Parlamentarisme i Fredrikstad kommune

Parlamentarisme i Fredrikstad kommune

Innledning/mandat Bystyret fattet i møte xx.xx.2011 følgende vedtak: 1. Det opprettes et utvalg som skal utrede spørsmålet om å innføre parlamentarisme i Fredrikstad samt utarbeide nødvendig beslutningsgrunnlag for Bystyret. 2. Utvalget skal bestå av ordfører, varaordfører og gruppelederne. Rådmann ivaretar sekretærfunksjon for utvalget. 3. Det er en forutsetning at totale utgifter knyttet til politisk/administrativ ledelse ikke i vesentlig grad overstiger dagens nivå etter innføring av parlamentarisme. 4. Utvalget rapporterer til formannskapet som fremmer sak for Bystyret før sommeren 2012 om eventuell innføring av parlamentarisme i Fredrikstad før desember 2012. Arbeidsgruppen har bestått av: Jon-Ivar Nygård Kari Agrup Atle Ottesen Peter Kuran Bjørnar Laabak Camilla Eidsvold Hans Ek Erik Simens Larsen Per Lebesby Jan Kåre Fjeld Per Bratseth Ellingsen Ordfører Varaordfører Gruppeleder AP Gruppeleder Høyre Gruppeleder Fr.P Gruppeleder SV Gruppeleder SP Gruppeleder Pensjonistpartiet Gruppeleder Kr.F Gruppeleder Bymiljølisten Gruppeleder Venstre I tillegg har rådmann Jan Lasse Hansen og kommunalsjef Anne Skau deltatt i utvalgets arbeid. Ordføreren har ledet utvalget mens spesialrådgiver Leif Johannessen har vært utvalgets sekretær. Utvalget har arbeidet ut fra en bred fortolkning og forståelse av mandatet om at hovedelementene i arbeidet skulle være Styringsmodellen skal ha som mål å sikre innbyggerne best mulig tjenester på en effektiv og rasjonell måte (innbyggerperspektiv). Styringsmodellen skal utvikle lokaldemokratiet gjennom fokus på politisk styring (demokratiperspektiv). Det var videre enighet om at utvalget ikke bare skulle utrede en parlamentarisk modell men også se på forbedringer av dagens formannskapsmodell i forhold til praksis og innbyggerog demokratiperspektivet og legge dette fram som en del av en debatt om en framtidig politisk styringsform i Fredrikstad kommune. Utvalget har som en del av sitt grunnlagsarbeid innhentet vurderinger og utredninger som er gjort om parlamentarisme i Tromsø og Moss kommuner.

Ulike modeller Kommunal parlamentarisme Kommunal parlamentarisme dreier seg om forholdet mellom den folkevalgte forsamlingen (bystyret) og den utøvende myndigheten (byrådet). Byrådet er i denne styringsformen et utøvende organ som utgår fra bystyret, og som ikke har bystyrets flertall mot seg. Byrådet kan sammenlignes med regjeringen på riksplan og bystyret kan sammenlignes med stortinget. Det er tre hovedelementer som kjennetegner parlamentarismen: 1. Bystyret velger det utøvende organ byrådet 2. Det utøvende organ plikter å gå av dersom et flertall av bystyret krever det 3. Administrasjonen ledes av politisk valgte byråder Oslo var den første kommunen som innførte parlamentarisme som styringsform i 1986. Bergen fulgte etter i 2000 mens Tromsø innførte modellen i 2011. I tillegg har fylkeskommunene Troms, Nordland, Nord Trøndelag og Hedemark denne styringsformen. En generell begrunnelse for innføring av kommunal parlamentarisme er at denne modellen styrker den politiske styringen av kommunen, sikrer en handlekraftig politisk ledelse og fører til at beslutninger blir tatt og iverksatt på en effektiv måte. På denne måten kan en kommunal parlamentarisk modell også bedre synliggjøre det politiske systemet blant kommunens innbyggere. De kommunene som har innført parlamentarisme som styringsform peker på bl.a følgende målsettinger for å innføre ordningen: Skape klarere politiske ansvarsforhold Øke den folkevalgte innflytelsen Styrke helhetsvurderingene Bedre publikumsservicen. Formannskapsmodellen Formannskapsmodellen er den desidert meste vanlige styringsformen i kommunene. Formannskapsmodellen kjennetegnes ved at bystyret velger et formannskap av og blant sine medlemmer, og formannskapet settes sammen etter forholdstallsprinsippet. I de aller fleste tilfellene fører dette til at både posisjon og opposisjon er representert. Bystyret kan ikke skifte ut formannskapet i løpet av valgperioden fordi formannskapet ikke kan kastes. Formannskapet er uavsettelig. Administrasjonen ledes av en rådmann som er ansatt. I modellen spiller både ordfører og rådmann en viktig rolle, ordføreren som leder for de folkevalgte og rådmannen som øverste sjef for administrasjonen. Både posisjon og opposisjon får rådmannens forslag til vedtak framlagt samtidig, og forhandlingene skjer for åpne dører. Fordeler og ulemper Noen typiske begrunnelser for de to modellene er: Formannskapsmodellen 1. Tverrpolitisk samarbeid og ansvarliggjøring av alle partier 2. Samme rammevilkår for posisjon og opposisjon. Samme informasjonstilgang 3. Stabilitet, dvs at et formannskap sitter for 4 år av gangen 4. Gjenspeiling av valgresultat, dvs at formannskapssystemet med sin forholdsmessighet gjenspeiler velgernes preferanser på en bedre måte 5. Tradisjon, 200 års erfaring og modellen fungerer tilfredsstillende i mange kommuner

