Saksbehandling - Sauherad kommune - Forvaltningsrevisjonsrapport nr: 722 013 2013
Telemark kommunerevisjon IKS i
Innholdsfortegnelse Sammendrag... iii 1 Innledning... 1 1.1 Bakgrunn og rammer... 1 1.2 Problemstillinger og revisjonskriterier... 1 1.3 Avgrensing... 2 1.4 Metode og kvalitetssikring... 2 1.5 Høring... 2 2 Systematiske tiltak/internkontroll... 3 2.1 Revisjonskriterier... 3 2.2 Rutiner, systemer og maler... 3 2.3 Kompetanse... 5 2.4 Risikovurdering og avvik... 5 2.5 Revisors vurderinger... 5 3 Behandling av søknader... 7 3.1 Revisjonskriterier... 7 3.2 Rettslig handleevne... 7 3.3 Utredning... 7 3.4 Melding om vedtak og begrunnelse... 8 3.5 Klage... 8 3.6 Revisors vurderinger... 8 4 Revisors konklusjoner og anbefalinger... 10 4.1 Konklusjoner... 10 4.2 Anbefalinger... 10 Litteratur og kildereferanser... 11 Vedlegg... 11 I. Vedlegg 1: Rådmannens høringsuttalelse... 12 II. Vedlegg 2: Revisjonskriterier... 13 III. Vedlegg 3: Metode og kvalitetssikring... 19 Telemark kommunerevisjon IKS ii
Sammendrag Forvaltningsrevisjonen er bestilt av kontrollutvalget i sak 12/13. Kommunen hadde tilsyn fra Helsetilsynet i 2010 som avdekket vesentlige avvik i kommunens saksbehandling. Bakgrunnen for forvaltningsrevisjonen er at man ønsker å undersøke om kommunens saksbehandling av søknader om helse- og omsorgstjenester nå er i samsvar med regelverket. Forvaltningsrevisjonen vil svare på følgende spørsmål: - I hvilken grad har kommunen tiltak for å sikre at saksbehandlingen at søknader av helse- og omsorgstjenester er i samsvar med regelverket? - I hvilken grad skjer saksbehandlingen av søknader om helse- og omsorgstjenester i samsvar med gjeldende regelverk? Våre undersøkelsene viser: Kommunen har rutiner for saksbehandling som delvis er skriftliggjort, men vi mener at disse ikke er utfyllende nok til å sikre at saksbehandlingen er forsvarlig og i samsvar med regelverket. Kommunen bør i større grad skriftliggjøre rutiner om krav til dokumentasjon av utredninger, og om hva som er kravene til utforming av vedtak. Delegasjon av myndighet til enhetslederne er gitt etter utgått lovverk. Kommunen har et tiltaksteam som behandler søknader om tjenester, men tiltaksteamet er ikke delegert noen formell myndighet til å fatte vedtak. Tiltaksteamet er likevel et godt tiltak for å kvalitetssikre de vurderinger som blir gjort. Kommunen bør ha tiltak for å øke kompetansen på saksbehandling. Kommunen har ikke kartlagt om det er risiko for svikt eller brudd på regelverket om saksbehandling slik det er krav om. Kommunen har rutine for å registrere avvik, men denne rutinen har ikke omfattet avvik i forbindelse med saksbehandling. Enhetslederne rapporterer på mål og nøkkeltall til rådmannen hver måned, og ev. overskridelser av fristen for å svare på søknader er en del av denne rapporteringen. Vår konklusjon er derfor at etablerte rutiner og tiltak ikke er gode nok. Dette gjelder både skriftlige rutiner og tiltak for å sikre forsvarlig kompetanse i saksbehandling. Delegasjoner av myndighet er foreldete og uklare. Vår undesøkelse av konkrete saker viser at kommunen ikke dokumenterer at det er vurdert om søkerne har rettslig handleevne og samtykkekompetanse. Hvem som er part i saken er heller ikke dokumentert. Kommunen får mange «muntlige søknader» om tjenester. Telemark kommunerevisjon IKS iii
Kommunen må behandle en forespørsel om hjelp uansett hvilken form den kommer i, men det er da viktig å innhente og dokumentere hva søkeren ønsker hjelp til fra kommunen. Utredningene av sakene viser hvilke opplysninger kommunen har basert vedtaket på, men det fremkommer ikke hvem opplysningene kommer fra. Saksbehandlers vurdering av om søkeren oppfyller kravene for å få hjelp er i liten grad gjengitt i utredningen eller vedtaket. Det er heller ikke redegjort for det skjønn som ligger til grunn for tildeling av tjenester. Vedtakene er ikke begrunnet slik som loven krever. I de fleste tilfellene er det vist til de regler som vedtaket bygger på, men i noen tilfeller var lovhenvisningen ufullstendig. Kommunen kan unnlate å begrunne et vedtak dersom det er grunn til å tro at søkeren vil være fornøyd med vedtaket. Det fremkommer ikke av saksbehandlingen om kommunen har grunnlag for å benytte seg av denne muligheten, i og med at saksgrunnlaget ofte ikke viser hvilke tjenester søker ønsker. Vår konklusjon er derfor at kommunen i for stor grad ikke saksbehandler søknader om tjenester slik som regelverket krevet. Vi vil særlig peke på at kommunen ikke dokumenterer søkers ønsker i saker der det er grunn til det og at begrunnelse for tjenestevalg/omfang er mangelfullt beskrevet. Anbefalinger Vi mener at kommunen bør: Sørge for at delegasjoner av myndighet er korrekte Iverksette tiltak for å øke kompetansen i saksbehandling Utarbeide rutiner, sjekklister og maler som sikrer at saksbehandlingen er korrekt Bø 7. januar 2014 Telemark kommunerevisjon IKS Kirsti Torbjørnson oppdragsansvarlig for forvaltningsrevisjon (sign) Anne Hagen Stridsklev prosjektleder Telemark kommunerevisjon IKS iv
