Saksframlegg STAVANGER KOMMUNE REFERANSE JOURNALNR. DATO KMØ-14/20477-5 4262/15 20.01.2015 Planlagt behandling i følgende utvalg: Sak nr.: Møtedato: Votering: Administrasjonsutvalget / 03.02.2015 Stavanger formannskap (AU) / 03.02.2015 Stavanger formannskap / 05.02.2015 HØRING - OVERFØRING AV SKATTEOPPKREVINGEN TIL SKATTEETATEN Forslag til vedtak: 1. Stavanger kommune støtter ikke forslaget om overføring av skatteoppkrevingen til Skatteetaten. 2. Stavanger kommune avgir høringsuttalelse i samsvar med rådmannens forslag, jf vedlegg «Høringsuttalelse overføring av skatteoppkrevingen til Skatteetaten» Sammendrag Regjeringen ønsker å overføre den kommunale skatteoppkreverfunksjonen til Skatteetaten og har invitert til høring av et forslag om hvordan en slik overføring skal skje. Høringsfrist er 02.03.2015. Forslag til høringsuttalelse fra Stavanger kommune følger som vedlegg til saken. Forslag om overføring av skatteoppkrevingen til Skatteetaten har vært vurdert flere ganger tidligere, men saken har da enten ikke blitt fremmet fra tidligere regjeringer eller blitt avvist av Stortinget. Rådmannen kan ikke se at det fremkommer nye momenter av betydning i Finansdepartementets høring. At forslaget fremmes som egen sak uavhengig av pågående kommunereformarbeid er også uheldig og i strid med reformen. Rådmannen er opptatt av at skatteoppkrevingen skjer på en effektiv måte med høye krav til rettssikkerhet. Rådmannen kan ikke se at en overføring av skatteoppkrevingen til staten gir noen garantier for bedre resultater. En overføring av skatteoppkrevingen til Skatteetaten vil være irreversibel og medfører risiko for reduserte resultater/skatteinngang, svekket rettssikkerhet og negative konsekvenser for kommunene. Når utgangspunktet samtidig er at skatteoppkrevingen i Norge fungerer relativt godt, kan det fremstå som om man prøver å reparere noe som ikke er ødelagt. Dette, i kombinasjon usikre effektiviseringsgevinster, gjør at Rådmannen vil anbefale å videreføre dagens organisering av skatteoppkrevingen og heller søke forbedringer innenfor dagens ordning i forbindelse med gjennomføringen av kommunereformen. 1
HØRINGSUTTATELSE - OVERFØRING AV SKATTEOPPKREVINGEN TIL SKATTEETATEN Bakgrunn for saken Regjeringen ønsker å overføre den kommunale skatteoppkreverfunksjonen til Skatteetaten. Skattedirektoratet fikk derfor i juni 2014 i oppdrag å utrede hvordan skatteoppkrevingen kan organiseres i Skatteetaten slik at man oppnår en bedre og mer effektiv skatteoppkreving. Skattedirektoratets utredning ble oversendt Finansdepartementet 24.11.2014 og Regjeringen har nå sendt rapporten på høring med høringsfrist 02.03.2015. Regjeringen vil ta stilling til Skattedirektoratets forslag til organisering av skatteoppkreverfunksjonen etter at høringen er gjennomført. Høringsbrevet følger saken som utrykt vedlegg og Skattedirektoratets utredning er tilgjengelig på Finansdepartementets nettsider. Regjeringens ønske om å statliggjøre skatteoppkreverne må ses i sammenheng med at det er iverksatt en rekke endringer i etatene som håndterer skatt, avgift, toll og innkreving, og i oppgavefordelingen mellom disse, jf. Prop. 1 S (2014-2015). Målet med tiltakene er styrket innsats mot svart økonomi, bedre rettssikkerhet, redusert ressursbruk, forenkling for innbyggerne og bedre grensekontroll. Regjeringen vil overføre forvaltningen av særavgift og merverdiavgift ved innførsel fra Toll- og avgiftsetaten til Skatteetaten. Statens innkrevingssentral tas inn i Skatteetaten fra 1. januar 2015, og det arbeides også med sikte på å overføre ansvaret for forvaltningen av dokumentavgiften fra Kartverket til Skatteetaten. Skatteetaten vil med disse tiltakene få et samlet ansvar for å fastsette, innkreve og kontrollere skatter og avgifter, jf. figuren under. 2