6. Billigere system enn parlamentarisme Parlamentarisme 1. Klarere politiske skillelinjer gjennom etablering av en posisjon og opposisjon 2. Det politiske ansvaret tydeliggjøres. De styrende kan ikke løpe fra sitt politiske ansvar, både når det gjelder utøvende politikk og den administrasjon de leder. 3. Politisk styring av administrasjonen. Makt flyttes fra sterke og ikke demokratisk valgte byråkrater til folkevalgte politikere. 4. Effektivitet. Mer effektivt system fordi beslutningsprosessen blir raskere og linjene kortere. 5. Bedre overordnet og finansiell styring, dvs enklere å gjøre politiske prioriteringer og dermed lettere å styre økonomien Utfordringer/forbedringspunkter i forhold til dagens modell: De ulike partiene ble bedt om å drøfte utfordringer og forbedringspunkter i forhold til slik de opplever formannskapsmodellen funger i Fredrikstad kommune i dag. Følgende punkter ble spilt inn arbeidsgruppen: Utfordringer: Uklart hva rådmannens ansvar, styringsflertallets ansvar og formannskapets ansvar er. Spesielt sett fra innbyggernes side. Beslutningsprosessene er omfattende/tidkrevende. Rådmannen kan jobbe lenge med saker uten å vite om det er i tråd med hva formannskapet ønsker. Plasserer ikke politisk ansvar tydelig nok. Fungerer ikke fullt ut som kollegiale organer. Opposisjonen tar lite ansvar i modellen. Modellen legger opp til kollegialt ansvarlige beslutninger. Hvordan oppfattes modellen ute blant folk? Parlamentarisme er en rendyrking av hvordan den politiske styringen oppfattes. For lite effektivt politisk styre. Det er kun gjennom vedtakene, resten er overlatt til rådmannen Hvor effektiv er ressursbruken til politisk styring når man ikke har beslutningsmyndighet Hva oppfatter innbyggerne egentlig i forhold til hvem har makt og myndighet Mulige forbedringspunkter: Noe færre bystyremedlemmer (41-47) Noe færre formannskapsmedlemmer (9-11) Endret struktur hovedutvalg: o Utvalg for kultur og utdanning (Kultur, idrett, barnehage, skole) o Utvalg for helse og sosial (Helse, omsorg, sosial) o Utvalg for byutvikling (Plan, miljø) o Utvalg for næring og teknikk (Næring, samferdsel, teknikk) Innstillinger direkte fra utvalg til bystyre - ikke via formannskap. Like antall medlemmer i alle utvalg (9-11) Styrke nestlederfunksjon i utvalgene Saker uten innstilling til komiteene Fordeling av posisjoner som inkluderer opposisjon Bygge forlikskultur på store saker Tidlig varsling/oversikt over forventede større saker Revisjon av LSU (lokalsamfunnsutvalgene) Kommunalsjefenes politiske rolle Delegeringsreglementet justeres slik at hovedutvalgene gis noe friere rammer innenfor tildelt budsjettramme

