav ikke forhåndsvarsel til parten slik loven forutsetter jf. fvl. 16. Imidlertid har kommunen tatt inn i sine retningslinjer at kommunen skal forhåndsvarsle parten jf. fvl. 16 ved å sende en foreløpig tilsynsrapport. Fylkesmannen finner sannsynliggjort at Gjøvik kommune gir forhåndsvarsel til parten i fremtidige tilsyn hvor det vil være aktuelt. 5.4 Fylkesmannens konklusjon Gjøvik kommune som barnehagemyndighet ivaretar ikravene i barnehageloven og forvaltningsloven når kommunen bruker reaksjoner. Gjøvik kommune gir forhåndsvarsel jf. fvl. 16. 6. Kommunens godkjenningsvirksomhet 6.1 Rettslig krav Kommunen er lokal barnehagemyndighet jf. barnehageloven 8 første ledd, og en av oppgavene kommunen har som barnehagemyndighet er å godkjenne barnehager. Barnehageloven 10 fastslår at kommunen er godkjenningsmyndighet. Kommunen skal foreta en vurdering av forhold som har betydning for egnethet i forhold til formål og innhold jf. barnehageloven 1, 1a og 2. Barnehagelovens 1 er formålsbestemmelsen i loven, 1a gjelder særlig formål, mens 2 gjelder barnehagens innhold. Barnehagens lokaler og uteområde må være egnet for barnehagedrift. Etter barnehageloven 2 skal barnehagen blant annet gi barn muligheter for lek, livsutfoldelse, og meningsfylte opplevelser og aktiviteter i trygge omgivelser. Barnehagens bemanning er et viktig element for at virksomheten er egnet til barnehagedrift. Kommunen må derfor vurdere bemanningsplanen som skal vise at driften blir forsvarlig, og at barnehagetilbudet kan oppfylle lovens og rammeplanens krav til barnehagens innhold. Det stilles mange krav i regelverket til barnehagens lokaler og uteområder, for eksempel forskrift om miljørettet helsevern og plan- og bygningslov. Det kan derfor være satt vilkår fra andre myndigheter 9

som kan være relevant å ta hensyn til når kommunen vurderer godkjenning av barnehagen etter barnehageloven. Barnehageloven 19 gir regler om politiattest, og departementet har i forskrift om politiattest i henhold til barnehageloven av 16. desember 2005 gitt nærmere regler. Det skal fremgå av saksdokumentene at reglene om politiattest er vurdert og eventuelt tatt med i vurderingen. Kommunens avgjørelse om å gi eller ikke gi godkjenning er et enkeltvedtak jf. lov av 10. februar 1967 om behandlingsmåter i forvaltningssaker (forvaltningsloven, forkortet fvl) 2. Det innebærer at det stilles visse krav til godkjenningen som enkeltvedtak etter forvaltningsloven kapittel IV-VI. Forvaltningslovens saksbehandlingsregler innebærer blant annet at enkeltvedtak om innvilgelse eller avslag på søknad om godkjenning skal være skriftlig, at kommunen har gitt en begrunnelse og at søker er blitt underrettet om vedtaket. Videre har forvaltningsloven krav til innholdet i underretning. Blant annet skal det opplyses om klageadgang, klagefrist og klageinstans. Fylkesmannen viser for øvrig til forvaltningslovens regler. 6.2 Fylkesmannens undersøkelser Gjøvik kommune har en egen prosedyre for godkjenning av nye barnehager. Hensikten med prosedyren er å sikre at kommunen behandler alle søknader om godkjenning av nye barnehager eller utvidelse av eksisterende barnehager i henhold til lov og forskrifter. Kommunen skriver i Utbyggingsplan for barnehagesektoren 2013 2015 på side 4 at ett av kommunens prinsipper er at balansen mellom offentlig og privat drift av barnehager opprettholdes. Det fremkommer i intervju at styrerne erfarer at kommunen har likebehandling mellom kommunale og ikke-kommunale barnehager når det gjelder godkjenningspraksis. Kommunens prosedyre inneholder en matrise for hva kommunen skal gjøre, hvordan oppgavene skal utføres