1 Innledning 1.1 Bakgrunn og rammer Forvaltningsrevisjonen er bestilt av kontrollutvalget i sak 12/13. Hjemmel for forvaltningsrevisjon er gitt i kommunelovens 77 nr. 4, jamfør forskrift om kontrollutvalg kapittel 5 og forskrift om revisjon kapitel 3. Sauherad kommune hadde tilsyn fra Helsetilsynet i 2010. Tilsynet var rettet mot saksbehandling i saker som gjaldt avlastning for eldre. I tilsynet fikk kommunen avvik knyttet til utredning av sakene og avvik for at vedtakene ikke oppfylte kravene til innhold. Bakgrunnen for forvaltningsrevisjonen er man ønsker å undersøke om kommunens behandling av søknader om helse- og omsorgstjenester nå er i samsvar med de krav som gjelder. Denne forvaltningsrevisjonen retter seg mot tre enheter som er organisert under kommunalsjef omsorg, helse og velferd. Dette gjelder enhetene Sauherad bygdeheim, Hjemmetjenesten distrikt og Hjemmetjenesten Furumoen/Furuheim omsorgsboliger. Disse enhetene tildeler tjenester som sykehjemsplass, omsorgsbolig, hjemmesykepleie og hjemmehjelp, i tillegg til tjenester som trygghetsalarm, støttekontakt og BPA 1. Kommunen har vedtatt omorganisering fra nyttår. 2 Dette innebærer at enhetene Hjemmetjenesten distrikt og Hjemmetjenesten Furumoen/Furuheim slås sammen med Bo- og miljøtjenesten til én enhet. Sauherad bygdeheim vil fortsatt være egen enhet. 1.2 Problemstillinger og revisjonskriterier Rapporten omhandler følgende problemstillinger: - I hvilken grad har kommunen tiltak for å sikre at saksbehandlingen at søknader av helse- og omsorgstjenester er i samsvar med regelverket? - I hvilken grad skjer saksbehandlingen av søknader om helse- og omsorgstjenester i samsvar med gjeldende regelverk? 1 Brukerstyrt personlig assistent til voksne. 2 Kommunestyresak 52/13 Telemark kommunerevisjon IKS 1
Revisjonskriteriene 3 i denne forvaltningsrevisjonen er utledet fra forvaltningsloven og fra forskrift om internkontroll i helse- og omsorgstjenesten. Kriteriene er angitt under hver problemstilling nedenfor, og er nærmere omtalt i vedlegg 2 til rapporten. 1.3 Avgrensing Vi har kartlagt rutiner og praksis for saksbehandling som blir utført av følgende enheter; Sauherad bygdeheim, Hjemmetjenesten distrikt og Hjemmetjenesten Furumoen/Furuheim omsorgsboliger. Stikkprøvegjennomgangen av søknader og vedtak er avgrenset til vedtak fra 2013 4. Forvaltningsrevisjonen omfatter ikke de faglige vurderingene som ligger til grunn for vedtakene. 1.4 Metode og kvalitetssikring Ifølge forskrift om revisjon 7 skal forvaltningsrevisjon gjennomføres og rapporteres i henhold til god kommunal revisjonsskikk og etablerte og anerkjente standarder på området. Denne rapporten er utarbeidet med grunnlag i RSK 001 Standard for forvaltningsrevisjon 5. Denne forvaltningsrevisjonen er utarbeidet på bakgrunn av kartlegging av rutiner, intervju med saksbehandlere og gjennomgang av saker. Valg av metode og tiltak for kvalitetssikring er nærmere omtalt i vedlegg 3 til rapporten. 1.5 Høring Rapporten er presentert i et høringsmøte med administrasjonen i kommunen og sendt på høring 13. oktober 2013. Høringen har ført at vi har innarbeidet opplysninger om enhetsledernes månedlige rapportering til rådmannen i punkt 2.4. Revisors vurderinger er justert tilsvarende. Rådmannens høringsuttalelse ligger i sin helhet i vedlegg 1. 3 Revisjonskriterier er en samlebetegnelse på de regler og normer som gjelder innenfor det området som skal undersøkes. Revisjonskriteriene er basis for de analyser og vurderinger som revisjonen foretar, konklusjonene som trekkes, og de er et viktig grunnlag for å kunne dokumentere avvik eller svakheter. 4 Vedtak fram til og med 27. september 2013. 5 Gjeldende RSK 001 er fastsatt av Norges Kommunerevisorforbunds styre med virkning fra 1 februar 2011, og er gjeldende som god kommunal revisjonsskikk. Standarden bygger på norsk regelverk og internasjonale prinsipper og standarder som er fastsatt av International Organization of Supreme Audit Institutions (INTOSAI) og Institute of Internal Auditors (IIA). Telemark kommunerevisjon IKS 2
2 Systematiske tiltak/internkontroll 2.1 Revisjonskriterier Kommunen må ha innarbeidede rutiner for å sikre at kravene til saksbehandling blir ivaretatt. Kommunen må sikre at ansatte som foretar saksbehandling har tilstrekkelige kunnskaper og ferdigheter. Kommunen må foreta en systematisk gjennomgang av sine tjenester og resultater for å finne fram til områder der det er fare for svikt eller brudd på regelverket Kommunen må ha innarbeide prosedyrer for å avdekke og rette opp manglende ivaretakelse av og avvik fra kravene til saksbehandling. 2.2 Rutiner, systemer og maler Myndighet og ansvar Myndigheten til enhetslederne er fastsatt i deres stillingsbeskrivelser. Om stillingenes ansvar og myndighet sier stillingsbeskrivelsene: Faglig ansvarlig for tjenestetilbudet innenfor enheten og delegert myndighet til saksbehandling av søknader innenfor Lov om helsetjenester i kommunene. I følge enhetslederne kan de ikke delegere denne myndigheten videre. Kommunen har et tiltaksteam der enhetslederne av de enhetene som denne forvaltningsrevisjonen omfatter, er faste medlemmer. Andre, f.eks. fastlege deltar i møtene ved behov. Tiltaksteamet har møte én gang per uke. Ifølge stillingsbeskrivelsen har enhetslederen for Sauherad Bygdeheim ansvar for å koordinere tiltaksteamet og ansvar for rutiner for tiltaksteamet. Enhetslederen har utarbeidet retningslinjer for tiltaksteamet. Retningslinjene har ikke vært behandlet politisk eller blitt godkjent av kommunalsjef/ rådmann. Ifølge retningslinjene er tiltaksteamet en arena der det tildeles kommunale tjenester i pleie- og omsorgsavdelingen etter gjeldende lover og regler. Prioriteringer skal gjøres til det beste for brukerne. Videre sier retningslinjene at avdelingslederne skal forberede og legge fram saker for teamet, som vurderer søknadene og fatter endelig beslutning. Enhetslederne mener at det i praksis ikke er noe problem hvem som faktisk har fullmakt til å fatte vedtak. Tiltaksteamet diskuterer sakene og blir enige, og enhetslederne for de aktuelle tjenestene skriver under vedtakene. Telemark kommunerevisjon IKS 3