o Hovedutvalgene bør kunne innstille i noen flere saker direkte til bystyret. Dette vil kunne effektivisere den politiske saksbehandlingen og det vil bli mer interessant å sitte i et hovedutvalg o Sluttbehandling eller behandling av saker i hovedutvalgene som skal direkte videre til bystyret vil kunne øke den offentlige interessen for behandlingen av den enkelte sak. Mer interessant for pressen. o Dette vil styrke/øke betydningen/autoriteten av saksbehandlingen i hovedutvalget og vil igjen kunne øke interessen for å drive politikk o Vurdere nødvendigheten av at så mage saker behandles i flere hovedutvalg Det innføres et styringssystem der dagens hovedutvalgsmodell erstattes med et komitesystem som innstiller til bystyret i sine tildelte saker. En slik ordning blir mer sektorovergripende enn dagens system. o Hovedutvalgene (i dag 5 stk) erstattes med to eller tre komiteer o I en slik modell vil dagens formannskap kunne erstattes med et økonomiutvalg. o Innstillingsretten forblir hos administrasjon og rådmannen slik det er i dag. Saksbehandlingen vil kunne bli vesentlig mer effektiv og rasjonell enn i dag Gjennom St.prop 49 L behandlet i Stortinget i vårsesjon 2012 er det fastslått at kommunestyret en gang i starten av valgperioden skal behandle forslag til delegeringsreglement for å fastsette myndighetsfordeling mellom folkevalgte og administrasjonen. I samme proposisjon er drøftet innstillingsretten/-plikten i forhold til folkevalgte organ. Det er fastslått at denne også skal behandles en gang i valgperioden og at dette kan gjøres separat eller sammen med behandlingen av delegeringsreglementet. Hovedproblemstillingen er innstillingsretten/ -plikten og om denne skal ligge til administrasjonen eller hos de folkevalgte. Dette har ikke vært separat drøftet i Fredrikstad men skal nå være et tema en gang i valgperioden og kan da vurderes i forhold til et sterkere fokus på de folkevalgtes rolle og ansvar i en formannskapsmodell. Ressursbruk i andre kommuner/fylkeskommuner med parlamentarisk styringsmodell For å vise hva andre kommuner/fylkeskommuner bruker av politiske stillingsressurser i forhold til en parlamentarisk styringsmodell har utvalget innhentet opplysninger fra Bergen og Tromsø kommuner og Hedemark fylkeskommune. Disse viser som følger: Bergen: Bergen har pr. i dag 7 medlemmer av byrådet. Byrådsleder er gitt fullmakt til å oppnevne politiske rådgivere innenfor rammen av vedtatt budsjett. Pr. i dag har de 8 politiske rådgivere. Bergen har ordfører og varaordfører i 100% stilling. Bystyret har 5 komiteer hvor alle komitelederene er frikjøpt 100%. Tre av nestlederne er også frikjøpt i 100% stilling mens to er i 50% stilling. For å sikre partiene som ikke sitter i byrådet nødvendig utredningsmessig og kontormessig assistanse gis alle partier som sitter i bystyret en grunnstønad på kr. 461.820. I tillegg utbetales en representantstøtte på kr. 69.270 til partier i opposisjon og kr. 57.730 til partier som er i posisjon. Bergen har også frigitt tid til ledere og noen nestledere i bystyrekomiteene. Tromsø: Tromsø kommune har 6 medlemmer av byrådet. I tillegg kommer 6 politiske rådgivere knyttet til byrådet. I tillegg har de ordfører i 100% stilling og varaordfører i 50% stilling. Komitelederene i bystyrets 6 komiteer er frikjøpt i 50% stilling.

Når det gjelder politiske frikjøpsordninger for øvrig har Tromsø hvor gruppeleder for posisjonspartiene har en godtgjørelse på 5% pr. representant pluss 20% ekstra for gruppeleder mens opposisjonspartiene har en godtgjørelse på 15% pr. representant pluss 20% for gruppeleder. Hedemark fylkeskommune Hedemark fylkeskommune har 4 medlemmer av fylkesrådet. I tillegg har de fylkesordfører i 100% stilling og en fylkesvaraordfører som har en godtgjøring tilsvarende 20% stilling. Hedemark fylkeskommune har en frikjøpsordning for gruppeledere i partiene som tilsvarer 40% av godtgjøringen til fylkesrådsleder. I tillegg gis en tillegg på 1% pr. representant i partigruppa. For å sikre partiene som ikke sitter i fylkesrådet nødvendig utredningsmessig og kontormessig assistanse gis en opposisjonsstøtte tilsvarende 200% av fylkesrådsleder godtgjøring som fordeles i forhold til antall representanter de har i fylkestinget. Forslag til parlamentarisk modeller i Fredrikstad kommune Utvalget har utarbeidet 3 ulike modeller for parlamentarisk styring i Fredrikstad kommune. I modell 1 og 2 har man tatt utgangspunkt i å bygge modeller innenfor dagens ressursbruk knyttet til politisk/administrativ ledelse mens det i modell 3 er tatt utgangspunkt i en mer ideell modell i forhold til dagens ressursbruk. Organisasjonsmodell for Fredrikstad kommune alternativ 1 BYSTYRET (53 medl.) Ordfører 80 % st Varaordfører KONTROLLUTVALGET Ledere 20 % st FINANS OG ORGANISASJON KOMITE SOSIAL OG OMSORG KOMITE UTDANNING OG OPPVEKSTSKOMITE KULTUR, MILJØ OG BYUTVIKLINGSKOMITE

