Helse- og omsorgsdepartementet. Høringsnotat

Helse- og omsorgsdepartementet Høringsnotat Forslag til endring av lov 2. juni 1989 nr. 27 om omsetning av alkoholholdig drikk mv. (alkoholloven) og forskrift 8. juni 205 nr. 538 om omsetning av alkoholholdig drikk mv. (alkoholforskriften) normerte regler for inndragning av bevilling, økte krav til kontroll med bevillinger mv. Høringsfrist: 17. januar 2014 1

Innhold 1. Bakgrunn og oversikt over forslagene... 4 2. Normerte regler for inndragning av bevilling... 6 2.1 Gjeldende rett... 6 2.2 Kommunenes praksis... 9 2.3 Gjennomgang av alternative systemer... 10 2.4 Vegtrafikklovens prikkbelastingssystem... 11 2.5 Eksempler på utvalgte kommuners retningslinjer for inndragning... 12 2.5.1 Generelt om kommunenes retningslinjer for inndragning... 12 2.5.2 Bergen... 12 2.5.3 Drammen... 13 2.5.4 Oslo... 13 2.5.5 Skien... 14 2.5.6 Tromsø... 14 2.5.7 Trondheim... 15 2.6 Vurdering... 15 2.7 Forslaget om et prikktildelingssystem... 16 2.7.1 Overordnet om forslaget... 16 2.7.2 Hvilke brudd prikktildelingssystemet skal gjelde for... 18 2.7.3 Generelt om reaksjonsnivået... 19 2.7.4 Opptjeningsperioden... 19 2.7.5 Minstereaksjon... 20 2.7.6 Antall prikker som skal utløse inndragning... 21 2.7.7 Vurdering av overtredelsenes alvorlighet... 21 2.7.8 Overtredelser som skal tildeles åtte prikker... 21 2.7.9 Overtredelser som skal tildeles fire prikker... 23 2.7.10 Overtredelser som skal tildeles to prikker... 25 2.7.11 Overtredelser som skal tildeles én prikk... 27 2.7.12 Særlige forhold... 28 2.7.13 Saksbehandling... 29 3. Økte krav til kontroll med kommunale bevillinger... 30 3.1 Gjeldende rett... 30 3.2 Bakgrunn og innledende vurderinger... 30 3.3 Kontroll skal foretas av minst to personer... 31 2

3.4 Kontrollører skal bestå kunnskapsprøven... 32 3.5 Vurdering av om kontroll skal skje i skjenketidens siste timer... 33 3.6 Vurdering av andre forslag... 34 3.6.1 Antall kontroller... 34 3.6.2 Vurdering av reaksjoner rettet mot den ansatte... 34 3.6.3 Vurdering av om inndragningsvedtak skal knyttes til adresse/lokaler... 35 3.6.4 Ansvarlig alkoholhåndtering... 37 4. Kunnskapsprøven... 37 4.1 Gjeldende rett og praksis... 37 4.2 Forslag til endringer... 38 5. Bevillingsgebyrene... 38 5.1 Gjeldende rett... 38 5.2 Oppdeling av bevillingsgebyret i søknadsgebyr og omsetningsgebyr... 39 5.3 Justering av gebyrsatsene... 40 6. Økonomiske og administrative konsekvenser... 41 7. Forslag til regelendringer... 42 7.1 Forslag til endringer i lov 2. juni 1989 nr. 27 om omsetning av alkoholholdig drikk m.v. (alkoholloven)... 42 7.2 Forslag til forskrift om endringer i forskrift 8. juni 2005 nr. 538 om omsetning av alkoholdig drikk mv.... 43 3

1. Bakgrunn og oversikt over forslagene I Meld. St. 30 (2011 2012) Se meg! En helhetlig rusmiddelpolitikk, gis en beskrivelse av bevillingssystemet for salg og skjenking av alkoholholdig drikk, utfordringsbildet og mulige tiltak. Alkoholkonsumet er økende, og omfanget av alkoholskader og -problemer er stort og øker med forbruket. Ikke minst har vi utfordringer knyttet til passiv drikking, dvs. konsekvenser for andre enn den som konsumerer alkohol. Bevillingsordningene bidrar til å redusere forbruk og problemer, og det blir spørsmål om man skal endre ordningenes innretning for at de i enda større grad kan bidra til å redusere alkoholproblemene, ikke minst problemene knyttet til skjenking til mindreårige og overskjenking. Virkemidlene knyttet til bevillingssystemet og selve salget og skjenkingen av alkoholholdig drikk opererer langs to akser: 4 virkemidler knyttet til innvilgelse og fastsetting av rammene for den enkelte bevilling virkemidler knyttet til oppfølging av bevillingene, herunder kontroll og reaksjon Meldingen foretar en gjennomgang av disse virkemidlene, se meldingen kapittel 4.1.2. Når det gjelder virkemidler knyttet til innvilgelse, konkluderes blant annet med at vi fortsatt skal ha statlig fastsatte normal- og maksimaltider for salg og skjenking. Når det gjelder oppfølging av bevillingene, blir det pekt på at det er dokumentert store utfordringer knyttet til overskjenking og salg og skjenking til mindreårige, samtidig som bruk av reaksjoner ligger lavt. Det pekes på at det er nødvendig med en god oppfølging av bevillingene og det drøftes om dette bedre kan sikres dersom det gjøres endringer i rammevilkårene for oppfølgingen. På den bakgrunn konkluderes det med at det skal utarbeides forskrift med nasjonale krav til kommunenes reaksjon ved brudd på alkoholloven og at regjeringen vil øke kravene til kommunens kontroll med bevillinger. Helsedirektoratet har utredet hvordan en ordning med nasjonale krav til reaksjoner bør være utformet, og direktoratet har også vurdert ulike konkrete forslag til økte krav til kontroll. På bakgrunn av rusmeldingen, Helse- og omsorgskomiteens innstilling til meldingen og Helsedirektoratets vurderinger, samt behov for enkelte andre mindre endringer i bevillingssystemet, sender Helse- og omsorgsdepartementet med dette følgende forslag til endringer i lov 2. juni 1989 nr. 27 om omsetning av alkoholholdig drikk mv. (alkoholloven) og forskrift 8. juni 205 nr. 538 om omsetning av alkoholholdig drikk mv. (alkoholforskriften) på høring: i. Forslag til normerte regler for inndragning av bevilling Det foreslås forskriftsbestemmelser i alkoholforskriften kapittel 10 som fastsetter de normerte reaksjonene kommunene skal iverksette ved overtredelser, samt en ny bestemmelse i alkoholloven som hjemler disse forskriftskravene. Forslaget følger opp en enstemmig innstilling til rusmeldingen, se Innst. 207 S (2012 2013), og har sin