Rutiner og maler Kommunen har utarbeidet en prosedyre for saksbehandling. Prosedyren er en del kommunens kvalitetssystem Kvalitetslosen. Prosedyren fastsetter ansvar i de ulike trinnene i saksbehandlingsprosessen. I følge prosedyren skal søknader vurderes ut i fra gjeldende lover og regler, flertallsvedtak i tiltaksteam og en totalvurdering av hver enkelt søkers ønske og tjenlighet. Prosedyren fastsetter at avdelingsleder/lagleder skal saksbehandle søknader på sine områder. De skal sikre samhandling og god kommunikasjon med søker. IPLOSkartlegging skal gjøres, og fyldig og godt begrunnet saksbehandling legges til vurdering i neste tiltaksteam. Prosedyren omtaler ikke hvordan muntlige henvendelser om behov for hjelp (muntlige søknader) skal behandles. Rutinen sier ikke noe om hva saksbehandler skal gjøre for å vurdere søkerens rettslige handleevne, eller hvordan vurderingen skal dokumenteres. Ifølge enhetsleder for Sauherad bygdeheim er dette noe som diskuteres i tiltaksteamet. Rutinene sier heller ikke noe om vurdering av samtykkekompetansen. Enhetsleder for Sauherad Bygdeheim sier at det er sjelden de får inn pasienter uten samtykkekompetanse. Som oftest har de pasientene som kommer inn, hatt tjenester fra kommunen tidligere, enhetsleder henter derfor inn opplysninger fra de andre enhetene før han behandler en søknad. Pasienter som oppleves som uklare testes og dette vurderes også på den første legevisitten etter innleggelse. Rutinene sier heller ikke at saksbehandler må avklare hvem som er part i saken. Kommunen har ikke system eller rutiner som omhandler habilitet for saksbehandlere. Inhabilitet på grunn av slektskap, vergemål, fullmaktsforhold eller andre forhold, medfører at den som er inhabil ikke kan utrede eller fatte vedtak i en sak. Enhetslederne mener at de ved inhabilitet hadde bedt en av de andre enhetslederne om å fatte vedtak, men to av enhetslederne sier at de ville selv ha utredet saken. All saksbehandling, dvs. registrering av søknader, utredning og dokumentasjon skjer i pleieog omsorgssystemet Profil. Ifølge enhetslederne ligger det også vedtaksmaler i systemet som er oppdaterte med hensyn til lovhenvisninger. Enhetsleder for Hjemmetjenesten distrikt opplyser at de alltid har hjemmebesøk, eller gjør grundige intervju når de får søknader fra personer de ikke kjenner. De andre enhetene har ikke tilsvarende praksis. Kommunen har ikke noen rutine eller fast praksis når det gjelder hvilken informasjon som skal innhentes for å utrede saken. Enhetslederne sier at de henter inn informasjon i den grad de mener det er nødvendig, men som oftest mener de at de selv har tilstrekkelig informasjon til å besvare søknadene. Telemark kommunerevisjon IKS 4
Enhetslederne mener de stort sett svarer på søknader innenfor den fristen som forvaltningsloven setter, men at de har praksis på å sende midlertidige svar i de tilfeller der det går for lang tid. Sekretæren sender melding om vedtak ut til søkerne, og legger ved kopi av saksutredningen. Kommunen har ikke retningslinjer for utøving av skjønn. Ifølge kommunalsjef jobbes det med tjenestebeskrivelser som vil beskrive innholdet i tjenesten, og dermed være til hjelp når det skal gjøres skjønnsmessige vurderinger. 6 2.3 Kompetanse To av enhetslederne har vært på kurs i saksbehandling. Dette var en del av de tiltakene som kommunen gjorde etter Helsetilsynets gjennomgang i 2010. Den siste enhetslederen vi har snakket med, har ikke fått opplæring i saksbehandling, og gir uttrykk for at det ville hun gjerne ha hatt. I følge kommunalsjef er det ikke utarbeidet kompetanseplaner for de ansatte på enhetene, men opplæringsbehov blir tatt opp i medarbeidersamtaler. 2.4 Risikovurdering og avvik Kommunen har ikke gjort noen systematisk gjennomgang eller kartlegging av om det fare for brudd på reglene om behandling av søknader. Kommunen har rutiner for å skrive og følge opp avvik når det blir avdekket feil, men denne rutinen har ikke omfattet ev. avvik gjort i behandlingen av søknader. Enhetslederne rapporterer på mål og nøkkeltall til rådmannen hver måned, eventuelle overskridelser av fristen for å svare på søknader er en del av rapporteringen. 2.5 Revisors vurderinger Kommunen har rutiner for saksbehandling som delvis er skriftliggjort. Detaljerte rutiner, sjekklister og maler er en god støtte for saksbehandlere som ikke har saksbehandling som sitt fagfelt, og derfor ikke har spesialkompetanse på dette området. Detaljeringsgraden av rutinene bør derfor ses opp mot hvilke ressurser (årsverk, kompetanse) som kommunen har til saksbehandling. Vi mener at de rutinene som kommunen har, ikke er utfyllende nok til å sikre at saksbehandlingen er forsvarlig og i samsvar med regelverket. Kommunen burde i 6 Tjenestebeskrivelsene er nå ferdige, jamfør kommunens høringssvar i vedlegg 1. Telemark kommunerevisjon IKS 5