og hvem som er ansvarlig. Matrisen skal synliggjøre prosessen knyttet til godkjenning av barnehager. Prosedyren viser til relevant regelverk. Fylkesmannen har fått tilsendt tre saker som gjelder godkjenning av barnehager. Den eldste godkjenningen er fra 2003, mens den nyeste godkjenningen er fra 2011. I følge intervju er dokumentasjonen i alle sakene komplett etter kommunens vurdering og Fylkesmannen har fått tilgang til all dokumentasjon. Fylkesmannen tar i hovedsak utgangspunkt i den siste godkjenningen fra 2011. Gjøvik kommune fattet vedtak i saken 1. juni 2011. Kommunen viser ikke til hjemmel for vedtaket og egnethetsvurderingen i forhold til formål og innhold er ikke beskrevet. Det fremkommer i intervju at vurderingen ikke er skriftliggjort andre steder f. eks andre kommunale dokumenter slik som møtereferater. Godkjenning av Bybrua barnehage etter forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler er vedlagt godkjenningsvedtaket etter barnehageloven. Kommuneoverlegen gir godkjenning og setter samtidig vilkår for denne. Godkjenningen påpeker seks forhold som må utbedres innen gitte frister. Kommuneoverlegen skriver at barnehagen blir godkjent under forutsetning av at barnehageeier etterkommer vilkårene. Det fremkommer ikke av dokumentasjonen i tilsynet at kommunen har tatt 10

hensyn til vilkårene fra kommuneoverlegen på tidspunktet for godkjenning av barnehagen etter barnehageloven. Kommunen angir det totale godkjente leke- og oppholdsarealet i barnehagen, men foretar ingen vurdering av lokalenes egnethet etter barnehageloven. Godkjenningsvedtaket setter vilkår om bemanning. I følge vedtaket må barnehagen ha fire 100 % stillinger med pedagogiske ledere når barnehagens kapasitet er fullt utnyttet. Det fremkommer ikke av vedtaket at kommunen har vurdert om bemanningen er forsvarlig. Gjøvik kommune har utarbeidet ytterligere skriftlige rutiner. Kommunen har mal for foreløpig godkjenning av barnehagelokaler, mal for endelig godkjenning av barnehager, søknad om godkjenning av lokaler til drift av barnehager og søknad om offentlig tilskudd til drift av privat barnehage. Kommunen har mal for foreløpig godkjenning og endelig godkjenning. I malen er det lagt inn under punktet om egenvurdering at barnehagemyndigheten skal vurdere barnehagens egnethet etter barnehageloven. I malen for foreløpig godkjenning skal det eventuelt vises til hvilke myndigheter som har gitt pålegg, og malen for endelig godkjenning skal det vises til at eventuell pålegg er dokumentert utført før godkjenning gis. I søknad om godkjenning er det lagt inn at barnehageeier skal dokumentere bemanningsplanen til barnehagen. I malen for endelig vedtak er bemanningsplan ett av dokumentene som skal kontrolleres og godkjennes. Det blir vist til hjemlene for pedagogisk ledelse. Det blir også vist til at styrer skal ha godkjent utdanning og stillingsstørrelse ut fra regelverket. Enkeltvedtaket om godkjenning er skriftlig, og det opplyses om klageadgang, klagefrist, klageinstans, og fremgangsmåten ved klage. Vedtaket opplyser om søkerens rett til å se sakens dokumenter. 