BYRÅDET BYRÅDSLEDER BYRÅD FOR FINANS OG ORGANISASJON BYRÅD FOR SOSIAL OG OMSORG BYRÅD FOR UTDANNING OG OPPVEKST BYRÅD FOR KULTUR, MILJØ OG BYUTVIKLING BYRÅDSAVD. FOR FINANS OG ORGANISASJON BYRÅDSAVD. FOR SOSIAL OG OMSORG BYRÅDSAVD. FOR UTDANNING OG OPPVEKST BYRÅDSAVD. FOR KULTUR, MILJØ OG BYUTVIKLING 1-3 KOMMNALSJEFER (100-300 % st) Kommentarer til overordet organisasjonsmodell alternativ 1 Bystyret er opprettholdt på 53 medlemmer Ordfører foreslås med en godtgjørelse tilsvarende 80% av dagens ordførergodtgjøring Kontrollutvalget er opprettholdt slik det er pr. i dag og med samme frikjøpsprosent for leder Bystyret er forslått delt inn i 4 komiteer (Finans og organisasjon, sosial og omsorg, utdanning og oppvekst og kultur, miljø og byutvikling) med 13 medlemmer i hver. Hver komiteleder gis en frikjøpsprosent tilsvarende 20% stilling. Det er tenkt at varaordfører gis en av komitelederposisjonene og at komiteledere fordeles etter forholdstallsprisippet. Det skulle sikre representativitet i forhold til posisjon og opposisjon i bystyret. I alternativ 1 er det foreslått et byråd bestående av 5 medlemmer. En byrådsleder og et byråd for hvert av de 4 komiteområdene som bystyret er delt inn i. Alle 5 medlemmer i byrådet er satt inn med 100% stilling. I det overordnede administrative nivået er det foreslått en kommunalsjef for hvert av områdene finans og organisasjon, sosial og omsorg og utdanning og oppvekst mens det står 1-3 kommunalsjef(er) for området kultur, miljø og byutvikling. Avhengig av valg vil innsparing i den administrative organiseringen være fra 1 til 3 årsverk (rådmannsfunksjon og 1 til 2 kommunalsjefer) Det er ikke vurdert øvrige politiske frikjøpsressurser men man har valgt å ta utgangspunkt i dagens frikjøpsordning hvor man bruker 5,3 årsverk. Fordeling kan endres i forhold til dagens ordning med en skjevfordeling for å styrke opposisjonen Ressursbruk: Dagens organisering: Parlamentarisk modell:

Ordfører 100% Ordfører 80% Varaordfører 60% Komiteledere 80% Utvalgsledere 190% Byråd 500% Leder kontrollutvalg 20% Leder kontrollutvalg 20% Frikjøpsressurser 530% Frikjøpsressurser 530% Rådmann/kommunalsjef 700% Kommunalsjefer 4-600% Totalt: 1600% Totalt: 1610-1810% Organisasjonsmodell for Fredrikstad kommune alternativ 2 BYSTYRET (53 medl.) Ordfører 80 % st Varaordfører KONTROLLUTVALGET FINANS OG ORGANISASJON KOMITE SOSIAL OG OMSORG KOMITE UTDANNING OG OPPVEKSTSKOMITE KULTUR, MILJØ OG BYUTVIKLINGSKOMITE

