Sammen gjør vi Lillehammer-regionen bedre for alle KOMMUNESTRUKTURPROSJEKTET Utredning av tema 1: BARNEHAGE Mulige konsekvenser for barnehagene av en eventuell sammenslutning av Gausdal, Lillehammer og Øyer kommuner Juni 2007 Prosessleder: Lise Berg, Lillehammer
1. SAMMENDRAG 3 2. STATUS FOR BARNEHAGETILBUDET I GAUSDAL, LILLEHAMMER OG ØYER 3 2.1 Dekningsgrad 3 2.2 Drift av barnehagene i dag 3 2.3 Forvaltningsoppgaver 4 2.4 Tverrfaglig samarbeid 4 3. UTFORDRINGER FOR BARNEHAGESEKTOREN FRAMOVER 5 3.1 Økt behov for barnehageplasser 5 3.2 Stabilt barnetall 5 3.3 Lovfestet rett til barnehageplass 5 3.4 Økt behov for fleksible løsninger 6 3.5 Økte forventninger fra brukerne 6 3.6 Utfordringer i forhold til kompetanseutvikling og rekruttering 6 4. UTFORDRINGER VED Å FORTSETTE HVER FOR SEG SOM NÅ 7 4.1 Like utfordringer uavhengig av kommunestørrelse 7 5. FORDELER OG ULEMPER VED EN SAMMENSLUTNING AV DE TRE KOMMUNENE 7 5.1 Ingen endringer for brukerne 7 5.2 Større organisasjon 7 5.3 Noe skepsis blant de ansatte 7 6. OPPSUMMERING 7 2
1. SAMMENDRAG Foreliggende utredning er foretatt av barnehagestyrere og ansatte i barnehageforvaltningen i Gausdal, Lillehammer og Øyer. Tillitsvalgte for de ansatte har også vært representert. Generelt er utfordringene for barnehagesektoren i de tre kommunene svært like, og vil ikke i særlig grad bli påvirket av en eventuell kommunesammenslåing. For brukerne vil det heller ikke bli merkbare forskjeller, mener arbeidsgruppe/referansegruppe. En kommunesammenslåing vil kunne gi noen nye muligheter; men enkelte er på den annen side skeptiske til ny og større organisasjon og mulig tap av innflytelse og kontakt med kommunens toppledelse. En positiv gevinst av utredningsarbeidet så langt: I løpet av utredningsperioden (våren 2007) er det flere barnehageledere som uttrykker ønske om et tettere samarbeid på tvers av nåværende kommunegrenser, uavhengig av om kommunene vil bli slått sammen eller ikke. Kompetanseutvikling er et aktuelt område for slikt samarbeid. 2. STATUS FOR BARNEHAGETILBUDET I GAUSDAL, LILLEHAMMER OG ØYER 2.1 Dekningsgrad Drift Lillehammer Gausdal Øyer Barn 0 5 år 1669 370 297 Dekningsgrad 1 5 år 85,7 % 84,1 % 84,6 % Dekningsgrad 3 5 år 97,8 % 95,9 % 95,9 % Antall barn med barnehageplass 1214 270 208 Antall kommunale barnehager 13 4 3 Antall ikke-kommunale barnehager 19 2 3 Andel barn i kommunale barnehage 56,1 % 84,8 % 52,4 % Oppholdstid > 33 timer 84,3 % 63,0 % 65,4 % Foreldrebetaling per mnd 2 330 2 330 2 330 Driftsutgifter/barn/time 34 33 32 Antall ansatte 359 63 66 Antall årsverk 298 52,4 49 Bemanningsnorm 3 3 2,88 Tabellen over viser barnehagedekningen i 2006 i forhold til antall barn som bor i Øyer, Gausdal og Lillehammer. I Lillehammer gis garanti om en barnehageplass innen oppstart av nytt barnehageår (1. august) til dem som søker barnehageplass til fristen av hovedopptaket. Gausdal kommune gir denne garantien til alle søkere, uansett om de søker til fristen for hovedopptaket eller ikke. I Øyer gis det ingen garanti om barnehageplass. Likevel klarer man å gi alle søkerne et barnehagetilbud innen oppstart av nytt barnehageår. De som søker etter fristen i Øyer og Lillehammer blir satt på en venteliste og kan tilbys plasser dersom det blir noe ledig i løpet av året. I alle de tre kommunene bestreber man seg på å gjøre behandlingstiden på søknadene så kort som mulig. 2.2 Drift av barnehagene i dag Alle de tre kommunene har to-nivåmodell; dvs at de kommunale styrerne rapporterer direkte til rådmannen/kommunalsjefene. Det er barnehager i alle skolekretser, grender eller bydeler. Standarden på barnehagebyggene er ulik innenfor hver kommune. Noen har helt nye, moderne bygg, andre har gradvis bygd om og fått funksjonelle hus, mens enkelte barnehager er i dårlig bygningsmessig forfatning. 3