6.3 Fylkesmannens vurderinger Fylkesmannen har i hovedsak tatt utgangspunkt i den nyeste godkjenningen fra 2011. Fylkesmannen vurderer at det er denne godkjenningen som gir best utgangspunkt for vurderingen av kommunens godkjenningspraksis. Denne sammen med kommunens skriftlige rutiner. Kommunen har i de tidligere godkjenningsvedtakene lagt til grunn Kunnskapsdepartementet sitt skjema for godkjenning av barnehager. Gjøvik kommune har en godkjenningsvirksomhet som gir likebehandling av kommunale og ikkekommunale barnehager. Kommunen har egne prosedyrer som legges til grunn i saker som gjelder godkjenning. Det framkommer i intervju at søkerne erfarer at kommunen ikke utøver forskjellsbehandling på grunnlag av hvem som er søker. Hensynet til likebehandling er også presisert av kommunen i Utbyggingsplan for barnehagesektoren 2013 2015. Det framkommer av dokumenter i tilsynet og i intervju at kommunen er tydelig på skille mellom barnehageloven 10 om rett til godkjenning, og eventuelt finansiering av ikke-kommunale barnehager etter barnehageloven 14 andre ledd. 11

Kommunens godkjenningsvedtak omtaler ikke vurdering av egnetheten i forhold til formål og innhold jf. barnehageloven 1, 1a og 2. Vurderingen av egnethet foreligger heller ikke skriftlig i andre dokumenter. Dette er ikke i tråd med barnehagelovens 10 jf. 1, 1a og 2 samt forvaltningslovens saksbehandlingsregler. Kommunens vurdering av egnethet skal foreligge skriftlig og det skal være mulig å se at kommunen har lagt vekt på forhold som har betydning for egnetheten i forhold til formål og innhold jf. barnehageloven 1, 1a og 2. Men, kommunen har nå utarbeidet skriftlige rutiner og maler som sannsynliggjør at kommunen i fremtidige godkjenningsvedtak foretar denne vurderingen. Kommunen sikrer at barnehagen har nødvendige godkjenninger eller andre driftstillatelser fra andre myndigheter når kommunen godkjenner barnehagen etter barnehageloven. Kommunens matrise for saksgang i forbindelse med godkjenning viser til at barnehagen må ha godkjenninger fra plan- og bygningsmyndigheten, arbeidstilsynet og helsemyndigheter før vedtak om godkjenning blir gitt etter barnehageloven. Uttalelser og godkjenninger fra andre myndigheter ligger vedlagt godkjenningssakene etter barnehageloven. Det fremkommer ikke av godkjenningsvedtakene at kommunen tar hensyn til vilkår satt av andre myndigheter når de vurderer om barnehagen skal godkjennes. Imidlertid har kommunen nå inntatt i sine rutiner at denne vurderingen skal gjøres. Fylkesmannen mener det er sannsynliggjort at kommunen foretar en slik vurdering i fremtidige godkjenningsvedtak. Gjøvik kommune godkjenner det totale leke- og oppholdsarealet i barnehagen. Det fremkommer ikke av godkjenningsvedtaket at kommunen faktisk foretar en konkret vurdering av lokalenes og uteområdets beskaffenhet. Det er verken vist til at beslutningstaker har vurdert plantegninger eller vært på befaring i de nye lokalene før tidspunktet for godkjenning. Disse aktivitetene kunne ha gitt beslutningstaker grunnlag for å vurdere leke- og oppholdsarealet i barnehagen. Kommunen viser nå til rutiner for godkjenning hvor denne vurderingen er tatt inn i malene for godkjenningsvedtak. Kommunen skal i forbindelse med godkjenningsvedtaket vurdere om barnehagens lokaler og uteområdet fremmer barnas muligheter for lek, livsutfoldelse og meningsfylte aktiviteter ut i fra barnas alder. Kommunen har ikke vurdert barnehagens lokaler og uteareal ut fra kravene i barnehageloven 1, 1a og 2, i noen av de godkjenningsvedtakene. Men, det fremkommer i kommunen skriftlige rutiner og maler at vurdering skal gjøres. Fylkesmannen legger derfor til grunn at Gjøvik kommunen i fremtidige vedtak foretar en vurdering av barnehagenes lokaler og uteområdet. Kommunen vedtar i godkjenningsvedtaket fra 2011 at barnehagen skal ha 400% pedagogiske ledere når barnehagen har full kapasitetsutnyttelse. Men kommunen vurderer ikke om barnehagens bemanningsplan er forsvarlig når det gjelder antall ansatte sett i sammenheng med åpningstid, barnas alder og utvikling. Vedtaket omtaler pedagogiske ledere, men vedtaket viser ikke at kommunen har kontrollert at barnehagen vil ha en forsvarlig administrativ ledelse. Det kan derfor ikke leses ut av vedtaket at kommunen har vurdert om barnehagens bemanning er tilstrekkelig til å fylle kravene til pedagogisk innhold i barnehagen. Kommunen har i sine rutiner og maler at barnehagens bemanningsplan, pedagogisk ledelse og styrerressurs skal vurderes opp mot barnehageloven og forskrifter til denne. 12