større grad skriftliggjøre rutiner om krav til dokumentasjon av utredninger, og hva som er kravene til utforming av vedtak. Spesielt mener vi at kommunen bør skriftliggjøre rutiner og prosesser som sikrer at søkernes rettslige handleevne og ønsker i saken blir dokumentert, særlig ved behandling av «muntlige søknader» og søknader ført i pennen av andre enn søker selv. Det er viktig at kommunen sørger for at disse forholdene er dokumentert. Myndighet til å fatte å fatte vedtak, er gitt i enhetsledernes stillingsbeskrivelser. Delegasjonen viser ikke til gjeldende lovverk. Lov om helsetjenester i kommunene er foreldet. Der er derfor uklart hvilken myndighet til å fatte vedtak enhetslederne egentlig har. Kommunen bør utarbeide oppdaterte og presise delegasjoner av myndighet. Det er ikke samsvar mellom tildelt formell myndighetsutøvelse og praksis for myndighetsutøvelse. Retningslinjene for tiltaksteamet er utarbeidet av enhetslederne selv, og kan ikke regnes som en delegasjon av myndighet. Vi mener derfor at tiltaksteamet ikke har noen formell myndighet, og kan ikke fatte vedtak. Teamet kan ikke etter vår vurdering, ha noen annen funksjon enn å være et forum for koordinering og drøftelser. Rutiner, sakutredningsmaler og vedtaksmaler bør avspeile dette. Vi mener at bruk av tiltaksteam er et godt tiltak for å kvalitetssikre de vurderingene som blir gjort og som vil medvirke til å sikre en forsvarlig utredning av søknader. Men dersom tiltaksteamet skal «fatte endelig beslutning» på søknader om tjenester, som prosedyren for saksbehandling sier, må teamet delegeres formell fullmakt til dette av rette vedkommende. Bruk av vedtaksmaler vil medvirke til at saksbehandlingen er forsvarlig og lovlig. Kommunen hadde en runde med opplæring i etterkant av tilsynet i 2010, og to av enhetslederne har deltatt på kurs i saksbehandling. Det er viktig at kommunen har fokus på og tiltak for å bygge opp og opprettholde kompetanse på saksbehandling. Manglende forståelse av konsekvensene av inhabilitet blant enhetslederne, tyder på at dette er et område der kommunen bør iverksette tiltak. Kommunen har ikke fulgt opp internkontrollforskriftens krav. Etter vårt syn burde kommunen kartlegge om det er om kartlegge om det er risiko for svikt eller brudd på lovverket for saksbehandling. Avviksrutinen burde også omfatte avvik i saksbehandling. Eventuelle fristoverskridelser blir rapportert månedlig. Telemark kommunerevisjon IKS 6
3 Behandling av søknader 3.1 Revisjonskriterier Kommunen må avklare hvem som er part i saken, og ha trygghet for at den som søker har rettslig handleevne eller fullmakt. Kommunen skal utrede saken så godt som mulig. Kommunen skal begrunne enkeltvedtaket. Begrunnelsen skal omfatte: o de regler som vedtaket bygger på o de faktiske forhold som vedtaket bygger o de hovedhensyn som har vært avgjørende for utøving av skjønn Kommunen skal opplyse om klageadgang, klagefrist, klageinstans og fremgangsmåte ved klage når parten underrettes om vedtaket. 3.2 Rettslig handleevne Det fremgår ikke av saksutredningene i de sakene vi har gjennomgått om rettslig handleevne eller samtykkekompetanse er vurdert. Noen av saksutredningene tegner et bilde av søkere der det kan synes som rettslig handleevne og samtykkekompetanse burde ha vært diskutert. Det fremgår ikke av direkte av saksutredningene hvem som er part i saken. 3.3 Utredning Kommunen bruker mal for saksutredning som er en del av Profil. Saksutredningen sendes ut til søkerne sammen med melding om vedtak. Skriftlig søknad foreligger ikke i 72 % 7 av de sakene vi har undersøkt. Dette gjelder i de fleste sakene for enhetene Sauherad bygdeheim og Hjemmetjenestene Furumoen/Furuheim. I Hjemmetjenesten distrikt er det som oftest fattet vedtak etter skriftlig søknad. De alle fleste vedtakene og «muntlige søknadene» i Sauherad bygdeheim gjelder korttidsplass eller forlengelse av korttidsplass. I sakene med «muntlig søknad» har kommunen i svært liten grad nedtegnet informasjon om hva søkerne ønsker. I de sakene vi undersøkte var det ikke nedtegnet informasjon om hjemmebesøk eller intervju av brukerne, jf. rutine i Hjemmetjenesten distrikt. Eventuelle fullmaktsforhold er ikke dokumentert ved skriftlig fullmakt. I saksutredningene er det redegjort for søkernes helsetilstand og andre forhold. Det fremgår ikke i utredningen hvor opplysningene har kommet fra, f.eks. om de har kommet fra 7 Dvs. ikke skriftlig søknad i 26 av 36 saker. Telemark kommunerevisjon IKS 7
pårørende, lege, sykehus eller andre. Saksbehandlers vurderinger av om søkeren oppfyller vilkårene for å få hjelp fremkommer i liten grad av utredningene. 3.4 Melding om vedtak og begrunnelse Det sendes ut melding om vedtak etter fastsatt mal i Profil. I malen ligger det faste overskrifter som melding om vedtak skal settes opp etter. De sakene vi undersøkte består begrunnelsen i de fleste tilfellene bare av en henvisning til lovhjemmel. Lovhenvisningene som er gitt, er i de fleste tilfellene riktige ut i fra de tjenestene som er tildelt. Men i noen (5 saker) saker er det fattet vedtak om pleie, omsorg og opptrening der det er vist til helse- og omsorgstjenestelovens 3-2 pkt. 6c om plass i institusjon, men ikke til pkt. 5 om medisinsk habilitering og rehabilitering i samme paragraf. I en del saker er det vist til helse- og omsorgstjenesteloven 3-2, pkt. 6, uten at det er vist spesifikt til den bestemmelsen som gjelder den tildelte tjenesten. Innholdet i bestemmelsene er ikke gjengitt i vedtaket. I noen saker har saksbehandler satt inn hele formålsparagrafen ( 2-1) til helse- og omsorgstjenesteloven som begrunnelse. De faktiske forhold som vedtaket bygger på er ikke er en del av begrunnelsen, men disse fremgår av saksutredningen som følger med vedtaket. Vedtakene begrunner eller viser sjelden skjønnsutøvelsen som leder fram til et gitt omfang av tjenesten, f.eks. hvorfor søkeren får hjelp til dusj én gang i uka eller én gang i måneden eller hvorfor søkeren får innvilget et gitt antall timer hjemmehjelp. 