Vurdering av sjølvkosttenesta med omsyn til utrekning av brukarbetaling og gebyr

FORORD Denne forvaltningsrevisjonen er gjennomført med bakgrunn i kontrollutvalsvedtak 008/08. Rapporten omfattar berekningar av sjølvkost for områda vatn, avløp, slam, feiing, byggjesak, oppmåling og skulefritidsordninga (SFO). Gjennomføringa av prosjektet har skjedd i løpet av våren 2010 og rapporten er skrive av Gunnar Ryste. Sandane, den 9. juni 2010. Markvard Sunde Revisjonssjef Gunnar Ryste Revisjonskonsulent Kommunerevisjonen i Nordfjord 2

INNHALD 1. SAMANDRAG... 4 2. BAKGRUNN... 7 3. FORMÅL OG PROBLEMSTILLING... 7 4. KJELDER TIL VURDERINGSKRITERIUM... 8 4.1 SENTRALE REGLEMENT... 8 4.2 LOKALT REGLEMENT... 8 4.3 RETNINGSLINJER FOR BEREKNING AV SJØLVKOST... 8 5. OPPLEGG FOR GJENNOMFØRING AV UNDERSØKINGA... 11 6. KORT OM DEI ENKELTE SJØLVKOSTOMRÅDA... 11 6.1 VATN OG AVLØP... 11 6.1.1 VATN... 12 6.1.1 Avløp... 12 6.2 SLAM... 13 6.3 FEIING... 13 6.4 BYGGESAKER... 13 6.5 KART- OG DELINGSFORRETNINGAR... 13 6.6 SKULEFRITIDSORDNINGA (SFO)... 13 7. RESULTAT... 15 7.1 ER DEI INDIREKTE KOSTNADANE BOKFØRT I SAMSVAR MED RETNINGSLINJER FOR SJØLVKOST?... 15 7.1.0 VURDERINGSKRITERIUM... 15 7.1.1 FUNN OG VURDERING... 16 7.1.2 KONKLUSJON OG ANBEFALING... 16 7.2 ER BOKFØRTE KAPITALKOSTNADAR I SAMSVAR MED RETNINGSLINJER FOR SJØLVKOST?... 16 7.2.0 VURDERINGSKRITERIUM... 16 7.2.1 FUNN OG VURDERING... 17 7.2.2 KONKLUSJON OG ANBEFALING... 18 7.3 ER BEHANDLING AV OVER-/UNDERSKOT OG FONDSBRUK I SAMSVAR MED RETNINGSLINJER FOR SJØLVKOST?... 18 7.3.0 VURDERINGSKRITERIUM... 18 7.3.1 FUNN OG VURDERING... 19 7.3.2 KONKLUSJON OG ANBEFALING... 19 7.4 OVERSTIG GEBYRINNTEKTENE SJØLVKOST FOR KOMMUNEN? DERSOM IKKJE, KOR STOR ER KOMMUNEN SIN EIGENFINANSIERING?... 20 7.4.0 VURDERINGSKRITERIUM... 20 7.4.1 FUNN OG VURDERING... 20 7.4.1.1 VATN... 20 7.4.1.2 AVLØP... 21 7.4.1.3 SLAM... 21 7.4.1.4 FEIING... 22 7.4.1.5 BYGGESAK... 23 7.4.1.6 OPPMÅLING... 23 7.4.1.7 SKULEFRITIDSORDNINGA (SFO)... 24 7.4.2 KONKLUSJON OG ANBEFALING... 25 7.5 ER DOKUMENTASJON AV SJØLVKOSTREKNESKAPEN EGNA TIL Å GJE TILSTREKKELEG OG RELEVANT INFORMASJON TIL BRUKARANE?... 25 7.5.0 VURDERINGSKRITERIUM... 25 7.5.1 FUNN OG VURDERING... 26 7.5.2 KONKLUSJON OG ANBEFALING... 26 8. TOTALKONKLUSJON OG ANBEFALING... 26 9. REFERANSER OG KJELDER... 29 10. VEDLEGG... 30 11. HØYRING... 31 Kommunerevisjonen i Nordfjord 3