Kommunen bruker begrepet «enheter» når antallet barn omtales i godkjenningsvedtaket. I følge vedtaket utgjør en enhet en fulltidplass for barn over tre år, mens to enheter er fulltidsplass for barn under tre år. Fylkesmannen stiller spørsmål til bruken av begrepet «enhet» i forbindelse med godkjenning. Konsekvensen av enhetsbegrepet er at kommunen har vedtatt en arealnorm for småbarn som er det dobbelte av det som blir arealutnyttelsen for barn over tre år. Den veiledende arealnormen fastsatt av Kunnskapsdepartementet er 4 m2 for store barn, og 5,33 for små barn. Kommunen har ikke begrunnet avvik fra arealnormen ut fra egnetheten av barnehagens lokaler, men snarer ut fra innholdet av definisjonen av begrepet «egnethet». Kommunen har dermed fastsatt en arealnorm på 7,4 m2 for små barn forutsatt at barnehagen kun tar inn barn under tre år og innenfor rammen av totalt godkjent leke- og oppholdsareal. Gjøvik kommune må se på bruken av begrepet «enheter» og hvilke praktiske og rettslige konsekvenser bruken av begrepet kan få og får i forbindelse med godkjenning av barnehager. Barnehageloven 19 og forskrift om politiattest må vurderes når barnehagene godkjennes. Det kan være aktuelt at barnehageeier eller eiers familie må fremlegge politiattest før godkjenning gis. Det fremkommer i intervju at kommunen har stort fokus på dette spørsmålet og at kommunen vurderer dette spørsmålet ved godkjenning. Vurdering av politiattest er omtalt i kommunens egne prosedyrer for godkjenning. Barnehagens vedtekter skal være vedlagt søknaden om godkjenning og kommunen skal kontrollere at vedtektene er i samsvar med minimumskravene i barnehageloven. Det fremkommer i intervju at alle relevante dokumenter er fremlagt i tilsynet. Det fremkommer ikke av den skriftlige dokumentasjonen at barnehagene har fremlagt barnehagens vedtekter i forbindelse med godkjenningen. Selve godkjenningsvedtakene synliggjør ikke at vedtektene har vært vurdert. Imidlertid fremkommer det i intervju at kommunen kontrollerer barnehagens vedtekter opp mot minimumskravene som er satt i barnehageloven. Det er også tatt inn i kommunens rutiner at vurderingen skal skje. Fylkesmannen mener det er sannsynliggjort at kommunen foretar denne vurderingen på godkjenningstidspunktet. Gjøvik kommunen sin egnethetsvurdering i forhold til formål og innhold jf. barnehageloven 1, 1a og 2 foreligger ikke skriftlig i de godkjenningene som Fylkesmannen har vurdert. Det er krav etter forvaltningsloven og barnehageloven om vurderingen skal foreligge skriftlig. Kommunen har tatt inn i sine rutiner at egnethetsvurderingen i forhold til formål og innhold skal fremgå av godkjenningsvedtakene. Enkeltvedtaket om innvilgelse av godkjenning foreligger skriftlig. Enkeltvedtaket inneholder underretning med informasjon om klageadgang, klagefrist, klageinstans, fremgangsmåte ved klage. Underretningen viser partens rett til å se sakens dokumenter etter forvaltningsloven 18 ff. 6.4 Fylkesmannens konklusjon Gjøvik kommune som barnehagemyndighet har en godkjenningspraksis som gir likebehandling av kommunale og ikke-kommunale barnehager, og som er i tråd med barnehageloven og forskrifter til denne og forvaltningsloven. 13

Inger Kolstad Jon Kristian Sørmo 14