bakgrunn i at det er grunn til å tro at kommunene ikke i tilstrekkelig grad tar i bruk inndragning i sin forvaltning av alkoholloven. En forskrift vil tydeliggjøre kommunenes ansvar for å reagere, samt sikre likebehandling. Helsedirektoratet har foreslått et prikktildelingssystem. Dette er prøvd ut i flere kommuner og synes hensiktsmessig. Det bes om at høringsinstansene særlig vurderer om det foreslåtte nivået på reaksjoner er passe strengt. Forslaget innebærer eksempelvis at det tildeles åtte prikker ved skjenking til mindreårige, fire prikker ved skjenking til åpenbart påvirkede, fire prikker for overtredelser av tidsbestemmelsene og to prikker for konsum av medbrakt alkohol, og at åtte prikker i løpet av tre år vil innebære inndragning i minst en uke. Forslaget er nærmere omtalt i kapittel 2. ii. Forslag om å øke kravene til kontroll med salgs- og skjenkebevillinger Kommunenes kontroll med bevillinger skal være så effektiv og forsvarlig som mulig. Det foreslås derfor at kontrollører skal avlegge kunnskapsprøve i alkoholloven før de kan utføre kontroll. Det må utarbeides en tilpasset versjon av den prøven styrer og stedfortreder allerede i dag må avlegge, jf. alkoholloven 1-7c, jf. alkoholforskriften kapittel 5. Dette vil gi kommunene et konkret verktøy slik at det blir enklere å oppfylle den plikten de allerede har til å gi kontrollørene tilstrekkelig opplæring. Videre foreslås det at kontroll alltid skal foretas av minst to kontrollører. Et slikt krav vil bidra til økt trygghet for kontrollørene, bedre kontrollrapporter og økt rettssikkerhet for bevillingshaver. Flere har tatt til orde for at det bør forskriftsfestes at kontrollene må finne sted mot slutten av skjenketiden da overskjenking best kan kontrolleres på dette tidspunkt. Dette har åpenbare fordeler, men det er også noen ulemper knyttet til dette, ikke minst for atypiske skjenkesteder som institusjoner og liknende. Det blir spørsmål om et slikt krav eventuelt bør gjelde alle skjenkesteder, eller kun skjenkesteder som har åpent etter et visst klokkeslett, og om det skal stilles krav til at slik kontroll skal skje i helgene og til hvor ofte slik sen kontroll skal skje. Vi ber særlig om høringsinstansenes synspunkter på spørsmålet om det skal innføres et slikt krav og hvordan det i så fall skal utformes. De nye kravene til kontroll foreslås tatt inn i bestemmelser i alkoholforskriften kapittel 5 og 9. Forslagene er nærmere omtalt i kapittel 3. iii. Forslag om mindre forskriftsendringer knyttet til kunnskapsprøven Styrer og stedfortreder for bevillingssteder må bestå en kunnskapsprøve i alkoholloven. Denne kan nå avlegges elektronisk. For å hindre juks er det ønskelig å kreve at prøven skal avholdes elektronisk. Videre melder kommunene om at det er behov for å endre forskriften slik at prøvetiden kan utvides fra 45 til 60 minutter, og at gebyr for å avlegge prøven kan økes fra 300 til 400 kroner slik at kostnadene til prøveavleggelse dekkes. Det foreslås endringer i alkoholforskriften kapittel 5. Forslagene er nærmere omtalt i kapittel 4. iv. Forslag om justering av bevillingsgebyrene 5

Bevillingshaver betaler et gebyr basert på antall liter alkoholholdig drikk som er omsatt. Dette er utformet slik at det skal tilsvare de utgifter kommunen har med saksbehandling av søknader og kontroll med bevillinger. De siste årene har en del kommuner meldt om økning i kostnadene på grunn av mange eierskifter og konseptendringer. For å sikre et bedre beslutningsgrunnlag bes kommunene om å komme med innspill til om gebyrene ligger på korrekt nivå. Videre må gebyrene økes noe avhengig av hvilke økte krav til kontroll som innføres. For å sikre en mer rettferdig ordning, foreslås det også at gebyret deles opp i et søknadsgebyr (som utformes slik at det tilsvarer kostnadene ved søknadsbehandling) og et omsetningsgebyr (som utformes slik at det tilsvarer kostnadene ved kontroll). Flere kommuner har tatt til orde for en slik omlegging, og dette systemet harmonerer med det som foreslås for den nye bevillingsordningen for tobakk. Det foreslås endringer i alkoholloven 7-1 og alkoholforskriften kapittel 6. Forslagene er nærmere omtalt i kapittel 5. 2. Normerte regler for inndragning av bevilling 2.1 Gjeldende rett Salg og skjenking av alkoholholdig drikk kan bare skje på grunnlag av bevilling etter alkoholloven. Lovens hovedregel er at salgs- og skjenkebevillinger gis av kommunen. Alkoholloven oppstiller visse vilkår som må være oppfylt for at bevilling skal kunne gis. Når disse vilkårene er oppfylt, er det opp til kommunens frie skjønn om bevilling skal gis. Alkoholloven 1-8 regulerer adgangen til å inndra kommunale salgs- eller skjenkebevillinger og statlige skjenkebevillinger for alkoholholdig drikk i bevillingsperioden. Alkoholloven 1-8 lyder: Kommunestyret kan i bevillingsperioden inndra en bevilling for resten av bevillingsperioden, eller for en kortere tid dersom vilkårene i 1-7b ikke lengre er oppfylt, eller dersom bevillingshaver ikke oppfyller sine forpliktelser etter denne loven eller bestemmelser gitt i medhold av denne. Det samme gjelder ved overtredelse av bestemmelser gitt i eller i medhold av annen lovgivning når bestemmelsene har sammenheng med denne lovs formål. Ved vurderingen av om bevillingen bør inndras, og for hvor lenge, kan det blant annet legges vekt på type overtredelse, overtredelsens grovhet, om bevillingshaver kan klandres for overtredelsen og hva som er gjort for å rette opp forholdet. Det kan også legges vekt på tidligere praktisering av bevillingen. En bevilling kan også inndras dersom det skjer gjentatt narkotikaomsetning på skjenkestedet, eller dersom det ved skjenkestedet skjer gjentatt diskriminering av grunner som nevnt i straffeloven 349a. 6

En bevilling kan inndras dersom den ikke er benyttet i løpet av det siste året. Departementet gir forskrifter om avgrensning og utfylling av inndragningsadgangen etter dette ledd. Statlige skjenkebevillinger kan når som helst inndras av departementet, selv om vilkårene etter første ledd ikke foreligger. Adgangen til å inndra en kommunal bevilling er i utgangspunktet lagt til kommunestyret. Dersom det i kommunen er foretatt en generell delegasjon av myndighet i bevillingssaker til formannskap, byråd eller faste utvalg i henhold til kommuneloven, vil dette i utgangspunktet også omfatte inndragningsadgangen. Inndragningsadgangen kan også delegeres til administrasjonen i kommunen eller en interkommunal sammenslutning, jf. alkoholloven 1-7 femte ledd, men dette forutsetter et særskilt delegasjonsvedtak. Når bevillingen er inndratt, tapes retten til å utøve skjenking eller salg av alkoholholdig drikk for den perioden inndragningen gjelder. Inndragningsperioden kan i henhold til bestemmelsen vare ut resten av bevillingsperioden eller for en kortere tid. Inndragning av en bevilling er å anse som en administrativ reaksjon. Bevilling kan inndras når grunnlaget for å tildele bevillingen ikke lenger er til stede, eller regelverket for utøvelse av bevillingen ikke overholdes. Det framgår for det første av bestemmelsen at en bevilling kan inndras dersom vilkårene i alkoholloven 1-7b ikke lenger er oppfylt. I følge 1-7b er det et vilkår for å få salgs- og skjenkebevilling at bevillingshaver og personer som har vesentlig innflytelse på virksomheten, må ha utvist uklanderlig vandel i forhold til alkohollovgivningen og bestemmelser i annen lovgivning som har sammenheng med alkohollovens formål, samt skatte- og avgifts- og regnskapslovgivningen. Kravet til uklanderlig vandel i 1-7b skal til enhver tid være oppfylt. Kommunen skal ikke bare vurdere kravet til vandel på søknadstidspunktet, men har også ansvaret for å føre kontroll med at vandelskravet er oppfylt når virksomheten er i drift. Det framgår videre av bestemmelsen at en bevilling kan inndras dersom bevillingshaver ikke oppfyller sine forpliktelser etter denne loven eller bestemmelser gitt i medhold av denne. Ethvert brudd på alkoholloven og alkoholforskriften kan gi grunnlag for inndragning. Eksempler på slike brudd kan være salg og skjenking til mindreårige, salg og skjenking til personer som er åpenbart påvirket av rusmidler og brudd på bestemmelsene om salgs- og skjenketid. Det følger også av alkoholloven 3-2 og 4-3 at kommunen kan sette vilkår i bevillingsvedtaket. Dersom det avdekkes brudd på slike vilkår, kan bevillingen inndras. I henhold til alkoholloven 3-9 og 4-7 er det et krav at bevillingen skal utøves på en forsvarlig måte. Dersom dette kravet ikke er oppfylt, kan bevillingsmyndigheten inndra bevillingen. Eksempler på at det foreligger uforsvarlig drift kan være at de ansatte er åpenbart påvirket av rusmidler i arbeidstiden, eller at forholdene av andre grunner er så kritikkverdige at driften er å betegne som uforsvarlig. Bevilling kan også inndras ved brudd på bestemmelser gitt i eller i medhold av annen lovgivning når bestemmelsene har sammenheng med denne lovs formål. Eksempler 7