BYRÅDET BYRÅDSLEDER/BYRÅD FOR FINANS OG ORGANISASJON BYRÅD FOR SOSIAL OG OMSORG BYRÅD FOR UTDANNING OG OPPVEKST BYRÅD FOR KULTUR, MILJØ OG BYUTVIKLING BYRÅDSAVD. FOR FINANS OG ORGANISASJON BYRÅDSAVD. FOR SOSIAL OG OMSORG BYRÅD SAVD. FOR UTDANNING OG OPPVEKST BYRÅDSAVD. FOR KULTUR, MILJØ OG BYUTVIKLING 1-3 KOMMNALSJEF Kommentarer til overordet organisasjonsmodell alternativ 2 Bystyret er opprettholdt på 53 medlemmer Ordfører foreslås med en godtgjørelse tilsvarende 80% av dagens ordførergodtgjøring Kontrollutvalget er opprettholdt slik det er pr. i dag og med samme frikjøpsprosent for leder Bystyret er forslått delt inn i 4 komiteer (Finans og organisasjon, sosial og omsorg, utdanning og oppvekst og kultur, miljø og byutvikling) med 13 medlemmer i hver. Hver komiteleder gis en frikjøpsprosent tilsvarende 20% stilling. Det er tenkt at varaordfører gis en av komitelederposisjonene og at komiteledere fordeles etter forholdstallsprisippet. Det skulle sikre representativitet i forhold til posisjon og opposisjon i bystyret. I alternativ 2 er det foreslått et byråd bestående av 4 medlemmer. Et byråd for hvert av de 4 komiteområdene som bystyret er delt inn i. Byrådsleder er også byråd for finans og organisasjon. Alle 4 medlemmer i byrådet er satt inn med 100% stilling. I det overordnede administrative nivået er det foreslått en kommunalsjef for hvert av områdene finans og organisasjon, sosial og omsorg og utdanning og oppvekst mens det står 1-3 kommunalsjef(er) for området kultur, miljø og byutvikling. Avhengig av valg vil innsparing i den administrative organiseringen være fra 1 til 3 årsverk (rådmannsfunksjon og 1 til 2 kommunalsjefer) Det er ikke vurdert øvrige politiske frikjøpsressurser men man har valgt å ta utgangspunkt i dagens frikjøpsordning hvor man bruker 5,3 årsverk. Fordeling kan endres i forhold til dagens ordning med en skjevfordeling for å styrke opposisjonen. Ressursbruk: Dagens organisering: Parlamentarisk modell:

Ordfører 100% Ordfører 80% Varaordfører 60% Komiteledere 80% Utvalgsledere 190% Byråd 400% Leder kontrollutvalg 20% Leder kontrollutvalg 20% Frikjøpsressurser 530% Frikjøpsressurser 530% Rådmann/kommunalsjef 700% Kommunalsjefer 4-600% Totalt: 1600% Totalt: 1510-1710%

Organisasjonsmodell for Fredrikstad kommune alternativ 3 BYSTYRET (53 medl.) Ordfører 80 % st Varaordfører KONTROLLUTVALGET FINANS OG ORGANISASJON KOMITE SOSIAL OG OMSORG KOMITE UTDANNING OG OPPVEKSTSKOMITE KULTUR, MILJØ OG BYUTVIKLINGSKOMITE BYRÅDET POLITISK RÅDGIVER BYRÅDSLEDER/BYRÅD FOR FINANS OG ORGANISASJON BYRÅD FOR SOSIAL OG OMSORG BYRÅD FOR UTDANNING OG OPPVEKST BYRÅD FOR KULTUR, MILJØ OG BYUTVIKLING BYRÅDSAVD. FOR FINANS OG ORGANISASJON BYRÅDSAVD. FOR SOSIAL OG OMSORG BYRÅD SAVD. FOR UTDANNING OG OPPVEKST BYRÅDSAVD. FOR KULTUR, MILJØ OG BYUTVIKLING 1-3 KOMMNALSJEF Kommentarer til overordet organisasjonsmodell alternativ 3 Modellen er identisk med alternativ 2 med unntak av at det er satt inn en 100% stilling som politisk rådgiver for byrådet samlet. I tilegg er ressursene til politisk frikjøp økt med en 100% stilling. Fordeling kan endres i forhold til dagens ordning med en skjevfordeling for å styrke opposisjonen Avhengig av hvor mange kommunalsjefer man ønsker innenfor Byrådsavdelingen for kultur, miljø og utvikling vil denne modellen gis en økt ressursbruk på mellom 110 og 310% stilling i forhold til dagens modell. Utvalgets anbefalinger