1. SAMANDRAG I denne forvaltningsrevisjonen har vi sett på om Selje kommune følgjer retningslinjene for gebyrberekning. Vi har også målt finansieringsgrada for dei sjølvkosttenestene som er med i undersøkinga. Prosjektet er tinga av kontrollutvalet i Selje på grunnlag av vedteken plan for forvaltningsrevisjon, jf. kontrolluvalsvedtak 008/08. Vi har definert desse problemstillingane for prosjektet: 1. Er dei indirekte kostnadane bokført i samsvar med retningslinjene for sjølvkost? 2. Er bokførte kapitalkostnadar berekna i samsvar med retningslinjene for sjølvkost? 3. Er behandling av over-/underskot og fondsbruk i samsvar med retningslinjer for sjølvkost? 4. Overstig gebyrinntektene sjølvkost for kommunen? Dersom ikkje, kor stor er kommunen sin eigenfinansiering? 5. Er dokumentasjon av sjølvkostrekneskapen egna til å gje tilstrekkeleg og relevant informasjon til brukarane? For å kunne svare på desse spørsmåla har den metodiske tilnærminga skjedd gjennom innhenting av data gjennom samtaler, dokumentanalyse og rekneskapsgjennomgang. Analysehorisonten har vore 2004-2008, då sjølvkostregelverket nytter ein tidshorisont på 5 år for framføring av overskot. Dei funn som er gjort i undersøkinga har resultert i følgjande konklusjonar og anbefalingar: Formannskapet i Selje kommune gjorde den 21. mars 2002 eit hastevedtak (bruk av 13 i kommunelova) der feiing blei definert som ei teneste som skulle fullfinansierast av gebyrinntekter frå og med 2001. Vedtaket seier følgjande om korleis oppfølging av sjølvkostprinsippet skal skje: 1. Nytte bundne driftsfond og likviditetsreserven som salderingsverktøy ved utjamning av meirutgifter/meirinntekter over tid. 2. Tilpasse avgiftsnivået - over tid - i høve til dei økonomiske utfordringane for kvar særskild tenesteområde (vatn, kloakk, slamtømming og feiing). Kommunen har etablert ei fullnøyande oppfølging av tenestene for vatn, avløp og slamtømming (sjølvkosttenestene som skal fullfinansierast etter lov). For feiing er det politiske vedtaket ikkje følgt opp administrativt. For feiing er det såleis ikkje oppretta sjølvkostfond (bunde driftsfond). Selje kommune bereknar ikkje indirekte kostnadar for nokon av sjølvkosttenestene. Dette inneber at utrekna sjølvkost framstår som lågare enn dei reelle kostnadane som kommunen har ved å produsere tenestene. Resultatet på sjølvkostområda er derfor overvurdert i sjølvkostrekneskapen. Kommunerevisjonen i Nordfjord 4

Revisjonen ser det som viktig at kommuneadministrasjonen gjer ei vurdering når det gjeld kategorisering, fordelingsmetode og ressursbruk for dei indirekte kostnadane som skal inngå som indirekte kostnadar i sjølvkostkalkylen. Selje kommune subsidierar sjølvkosttenestene byggesak, oppmåling og skulefritidsordninga ved bruk av kommunen sine frie inntekter. I 2007 bidrog til dømes kommunen med 68,2% av kostnadane til byggesak, medan berre 31,2% blei fakturert ut i form av gebyr. Dette er eit politisk val, og data er berre teke med som rein informasjon i denne rapporten. a) Avløp Sum inntekter i analyseperioden er over 2 million kroner større enn kostnadane for same periode. b) Vatn Sum inntekter i analyseperioden er om lag kr 300 000 større enn kostnadane for same periode. c) Slam Sum inntekter i analyseperioden er vel ½ mill. kroner større enn kostnadane for same periode. d) Feiing Det oppstår eit underskot i 2004. Sjølv med overskot i perioden 2005 2007 greier ikkje kommunen å dekke inn dette underskotet. Sjølvkosttenestene under a) c) har eit netto overskot i den 5-årsperioden som er gjennomgått.. I følgje Retningslinjer for berekning av selvkost for kommunale betalingstjenester kan eit overskot i sjølvkostrekneskapen maksimalt framføres (settast av til sjølvkostfond) i 5 år. Etter denne tid skal gebyrnivået reduserast dersom ikkje kommunen har investeringar innanfor sjølvkostområdet som er sett i verk. For feiing (d) oppsto det eit underskot i 2004. I følgje retningslinjene kan underskot framførast til neste år. Underskotet er ikkje avvikla ved utgangen av den undersøkte perioden. I retningslinjene for sjølvkost blir det lagt til grunn at kommunen skal ha solid dokumentasjon av sjølvkostkalkylane. Vi meiner at det bør vere eit minstekrav at brukarane, ut frå kommunen sin økonomiske informasjon, kan lese utvikling og status i kommunen sin forvaltning av gebyrinntektene. Etter revisjonen sitt syn dokumenterer kommunen berre sjølvkost på ein fullnøyande måte for vatn, avløp og slam. Kommunen bør/må innarbeide feietenesta i note for sjølvkostområda. Kommunerevisjonen i Nordfjord 5