på slike overtredelser kan være brudd på tollovens bestemmelser om smugling, brudd på politivedtektene om ro og orden og vegtrafikklovens bestemmelser om promillekjøring. Skjenkebevilling kan videre inndras dersom det skjer gjentatt narkotikaomsetning på skjenkestedet. Bruk eller besittelse av narkotika rammes imidlertid ikke av bestemmelsen. Det framgår av bestemmelsens tredje ledd at bevillingen kan inndras dersom det ved skjenkestedet skjer gjentatt diskriminering av grunner som nevnt i straffeloven 349a. Det følger av bestemmelsens fjerde ledd første punktum at En bevilling kan inndras dersom den ikke er benyttet i løpet av det siste året. Dette gjelder imidlertid ikke driftsstans som skyldes forhold utenfor bevillingshavers kontroll. Bevillingen faller ikke bort automatisk. Hvis kommunen ønsker å inndra bevillingen, må det fattes vedtak om dette. Dersom det foreligger inndragningsgrunnlag ved at vilkårene for å fatte vedtak om inndragning er oppfylt, er det opp til kommunens skjønn om bevillingen skal inndras og for hvor lenge. Kommunen kan bestemme at en bevilling skal inndras og eventuelt for hvor lenge. Dette betyr at kommunen ikke har en plikt til å inndra bevillingen. Alkoholloven 1-8 andre ledd inneholder hensyn som rettleder bevillingsmyndighetene i den skjønnsmessige vurderingen av om en bevilling bør inndras. Disse hensynene er ikke uttømmende angitt. Også andre hensyn kan være relevante å legge vekt på, men det må ikke legges vekt på utenforliggende hensyn. Det vil være sentralt for vurderingen hva slags type overtredelse det er tale om. Noen overtredelser av alkoholloven vil etter sin art være grovere enn andre. Eksempelvis er salg eller skjenking til mindreårig, skjenking til åpenbart påvirket person og brudd på skjenketidene å anse som alvorlige brudd på alkoholloven. Det kan legges vekt på overtredelsens grovhet. Innenfor hver type overtredelse kan det være grove og mindre grove tilfeller. En enkelt overtredelse kan i prinsippet være tilstrekkelig til inndragning dersom overtredelsen er tilstrekkelig alvorlig. Utgangspunktet er at bevillingshaver har et objektivt ansvar, dvs. at det ikke kreves forsett eller uaktsomhet. Dette innebærer at det ikke er et vilkår at bevillingshaver har kjennskap til overtredelsene for at bevillingen kan inndras. Det legges avgjørende vekt på at bevillingshaver er ansvarlig for utøvelsen av bevillingen, herunder for å holde seg orientert om virksomheten på salgs- eller skjenkestedet. At bevillingshaver, bevillingshavers representanter eller øvrige ansatte kan klandres for forholdet, vil være relevant i skjønnsutøvelsen og kan være et moment som taler for at inndragning skal skje, og som kan påvirke inndragningens lengde. Det er imidlertid ikke et vilkår for inndragning at det er utvist klanderverdig oppførsel. Dersom bevillingshaver aktivt prøver å rette opp forholdene, kan dette være et annet moment ved vurderingen av om inndragning av bevilling skal skje og for hvor lenge. Også bevillingshavers tidligere utøvelse av bevillingen kan være av betydning for vurderingen. 8

Beviskravet i inndragningssaker er alminnelig sannsynlighetsovervekt. Dette er i tråd med forvaltningsrettens hovedregel. Kommunen har bevisbyrden, og har dermed ansvaret for å føre bevis for det faktiske grunnlaget for inndragningsvedtaket. 2.2 Kommunenes praksis Statens institutt for rusmiddelforskning (Sirus) foretar en årlig undersøkelse av kommunenes forvaltning av alkoholloven. Tilgjengeligheten til alkohol har økt betraktelig de siste tiårene. I dag får man kjøpt alkohol i alle landets kommuner, mens det for 30 år siden var over 200 kommuner uten salgssteder for alkohol. Videre er antall skjenkesteder tredoblet i løpet av de 30 siste årene, fra 2439 i 1980 til 7376 i 2010. I følge kommunenes rapporteringer, var antall avdekkede overtredelser knyttet til bevillinger for salg relativt stabilt i perioden 2006 til 2010, men gjorde et hopp i 2011. Tallene er forbundet med usikkerhet. I 2011 svarte 96 kommuner at de hadde avdekket til sammen 445 overtredelser, mens 55 kommuner meldte om 190 avdekkede overtredelser i 2006. Halvparten av overtredelsene knytter seg til mangler ved internkontrollen, 18 til salg til mindreårig, ni til salg utover tillatt salgstid, sju til salg til åpenbart påvirket person, 81 til reglene om plassering, 23 til brudd på reklameforbud, mens 83 er oppført under kategorien annen type. I følge kommunenes egenrapporteringer, har det vært en økning i antall brudd på skjenkebevillinger. I 2006 svarte 125 kommuner at de hadde avdekket til sammen 649 overtredelser, i 2011 svarte 155 kommuner at de hadde avdekket til sammen 1208 overtredelser. I 2011 knyttet 248 overtredelser seg til skjenking til åpenbart påvirket person, 17 til skjenking til mindreårig, 40 til skjenking utover tillatt skjenketid, 80 til brudd på reklamebestemmelsene, 189 til alkoholfrie drikkealternativer, 329 til internkontroll, mens 265 var oppført under kategorien annen type. Tallene sier ikke noe om hvorvidt overtredelsene er sentrert rundt enkelte bevillinger, eller om de er spredt jevnt utover bevillingene i den enkelte kommune. Undersøkelsen svarer ikke på hvorfor antallet avdekkede overtredelser knyttet til skjenkebevillinger har økt, men Sirus peker på at Helsedirektoratet i flere år har arbeidet for å styrke kontrollvirksomheten i kommunene, og antyder at dette kan ha ført til at det gjennomføres flere og mer målrettede kontroller som kan ha resultert i at flere overtredelser blir avdekket. Hva gjelder inndragning, rapporterte ni kommuner i 2011 om til sammen 19 inndragninger av salgsbevillinger, mens 42 kommuner rapporterte å ha inndratt til sammen 101 skjenkebevillinger. I følge kommunene er den viktigste årsaken til inndragning av salgsbevillinger at det er avdekket salg til mindreårige (11 av 19 inndragninger). Den viktigste årsaken til inndragning av skjenkebevillinger er skjenking til åpenbart påvirket person (om lag halvparten av tilfellene), mens skjenking til mindreårige er oppgitt som årsak i 12 tilfeller. Tallene indikerer hva som er ansett som hovedårsaken til inndragning. De gir ikke informasjon om hvorvidt det også er lagt vekt på andre overtredelser i kombinasjon med hovedårsaken. Sirus antar imidlertid at en del kommuner vurderer inndragning 9