Overføring av den kommunale skatteoppkreverfunksjonen til Skatteetaten innebærer at skatteinnkrevingen, føring av skatteregnskapet og arbeidsgiverkontrollen legges til Skatteetaten og koordineres med tilstøtende og til dels overlappende oppgaver i Skatteetaten. Regjeringen forventer at samordning av skatteoppkreverne og Skatteetaten skal gi stordriftsfordeler både faglig, administrativt og for drift og utvikling av IKT-systemer. Fakta De kommunale skatteoppkreverne står for fellesinnkrevingen av de fleste direkte skattene som fastsettes av Skatteetaten. Skatteoppkreving brukes om de samlede oppgaver som ligger til skatteoppkreverfunksjonen: - Innkreving av inntektsskatt- og formuesskatt, trygdeavgift og arbeidsgiveravgift. Fellesinnkrevingen innebærer at skatteoppkreveren krever inn skatter og avgifter på vegne av skattekreditorene (staten, fylkeskommunene og kommunene). - Arbeidsgiverkontrollen omfatter primært kontrollen av lønnsområdet. Formålet med kontrollen er å påse at skattetrekk, påleggstrekk og arbeidsgiveravgift blir beregnet, oppbevart, innberettet og innbetalt i samsvar med de bestemmelsene som gjelder. Siden likning av lønnstakere baserer seg på innsendt lønns- og trekkoppgave fra arbeidsgiver, er kontrollen svært viktig for å oppnå korrekt skattegrunnlag. - Føring av skatteregnskapet skatteoppkreverne fører skatteregnskapet for den enkelte kommune i Skatteregnskapssystemet (Sofie), som driftes av Skatteetaten. Skatteregnskapet avlegges månedlig for å fordele skatteinntektene til kommunene. Skatteoppkrevernes oppgaver og plikter i forbindelse med skatteoppkrevingen følger av skattebetalingsloven med tilhørende forskrifter og Instruks for skatteoppkreverne. Etter skattebetalingsloven 2-1 skal den myndighet og de plikter som er lagt til skatteoppkreveren i skattebetalingsloven, utøves av den kommunale skatteoppkreveren som utfører oppgaven på vegne av skattekreditorene (staten, fylkeskommunen og kommunene). Loven setter ingen krav til hvordan funksjonen skal organiseres internt i kommunene. Kravet er ikke til hinder for at flere kommuner har felles skatteoppkrever så lenge det føres ett skatteregnskap for hver kommune. I dag har kommunene det administrative ansvaret for skatteoppkreverfunksjonen, mens Skatteetaten har ansvar for faglig oppfølging og styring. Skatteetaten bruker 71 årsverk på å følge opp de 288 kommunale skatteoppkreverkontone som har til sammen ca 1 411 årsverk. Flere kommuner har etablert interkommunalt samarbeid, men de fleste fagmiljøene er svært små og over 60 pst. av kontorene benytter to eller færre årsverk på oppgaven. I Rogaland er det utstrakt samarbeid innen skatteoppkreverområdet. Kemneren i Stavanger er skatteoppkrever for Stavanger, Randaberg, Rennesøy, Finnøy og Kvitsøy og er i tillegg ansvarlig for det interkommunale samarbeidet Sør- og midt-rogaland arbeidsgiverkontroll som har ansvar for stedlig kontroll av arbeidsgiverne i Finnøy, Rennesøy, Hjelmeland, Forsand, Bjerkreim, Eigersund og Sokndal. Virksomheten er organisert med tre seksjoner i henhold til oversikten nedenfor. Per utgangen av 2014 hadde Kemneren i Stavanger 36,5 årsverk i arbeid fordelt på 38 ansatte. 3