Fra og med i år har barnehagene i alle de tre kommunene begynt å bruke felles internettportal (Dexter). Denne benyttes av foreldrene når de søker om barnehageplass. Barnehageforvaltningen og styrerne benytter Dexter i forbindelse med behandling av søknader og tilbud om plasser, men også som presentasjon av barnehagetilbudet til søkerne og brukerne (hjemmeside). Foreldrebetalingen er lik i alle de tre kommunene. Også de kostnadene som kommunene har per barnehageplass er noen lunde lik. Når det gjelder antall barn i forhold til antall ansatte (bemanningsnorm), er det ulikheter ved at Gausdal og Lillehammer har lagt seg på den minimumsnormen som Lov om barnehager gir, mens Øyer ligger noe under. 2.3 Forvaltningsoppgaver Kommunene har ulike forvaltningsoppgaver tilknyttet drift og etablering av kommunale og ikkekommunale barnehager. Slike oppgaver er bl.a.: etablering av barnehagetilbud saksbehandling ved opptak i barnehagene innkreving av foreldrebetaling innkreving av refusjoner rapportering og offentlige tilskudd fordeling av offentlige tilskudd til barnehagene godkjenning av nye barnehager tilsyn av alle barnehager i kommunene samordning av kurs, opplæring og felles prosjekter for barnehagene veiledning I Øyer og Gausdal er mange av forvaltningsoppgavene fordelt ut til enhetslederne i barnehagene, mens disse oppgavene ligger inn under Skolekontoret i Lillehammer. Ved Skolekontoret i Lillehammer er det til sammen 3,4 årsverk som er beskjeftiget med forvaltningsoppgaver tilknyttet barnehagene. I Øyer og Gausdal regner man med at forvaltningsoppgavene legger beslag på til sammen ett årsverk i hver kommune. 2.4 Tverrfaglig samarbeid I Øyer og Gausdal er det etablert faste møter hvor ansatte fra barneverntjenesten, helsestasjonene, PPT, flyktningtjenesten, skoler og barnehager og foreldre deltar. I Lillehammer etableres tverrfaglig samarbeid etter hva det enkelte barn har av behov for hjelp og støtte. Samarbeidet med andre fagfolk reguleres av lover og ulike rutiner, som beskriver fordelingen av ansvar og oppgaver. Barn med nedsatt funksjonsevne kan ha behov for hjelp fra flere forskjellige fagfolk. Noen kommer ut i barnehagen for å observere, veilede personalet eller gjennomføre treningstiltak. Dette krever god tilrettelegging og koordinering fra styrerens side. Den nye rammeplanen for barnehagene stiller større krav til samarbeid om overgangen mellom barnehager og skole. Hver kommune har laget egne rutinebeskrivelser for de oppgavene som barnehagene og skolene har i denne sammenhengen. I Lillehammer organiseres ekstra hjelp og støtte til barn med nedsatt funksjonsevne fra fire kommunale barnehager. Disse barnehagene fungerer som en base for spesialpedagoger, vernepleiere og barnevernspedagoger, som er tilsatt for å tilrettelegge barnehagedagen for de barna som trenger det. I Øyer og Gausdal er det ikke behov for en slik samorganisering, fordi brukergruppen er så mye mindre. Her ansetter hver barnehagestyrer de fagpersonene som trengs, når barn med nedsatt funksjonsevne får tildelt ekstra midler til hjelp og støtte. 4
3. UTFORDRINGER FOR BARNEHAGESEKTOREN FRAMOVER 3.1 Økt behov for barnehageplasser Regjeringen har varslet lovfestet rett til barnehageplass fra 01.01.09, og at det øremerkede tilskuddet til barnehagene vil bli en del av rammeoverføringene til kommunene. Videre varsles det om ytterligere nedgang i foreldrebetalingen (til kr. 1 750,- per mnd). Samtidig er det flere politiske partier som mener at kontantstøtteordningen bør avvikles. Dette er forhold som i stor grad vil påvirke barnehagesektoren. Vi ser for oss at søknaden om barnehageplasser vil øke. Dette vil igjen føre til at det blir lengre vei til målet om full barnehagedekning, og at det vil være behov for å prioritere oppgaver vedrørende barnehageutbygging i framtida også. I løpet av de siste tiårene har full barnehagedekning vært et mål for alle kommuner. Usikkerhet i befolkningsvekst, nedgang i fødselstall og innføring av kontantstøtteordningen har ført til at man vanskelig har kunnet se for seg det reelle behovet for barnehageplasser. En nedgang i foreldrebetalingen har i de siste årene ført til at flere søker om hel plass og færre har deltidsplasser. Dermed har nettoutvidelsene av barnehageplasser blitt spist opp av utvidelsen i oppholdstiden til de barna som allerede har barnehageplass. Denne tendensen ser vi også i vår region. Ved en ytterligere nedgang i pris på barnehageplasser, regner vi med at flere ønsker heltidsplass framfor deltidsplass. NAV oppgir at det i Gausdal, Øyer og Lillehammer til sammen er mellom 415-435 barn i ett- og toårsalderen som helt eller delvis får kontantstøtte denne våren. Blir kontantstøtteordningen borte, vil nok mange av disse barna også være søkere til barnehagene. 