som en for streng reaksjon mot mange av de overtredelsene som avdekkes. Denne antakelsen underbygges av at det er relativt mange avdekkede overtredelser sammenliknet med hvor mange inndragninger som foretas. Det er også grunn til å tro at det kan være vanskelig for kommunene å fatte vedtak om inndragning fordi andre hensyn, som f.eks. hensynet til arbeidsplasser, veier tungt. Uten klare retningslinjer kan det være vanskelig for et kommunestyre å gå inn for inndragning, selv om saksbehandlernivået i kommunen anbefaler dette. Kommunene er tillagt stor frihet til å utøve skjønn i inndragningssaker og dette åpner for at lokale forhold tillegges stor vekt. Dette blir framhevet i en artikkel i av Sirus-forskerne Baklien og Skjælaaen i Tidsskrift for samfunnsforskning 1/2012 kalt Loven, fylla og kommunene. Der heter det: Når det gjelder sanksjoner for avdekkede overtredelser, er ansvaret for det også tillagt kommunene. Som Øyen (1974) viste i sin studie av sosialomsorgsloven, kan det bli store variasjoner i håndhevelsen når en lov skal settes i verk av lokale politikere. [...] På kommunenivået er det mange hensyn å ta. Det er på lokalnivå at spørsmålet om næringsinteresser kommer opp. Et relativt stort antall kommuner hadde i følge egenrapporteringen ikke avdekket overtredelser i 2011: 312 av 408 kommuner opplyste at de ikke hadde avdekket overtredelser av salgsbevillinger. Tilsvarende var det 253 kommuner som ikke hadde avdekket overtredelser av skjenkebevillinger. Det er ukjent hvor mange overtredelser som begås uten å bli avdekket ved kontroll. Det er gjort flere forsøk på å undersøke dette. I 2011 gjennomførte Sirus en kartlegging av overskjenking på utvalgte utesteder i Oslo ved hjelp av skuespillere som spilte beruset mens de bestilte øl på serveringssteder. Resultatene er presentert i Sirusrapport 1/2012 Fri flyt, av Buvik og Baklien, og det går fram at 93 prosent av kjøpsforsøkene resulterte i at testkjøperen fikk servering. I løpet av 2011 gjennomførte den frivillige ungdomsorganisasjonen Juvente 677 testkjøp ved 272 salgssteder. Testkjøpene ble utført av mindreårige medlemmer av organisasjonen. 117 av salgsstedene (43 prosent) solgte alkoholholdig drikke til ungdommene (159 tilfeller). Det kan på denne bakgrunn antas at det er store mørketall hva gjelder overtredelser av alkoholloven. 2.3 Gjennomgang av alternative systemer Det er viktig at kommunene i sin forvaltning av alkoholloven har en helhetlig tilnærming til bevillingspolitikken, hvor innvilgelse, kontroll og inndragning ses i sammenheng og hvor alle sider av bevillingspolitikken vektlegges i tilstrekkelig grad. Gjennomgangen over viser at kommunene ikke i tilstrekkelig grad tar i bruk inndragning i sin forvaltning av alkoholloven. På denne bakgrunn ble det i Meld. St. 30 (2011 2012) Se meg! En helhetlig rusmiddelpolitikk, konkludert med at det skal innføres normerte regler for inndragning av bevilling. Dette skal tydeliggjøre kommunenes ansvar for å reagere, samt sikre likebehandling. Helse- og omsorgsdepartementet har bedt Helsedirektoratet om å vurdere ulike administrative reaksjonssystemer, både systemer for håndheving av 10

inndragningsbestemmelsen i ulike kommuner og systemer som eksisterer på andre rettsområder. Direktoratet har blant annet sett på om det er mulig og hensiktsmessig å innføre et system med formelle advarsler. Dette er en type system som er nevnt i NOU 2003: 15 Fra bot til bedring, og foreslått inntatt i et regelverk om administrative reaksjoner. Det er flere kommuner som i dag benytter seg av et system basert på dette. I korthet går slike systemer ut på at visse overtredelser kan medføre formell advarsel om at ytterligere overtredelser innenfor et gitt tidsrom kan føre til en strengere administrativ reaksjon. Det etableres således en slags prøvetid. Direktoratet finner imidlertid ikke at et slikt system i tilstrekkelig grad ivaretar de hensyn som ligger til grunn for inndragningsbestemmelsen og oppdraget. Blant annet anser direktoratet at slike systemer i liten grad er egnet til å fange opp ulike kombinasjoner av overtredelser. Videre mener direktoratet at det vil by på store regeltekniske utfordringer å lage et system som fanger opp alle overtredelser. Departementet er enig i dette. Direktoratet har videre vurdert ulike varianter av prikktildelingssystemer i kommuner, og den såkalte prikkbelastningsforskriften som gjelder for trafikkovertredelser og er hjemlet i vegtrafikkloven 33 nr. 1. En beskrivelse av disse ordningene følger i kapitlene 2.4 og 2.5. 2.4 Vegtrafikklovens prikkbelastingssystem Forskrift 19. september 2003 nr. 1164 om prikkbelastning er hjemlet i vegtrafikkloven 33 nr. 1 første ledd og regulerer tildeling av prikker for utvalgte trafikkforseelser. Dette prikkbelastningssystemet ble innført i 2004 for å gi et enklere og mer effektivt system for reaksjon mot gjentakelsesovertredere i trafikken, med det formål å bedre trafikksikkerheten generelt. Bakgrunnen var at politiets adgang til inndragning av førerkort som følge av flere trafikkfarlige overtredelser, var relativt lite benyttet. Forskriften retter seg mot alvorlige vegtrafikkovertredelser, men ikke så alvorlige at de kvalifiserer for inndragning av førerkort ved første gangs overtredelse. For at overtredelsen skal kunne gi prikkbelastning, kreves det at forholdet er avgjort ved rettskraftig dom, vedtatt forelegg eller vedtatt forenklet forelegg. Registreringene på den enkelte førerkortinnehaver føres i et sentralt register. Dersom en fører i løpet av en treårsperiode er blitt registrert med åtte prikker eller mer, skal tap av førerett avgjøres i forbindelse med domstolsbehandlingen/vedtagelsen av forelegget for det siste forholdet som medfører prikkbelastning. Inndragningstiden er seks måneder, men med mulighet for nedsettelse i tilfelle hvor det foreligger særdeles formildende omstendigheter ved siste overtredelse. Prikkbelastingssystemet ble evaluert i 2009 og det ble da pekt på en del svakheter ved systemet. Blant annet viste evalueringsgruppen til at det kun var et fåtall av dem som var registrert med åtte prikker som faktisk hadde fått inndratt førerkortet. Dette hadde sammenheng med det nasjonale registreringssystemet som hadde blitt etablert i tilknytning til forskriften, herunder mangel på teknisk utstyr for tilgang til registeret og etterslep på registrering. Videre ble det pekt på at de juridiske premissene for tap av 11