Kemner 1 årsverk Innfordring 16 årsverk Skatteregnskap 8,5 årsverk Kontroll 8 årsverk Sør- og Midt-Rogaland arbeidsgiverkontroll 3 årsverk Skattedirektoratets forslag til ny organisering av skatteoppkreverfunksjonen Skattedirektoratets forslag til organisering av oppgavene i Skatteetaten innebærer at oppgavene skal løses på betydelig færre steder enn i dag: Skattedirektoratet foreslår at oppgavene skal utføres på tilsammen 27 kontor mot dagens 288 kontor. Forslaget innebærer at oppgavene skal utføres med 526 færre årsverk enn de kommunale skatteoppkreverne bruker i dag. Samtidig foreslår Skattedirektoratet å styrke arbeidsgiverkontrollen med 29 årsverk, slik at den samlede innsparingen skal bli netto 497 årsverk. Denne innsparingen, sammen med innsparing på kontorplass- og bl.a. kostnader til diverse IT-systemløsninger, forventes å gi totalt en samlet innsparing på om lag 370 mill. kroner årlig. Direktoratet foreslår følgende organisering i Skatteetaten av de ulike oppgavene som ivaretas av skatteoppkreverne i dag: Føring av skatteregnskapet Skattedirektoratet foreslår at denne funksjonen samles på Lillestrøm (Skedsmo kommune) med en underavdeling i Vadsø. Enheten vil få et landsdekkende ansvar for føring av skatteregnskapet. Oppgaven bemannes med 45 årsverk på Lillestrøm og 15 i Vadsø, totalt 60 årsverk mot dagens 251. Kommunene vil få en spesialisert enhet som vil gi de samme rapportene og inntektsoversiktene som i dag, og som i tillegg vil kunne tilby alle kommuner analyser til sin økonomiforvaltning. Skatteetaten er avhengig av å rekruttere tilstrekkelig med kompetanse for å opprettholde en god drift fra 1. januar 2016. Avgjørende for valget av lokalisering på Lillestrøm har derfor vært rekrutteringsgrunnlaget fra de største kontorene på det sentrale Østlandsområdet. Ingen andre steder i landet har tilstrekkelig rekrutteringsgrunnlag som kan sikre forsvarlig drift fra 1. januar 2016. Arbeidsgiverkontrollen Skattedirektoratet foreslår at arbeidsgiverkontrollen samlokaliseres med Skatteetatens øvrige kontrollmiljøer og lokaliseres på 22 steder. Oppgaven bemannes med 400 årsverk og skal i følge Skattedirektoratet innebære en styrking på 29 årsverk. Rogaland tiltenkt 24 årsverk, lokalisert til Stavanger og 10 i Haugesund. I tillegg blir arbeidsgiverkontrollen vesentlig styrket ved at den samles i større fagmiljøer og samlokaliseres med Skatteetatens øvrige kontrollmiljøer. Skattedirektoratet har vurdert organisering av arbeidsgiverkontrollen ut fra hvor arbeidsgiverne holder til, hvor skatteoppkreverne har kompetansemiljøer på oppgaven i dag og hvor Skatteetaten i dag har kontrollmiljøer. Arbeidsgiverkontrollen krever ikke at etaten er fysisk til stede overalt, men at det er mange nok til å reise ut på kontroller der det etter en risiko og vesentlighetsvurdering vurderes at det er behov. Innkreving 4
Skattedirektoratet foreslår at innkreving spesialiseres og lokaliseres på totalt 19 steder. Det skilles mellom innkreving mot næringsdrivende/arbeidsgivere og innkreving mot personlig skattytere (lønnsmottagere og pensjonister). Innkreving mot næringsdrivende samles i fem regionale innkrevingsmiljøer hvor Skatteetaten allerede har innkrevingsmiljø for merverdiavgift. Innkreving mot personlige skattytere samles i 19 fylkesvise enheter, hvor fem av disse også har innkreving mot næringsdrivende. Oppgaven bemannes med til sammen 453 årsverk, mot dagens 639 årsverk. I Rogaland vil innfordring mot personlige skatteytere bli lagt til Stavanger (24 årsverk) mens innfordring mot næringsdrivende og arbeidsgivere flyttes til Bergen som får til sammen 57 årsverk innen innfordring (både næring og person). Veiledning, informasjon og arkiv Veiledning, informasjon og arkiv knyttet til skatteoppkreverfunksjonens inkluderes i Skatteetatenes telefontjeneste, veiledningsfunksjon og de regionale dokumentsentrene. Oppgaven bemannes med til sammen 55 årsverk. Vurdering En eventuell overføring av skatteoppkrevingen til Skatteetaten vil kunne påvirke Stavanger kommunes inntektsgrunnlag, likviditetsstyring, tilgang til styringsinformasjon og vil også ha direkte betydning for medarbeiderne ved kemnerkontoret og kommunen som arbeidsgiver. Forslaget om overføring av skatteoppkrevingen til Skatteetaten har vært vurdert flere ganger