3.5 Klage Det er opplyst om klagerett i de sakene vi har undersøkt. Men i noen av de vedtakene som ble fattet i første del av 2013 er opplysningene om klagerett ufullstendige, dvs. at det ikke er opplyst om lovhjemmel for klage eller om fremgangsmåte for klage. I noen saker var det også opplyst om feil klagefrist 3 uker i stedet for 4 uker, og det var henvist til foreldet lovverk. 3.6 Revisors vurderinger Vi mener at det bør dokumenteres i hver sak at det faktisk er vurdert om søkeren har rettslig handleevne. Selv i saker der det er ganske åpenbart at søkeren kan samtykke, mener vi at dette positivt bør gå fram av utredningen. Spesielt viktig er det at de svakeste pasientene/ brukerne blir hørt, og at kommunen forsikrer seg om at brukeren er i stand til å ivareta sine interesser i forbindelse med saksbehandlingen, eventuelt at søkeren er riktig representert Telemark kommunerevisjon IKS 8
gjennom vergemål etter fullmakt. Vi kunne ikke se at kommunen har dokumentert slike vurderinger i de sakene vi undersøkte. Det fremgår ikke av saksbehandlingen at det er vurdert hvem som er part i saken. I de fleste tilfeller er det bare den som har søkt om tjenesten som er part i saken, men for eksempel i saker som gjelder avlasting vil det være flere parter. Det bør alltid fremgå tydelig i saksdokumentasjonen hvem som er part i saken. Kommunen har svært mange av det de kaller for «muntlige søknader». Det er ikke noe krav om at forespørsel om hjelp skal nedtegnes i form av en skriftlig søknad. Kommunen må behandle en slik forespørsel uansett hvilken form den kommer i. Men det er viktig å innhente og dokumentere opplysninger om hva søkeren egentlig ønsker. Kommunen skal sørge for at saken er så godt opplyst som mulig, og må innhente nødvendige opplysninger. Kravet til forsvarlighet tilsier at kommunen må dokumentere hvilke opplysninger som er fremkommet og hvor opplysningene kommer fra. Utredingene viser hvilke faktaopplysninger kommunen har basert vedtakene på, men det fremkommer ikke hvem som er kilden til opplysningene. Vi mener at notater fra hjemmebesøk eller intervju jf. rutine bør fremkomme som en del av utredningen. Dette er opplysninger som kommunen innhenter for å opplyse saken. Opplysninger om søkerens faktiske situasjon skal vurderes opp mot lovens bestemmelser, og saksbehandler må ta stilling til om søkeren fyller vilkårene for å få hjelp. Slike vurderinger er i liten grad gjengitt i utredningen. Dersom søkeren oppfyller vilkårene, må saksbehandler ta stilling til hvilke om omfanget av tjenester som skal tildeles. Vi finner at det ikke er redegjort for det skjønn som ligger til grunn for tildeling av tjenester. Kommunen skal som hovedregel begrunne vedtakene. Begrunnelsen skal vise til de de regler vedtaket bygger på, og kommunen skal gjengi reglene i den grad det er nødvendig for at søkeren skal forstå vedtaket. I de fleste tilfellene har kommunen vist til riktige lovbestemmelser i de sakene vi har undersøkt, men i noen saker har lovhenvisningen vært ufullstendig. Lovhenvisningene skal være korrekte og fullstendige. Innholdet i regelverket er ikke gjengitt og forklart for søkeren. Det er nærliggende å anta at søkerne til denne typen tjenester som regel ikke er kjent med regelverket. Innholdet i bestemmelsene burde derfor vært gjengitt. I utgangspunktet skal de faktiske forhold som vedtaket bygger på fremgå av begrunnelsen, men det er tilstrekkelig om disse blir beskrevet i et dokument som blir gjort kjent blir gjort kjent for søkeren og som følger med meldingen om vedtak. I Sauherad blir de faktiske forhold gjengitt i utredningen som blir sendt med melding om vedtak. Men som nevnt over fremgår det ikke hvilke vurderinger kommunen har lagt til grunn for vedtaket og heller ikke hvilke hovedhensyn som har vært avgjørende for utøving av skjønn av denne, og dette fremgår heller ikke av meldingen om vedtak. Telemark kommunerevisjon IKS 9
Vi mener at kommunen ikke begrunner sine vedtak slik som forvaltningsloven krever. Kommunen kan unnlate å begrunne et vedtak, dersom det er grunn til å tro at søkeren er fornøyd med vedtaket. Det fremkommer ikke av saksbehandlingen om kommunen har grunnlag for å benytte seg av denne muligheten, i og med at saksgrunnlaget ofte ikke viser hvilke tjenester søker ønsker. I de eldste sakene vi så på, ble det ikke gitt riktig informasjon om klage. Kommunen har endret praksisen her, og i de nyeste sakene vi undersøkte var det opplyst om klage slik som regelverket krever. 4 Revisors konklusjoner og anbefalinger 4.1 Konklusjoner Vi mener at kommunens tiltak ikke er tilstrekkelige for å sikre at saksbehandlingen av søknader om helse- og omsorgstjenester er forsvarlig og i samsvar med regelverket. Våre undersøkelser av konkrete saker viser at kommunen i for stor grad ikke saksbehandler søknader om tjenester slik som regelverket krevet. Vi vil særlig peke på at kommunen ikke dokumenterer søkers ønske i saker der det er grunn til det, og at begrunnelse for tjenestevalg/omfang er mangelfullt beskrevet. Etter vår vurdering er etablerte rutiner og tiltak ikke er gode nok. Dette gjelder både skriftlige rutiner og tiltak for å sikre forsvarlig kompetanse i saksbehandling. Delegasjoner av myndighet er foreldete og uklare. Å diskutere søknader om tjenester i tiltaksteamet er etter vår vurdering et godt tiltak for å kvalitetssikre de vurderingene som blir gjort. 4.2 Anbefalinger Vi mener at kommunen bør: Sørge for at delegasjoner av myndighet er korrekte Iverksette tiltak for å øke kompetansen i saksbehandling Utarbeide rutiner, sjekklister og maler som sikrer at saksbehandlingen er korrekt Telemark kommunerevisjon IKS 10