førerrett utgjorde utfordringer i forhold til å oppnå en effektiv ordning, særlig det forhold at inndragningskompetansen var lagt til domstolene. Når det gjaldt forskriftens preventive effekt, viste en undersøkelse foretatt av Sintef i 2007 at denne antakelig var lav sammenliknet med det store antall motorvognførere. Den viste imidlertid at førere som hadde fått varselbrev etter registrering av seks prikker, i stor grad endret sin atferd. Evalueringsgruppen foreslo på denne bakgrunn senket innslagspunkt for utsending av varselbrev. Gruppen mente også at reaksjonsnivået var for lavt, med den følge at få motorvognførere ble ilagt det antall prikker som skulle til for utsending av varsel eller inndragning av førerkort. Sintefs undersøkelse viste for øvrig at hele 90 prosent av respondentene oppga en viss kjennskap til ordningen etter innføringen i 2004 og at trafikantene generelt var positive til ordningen. 2.5 Eksempler på utvalgte kommuners retningslinjer for inndragning 2.5.1 Generelt om kommunenes retningslinjer for inndragning En del kommuner har utarbeidet retningslinjer for inndragning. Noen kommuner har utformet sin inndragningspraksis som et prikktildelingssystem. Det har vært en økning i antall kommuner som har innført et slikt system. I 2006 var det seks kommuner som hadde et slikt system, i 2007 var det 16, i 2008 økte antallet til 27 mens det de to siste årene har vært 25. Nedenfor følger en beskrivelse av utvalgte kommuners retningslinjer for prikktildeling. 2.5.2 Bergen Bergen kommune har praktisert inndragning etter et prikktildelingssystem i om lag 10 år. De ulike overtredelsene er inndelt etter graden av alvorlighet. De ulike overtredelsene er kategorisert i gruppene mindre alvorlige brudd, 1 prikk, alvorlige brudd, 2 prikker og svært alvorlige brudd, 5 til 8 prikker. Opptjeningstiden er 12 måneder tilbake fra siste overtredelse. Ved salg eller skjenking til personer som er åpenbart påvirket av rusmidler og salg eller skjenking til personer som ikke oppfyller alderskravet, skal bevillingen som hovedregel inndras i to uker ved første gangs overtredelse dersom det ikke foreligger særlig formildende eller skjerpende forhold. Andre gangs overtredelse av disse bestemmelsene kan føre til inndragning i én måned. Tredje gangs overtredelse kan føre til inndragning i to måneder. Overtredelser utover dette kan føre til inndragning ut bevillingsperioden. Ved andre overtredelser kan bevillingen inndras i to uker dersom summen av prikker er åtte. Ved gjentakelse kan bevillingen inndras i én måned. Tredje gangs overtredelse kan føre til inndragning i to måneder. Gjentakelse utover dette kan føre til inndragning ut bevillingsperioden. Ved manglende innlevering av omsetningsoppgave og manglende betaling av gebyr inndras bevillingen inntil omsetningsoppgave er levert og gebyr betalt. 12

2.5.3 Drammen I Drammen kommune er inndragning basert på type og antall overtredelser. Opptjeningstiden er to år. Ved første gangs overtredelse av aldersbestemmelser, kan kommunen inndra bevillingen fra én til tre uker. Ved overtredelser av andre bestemmer om salg eller skjenking eller ved hindring av kontroll eller forsøk på dette, skal det gis skriftlig advarsel ved første gangs overtredelse. Dersom det skjer gjentatte brudd innenfor en periode på to år, kan kommunen inndra bevillingen fra én til tre uker. Overtredelser av andre lover når bestemmelsene har sammenheng med alkohollovens formål vurderes på samme måte. Ved narkotikaomsetning gis det en skriftlig advarsel ved første gangs observasjon. Ved gjentatt narkotikaomsetning, skal bevillingen inndras ut bevillingsperioden. Ved manglende betaling av bevillingsgebyr og manglede innsendelse av omsetningsoppgave innen 30 dager etter fristen, skal bevillingen inndras inntil oppfyllelse. Ved gjentakelser innenfor en to års periode, kan kommunen inndra bevillingen fra én til tre uker. Dersom vandelskravet ikke lenger er oppfylt, skal bevillingen inndras ut perioden eller for en kortere tid. Med unntak for gjentatt narkotikaomsetning og brudd på vandelskravet, gir retningslinjene ingen adgang til inndragning utover tre uker. For de fleste overtredelsene kreves det gjentatte brudd for at inndragning skal være aktuelt, uavhengig av om overtredelsene etter sin art må anses som alvorlige eller mindre alvorlige. 2.5.4 Oslo I Oslo kommunes retningslinjer er inndragningstidens lengde basert på type overtredelse og antall overtredelser. Opptjeningstiden er to år. Retningslinjene omfatter kun noen utvalgte overtredelser. Ved salg og skjenking til mindreårig inndras bevillingen etter én overtredelse. I disse tilfellene er inndragningens lengde avhengig av den mindreåriges alder. Ved salg eller skjenking til en person på 17 år framgår det at bevillingen skal inndras i én uke. Videre følger det at dersom den mindreårige er henholdsvis 16, 15 og 14 år, blir inndragningstiden to, tre og fire uker. Ved tre tilfeller av skjenking av alkoholholdig drikk med 22 volumprosent eller mer til personer mellom 18 og 20 år avdekket ved tre kontroller, skal bevillingen inndras for én uke. Ved til sammen seks overtredelser på tre kontroller, skal bevillingen inndras for to uker. Ved ytterligere overtredelser kan kommunen inndra for tre eller fire uker, eller ut bevillingsperioden. Skjenking av alkohol til åpenbart berusede personer og skjenking/salg etter stengetid skal heretter likestilles med tilfeller der en beruset person har oppholdt seg i serveringslokalet uten å ha bli vist bort. Tre overtredelser avdekket ved tre kontroller fører til inndragning i én uke. Seks overtredelser avdekket på tre kontroller fører til 13