DEL A: GRUNNLAGET FOR PROSJEKTET Kommunerevisjonen i Nordfjord 6

2. BAKGRUNN Kommunerevisjonen i Nordfjord har utarbeidd denne rapporten på oppdrag frå kontrollutvalet i Selje kommune. Prosjektet går fram av kontrollutvalet sitt styringsdokument Plan for forvaltningsrevisjon. Kontrollutvalet gjorde i sak 008/08 følgjande tilråding til kommunestyret: Kommunestyret vedtek slik plan for forvaltningsrevisjon for inneverande valperiode: 1. Vurdering av sjølvkosttenesta med omsyn til utrekning av brukarbetaling og gebyr. Noko av grunngjevinga for at sjølvkost blei sett opp som tema i planen var mellom anna sak 2007/953 frå Sivilombudsmannen Kontroll med anvendelsen av selvkostprinsippet. I denne saka skriv Sivilombuds-mannen: Beregning av selvkost reiser til dels kompliserte rettslige og regnskapsmessige problemstillinger både generelt og i den enkelte sak. I tillegg til at selve beregningen av hva som utgjør selvkost, kan være problematisk, kommer at det heller ikke er gitt hvordan utgiftene skal fordeles på de enkelte sakstyper. Et annet problem er at det er vanskelig for den enkelte borger å kontrollere at reglene er fulgt. De klagene om selvkostprinsippet som er behandlet ved ombudsmannens kontor den siste tiden, etterlater dessuten et inntrykk av at heller ikke klageorganene i særlig grad foretar noen reell kontroll av gebyrene opp mot selvkostbegrensningen. Kontrollutvalet fann det interessant å få gjennomført eit prosjekt som ser nærmare på korleis Selje kommune praktiserar sjølvkostregelverket. Rapporten tek ikkje for seg renovasjonsområdet, då denne kommunale tenesta er sett vekk til eit interkommunalt selskap. 3. FORMÅL OG PROBLEMSTILLING Formålet med undersøkinga har vore å: Vurdere om Selje kommune følgjer retningslinjene frå Kommunal- og regionaldepartementet om berekning av sjølvkost, og kva konsekvens eventuelle avvik har for gebyrberekninga. Måle finansieringsgrada for dei sjølvkostområda som er med i undersøkinga. Problemstillingane for undersøkinga er: 1. Er dei indirekte kostnadane bokført i samsvar med retningslinjer for sjølvkost? 2. Er bokførte kapitalkostnadar berekna i samsvar med retningslinjer for sjølvkost? 3. Er behandling av over-/underskot og fondsbruk i samsvar med retningslinjer for sjølvkost? 4. Overstig gebyrinntektene sjølvkost for kommunen? Dersom ikkje, kor stor er kommunen sin eigenfinansiering? 5. Er dokumentasjon av sjølvkostrekneskapen egna til å gje tilstrekkeleg og relevant Kommunerevisjonen i Nordfjord 7

informasjon til brukarane? 4. KJELDER TIL VURDERINGSKRITERIUM Vi vil her gjere greie for dei kjeldene som ligg til grunn for val av vurderingskriterium. Dei konkrete vurderingskriterium blir etablert for kvar problemstilling som blir behandla i rapporten. 4.1 SENTRALE REGLEMENT - Retningslinjer for beregning av sjølvkost - God kommunal rekneskapsskikk - Vatn og avløp (Lov om kommunale vass- og kloakkavgifter, 2) - Renovasjon og slam (Forurensningsloven 34) - Feiing (Brann- og eksplosjonsvernloven 28) - Plan- og byggesaker (Plan- og bygningsloven 109) - Kart-, seksjons- og delingsforetninger (Delingsloven 5-2) Denne lova er no ein del av den nye Matrikkellova - Skulefritidsordning (SFO) (Opplæringslova 13-7, 5. ledd) 4.2 LOKALT REGLEMENT - Prinsippvedtak om fullfinansiering av feietenesta (dvs 100% kostnadsdekning) (PS 021/02) - Forskrift om gebyrregulativ - Gebyrregulativ 4.3 RETNINGSLINJER FOR BEREKNING AV SJØLVKOST Nærmare om sjølvkost Sjølvkostprinsippet er ikkje nedfelt i kommunelova, men går fram av dei særlovene som regulerer dei aktuelle kommunale oppgåvene. Sjølvkost kan både relaterast til éin brukar (til dømes i samband med byggesaksgebyr) eller til innbyggarane generelt. I det første tilfellet taler vi om enkeltvedtak som kan påklagast gjennom alminneleg forvaltningsklage etter forvaltningslova 28. I det siste tilfellet er det dei samla kostnadane for å produsere tenesta som set tak for gebyrinntektene. Kommunerevisjonen i Nordfjord 8

Renovasjon og slam skal i følgje Forurensningsloven 34 fullfinansierast gjennom brukarbetaling. Bakgrunnen for dette er at forureinaren skal betale. Prinsippvedtaket i kommunen (PS 021/02) inneber at det same også gjeld for feietenesta. For dei andre sjølvkosttenestene vi ser på i denne undersøkinga vil sjølvkost representere ei øvre ramme for gebyrinntektene. Dette betyr at kommunen kan oppnå kostnadsdekking gjennom bruk av både brukarbetaling og frie inntekter i kommunen sitt ordinære driftsbudsjett. Dersom dei frie inntektene inngår som finansieringskjelde, representerer dette i så fall ei subsidiering av den tenesta som forbrukarane mottek. Sjølvkostkalkylen Dei gebyra som brukarane betalar for sjølvkosttenestene er forkalkulert (budsjettert) og basert på den føresetnaden at tenesteprodusent blir gitt høve til å disponere eit eventuelt overskot ved etterkalkulasjon (sjølvkostrekneskapen). Måten eit slikt overskot skal disponerast på er regulert. Sjå nærmare under avsnittet Overskot på sjølvkostberekninga. Det er berre høve til å legge inn kostnader i sjølvkostkalkylen som gjeld det aktuelle rekneskapsåret. Dette betyr at gebyret berre er meint å dekke kapitalkostnadar knytt til investeringar som allereie er sett i gang. Kostnadar som skal inngå i sjølvkostkalkylen (gebyrgrunnlaget) Sjølvkost er definert slik: Selvkost er den merkostnaden kommunen påføres ved å produsere en bestemt vare eller tjeneste. Sjølvkost består av følgjande kostnadsfaktorar: Direkte driftskostnader + Indirekte kostnader + Kapitalkostnader = Sjølvkost Direkte kostnader: Kostnader som er forårsaka av produksjonen av ei bestemt vare eller ein bestemt teneste. Indirekte kostnader: Kostnader som ikkje er forårsaka av produksjonen av ei bestemt vare eller ein bestemt teneste, men som likevel er ein føresetnad for at vara eller tenesta skal kunne produserast. Døme kan vere: - rekneskapsføring for tenesteområdet - fakturering for tenesteområdet - kontorstøtte for tenesteområdet - kantinedrift - IT-tenester - osv Indirekte kostnader blir tilført dei forskjellige sjølvkosttenestene ved bruk av fordelingsnøklar som best svarar til dei einskilde tenestene sin del av kostnaden. Kommunerevisjonen i Nordfjord 9