tidligere, men saken har da enten ikke blitt fremmet fra tidligere regjeringer eller blitt avvist av Stortinget. Rådmannen kan ikke se at det fremkommer nye momenter av betydning i Finansdepartementets høring. At forslaget fremmes som egen sak uavhengig av pågående kommunereformarbeid er også uheldig og i strid med reformen. Rådmannen er opptatt av at skatteoppkrevingen skjer på en effektiv måte med høye krav til rettssikkerhet. Rådmannen kan ikke se at en overføring av skatteoppkrevingen til staten gir noen garantier for bedre resultater. Målet med forslaget er å samle ansvar hos Skatteetaten for å oppnå stordriftsfordeler både faglig, administrativt og for drift og utvikling av IKT-systemer. Dette skal gi mer lik behandling av skattyterne og bedre rettssikkerhet og skal også gjøre det enklere for de skatte- og avgiftspliktige ved at de får én etat å forholde seg til. Usikre effektiviseringsgevinster Skatteoppkrevingen i Norge har over tid vist seg å være meget god sammenlignet med andre vestlige land, f.eks. har skatterestansene i Danmark økt etter at innfordringen ble statliggjort (fra 50 mrd. i 2006 til 82 mrd. i 2012 i følge den danske Riksrevisjonen). En omfattende omorganisering har klare risiki, der selv marginale svekkelser i innkrevingsgradene vil føre til at inntektene reduseres mer enn Finansdepartementets anslag for besparinger ved statliggjøring. I Skattedirektoratets utredning er det ikke vurdert hvilke konsekvenser en eventuell reduksjon av innfordringsresultatene vil medføre. Spørsmålet er utredet av Oslo Economics på bestilling fra foreningen Norges kemner- og kommunekassererforbund. Beregningene fra Oslo Economics antyder at det norske fellesskapet risikerer et årlig provenytap i området kr 0,5-1,5 milliarder kroner dersom forslaget blir vedtatt. Utredningen antyder videre at endringer i innfordringsgrad på så lite som 0,05-0,15 prosentpoeng vil gjøre departementets forslag ulønnsomt, selv etter den foreslåtte bemanningsreduksjonen. Rådmannen mener skatteoppkrevingen bedre kan sikres gjennom forbedringstiltak innenfor rammen av dagens organisering og ansvarsdeling og viser blant annet til at mange kommuner på eget initiativ selv bygger opp robuste og kompetente skatteoppkreverkontorer gjennom interkommunalt samarbeid. Dette har vi sett blant annet her i Rogaland der Stavanger kommune ivaretar skatteoppkreverfunksjoner for 5
flere Rogalands-kommuner. Gjennom en slik utvikling kan man enklere oppnå gode skatteoppkrevertjenester tilpasset det lokale og regionale behovet. De gode innfordringsresultatene hos skatteoppkreverne kan forklares dels gjennom kravenes karakter, velfungerende IT-systemer og en forskuddsordning hvor arbeidsgiver gjennom skattetrekket i praksis er den viktigeste «skatteoppkreveren» overfor lønnsmottakere og pensjonister. Hele 99,7 % av totalt innbetalt forskuddstrekk var i 2012 frivillig innbetalt, dvs. til forfall eller etter en maskinell purring og skjedde uten innkrevingstiltak fra skatteoppkreveren. Mye av skatteoppkrevernes innfordringsvirksomhet er imidlertid konsentrert om det gjenstående «det røde løpet». Det er nettopp her fordelene med dagens organsiering blir tydelig. Skatteoppkreverne har god samhandling mellom kontroll- og innfordringsfunksjonene og dette gir i kombinasjon med kunnskap om de lokale forhold, høy tilgjengelighet og lokal tilstedeværelse gode effekter på de totale innfordringsresultatene. Den effektive innfordringen og den lokale tilstedeværelsen virker også positivt på den generelle skattemoralen og dette kan igjen gi økt frivillig innbetaling. Større geografisk og organisatorisk avstand mellom innfordrings-, kontroll- og skatteregnskapsfunksjonene kan redusere kvaliteten på innfordringen og kan også redusere