inndragning i to uker. Ved ytterligere overtredelser vurderes inndragning i tre eller fire uker eller ut bevillingsperioden. Ved manglende innlevering av omsetningsoppgave eller manglende betaling av omsetningsgebyr, skal bevillingen inndras inntil dette er levert/betalt, men minimum for fire uker. 2.5.5 Skien Skien kommune praktiserer et advarselssystem. De ulike overtredelsene er inndelt etter graden av alvorlighet. Overtredelsene er plassert og rangert i kategoriene mindre alvorlige brudd, alvorlige brudd, grove overtredelser og svært grove overtredelser. Opptjeningstiden følger bevillingsperioden, altså fire år. Ved ny bevillingsperiode er det de siste 12 måneder som legges til grunn. Ved et mindre alvorlig brudd gir kommunen skriftlig informasjon om regelverket og et pålegg om retting. Ved nytt brudd sendes en skriftlig advarsel. Gjentatte advarsler om mindre alvorlige brudd fører til inndragning i én uke. Ved alvorlige brudd gis en skriftlig advarsel ved første gangs overtredelse. Ved tredje advarsel skal bevillingen inndras i to uker. Dersom det skjer en ny overtredelse etter en inndragning, inndras bevillingen for inntil tre måneder. Ved ytterligere overtredelser etter dette skal bevillingen inndras ut perioden. Ved grove overtredelser gis en advarsel ved første gangs overtredelse. Ved en ny overtredelse skal bevillingen inndras i én uke. Dersom det skjer en ny overtredelse etter dette, inndras bevillingen i én måned. Ytterligere overtredelser etter dette fører til inndragning i tre måneder eller ut bevillingsperioden. Ved svært grove overtredelser, dvs. brudd på tidsbestemmelsene og brudd på aldersbestemmelsene, inndras bevillingen i én uke ved første gangs overtredelse. Dersom det skjer en ny overtredelse etter dette, inndras bevillingen i én måned. Ytterligere overtredelser fører til inndragning i tre måneder eller ut bevillingsperioden. Inndragningen kan gjøres partiell ved at inndragningen begrenses til en del av lokalet. 2.5.6 Tromsø Tromsø kommune har praktisert inndragning etter et prikktildelingssystem siden 1. juli 2012. De ulike overtredelsene er kategorisert i gruppene mindre alvorlige brudd, 1 prikk, alvorlige brudd, 3 til 4 prikker og svært alvorlige brudd, 5 til 8 prikker. Det legges vekt på forhold 24 måneder forut for den siste hendelsen. Ved tildeling av inntil syv prikker kan det gis en advarsel. Ved tildeling av åtte prikker eller mer skal bevillingen inndras. Ved første gang, kan bevillingen inndras i inntil to uker. Ved andre gang, kan bevillingen inndras i inntil én måned. Ved tredje gangs overtredelse kan bevillingen inndras i inntil tre måneder. Ved flere enn tre overtredelser i løpet av 24 måneder og/eller dersom det foreligger gjentatte og særlig alvorlige brudd på salgs- og skjenkebestemmelsene, skal bevillingen inndras ut bevillingsperioden. Dersom det er én gjest som forårsaker flere overtredelser, blir 14

bevillingshaver belastet med prikker for samtlige overtredelser. I slike tilfeller skal den alvorligste av overtredelsene telle mest ved vurdering av reaksjonssnivå. 2.5.7 Trondheim Trondheim kommune innførte prikktildelingssystem 1. januar 2013. De ulike overtredelsene er gradert etter overtredelsenes grad av alvorlighet. Overtredelsene er delt inn i kategoriene mindre alvorlige overtredelser, alvorlige overtredelser, svært alvorlige brudd, 5 til 7 prikker, svært alvorlige brudd, 8 prikker. Listen over overtredelser er ikke uttømmende. Opptjeningstiden er 12 måneder. Ved brudd som faller innenfor de tre første kategoriene, vil en tildeling av åtte prikker føre til en inndragning av bevillingen for en periode på to uker. Ved brudd som faller innenfor kategorien svært alvorlige brudd, 8 prikker vil første gangs overtredelse føre til en inndragning i tre eller fire uker. Salg og skjenking til åpenbart påvirket person, salg og skjenking til mindreårige og grove brudd på tidsbestemmelsene skal i følge bestemmelsen føre til tre ukers inndragning. Inndragningens lengde kan imidlertid utvides til fire uker dersom bevillingshaver har utvist særlig klanderverdig opptreden. Ved brudd på hjelpeplikten og diskriminering skal bevillingen inndras for fire uker. Dersom det tildeles åtte prikker flere ganger i løpet av opptjeningsperioden, skal reaksjonen skjerpes. Dersom omsetningsoppgaven ikke blir levert innen fristen eller bevillingsgebyret ikke er betalt, følger det av retningslinjene at bevillingen kan inndras til oppgaven er levert og avgiften betalt. Videre inneholder retningslinjene en bestemmelse som innebærer at inndragningen kan gjøres partiell. 2.6 Vurdering Tilbakemeldingene Helsedirektoratet og departementet har fått fra kommuner som anvender prikktildelingssystemer, er at de i all hovedsak har gode erfaringer med dette. De viser til at det forenkler saksbehandlingen for kommunen og at bevillingshaverne gir uttrykk for at det gir dem større forutsigbarhet og bedre rammevilkår. Helse- og omsorgsdepartementet har kommet til at et prikktildelingssystem vil være den mest hensiktsmessige måten å innføre normerte regler for reaksjoner ved overtredelser av bevillinger etter alkoholloven på. Departementet har merket seg de utfordringene som har vært knyttet til prikkbelastningsforskriften i vegtrafikkloven, og vil søke å unngå disse ved et system for alkoholloven. Flere av de utfordringene som har oppstått i forbindelse med praktiseringen av vegtrafikklovens prikkbelastingssystem, er imidlertid ikke aktuelle på alkoholområdet. Departementet viser i denne sammenheng til at det ikke er nødvendig med et nasjonalt registreringssystem på alkoholområdet, da kontroller og prikktildeling utføres av den enkelte kommune. Eksemplene fra kommunene over er nokså ulike både med hensyn til opptjeningsperiode, innslag av skjønn og detaljene rundt hvilke overtredelser som skal gi hvor mange prikker. Et av formålene med en statlig prikktildelingsordning, vil være å sikre likebehandling i kommunene. Det er da viktig å redusere innslag av skjønn, og gi gode retningslinjer for hvordan eventuelle innslag av skjønn skal utøves. 15

2.7 Forslaget om et prikktildelingssystem 2.7.1 Overordnet om forslaget Helse- og omsorgsdepartementet foreslår å ta inn en hjemmel i alkoholloven 1-8 til å gi forskrift om et prikktildelingssystem. Dette vil tilsvare framgangsmåten som ble brukt ved innføringen av prikkbelastningsforskriften som er hjemlet i vegtrafikkloven 33 nr. 1. Lovhjemmelen erstatter dagens andre ledd i 1-8. Dagens bestemmelse gir retningslinjer for kommunen i den skjønnsmessige vurderingen av hvorvidt et brudd skal føre til inndragning. Forslaget om en hjemmel for prikktildelingssystem innebærer at bestemmelsen blir endret fra å være en kan-bestemmelse til en skal-bestemmelse, og det er derfor riktig at dette går fram av loven. Departementet foreslår at det presiseres i forskriftshjemmelen at hjemmelen gjelder et prikktildelingssystem. Detaljeringsgraden i et slikt reaksjonssystem tilsier imidlertid at detaljene ikke bør reguleres direkte i loven. Stortinget bør imidlertid gis anledning til å vurdere hovedlinjene i forskriften, og utkast til forskrift vil derfor inngå både i høringsnotatet her og i en etterfølgende lovproposisjon. Reglene i alkoholloven har som formål å redusere skadevirkningene av alkoholbruk. For å oppnå dette er det etter departementets vurdering nødvendig å øke håndhevingen av bestemmelsene. Formålet med forslaget er å øke etterlevelsen av dagens regelverk knyttet til salg og skjenking av alkoholholdig drikke. Dette vil etter departementets vurdering bidra til å begrense de individuelle og samfunnsmessige skadevirkningene av alkoholbruk i tråd med alkohollovens formålsparagraf. Etter departementets vurdering vil et obligatorisk og nasjonalt prikktildelingssystem gi grunnlag for en mer effektiv oppfølging av regelbrudd, samtidig som det vil kunne føre til en betydelig forenkling av kommunenes saksbehandling. For bevillingshavernes del, vil et prikktildelingssystem også kunne innebære klare fordeler, særlig med hensyn til likebehandling og forutsigbarhet. Et prikktildelingssystem vil medføre en betydelig forenkling av saksbehandlingen av inndragningssaker i kommunen. Prikktildelingssystemet vil gi klare retningslinjer for når en bevilling skal inndras og hvilken reaksjon som normalt skal velges. Det vil ikke være behov for å utøve skjønn i samme grad som i dag. Forslaget åpner imidlertid for bruk av skjønn i de helt spesielle tilfellene. Et nasjonalt prikktildelingssystem vil bidra til økt rettssikkerhet for bevillingshaverne, ved at systemet er kvalitetssikret på forhånd. I mange kommuner er det få saksbehandlere og få inndragningssaker. Den forvaltningsrettslige kompetansen er derfor varierende i kommunene. Det er departementets erfaring at en del kommuner er forsiktige med å foreta inndragning nettopp på grunn av frykt for at feil og mangler i saksbehandlingen kan resultere i erstatningskrav. Det foreslåtte systemet vil gi bevillingshaverne og kommunene økt trygghet for at regler om saksbehandling og kontradiksjon er ivaretatt. Departementet har lagt stor vekt på å finne et system som vil bidra til likebehandling, både innenfor den enkelte kommune og på tvers av kommunegrenser. I dag praktiseres 16