Litteratur og kildereferanser Lover og forskrifter: Lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven). Forskrift 15. juni 2004 nr. 905 om revisjon i kommuner og fylkeskommuner mv. Lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker Lov 24. juni 2011 om kommunale helse- og omsorgstjenester Lov 2. juli 1999 om pasient- og brukerrettigheter Forskrift 20. desember 2002 om internkontroll i helse- og omsorgstjenesten Lov 26. mars 2010 nr. 9 om vergemål Veiledere: Sosial- og helsedirektoratet: Veileder. Saksbehandling og dokumentasjon for pleie- og omsorgstjenester Vedlegg Vedlegg 1: Høringsuttalelse Vedlegg 2: Revisjonskriterier Vedlegg 3: Metode og kvalitetssikring Telemark kommunerevisjon IKS 11
I. Vedlegg 1: Rådmannens høringsuttalelse Telemark kommunerevisjon IKS 12
II. Vedlegg 2: Revisjonskriterier Problemstilling 1 I hvilken grad har kommunen tiltak for å sikre at saksbehandlingen av søknader av helse- og omsorgstjenester er i samsvar med regelverket? De formelle reglene for å behandle søknader om helse- og omsorgstjenester er regulert av forvaltningsloven. Svar på søknad om slike tjenester er enkeltvedtak og må følge de reglene som gjelder for enkeltvedtak. Lov om helse- og omsorgstjenester og lov om pasient- og brukerrettigheter har noen bestemmelser, bla. i forbindelse med klagerett, bruk av tvang og korttidsvedtak, som kommer i tillegg til forvaltningslovens bestemmelser. Vergemålsloven kan også ha særlig relevans for denne gruppen søkere dette gjelder. Forskrift om internkontroll i helse- og omsorgstjenesten sier at kommunen skal ha systematiske tiltak (internkontroll) som sikrer at kravene i sosial- og helselovgivningen blir oppfylt. Etter forskriften 5 skal internkontrollen dokumenteres i den form og det omfang som er nødvendig på bakgrunn av virksomheten art, aktiviteter, risiko forhold og størrelse. Om innholdet i internkontrollen sier 4: Internkontrollen skal tilpasses virksomhetens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold og ha det omfang som er nødvendig for å etterleve krav fastsatt i eller i medhold av sosialog helselovgivningen. Internkontroll innebærer at den/de ansvarlige for virksomheten skal: a) Beskrive virksomhetens hovedoppgaver og mål, herunder mål for forbedringsarbeidet samt hvordan virksomheten er organisert. Det skal klart fremgå hvordan ansvar, oppgaver og myndighet er fordelt. b) Sikre tilgang til aktuelle lover og forskrifter som gjelder for virksomheten. c) Sørge for at arbeidstakerne har tilstrekkelig kunnskap og ferdigheter innenfor det aktuelle fagfeltet samt om virksomhetens internkontroll. d) Sørge for at arbeidstakerne medvirker slik at samlet kunnskap og erfaring utnyttes. e) Gjøre bruk av erfaringer fra pasienter/tjenestemottakere og pårørende til forbedring av virksomheten. f) Skaffe oversikt over områder i virksomheten hvor det er fare for svikt eller mangel på oppfyllelse av myndighetskrav. g) Utvikle, iverksette, kontrollere, evaluere og forbedre nødvendige prosedyrer, instrukser, rutiner eller andre tiltak for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av sosial- og helselovgivningen. h) Foreta systematisk overvåkning og gjennomgang av internkontrollen for å sikre at den fungerer som forutsatt og bidrar til kontinuerlig forbedring av virksomheten. Telemark kommunerevisjon IKS 13
Revisjonskriterier: Kommunen må ha innarbeidede rutiner for å sikre at kravene til saksbehandling blir ivaretatt. Kommunen må sikre at ansatte som foretar saksbehandling har tilstrekkelige kunnskaper og ferdigheter. Kommunen må foreta en systematisk gjennomgang av sine tjenester og resultater for å finne fram til områder der det er fare for svikt eller brudd på regelverket Kommunen må ha innarbeide prosedyrer for å avdekke og rette opp manglende ivaretakelse av og avvik fra kravene til saksbehandling. Problemstilling 2 I hvilken grad skjer saksbehandlingen av søknader om helse- og omsorgstjenester i samsvar med gjeldende regelverk? Pasient- og brukerrettighetsloven 2-7, 2. ledd om forvaltningslovens anvendelse For vedtak om tjenester etter helse- og omsorgstjenesteloven 3-2 første ledd nr. 6 bokstavene a til d, som forventes å vare lenger enn to uker, gjelder likevel reglene i forvaltningsloven kapittel IV og V med de særlige bestemmelsene som følger av loven her. Er det flere som samtidig søker en tjeneste det er knapphet på, regnes de ikke som parter i samme sak. En søker som mener seg forbigått, kan ikke klage over at en annen har fått ytelsen. Dette betyr at forvaltningslovens bestemmelsen i kap. IV om saksforberedelse ved enkeltvedtak og kap. V om vedtaket gjelder for følgende tjenester: - helsetjenester i hjemmet - personlig assistanse, herunder praktisk bistand og opplæring og støttekontakt - plass i institusjon, herunder sykehjem - avlastningstiltak - omsorgslønn - brukerstyrt personlig assistanse Forvaltningsloven 2, pkt. e - Hvem er part Part, person som en avgjørelse retter seg mot eller som saken ellers direkte gjelder. Forvaltningsloven 12 Advokat eller annen fullmektig 1. ledd: Telemark kommunerevisjon IKS 14