Kapitalkostnader: Verditap på anleggsmiddel brukt i produksjonen (avskriving) + kostnaden ved at anleggsmidlane er bunde opp i drifta og ikkje kan nyttast alternativt (kalkulatorisk rente). Ved berekning av kalkulatorisk rente anbefalar rettleiaren at kalkylerenta blir sett lik effektiv rente på norske statsobligasjonar med 3 års gjenståande løpetid + 1 % for inndekking av meirkostnaden. Dersom kostnader ikkje kan førast tilbake til ein av desse tre kostnadsfaktorane, skal dei ikkje inngå i kostnadskalkylen. Sjølvkostrekneskapen Sidan prisane på sjølvkosttenestene og kostnadane ved å produsere tenestene blir til i to forskjellige tidsperiodar (budsjettperioden og rekneskapsperioden), vil det først vere mogleg å måle det reelle resultatet (overskot/underskot) av sjølvkostområda når rekneskapen ligg føre. Følgjande moment må takast omsyn til ved oppsett av sjølvkostrekneskapen: Andre inntekter Det er berre gebyrinntektene frå brukarane/abonnentane som skal førast som inntekt i sjølvkostrekneskapen. Dersom kommunen har andre inntekter, skal desse trekkast frå kostnadane. Avskrivingsgrunnlag Offentlege investeringstilskot eller private bidrag til anleggsmiddelet skal gå til frådrag i historisk anskaffingskost. Tomtekostnad skal som hovudregel redusere avskrivingsgrunnlaget, men kan også inngå i grunnlaget dersom det er openbart at bruken av arealet reduserer tomteverdien. Retningslinjene nemner avfallsdeponi som eit døme på dette. Avhending av anleggsmiddel Differansen mellom salsverdi og restverdi i rekneskapen blir tilført sjølv-kostområdet som inntekt eller kostnad. Underskot på sjølvkostberekninga Dersom gebyrinntektene for eit år er lågare enn kostnaden ved å produsere tenesta, oppstår det eit underskot i sjølvkostrekneskapen. Dersom det aktuelle sjølvkostområdet etter lov eller kommunestyrevedtak (prinsippvedtak) skal vere kostnadsdekkande, kan underskotet framførast til det påfølgjande året. Dersom det oppstår eit akkumulert underskot, kan ikkje dette dekkast inn gjennom akkumulerte overskot frå andre sjølvkostområde (kryssubsidiering). Dersom det ikkje er tale om full kostnadsdekking, representerer underskotet i så fall ei kommunal subsidiering av tenesta. Sjølvkostfond Retningslinjene definerer sjølvkostfond på følgjande måte: Et selvkostfond er et akkumulert overskudd som er er oppstått i selvkostregnskapet. Dette innebærer at det må foretas en etterkalkyle (regnskap) etter hvert regnskapsår. Kommunerevisjonen i Nordfjord 10