3.2 Stabilt barnetall Tall fra Statistisk sentralbyrå viser at det er små variasjoner i beregningen i befolkningstallene framover når det gjelder aldersgruppa fra 1 til 5 år i vår region. Samlet for de tre kommunene er det 1964 barn i alderen 1 til 5 år i 2007. Fram til 2020 vil dette tallet holde seg på samme nivå, d.v.s. at det vil være samme størrelse på den aktuelle brukergruppen for barnehagesektoren framover. befolkningstall barn i alderen 1 5 år Lillehammer Gausdal Øyer per 1.jan 2007 1 403 315 246 per 1.jan 2010 1 394 307 238 per 1.jan 2013 1 382 304 233 per 1.jan 2016 1 386 300 235 per 1.jan 2020 1 424 308 245 Behovsundersøkelser på landsbasis viser at ca. 85 % av foreldrene foretrekker å ha barnehageplass i nærheten av eget bosted. Ca. 9 % foretrekker å ha barnehageplass i nærheten av arbeidsplassen, mens for de øvrige 6 % er det barnehagens innhold, aktivitetsprofil eller andre forhold som er tellende for valg av barnehage. 3.3 Lovfestet rett til barnehageplass Foreldrene vil kunne kreve at de får plass etter endt permisjonstid, hvis de får lovmessig rett til barnehageplass for sine barn. I dag får alle nye søkere tildelt plass fra barnehageårets start, selv om de ikke ønsker å starte før noen måneder utpå høsten eller vinteren. En lettere tilgang til barnehageplasser, vil gi foreldrene mulighet til selv å bestemme når de vil begynne å betale og benytte barnehageplassen. 5
Hvis plassene blir tildelt fra den dato fødselspermisjonen er over, vil antallet barn i barnehagen variere noe i løpet av året. Barnetallet kan også variere en del pga ulik størrelse på barnekullene. Dette krever en god helhetlig planlegging av barnehagesektoren og en stor grad av fleksibilitet i den enkelte barnehage. Hver barnehage må ha evnen til å tåle både underkapasitet og overkapasitet på plassene, både økonomisk og arealmessig. Et varierende antall barn og variasjoner i barnegruppas alder og sammensetning, er en økonomisk utfordring for driften av barnehagen. Dette gir også pedagogiske utfordringer. Rammeplanen for barnehagens innhold og oppgaver sier at personalet skal legge til rette et godt og variert pedagogisk tilbud, som skal være tilpasses barnegruppa og hvert barns forutsetninger og behov. 3.4 Økt behov for fleksible løsninger Liten mulighet til fleksibilitet pga størrelse eller utforming av barnehagebygget og trange økonomiske rammer, kan føre til at noen barnehager må legges ned. For å unngå dette, må framtidas barnehager bygges slik at de lett kan gjøres om og tilpasses størrelsene på barnegruppene og alderssammensetningen. I den langsiktige planleggingen av barnehager må man se på arealnormen som Lov om barnehager viser til som et minimum, og ikke en standard. Veien mot full barnehagedekning krever høy politisk prioritet. Planer om plassering og utbygging av barnehager må forankres i de øvrige areal- og byggeplaner som utarbeides for kommunen. 3.5 Økte forventninger fra brukerne Kommunene bør ha klare kriterier for tildeling av barnehageplasser, slik at søkerne vet hva de kan forvente. For eksempel må slike kriterier inneholde en avklaring av tidsfrister og behandlingstid. Garantien om barnehageplass til alle som søker må gjelde tildeling av plass innenfor et opptaksområde, og ikke bare en bestemt barnehage. For å få en oversikt over småbarnsforeldrenes ønsker og krav framover, må kommunen sende ut bruker- og behovsundersøkelser jevnlig. Med utgangspunkt i brukernes behov og krav, må det lages lokale barnehageplaner, som viser langsiktige planer for barnehagesektoren. 