tilgjengeligheten til informasjon om de faktiske forhold som igjen kan redusere skatteoppkreverens evne til å utøve et faglig forsvar skjønn. Rådmannen vurderer det slik at effektiviseringsgevinstene som skal oppnås gjennom forslaget er usikre. Utredningen som ligger til grunn for forslaget belyser i liten grad konsekvensene av innsparingsforslagene og er også utydelig på når og hvordan man i praksis skal hentene ut innsparingsgevinstene. Skattedirektoratets utredning peker på muligheter for kostnadsbesparelser sammenlignet med dagens organisering, og effektiviseringsgevinsten er beregnet på grunnlag av dette. Utredningsarbeidet er gjennomført som en lukket prosess og har svakheter. Den valgte tilnærmingsmåten innebærer i tillegg en mulig overvurdering av effektiviseringsgevinstene ved at det ses bort fra at mye av disse kunne vært oppnådd med dagens oppgavefordeling, og da kanskje spesielt med interkommunalt samarbeid og ny kommunestruktur. Skattedirektoratet har i sin vurdering belyst risiko og tiltak ved oppgaveoverføringen. Analysen er i hovedsak av kvalitativ karakter, og inneholder også innslag av subjektivitet. Rådmannen mener at mangelen på kvantitative analyser utgjør en ikke uvesentlig svakhet, særlig tatt i betraktning det begrensede mulighetsrommet som ligger i å oppnå bedre resultater enn i dag. Rådmannen mener videre at det er en svakhet at det ikke ses på forbedringsmuligheter innenfor dagens organisering, spesielt at det ikke vurderes nærmere hvilke konsekvenser kommunereformen ville kunne få for skatteoppkreverne. Gjennom dette ville en fått synliggjort effektiviseringspotensialet mot antatt beste alternativ. Innbyggerne og næringslivet mister nærheten til skatteoppkreveren Økt avstand mellom skatteoppkreverfunksjonen og innbyggeren og næringslivet vil kunne påvirke tjenestetilbudet og skatteoppkreverens lokalkunnskap og påvirknings- og samarbeidsmuligheter.videre vil økt geografisk avstand medføre at det for svært mange blir langt å reise dersom de har behov for å møte skatteoppkreveren. Dette kan spesielt gå ut over de svakerestilte, der enkelte er lite datakyndige og ikke klarer å hjelpe seg selv via internet og der andre kan ha lese- og skrivevansker. I tillegg har vi en stadig økende andel utenlandsk arbeidskraft som trenger veiledning på grunn av dårlige norskkunnskaper. Mens en vanskeligstilt skatteyter i dag kan oppsøke skatteoppkreveren lokalt, må mange skatteytere etter forslaget benytte telefon, digital kommunikasjon eller legge ut på en lengre reise. Dette vil redusere muligheten for dialog med skatteyteren og vil kunne medføre mindre veiledning og bistand, svekket rettsikkerhet og reduserte skatteinntekter. Redusert samhandling og tilgang til styringsinformasjon Forslaget innebærer en splitting av funksjonene skatteregnskap, innfordring og arbeidsgiverkontroll. Med dagens organsiering har disse funksjonene løpende kommunikasjon og samhandling. Dette gir positive effekter både i innfordrings- og kontrollvirksomheten. Rådmannen frykter at forslaget til ny organisering vil føre til større avstand og mindre samhandling mellom disse funksjonene og at dette vil redusere kvaliteten på både innfordrings- og kontrollinnsatsen. På sikt vil dette kunne svekke skatteinntektene. 6