Det er verdt å merke seg ordlyden akkumulert overskot. Forklaringa på dette er at kommunelova 48 med tilhøyrande rekneskapsforskrift regulerer dei tilhøva der det er høve til å nytte negative eigenkapitalkonti. Lov og forskrift tillet berre dette ved meirforbruk og prinsippendringar. Det er ikkje lovheimel for å operere med negative fondskonti utover dette. Det er likevel høve til å dokumentere negativ fondsbehaldning på sjølvkostområdet ved bruk av skuggerekneskap til kommunen sin årsrekneskap. Sjå til dømes KOSTRA-skjema 23 Kostnadsdekning i vann-, avløps- og avfallssektoren. Eit sjølvkostfond er å sjå på som eit bunde driftsfond og er dermed øyremerka den aktuelle sjølvkosttenesta. Fondsmidlane er dessutan skapt gjennom for høge gebyr, og bør dermed vurderast som eit lån frå brukarane/abonnentane. Sjølvkostfondet skal derfor tilførast rente. Det vert nytta same rentesats som ved berekning av kalkulatorisk rente. Overskot på sjølvkostberekninga Dersom gebyrinntektene for eit år overstig kostnadene ved å produsere tenesta, oppstår det eit overskot i sjølvkostrekneskapen. I følgje retningslinjene kan eit slikt overskot framførast til eit seinare år innanfor eit tidsperspektiv på 3 5 år. 5. OPPLEGG FOR GJENNOMFØRING AV UNDERSØKINGA Detaljkontroll av transaksjonar er i liten grad gjennomført som arbeidsmetode i dette prosjektet. I staden har vi konsentrert oss om dei einskilde kostnadskomponentane og den rekneskapsmessige behandlinga av desse. Berekningsgrunnlaget for kapitalkostnadar og berekning av kapitalkostnadar og indirekte kostnadar har i denne samanheng fått stor merksemd. Sjølv om dei direkte kostnadane i ein sjølvkostrekneskap for til dømes vatn og avløp utgjer om lag halvparten av dei totale kostnadane, så representerer desse tilviste rekningar i ein revidert rekneskap, og blir i denne rapporten føresett å vere korrekte. Metodisk har undersøkinga i hovudsak vore basert på dokumentanalyse for perioden 2004 2008, samt samtalar/intervju med sentrale personar. Sentrale dokument i undersøkinga har vore rekneskapen, årsmeldingar, etterkalkylar, saksframlegg til gebyrvedtak, avtaledokument m.m. 6. KORT OM DEI ENKELTE SJØLVKOSTOMRÅDA 6.1 VATN OG AVLØP I KOSTRA-rekneskapen er desse tenestene (VA-tenestene) delt inn i ein funksjon for produksjon og ein funksjon for distribusjon. Figurane under illustrerer korleis avgrensinga mellom kostnadane for dei to funksjonane skjer: Kommunerevisjonen i Nordfjord 11

6.1.1 VATN Illustrasjonen er henta frå Norsk Vanns sjølvkostrettleiar Funksjon 340 Produksjon av vatn Nedbørsfelt, kjelde, vassinntak Eventuelt overføringsnett for råvatn til vassbehandling All vassbehandling Vassproduksjon frå alle typar vasskjelder som inngår i vassforsyningssystemet; normalforsyning, reserveforsyning og kriseforsyning Funksjon 345 Distribusjon av vatn Pumping av vatn frå vassbehandlingsanlegga ut på distribusjonsnettet Distribusjonsnettet fram til kundane sine stikkleidningar Stasjonar og basseng på distribusjonsnettet Overføringsnett frå interkommunale vassverk og/eller andre kommunar til kommunen sitt distribusjonsnett 6.1.1 Avløp Illustrasjonen er henta frå Norsk Vanns sjølvkostrettleiar Kommunerevisjonen i Nordfjord 12

Funksjon 353 Avløpsnett/innsamling av avløpsvatn Avløpsnettet frå abonnentane sine stikkleidningar t.o.m. innløpspumpestasjonen framfor/på reinseanlegga Pumpestasjonar og overløp på nettet Overføringsnett frå kommunar til interkommunale selskap Avløpsnettet omfattar separate spillvassleidningar, fellesordningar og separate overvassleidningar Funksjon 350 Avløpsrensing Reinseanlegga f.o.m. forbehandling av avløpsvatnet Slambehandlinga i reinseanlegg, eventuelt på eigne slambehandlingsanlegg Slamlagring, slamtransport og slamdisponering, inkl. marknadsførings- og saksbehandlingsoppgåver Utsleppsleidning frå reinseanlegg 6.2 SLAM Tøming av slamavskiljarar, septiktankar m.m. er eit eige sjølvkostområde og skal ikkje inngå som ein del av avløp eller renovasjon. KOSTRA-funksjon 350 inneheld element av slamhandtering, men dette er ikkje knytt til slamavskiljarar og er ikkje ein del av det separate slamområdet. Slamområdet omfattar tøming av septikslam, transportering til Reset komposteringsplass på Nordfjordeid og returtransport av ferdig kompost til Selje kommune. Tenesta er sett bort til privat aktør (Miljøservice as). 6.3 FEIING Denne sjølvkosttenesta omfattar feiing av alle røykkanalar i fyringsanlegg for oppvarming av rom og bygningar og tilsyn med fyringsanlegget (brannsyn). Dette er oppgåver som kommunane er pålagde å utføre. Eventuell utføring av servicetenester skal fakturerast særskilt og haldast utanfor sjølvkostberekninga. Feiing og tilsyn av skorsteinar og eldstader blir utført av Florø Brann og Feievesen. 6.4 BYGGESAKER Byggesakstenestene gjeld behandling av søknads- og meldepliktige tiltak etter plan- og byggelova og forskrift om saksbehandling og kontroll i byggesaker. Omgrepet tiltak omfattar hovudsakleg byggeverksemd. 6.5 KART- OG DELINGSFORRETNINGAR Dette tenesteområdet femner kartforretning (oppmåling), delingsforretning og eigarseksjonering. Tenestene er basert på delingslova (som var lovheimel i analyseperioden). Frå 1. januar 2010 tok den nye Matrikkellova til å gjelde, ei lov som mellom anna erstattar den tidlegare delingslova. 6.6 SKULEFRITIDSORDNINGA (SFO) Skulefritidsordninga (SFO) er eit kommunalt tilbod som er heimla i Opplæringslova 13-7. Det er ikkje gitt forskrift. I følgje paragrafens 5. ledd er sjølvkost sett til øvre ramme for foreldre-betalinga: Kommunen kan krevje utgiftene til skolefritidsordninga dekte gjennom eigenbetaling frå foreldra. Kommunerevisjonen i Nordfjord 13