3.6 Utfordringer i forhold til kompetanseutvikling og rekruttering Barnehagen skal være en lærende organisasjon. Kvalitetsutvikling i barnehagen innebærer at det må legges til rette for utvikling av personalets kompetanse. Kunnskapsdepartementet har laget en egen kompetanseplan ( Kompetanse i barnehagen. Strategiplan for kompetanseutvikling i barnesektoren 2007-2010 ). Denne planen tar sikte på å støtte og styrke kompetanseutviklingen i barnehagene i en periode med vesentlige endringer på barnehageområdet. Målet er å gi barnehagen et kvalitativt godt innhold, og dermed barna en god start på den livslange læringen. I denne strategiplanen står det at barnehageforvaltningen skal ha et ansvar for den samla kvaliteten og utviklingen av barnehagesektoren i kommunen. Barnehageforvaltningen må lage en samlet kompetanseplan for alle barnehager i kommunen og være pådriver i arbeidet for å heve kompetansen blant de ansatte. Å beholde og rekruttere den fagkompetansen som trengs, vil bli en utfordring framover. Til nå har barnehagene i regionen klart å rekruttere førskolelærere til de ledige stillingene. På landsbasis utdannes det ikke nok førskolelærere til å fylle alle de ledige stillingene etter hvert som det opprettes nye. En økning i antall barn som trenger ekstra hjelp og støtte, krever andre fagfolk inn i barnehagene, som for eksempel vernepleiere og barnevernspedagoger. 6
4. UTFORDRINGER VED Å FORTSETTE HVER FOR SEG SOM NÅ 4.1 Like utfordringer uavhengig av kommunestørrelse De utfordringer som er skissert over, vil være lik for alle de tre kommunene, om man driver kommunene hver for seg eller om man er slår sammen Gausdal, Øyer og Lillehammer. Det å opprettholde barnehagedekningen og greie driften av barnehagene framover, vil være en utfordring, uansett størrelse på kommunen. Dersom det blir lovfestet rett til barnehageplass, nedgang i foreldrebetalingen og bortfall av kontantstøtteordningen, vil antallet søkere gå opp. Dette krever at kommunen fortsatt prioriterer barnehagesektoren og har gode planer og rutiner for hvordan man håndterer økt etterspørsel og nye krav. 5. FORDELER OG ULEMPER VED EN SAMMENSLUTNING AV DE TRE KOMMUNENE 5.1 Ingen endringer for brukerne For brukerne av barnehagene vil en sammenslåing av de tre kommunene ha liten innvirkning. Tjenestetilbudet vil inneholde det samme og barnehagene vil ha samme beliggenhet som i dag. Vi ser av brukerundersøkelser at foreldrene helst (85 % på landsbasis) ønsker barnehageplass i det nærmiljøet de bor i. Våre brukerundersøkelser viser at foreldrene stort sett er fornøyd med barnehagens beliggenhet i forhold til enten bosted eller arbeidssted. 5.2 Større organisasjon De som jobber i barnehageforvaltningen vil merke den største forandringen, ved at det blir flere barnehager og en større organisasjon å forholde seg til. Styrerne vil få et større faglig nettverk, men ellers vil en sammenslåing ha liten innvirkning på personalets daglige arbeidsoppgaver. 5.3 Noe skepsis blant de ansatte De ansatte som er skeptiske til en sammenslutning av de tre kommunene, tror at barnehagelederne og forvaltningen vil miste noe av muligheten til medbestemmelse og medinnflytelse i en større organisasjon. Videre tror de at kan organiseringen kan føre til mindre effektivitet, fordi det blir mindre kontakt mellom den enkelte virksomhetsleder og den overordnede ledelsen i kommunen. 6. OPPSUMMERING Barnehagedriften i de tre kommunene er svært lik pr. i dag, mens forvaltningsoppgavene er noe ulikt organisert. En sammenslåing krever at disse oppgavene organiseres slik at de blir utført i hht lovverk og kommunale planer, og at barnehageforvaltningen kan ivareta de utfordringer som ligger i tilrettelegging og utvikling av det totale tilbudet. Spesielt viktig er det at søkerne blir behandlet likt, uansett hvor de bor eller når de søker. Derfor må det utarbeides klare opptakskriterier og opptaksrutiner. Barnehageforvaltningen må skaffe seg oversikt over hvor det er behov for barnehageplasser og legge langsiktige planer for organiseringen av det helhetlige tilbudet. Det knyttes forventninger til at barnehageforvaltningens oppgaver og rolle overfor barnehagene blir godt tilrettelagt, slik at disse oppgavene håndteres til beste for både brukerne og barnehageansatte. Både bruker- og medarbeiderundersøkelsene i barnehagene viser en høy grad av fornøydhet. Vi håper at dette ikke påvirkes negativt ved en ny kommunestruktur. I løpet av arbeidsperioden med denne utredningen, er det flere barnehageledere som sier at de ønsker et tettere samarbeid; for eksempel om kompetanseutvikling for de ansatte på tvers av kommunegrensene. Dette kan organiseres uansett om vi har nåværende eller ny kommunestruktur. 7