Begrenset likviditetsstyring for kommunene Forslaget vil kunne innebære en begrensning i kommunenes evne til å innfri sine forpliktelser ved forfall gjennom at kommunene ikke lenger kan styre gjennomføringen av forskudd på periodisk oppgjør. Dette vanskeliggjør likviditetsstyringen og medfører også at kommunene kan lide et betydelig rentetap. Skattedirektoratet sier de vil erstatte dette med en eller annen type ordning med forskudd på periodisk oppgjør. KS har beregnet at dette kan gi et et rentetap for kommunesektoren på 150 200 mill. kroner. I kommunene er det tett og løpende dialog mellom skatteoppkreveren og kommunens økonomifunksjon. Dette styrker kommunenes evne til å avdekke avvik fra forventet skatteinngang på et tidlig tidspunkt og er viktig for god lokal økonomistyring fordi kommunens administrasjon kan justere driften tidligere enn om man skulle vente på nasjonal statistikk. Etter Rådmannens vurdering er det risiko for at kommunenes økonomstyring kan bli svekket gjennom forslaget. Stavanger kommune bør derfor være klar i høringsuttalelse på at Skattedirektoratet må sørge for at kommunene får like god tilgang på rapporter og informasjon som i dag ved en eventuell statliggjøring av skatteinnkrevingen. Svart økonomi Skatteoppkreveren har god kontakt med og kjennskap til lokalt næringsliv, og dette bidrar til bekjempelsen av svart økonomi. Regjeringen la 13. januar 2015 frem en strategi for å styrke innsatsen mot de useriøse aktørene i arbeidslivet. Strategien inneholder 22 tiltakspunkter, blant annet «Tettere samarbeid med partene i arbeidslivet» og «Felles operativ innsats mellom politiet, skatteetaten, Arbeidstilsynet, NAV og andre offentlige etater». Statliggjøring med sterk sentralisering kan vanskeliggjøre bekjempelsen mot svart økonomi og vil mange steder medføre reduserte muligheter for samarbeid med lokalt næringsliv og operativt samarbeid på tvers med politi og andre lokale myndigheter. Personalløpet En eventuell statliggjøring av skatteinnkrevingen er ikke et ønske fra kommunene, men vil være et statlig pålegg. Staten må derfor ta ansvar for at dette skjer på en måte som ivaretar arbeidstakerne. Staten må ta hovedansvar for å gjennomføre virksomhetsoverdragelsen, herunder ta ansvar for de som blir overtallige. Dette innbefatter også eventuelt omplassering til andre stillinger i staten. Etter Rådmannens vurdering vil arbeidsmiljølovens regler om virksomhetsoverdragelse komme til anvendelse dersom forslaget blir gjennomført. En irreversibel endring som kanskje ikke fører til måloppnåelse En overføring av skatteoppkrevingen til Skatteetaten vil være irreversibel. De foreslåtte endringer medfører risiko for reduserte resultater/skatteinngang, svekket rettssikkerhet og kan gi negative konsekvenser for kommunene. Når utgangspunktet samtidig er at skatteoppkrevingen i Norge fungerer relativt godt, kan det fremstå som om man prøver å reparere noe som ikke er ødelagt. Dette, i kombinasjon usikre effektiviseringsgevinster, gjør at Rådmannen vil anbefale å videreføre dagens organisering av skatteoppkrevingen og heller søke forbedringer innenfor dagens ordning. Gjennomføringen av kommunereformen vil avhjelpe de viktigste uheldige trekkene ved dagens skatteoppkreverorganisering ved at man gjennom større kommuner automatisk vil få eller legge bedre til rette for mer robuste og gode fagmiljø innenfor skatteoppkreverfunksjonen. Rådmannen vil derfor anbefale at dagens organsisering videreføres. Konklusjon Rådmannen vil anbefale at Stavanger kommune ikke støtter forslaget og at det avgis høringsuttalelse i henhold til vedlagte forslag. 7
Rådmannen foreslår følgende vedtak: 1. Stavanger kommune støtter ikke forslaget om overføring av skatteoppkrevingen til Skatteetaten. 2. Stavanger kommune avgir høringsuttalelse i samsvar med rådmannens forslag, jf vedlegg «Høringsuttalelse overføring av skatteoppkrevingen til Skatteetaten» Inger Østensjø rådmann Kristine Hernes direktør økonomi Kjartan Møller saksbehandler Vedlegg: - Høringsbrev fra Finansdepartementet «Overføring av skatteoppkrevingen til Skatteetaten høring» - «Høringsuttalelse overføring av skatteoppkrevingen til Skatteetaten» Dokumentet er elektronisk godkjent og sendes uten signatur. 8