DEL B: RESULTATET AV UNDERSØKINGA Kommunerevisjonen i Nordfjord 14

7. RESULTAT I denne delen av rapporten skal vi sjå nærmare på resultatet av kommunerevisjonen sin gjennomgang av sjølvkostområdet i Selje kommune. Problemstillingane 1 3 blir behandla for kvart sjølvkostområde under kapittel 7.1 7.3 Problemstilling 4 blir behandla under kapittel 7.4 for alle gebyrområda samla. 7.1 ER DEI INDIREKTE KOSTNADANE BOKFØRT I SAMSVAR MED RETNINGSLINJER FOR SJØLVKOST? I retningslinjene blir desse kostnadane også kalla for interntenester. Dette er tenester som er ein føresetnad for å kunne produsere sjølvkosttenesta, men som ikkje er del av denne. Til dømes er fakturering av vassavgifta ein internteneste, men ikkje ein del av det produktet som abonnentane mottek, nemleg kommunal vassforsyning. Slike interntenester er likevel naudsynte for at kommunen skal kunne forsyne innbyggarane med vatn, og kostnaden knytt til t.d. fakturering må derfor dekkast inn gjennom prisinga av tenesta (sjølvkostkalkylen). Retningslinjene dokumenterer kva slags kostnadar som skal vere med i sjølvkostkalkylen, og korleis dei skal/kan bereknast. Vi har sett nærmare på korleis kommunen har praktisert dei retningslinjene som ligg til grunn for handtering av indirekte kostnadar for sjølvkosttenestene. 7.1.0 VURDERINGSKRITERIUM Retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester, kapittel 3.2 Tilleggsytelser og henførbare støttefunksjoner (interntjenester). a) Kap. 3.2.1: Liste over tilleggsytelser og henførbare støttefunksjoner (interntjenester) Kostnadsfordeling vedr. delte stillinger Funksjonar i organisasjonen der ein del av ressursinnsatsen er knytt opp mot ein eller fleire av sjølvkosttenestene: 1. Regnskaps- og innfordringsfunksjon 2. Kontorstøtte 3. Revisjonsfunksjon 4. Personalfunksjon 5. Personalpolitiske funksjoner og velferdstiltak overfor ansatte 6. Sentral opplæring 7. Kantinedrift 8. Hustrykkeri 9. Informasjonsteknologi (drift- og opplæring) 10. Drift av sentralbord og øvrige felles post- og teletjenester 11. Teknisk konsulent og bistand ved prosjektering 12. Juridisk bistand (kommuneadvokatens kontor) 13. Drift av felles maskinpark 14. Bygningsdrift Kommunerevisjonen i Nordfjord 15

b) Kap. 3.2.2: Skisse til håndtering av kostnader ved interntjenester i selvkostkalkyle I kapittel 3.2.2 gir rettleiaren anbefalingar om kva for fordelingsmetodar (fordelingsnøklar) som kommunen kan nytte ved berekning av kor stor kostnad dei forskjellige interntenestene bidreg med per sjølvkostområde. 7.1.1 FUNN OG VURDERING Selje kommune registrerer ikkje indirekte kostnadar for sjølvkosttenestene. Dette betyr at denne kostnadskomponenten manglar i sjølvkostutrekninga. Konsekvensen av dette er at sjølvkostgrunnlaget blir undervurdert. Det er imidlertid vanskeleg å estimere den totale kostnads- og resultateffekten dette avviket har. 7.1.2 KONKLUSJON OG ANBEFALING Revisjonen anbefaler at administrasjonen gjer ei vurdering av kva for interntenester som bør reknast som tilleggstenester og støttefunksjonar for sjølvkostprodukta. Det bør også gjerast ei vurdering med omsyn til fordelingsmetode, slik at indirekte ressursbruk knytt til dei forskjellige tenestene kan bereknast og registrerast. Dersom dette ikkje blir gjort, vil kommunen operere med eit sjølvkostgrunnlag som er for lågt. Dette fører i sin tur til at gebyrinntektene blir lågare enn det reglane krev for tenester som skal vere 100% gebyrfinansiert. 7.2 ER BOKFØRTE KAPITALKOSTNADAR I SAMSVAR MED RETNINGSLINJER FOR SJØLVKOST? Kapitalkostnadar utgjer ein stor del av gebyrgrunnlaget. For vatn utgjer til dømes kapitalkostnaden 80% av sjølvkost i 2007. Korrekt handtering av kapitalkostnadane vil derfor ha stor innverknad på gebyrgrunnlaget. 7.2.0 VURDERINGSKRITERIUM Retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester, kapittel 4 Kapitalkostnader. a) Kap. 4.3: Beregningsgrunnlag for fordeling av kostnader Retningslinjene legg følgjande berekningsgrunnlag til grunn: Historisk anskaffingskostnad med frådrag for investeringstilskot/anleggsbidrag frå andre enn kommunen. Tomtekostnad går til frådrag i anskaffingskostnad dersom ikkje bruken av tomtearealet reduserer den økonomiske verdien (døme: avfallsdeponi). Kommunerevisjonen i Nordfjord 16