En part har rett til å la seg bistå av advokat eller annen fullmektig på alle trinn av saksbehandlingen. Siste ledd: Fullmektig som ikke advokat, skal legge frem skriftlig fullmakt. Advokat behøver ikke å legge fram skriftlig fullmakt, med mindre forvaltningsorganet finner grunn til å kreve det. Vergemålsloven 20 Den som har fylt 18 år, og som på grunn av sinnslidelse, herunder demens, psykisk utviklingshemming, rusmiddelmisbruk, alvorlig spilleavhengighet eller alvorlig svekket helbred ikke er i stand til å ivareta sine interesser, kan settes under vergemål hvis det er behov for det. Den som settes under vergemål, skal skriftlig samtykke i opprettelsen av vergemålet, vergemålets omfang og hvem som skal være verge, med mindre han eller hun ikke er i stand til å forstå hva et samtykke innebærer. Det kreves ikke samtykke hvis vergemålet omfatter fratakelse av den rettslige handleevnen. Vergemålsloven 57 Meldeplikt for institusjoner og andre Må det antas at det er behov for vergemål for en person som er innlagt i institusjon, skal institusjonen melde fra til fylkesmannen. Meldeplikten gjelder også ansvarlig for kommunens sosialtjeneste og kommunens helse- og omsorgstjeneste utenfor institusjon. Meldingen skal begrunnes. Pasient- og brukerrettighetsloven 3-1, 3. ledd Pasientens og brukerens rett til medvirkning Dersom pasienten ikke har samtykkekompetanse, har pasientens nærmeste pårørende rett til å medvirke sammen med pasienten. Forvaltningsloven 6 Habilitetskrav En offentlig tjenestemann er ugild til å tilrettelegge grunnlaget for en avgjørelse eller til å treffe avgjørelse i en forvaltningssak a) når han selv er part i saken b) når han er i slekt eller svogerskap med en part i opp- eller nedstigende linje eller i sidelinje så når som søsken c) når han er eller har vært gift eller er forlovet med eller fosterfar, fostermor eller fosterbarn til en part d) når har er verge eller fullmektig for en part i saken eller har vært verge eller fullmektig for en part etter at saken begynte Telemark kommunerevisjon IKS 15
e) når har er leder eller har ledende stilling i, eller er medlem at styret eller bedriftsforsamling for 1. et samvirkeforetak, eller en forening, sparebank eller stiftelse som er part i saken, eller 2. et selskap som er part i saken. Dette gjelder likevel ikke for en person som utfører tjeneste eller arbeid for et selskap som er fullt eid og dette selskapet, alene eller sammen med andre tilsvarende selskaper eller det offentlige, fullt ut eier selskapet som er part i saken. Likeså er han ugild når andre særegne forhold foreligger som er egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet; blant annet skal legges vekt på om avgjørelsen i saken kan innebære særlig fordel, tap eller ulempe for ham selv eller noen som han har nær personlig tilknytning til. Det er skal også legges vekt på ugildhetsinnsigelse reist av en part. Er den overordnede tjenestemann ugild, kan avgjørelse i saken heller ikke treffes av direkte underordnet tjenestemann i samme forvaltningsorgan. Forvaltningsloven 11 a - saksbehandlingstid, foreløpig svar Forvaltningsorganet skal forberede og avgjøre saken uten ugrunnet opphold. Dersom det må ventes at det vil ta uforholdsmessig lang tid før en henvendelse kan besvares, skal det forvaltningsorganet som mottok henvendelsen, snarest mulig gi et foreløpig svar. I svaret skal det gjøres rede for grunnen til at henvendelsen ikke kan besvares tidligere, og så vidt mulig angis nås når svar kan ventes. Foreløpig svar kan unnlates dersom det må anses som åpenbart unødvendig. I saker som gjelder enkeltvedtak, skal det gis foreløpig svar etter annet ledd dersom en henvendelse ikke kan besvares i løpet av en måned etter at den er mottatt. Forvaltningsloven 17 utrednings- og informasjonsplikt Forvaltningsorganet skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes. Forvaltningsloven 23 formene for enkeltvedtak Et enkeltvedtak skal være skriftlig om dette av praktiske grunner vil være særlig byrdefullt for forvaltningsorganet. Forvaltningsloven 24 når enkeltvedtak skal begrunnes Enkeltvedtak skal grunngis. Forvaltningsorganet skal gi begrunnelsen samtidig med at vedtaket treffes. I andre saker enn klagesaker kan forvaltningsorganet la være å gi samtidig dersom det innvilger en søknad og det ikke er grunn til å tro at noen part vil være misfornøyd med vedtaket. Det samme gjelder i saker om fordeling av tillatelser eller andre fordeler mellom flere parter. En part kan likevel kreve begrunnelse gitt etter at vedtaket er truffet. Krav om begrunnelse m framsettes i løpet av klagefristen eller om ingen klagefrist påløper senest 3 uker etter underretning om vedtaket. Telemark kommunerevisjon IKS 16