inndragningsbestemmelsen svært ulikt fra kommune til kommune. Dette kan oppleves urettferdig og ha uheldige konsekvenser for konkurransemessige forhold. Det kan for eksempel føre til at kommuner som har en streng inndragningspraksis opplever at bevillingshavere velger å etablere seg i nabokommuner som ikke håndhever regelverket i samme grad. Et nasjonalt utformet prikktildelingssystem vil gi større forutberegnelighet for bevillingshaverne, uavhengig av hvor i landet man etablerer seg. Mange kommuner har ikke noen etablert inndragningspraksis. En påregnelig følge av dette kan være at inndragningsbestemmelsen i liten grad blir brukt, selv om det foreligger klare brudd på regelverket. Tall fra Sirus, se kapittel 2.2, viser at det er få kommuner som foretar inndragning sett i sammenheng med antall innrapporterte overtredelser. Når regelbrudd ikke følges opp, innebærer dette i realiteten at useriøse aktører får et konkurransefortrinn i forhold til de seriøse aktørene. Et obligatorisk prikktildelingssystem vil legge til rette for mer rettferdige konkurranseforhold og gi gode rammebetingelser for de aktørene som driver i henhold til gjeldende regelverk. Departementet mener videre det er pedagogiske fordeler med et prikktildelingssystem. Det liknende systemet etter veitrafikkloven er godt kjent i befolkningen. Et slikt system er enkelt å sette seg inn i og forstå, både for saksbehandlere, bevillingshavere, politikere og publikum/media. Dette kan legge forholdene til rette for at media vil fatte interesse for kommunens inndragningspraksis og dermed synliggjøre for innbyggerne hvordan kommunen følger opp overtredelser. Konsekvensene av eventuelle brudd vil være tydelige og forutsigbare med et prikktildelingssystem. Dette kan være til hjelp for bevillingshaverne når de utarbeider rutiner og internkontroll for å sikre at driften er i samsvar med alkoholloven. Valget av et prikktildelingssystem gir også regeltekniske fordeler. Bruken av prikker innebærer en abstraksjon av overtredelsenes alvorlighetsgrad. Dette gjør det enkelt å differensiere mellom ulike alvorlighetsgrader og enklere å vekte ulike overtredelser i kombinasjon. Ved bruk av prikker er det også mulig å fange opp alle overtredelser på en enkel måte, også de mindre alvorlige. Til sammen fører dette til at det er enklere å lage et forståelig og sammenhengende system, sammenliknet med andre ordninger, for eksempel de som er basert på advarsler, anmerkninger eller liknende. Sett fra myndighetenes perspektiv er det også viktig å sikre at brudd på lovverket blir fulgt opp. Med de lave inndragningstallene som innrapporteres fra kommunene, kan muligheten for inndragning i mange kommuner framstå som en tom trussel. Dette svekker den preventive effekten av inndragningsbestemmelsen. Dette kan også føre til at respekten for regelverket generelt blir redusert, også blant de bevillingshaverne som i utgangspunktet ønsker å operere innenfor regelverket. Departementet finner grunn til å presisere at kommunene fortsatt vil stå fritt til å utforme sin egen praksis med hensyn til kriterier for innvilgelse av bevilling, antall salgs- og skjenkesteder og tidsbestemmelser innenfor rammene av gjeldende regelverk. Det følger imidlertid av alkohollovens system at ansvaret for å føre kontroll med bevillingshaverne og å reagere på eventuelle brudd ligger til kommunene. I dette ligger det en forutsetning om at kommunene skal følge opp dette ansvaret. Et 17

obligatorisk prikktildelingssystem vil formalisere og tydeliggjøre det ansvaret som allerede ligger der. Departementet vil for øvrig framheve at det er nødvendig å bruke mange ulike virkemidler for å oppnå en god etterlevelse av regelverket. Blant annet er kommunenes kontrollvirksomhet et svært viktig virkemiddel, se høringsnotatet kapittel 2. Intensjonen med prikktildelingssystemet er at dette skal inngå i et samspill med de øvrige virkemidlene. 2.7.2 Hvilke brudd prikktildelingssystemet skal gjelde for Det foreslås at prikktildelingssystemet skal være knyttet til alle brudd på kommunale salgs- og skjenkebevillinger enten forpliktelsene følger av alkoholloven, alkoholforskriften, vilkår i bevillingsvedtaket eller brudd på annen lovgivning som har sammenheng med alkohollovens formål, jf. inndragningsadgangen i alkoholloven 1-8 første ledd. Det er departementets oppfatning at alle brudd bør tas inn i prikktildelingssystemet. Det vil gi et klart signal om at alle forpliktelser skal overholdes. Departementet har, i tråd med Helsedirektoratets forslag, valgt å spesifisere hoveddelen av forpliktelsene som framgår av regelverket, men foreslår også å innta en oppsamlingsbestemmelse for å fange opp mer spesielle og uvanlige overtredelser, samt overtredelser av bestemmelser som måtte vedtas og tre i kraft etter forskriften. I følge forslaget skal det tildeles én prikk for overtredelser som faller inn under oppsamlingsbestemmelsen. En fordel med en slik bestemmelse er at det ikke er nødvendig å endre forskriften hver gang det gis en ny bestemmelse som innebærer plikter for bevillingshaveren. Dette vil kun være nødvendig i de tilfeller hvor det vurderes at en overtredelse av en ny bestemmelse bør medføre et høyere antall prikker enn én. I alkoholloven 1-8 tredje og fjerde ledd finner vi bestemmelser om øvrige inndragningsgrunner. Disse er ikke knyttet til krav for utøvelse av bevillingen, og det er derfor i utgangspunktet ikke foreslått at prikktildelingsordningen skal omfatte disse forholdene. Når det gjelder bestemmelsen i 1-8 fjerde ledd om at bevillingen kan inndras dersom den ikke er benyttet i løpet av året, mener departementet at det er åpenbart at forholdet ikke bør omfattes av prikktildelingsordningen. Det foreligger her ikke noe klanderverdig forhold. Når det gjelder bestemmelsene i 1-8 tredje ledd, hvor det går fram at bevillingen kan inndras dersom det skjer gjentatt narkotikaomsetning eller diskriminering på stedet, er departementet mer i tvil. Bestemmelsene er ikke knyttet til krav for utøvelse av bevillingen, noe som taler mot å inkludere forholdene i prikktildelingssystemet. På den annen side gir forholdene grunnlag for inndragning, og det vil derfor skape et tosporet system dersom dagens system, hvor regelen er at bevilling kan inndras ved slike forhold, beholdes. Departementet ser at det kan virke kunstig å skille mellom overtredelser knyttet til bevillingskravene og disse inndragningsgrunnene, og ber derfor særskilt om at høringsinstansene kommenterer spørsmålet om forholdene bør tas inn i prikktildelingssystemet og hvor mange prikker forholdene i så fall bør tildeles. 18