b) Kap. 4.4: Beregningsmetode for fordeling av kostnader over år (avskrivningsmetode) Retningslinjene legg følgjande berekningsmetode til grunn: Lineære avskrivingar skal brukast i sjølvkostkalkylen. Dette betyr at berekningsgrunnlaget blir fordelt over anleggsmiddelet si økonomiske levetid med like store kostnadar årleg. c) Kap. 4.5: Valg av avskrivingsperiode Retningslinjene legg følgjande avskrivingsperiode til grunn: Ved val av avskrivingsperiode for ulike investeringar, skal dei periodane som går fram av 8 i Forskrift om årsregnskap og årsberetning av 15.12.00 nyttast. d) Kap. 4.6 Alternativkostnad/berekning av normalavkastning av innskutt kapital Retningslinjene legg følgjande metode til grunn for berekning av kalkulatorisk rente: Kapitalkostnadar skal bereknast for alle anskaffingar av varige driftsmiddel, uavhengig av korleis anskaffinga er finansiert. Kalkylerenta skal vere lik effektiv rente på norske statsobligasjonar med 3 års gjenståande løpetid, med eit tillegg på 1 prosent. Ved eventuelt sal eller utrangering av anleggsmiddel, skal (restverdi salssum) inngå i sjølvkostrekneskapen som inntekt eller kostnad. 7.2.1 FUNN OG VURDERING a) Berekningsgrunnlag Det er stort sett berre vass- og avløpssektoren (VA-sektoren) som har eit vesentleg innslag av anleggsmiddel. Med unntak av teneste for kart og oppmåling, som har investert i kartverk i analyseperioden, har innslaget av kapitalkostnadar vore marginalt eller heilt fråverande. Kommunerevisjonen har samanlikna berekningsgrunnlaget for kapitalkostnadane med dei investeringane som Selje kommune har rekneskapsført i perioden 1981 2001. Denne kontrollen er gjort for VA-området. Det er samsvar mellom kommunens og revisjonens bereknngar. b) Berekningsmetode Selje kommune nytta annuitetsmetoden for avskrivingar før 2001. Denne metoden inneber at summen av rente og avskriving på investeringar er konstant over anleggsmiddelet si levetid. Forholdet mellom storleiken på rente- og avskrivingselementet varierer imidlertid over tid. Ved overgang til lineær avskrivingsmetode (like store årlege avskrivingar) var det derfor naudsynt å berekne sum avskrivingar - og dermed inngangsverdi - for dei forskjellige avskrivingsobjekta. Selje kommune har nytta ein fagleg anerkjent datamodell til dette formålet, og kommunerevisjonen har ingen merknader til omlegging av praksis i 2001. Kommunerevisjonen i Nordfjord 17

c) Avskrivingsperiode Frå 01.01.2001 tok Forskrift om årsregnskap og årsberetning til å gjelde, og følgjande avskrivingsperiodar vart innført (jf. 8 i forskrifta): 5 år: EDB-utstyr, kontormaskiner og liknande. 10 år: Anleggsmaskiner, maskiner, inventar og utstyr, verktøy og transportmidlar og liknande. 20 år: Brannbilar, parkeringsplassar, trafikklys, teknisk anlegg (VAR), reinseanlegg, pumpestasjonar, forbrenningsanlegg og liknande. 40 år: Bustader, skular, barnehagar, idrettshallar, vegar og leidningsnett og liknande. 50 år: Forretningsbygg, lagerbygg, administrasjonsbygg, sjukeheimar og andre institusjonar, kulturbygg, brannstasjonar og liknande. I forskrifta som gjeld frå 2001 er det lista opp ein del anleggsmiddel som er spesifikke for VAR-området. Vår gjennomgang viser at kommunen opererer med korrekte avskrivingsperiodar. I 2003 kom det nytt regelverk for berekning av sjølvkost. Dei nye reglane la 2001-forskrifta sine avskrivingsperiodar til grunn, noko som resulterte i endra avskrivingstid for leidningsnettet. Avskrivingstida blei no endra frå 20 år til 40 år. Selje kommune har endra avskrivingsperioden for alle investeringar i leidningsnettet i samsvar med regelverket. d) Alternativkostnad Kommunen har berekna kalkulatorisk rente på alle investeringar som er gjort innanfor vatn, avløp og slam. Det er også nytta korrekt kalkylerente i den perioden revisjonen har kontrollert. Det er imidlertid ikkje registrert kalkulatorisk rente på investeringar som er gjort innanfor tenesteområdet kart/oppmåling. 7.2.2 KONKLUSJON OG ANBEFALING Selje kommune behandlar kapitalkostnadane i all hovudsak i samsvar med det gjeldande regelverket. Unntaket er manglande berekning og registrering av kalkulatoriske renter på investeringar gjort innanfor tenesteområdet kart og oppmåling. Konsekvensen av dette avviket er at tenesten viser ein kostnad som er lågare enn reelt, noko som igjen får innverknad på gebyrgrunnlaget og gebyrinntektene. Kommunerevisjonen anbefaler kommunen å betre rutinene for berekning og registrering av kalkulatorisk rente på alle investeringar som blir gjort innanfor sjølvkostområdet. 7.3 ER BEHANDLING AV OVER-/UNDERSKOT OG FONDSBRUK I SAMSVAR MED RETNINGSLINJER FOR SJØLVKOST? 7.3.0 VURDERINGSKRITERIUM Retningslinjer for berekning av selvkost for kommunale betalingstjenester, kapittel 5 Praktisering av selvkostprinsippet Behandling av over- eller underskudd i selvkostregnskapet bruk av fond. Kommunerevisjonen i Nordfjord 18