Forvaltningsloven 25 Begrunnelsens innhold I begrunnelsen skal det vises til de regler som vedtaket bygger på, med mindre parten kjenner reglene. I den utstrekning det er nødvendig for å sette parten i stand til å forstå vedtaket, skal begrunnelsen også gjengi innholdet av reglene eller den problemstilling som reglene bygger på. I begrunnelsen skal det dessuten nevnes de faktiske forhold som vedtaket bygger på. Er de faktiske forhold beskrevet av parten selv eller i et dokument som er gjort kjent for parten, er en henvisning til den tidligere framstilling tilstrekkelig. I tilfelle skal det i underretningen til parten vedlegges kopi av framstillingen. De hovedhensyn som har vært avgjørende ved utøving av forvaltningsmessig skjønn, bør nevnes. Er det gitt retningslinjer for skjønnsutøvingen, vil i alminnelighet en henvisning til retningslinjene være tilstrekkelig. Pasient- og brukerrettighetsloven 7-2 Klage Pasient eller bruker eller dennes representant som mener at bestemmelsene i kapitlene 2,3 og 4, samt 5-1, 6-2 og 6-3 er brutt, kan klage til fylkesmannen. Klagen sendes til den som har truffet enkeltvedtaket eller avgjørelsen. Pasient- og brukerrettighetsloven 7-5 Frist for klage Fristen for å klage etter 7-2 er fire uker etter at vedkommende fikk eller burde ha fått tilstrekkelig kunnskap til å fremme en klage. Forvaltningsloven 27 Underretning om vedtaket Det forvaltningsorgan som har truffet vedtaket, skal sørge for at partene underrettes om vedtaket så snart som mulig. Dersom en mindreårig over 15 år er part i saken og blir representert av verge, skal organet også underrette den mindreårige selv. Underretning skal gis av det forvaltningsorgan som har truffet vedtaket, hvis ikke særlige grunner tilsier at dette overlates til et annet organ. I regelen gis underretning skriftlig. Den skriftlige underretningen kan gis ved bruk av elektronisk kommunikasjon når dette mottakeren uttrykkelig har godtatt dette og har oppgitt den elektroniske adressen som skal benyttes for slikt formål. Er det særlig byrdefullt for forvaltningsorganet å gi skriftlig underretning, eller haster saken, kan underretning gis muntlig eller på annen måte. I så fall kan en part kreve å få vedtaket skriftlig bekreftet. Underretning om vedtaket kan helt unnlates for så vidt underretning må anses åpenbart unødvendig og vedtaket ikke medfører skal eller ulempe for vedkommende part. I underretning skal videre gis opplysning om klageadgang, klagefrist, klageinstans og den nærmere klage(..) Revisjonskriterier: Kommunen må avklare hvem som er part i saken, og ha trygghet for at den som søker har rettslig handleevne eller fullmakt. Kommunen skal utrede saken så godt som mulig. Kommunen skal begrunne enkeltvedtaket. Begrunnelsen skal omfatte: o de regler som vedtaket bygger på Telemark kommunerevisjon IKS 17
o de faktiske forhold som vedtaket bygger o de hovedhensyn som har vært avgjørende for utøving av skjønn Kommunen skal opplyse om klageadgang, klagefrist, klageinstans og fremgangsmåte ved klage når parten underrettes om vedtaket. Telemark kommunerevisjon IKS 18
III. Vedlegg 3: Metode og kvalitetssikring Den praktiske gjennomføringen Forvaltningsrevisjonen startet opp med møte med rådmannen 23. september. Kommunalsjef for omsorg, helse og velferd og ordfører deltok også på dette møtet. Vi har intervjuet enhetsledere fra følgende enheter: Sauherad bygdeheim Hjemmetjenesten distrikt Hjemmetjenesten Furumoen og Furuheim omsorgsboliger Disse enheter tildeler følgende tjenester: sykehjemsplass avlastning, rehabilitering og habilitering omsorgsbolig hjemmesykepleie praktisk bistand (hjemmehjelp) støttekontakt trygghetsalarm Vi har kartlagt og gjennomgått hvilke skriftlige rutiner og reglement som kommunen har og som er relevant i forbindelse med saksbehandling. Vi har gjennomgått ca. 25 % av besvarte søknader/vedtak fra 2013. Vi har fått lister over saker fra kommunen som er skrevet ut i utgangen av september, og har valgt ut hver fjerde sak (tilfeldig utvalg). På dette tidspunktet hadde kommunen innvilget 143 søknader og avslått 2. Vi har intervjuet enhetslederne for de enhetene som forvaltningsrevisjonen omfatter. Det er skrevet referat fra intervjuene som er godkjent av intervjuobjektene. Pålitelighet og relevans Forvaltningsrevisjonsprosjekter skal gjennomføres på en måte som sikrer at informasjonen i rapporten er relevant og pålitelig. Pålitelighet handler om at innsamling av data skal skje så nøyaktig som mulig og at en skal kunne få samme resultat dersom undersøkelsen gjøres på nytt. Vi har verifisert intervju vi har brukt i undersøkelsen, alle øvrige faktaopplysninger i rapporten er verifisert gjennom høringsprosessen. Vi mener derfor at informasjonen i rapporten er pålitelig. Telemark kommunerevisjon IKS 19
Gyldighet handler om at en undersøker de forholdene som problemstillingene skal avklare. Vi mener at vi kan svare på problemstillingen når vi har undersøkt tildeling av sykehjemsplass og hjemmetjenester som de helse- og omsorgstjenestene der søknadsmengden er størst. Vi har undersøkt 25 % av vedtakene, og det mener vi er tilstrekkelig til å kunne uttale oss om saksbehandling av helse- og omsorgtjenester generelt i kommunen. Vi mener at derfor at våre undersøkelser er relevante i forhold til problemstillingene for prosjektet. Kvalitetssikring RSK 001 krever at forvaltningsrevisjon skal kvalitetssikres. Kvalitetssikring skal sikre at undersøkelsen og rapporten har nødvendig faglig og metodisk kvalitet. Videre skal det sikres at det er konsistens mellom bestilling, problemstillinger, revisjonskriterier, data, vurderinger og konklusjoner. Telemark kommunerevisjon IKS har utarbeidet et system for kvalitetskontroll som er i samsvar med den internasjonale standarden for kvalitetskontroll ISQC 1 Kvalitetskontroll for revisjonsfirmaer som utfører revisjon og begrenset revisjon av regnskaper samt andre attestasjonsoppdrag og beslektede tjenester. Denne forvaltningsrevisjonen er kvalitetssikret i samsvar med vårt kvalitetskontrollsystem og i samsvar med kravene i RSK 001. Telemark kommunerevisjon IKS 20