2.7.3 Generelt om reaksjonsnivået Dersom prikktildelingssystemet skal bli effektivt, er det avgjørende at reaksjonsnivået blir riktig. For å oppnå dette, må fire hovedelementer med sentral betydning for reaksjonsnivået vurderes og balanseres opp mot hverandre: lengden på opptjeningsperioden, altså i hvilket tidsrom prikker skal summeres og kunne føre til inndragning hvor streng minstereaksjonen skal være, altså lengden på inndragningen hvilket antall prikker som skal utløse et vedtak om inndragning hvilket antall prikker som skal tildeles for den enkelte overtredelse Det må etter departementets vurdering sikres at reaksjonsnivået er høyt nok til at risikoen for inndragning framstår som reell. Ut fra den kjennskap man i dag har om regelbrudd som ikke følges opp, må det i første omgang være et mål at antallet inndragninger på landsbasis skal øke som følge av systemet. Dersom systemet gir den allmennpreventive effekt som er ønsket, vil man imidlertid kunne håpe på at det totale antall inndragninger vil gå ned på lengre sikt. Forslagene til opptjeningsperiode, minstereaksjon, antall prikker som skal utløse et vedtak om inndragning og hvilket antall prikker som skal tildeles for den enkelte overtredelse, beskrives i kapitlene 2.7.4 til 2.7.12 under, jf. forslaget til nye bestemmelser i alkoholforskriften 10-2 flg. Innholdet reflekterer Helsedirektoratets forslag til reaksjonsnivå. Helsedirektoratets forslag er basert på en helhetlig vurdering hvor det blant annet er tatt hensyn til erfaringene fra de kommunale systemene som er beskrevet i kapitlene 2.5.2 til 2.5.7 foran. Departementet ber om at høringsinstansene særlig vurderer om det foreslåtte reaksjonsnivået er hensiktsmessig for å oppnå formålene med prikktildelingssystemet. 2.7.4 Opptjeningsperioden Opptjeningsperioden har stor innvirkning på reaksjonsnivået. En kort opptjeningsperiode innebærer at reaksjonsnivået framstår som lavt, da det tildeles og summeres prikker i et kort tidsrom, før disse igjen bortfaller. En kort opptjeningsperiode vil med andre ord føre til at det fattes færre vedtak om inndragninger enn dersom opptjeningstiden blir satt til en lengre periode. Det foreslås en opptjeningsperiode på tre år. En opptjeningsperiode på tre år vil sikre at kommunen får mulighet til å føre et tilstrekkelig antall kontroller for å avdekke eventuelle brudd. Ved oppsummering av prikker vil det være prikker som er tildelt i løpet av en treårsperiode som kan gi grunnlag for et inndragningsvedtak. Ved beregning av treårsperioden tilsier hensynet til likebehandling og forutsigbarhet at det er tidspunktet da handlingen eller unnlatelsen fant sted som skal legges til grunn. Slik sikres det at saksbehandlingstiden hos kommunene ikke får betydning og at det ikke vil lønne seg å trenere saken. Prikker som er lagt til grunn for et inndragningsvedtak skal ikke kunne legges til grunn for senere inndragningsvedtak. 19

Kommunale salgs- og skjenkebevilling fornyes hvert fjerde år og kan gis for inntil fire år. Forrige bevillingsperiode utløp 30. juni 2012, og nåværende bevillingsperiode løper til 30. juni 2016. Det foreslås at opptjeningstiden ikke ses i sammenheng med bevillingsperioden, da opptjeningstiden i så fall ville bli gradvis kortere ettersom man nærmet seg bevillingsperiodens slutt, med de følger dette vil ha for reaksjonsnivået og risikoen for at overtredelser vil føre til inndragning. En utilsiktet virkning ville i så fall kunne være at det kan spekuleres i at overtredelser mot slutten av bevillingsperioden ikke vil medføre konsekvenser for bevillingshaveren. I de fleste tilfeller vil en ny bevillingsperiode i realiteten innebære en fornyelse av den allerede gitte bevillingen, og vil ikke medføre så store endringer i virksomheten at det er tale om en ny bevillingshaver. Det er derfor ingen juridisk hindring for å forskriftsfeste at opptjeningstiden gjelder uavhengig av om bevillingen er fornyet med bakgrunn i reglene om bevillingsperiode, forutsatt at det ikke har skjedd et eierskifte i denne forbindelse. Dersom det foreligger en overdragelse, jf. alkoholloven 1-10, er det hensiktsmessig at den nye bevillingshaverens opptjeningstid begynner å løpe på det tidspunktet overdragelsen fant sted, da det er fra dette tidspunktet den nye eier utøver skjenkevirksomhet og har ansvaret for driften. At den nye bevillingshaveren driver på tidligere eiers bevilling i en periode før kommunen eventuelt innvilger den nye eierens søknad om bevilling kan ikke få betydning. Dersom opptjeningstiden først skulle starte på innvilgelsestidspunktet ville dette føre til at den nye eieren ikke kunne bli tildelt prikker i det tidsrommet det drives på tidligere eiers bevilling. En utilsiktet virkning av dette ville være at det ikke kan iverksettes reaksjoner mot overtredelser som finner sted i denne perioden. Dette vil framstå som svært uheldig, til tross for at overtredelser som har funnet sted i denne perioden kan bli tillagt vekt i søknadsbehandlingen, jf. alkoholloven 1-7a og 1-7 b. 2.7.5 Minstereaksjon Det foreslås en minstereaksjon på én ukes inndragning. Dette er ment å være en standardreaksjon i de tilfellene hvor overtredelsene anses å ligge innenfor normalområdet til hver overtredelsestype som ligger til grunn for inndragningen. Ved skjenking til en åpenbart påvirket person, vil for eksempel den nedre grensen for at bestemmelsen er overtrådt være at personen er åpenbart påvirket. I mange tilfeller kan det imidlertid tenkes at personen er såkalt kraftig påvirket, uten at dette nødvendigvis bør gjenspeiles i hvor mange prikker som tildeles. Etter forslaget kan imidlertid kommunen øke lengden på inndragningen i tilfeller hvor det foreligger svært skjerpende omstendigheter. Denne adgangen er forbeholdt de mer spesielle tilfellene, for eksempel der personen har svært store problemer med å ta vare på seg selv, eller der overskjenkingen skjer på oppfordring fra en ansatt. Slike særlige forhold er omtalt nærmere i kapittel 2.7.12. Valget av en minstereaksjon på én uke har blant annet sammenheng med at dette er et tidsrom hvor det er sannsynlig at de fleste bevillingshavere, uavhengig av driftskonsept, har sine topper og bunner i omsetning. Dette medfører at reaksjonen vil slå relativt likt ut for alle. 20