Retningslinjene legg følgjande til grunn: Kommunen kan framføre eit underskot frå sjølvkosttenesta til eit seinare år (innanfor eit 3 5 års perspektiv). I praksis må dette skje gjennom eit bunde sjølvkostfond. Sjølvkostfondet sin funksjon er å handtere svingingar i inntekter og kostnadar slik at gebyra kan haldast stabile. Investeringar i anleggsmiddel kan ikkje finansierast direkte av sjølvkostfondet. På midlar som blir avsett til sjølvkostfondet skal det leggast til kalkulatoriske renter. Dette skal reflektere alternativavkastinga som brukarane går glipp av ved at midlane er bunde i sjølvkostfond. 7.3.1 FUNN OG VURDERING Kommunen har etter revisjonen si meining eit godt system for oppfølging av tenestene vatn, avløp og slamtømming. Det er etablert eit godt system for oppfølging av resultatutviklinga, bruk av sjølvkostfond og renterekning av over- og underskot. Det er imidlertid ikkje etablert eit tilsvarande godt oppfølgingssystem for feietenesta. 7.3.2 KONKLUSJON OG ANBEFALING Eit sjølvkostfond er eit akkumulert overskot i sjølvkostrekneskapen. Det skal altså ikkje registrerast fond i rekneskapen når kommunen har eit akkumulert underskot, fordi kommunerekneskapen ikkje skal innehalde negative fondskonti. For vatn, avløp og slam registrerer Selje kommune overskot på ordinær fondskonto i balanserekneskapen, medan underskot blir ført på memorikonto. Dette er etter revisjonen si meining eit system som tilfredsstiller dei ovannemnde krava. På avsette midlar til sjølvkostfond skal det leggast til kalkulatoriske renter. Denne renteberekninga skal reflektere alternativkostnaden brukarane har ved at kommunen har lånt pengane og bunde dei i eit sjølvkostfond. Rentesatsen skal vere den same som ved berekning av kalkulatorisk rente på anleggsmiddel. På same vis skal underskot i sjølvkostrekneskapen rentereknast med motsett forteikn. Selje kommune oppfyller desse retningslinjene for vatn, avløp og slam. Selje kommune bør likevel etablere eit tilsvarande oppfølgingssystem for feietenesta, då denne tenesta også skal vere skal vere fullfinansiert i følgje kommunen sitt prinsippvedtak i sak PS 021/02. Kommunerevisjonen i Nordfjord 19

7.4 OVERSTIG GEBYRINNTEKTENE SJØLVKOST FOR KOMMUNEN? DERSOM IKKJE, KOR STOR ER KOMMUNEN SIN EIGENFINANSIERING? 7.4.0 VURDERINGSKRITERIUM Retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester, kapittel 1.3 Kommunale tjenester og selvkost. Retningslinjene legg følgjande til grunn: Innanfor dei områda der sjølvkost er sett som den rettslege ramma for brukarbetaling, må kommunen foreta ein etterkalkulasjon (sjølvkostrekneskap) av dei reelle kostnadane innanfor dei aktuelle tenesteområda. Dette må gjerast for å føre kontroll med at gebyrinntektene ikkje overstig kommunens sjølvkost. 7.4.1 FUNN OG VURDERING I dette kapittelet legg kommunerevisjonen fram sine funn sortert per sjølvkostområde. 7.4.1.1 VATN Data for sjølvkostområdet vatn i perioden 2004-2008: 2004 2005 2006 2007 2008 Gebyrgrunnlag 1 430 538 1 739 395 2 118 870 2 838 204 3 103 534 Gebyrinntekter -1 916 991-2 060 984-2 209 561-2 503 256-2 837 963 Årets finansielle resultat -486 453-321 589-90 691 334 948 265 571 Netto fondstransaksjoner 486 453 321 589 90 691-334 948-265 571 Kontrollsum 0 0 0 0 0 Finansiell dekningsgrad 134,0% 118,5% 100,9% 85,8% 89,7% Fondsbehaldning per 31.12 1 122 502 1 494 251 1 584 831 1 249 884 984 313 Finansiell dekningsgrad - vatn 135 % 125 % Prosent 115 % 105 % 95 % 85 % 75 % 2004 2005 2006 2007 2008 År Sum inntekter i analyseperioden er om lag kr 298 000 større enn kostnadane for same periode. Kommunerevisjonen i Nordfjord 20