Mediebedriftenes landsforening Oslo, 4. november 2014 Kongens gate 14 Ref: M5571139/1/115488-007/KYE 0153 Oslo Ansvarlig advokat: Kyrre Eggen For: Randi S Øgrey Fritak for merverdiavgift på digitalt redaksjonelt innhold er ikke i strid EØSretten Etter dagens regelverk er papiraviser fritatt for merverdiavgift. Fritaket omfatter ikke medier som produserer og formidler nyheter, aktualitetsstoff og samfunnsdebatt i elektronisk form (heretter "digitalt redaksjonelt innhold"). Her ilegges merverdiavgift med vanlig sats. Regjeringen har foreslått innført en felles merverdiavgift sats for papir- og e-aviser på 8%. Ett alternativ til regjeringens forslag er å utvide dagens ordning om merverdiavgift fritak for papiraviser til å omfatte e-aviser og annet digitalt redaksjonelt innhold. Å la den nye avgiftsreguleringen omfatte digitalt redaksjonelt innhold er mer konsekvent i forhold til begrunnelsen bak et slikt avgiftsregime, som er å fremme samfunnsdebatten ved å sikre mediepluralisme m.m. Videre er en slik regulering mer konsekvent medienøytral og i bedre harmoni med øvrig medierettslig regelverk. En regulering som omfatter digitalt redaksjonelt innhold er i større utstrekning i samsvar med både nøytralitetshensynet og de hensyn som forsvarer anvendelse av EØS-avtalens art 61 (3), jfr nedenfor. Enkelte har hevdet at avgiftsfritak for digitalt redaksjonelt innhold er problematisk i forhold til EUs merverdiavgiftsdirektiv, og at man derfor burde velge en 8% sats. Vi ikke se at så er tilfellet. Å utvide dagens merverdiavgiftsfritak for papiraviser til også å gjelde digitalt redaksjonelt innhold, er mindre problematisk enn den løsningen regjeringen foreslår. Vi begrunner dette nedenfor. Norge er ikke forpliktet av EUs merverdiavgiftsdirektiv. Stortinget står derfor fritt til å fastlegge avgiftsnivået innenfor de begrensninger som følger av den generelle EøSretten (de fire friheter) og av statsstøttereglene. Så lenge fritaksordningen gjøres generell, slik at også utenlandske foretak som selger digitalt redaksjonelt innhold til kunder i Norge er fritatt for merverdiavgift, oppstår det ikke problemer i forhold til de fire friheter. Det avgjørende er derfor forholdet til statsstøttereglene. EØS-avtalen forbyr statlig støtte som begunstiger enkelte foretak og som kan påvirke konkurransen og samhandelen mellom E0S-landene. Nye støtteordninger skal notifiseres til EFTAs overvåkningsorgan (ESA), som på nærmere vilkår kan godkjenne slike. Eksisterende støtteordninger, herunder støtteordninger som var på plass da EØS-avtalen trådte i kraft, skal ikke notifiseres. Støtte til forbrukere faller utenfor forbudet mot statsstøtte i EØS-avtalen. Det kan argumenteres for at avgiftsfritaket for papiraviser er å anse som støtte til forbrukerne, og ikke støtte gitt til foretak. Samme argumentasjon kan forsvare en utvidelse av fritaksordningen til å gjelde digitalt redaksjonelt innhold. [tu 25_ P.O.1.k, I '41-)1'.. r ) f: 2i r, 2in Hij, I u I H (11 Hiu Ar int ('») 1.0').1i908.Re.N.t.'jW S/1
Avgiftsfritaket for papiraviser er uansett en lovlig eksisterende støtteordning. En utvidelse av ordningen til å omfatte digitalt redaksjonelt innhold kan anses som en ren konsekvens av den teknologiske utviklingen. Formålet med avgiftsfritaket for papiraviser har ikke vært å begunstige papirindustrien, men å sørge for mediepluralisme og å ivareta den frie samfunnsdebatt. Det kan derfor hevdes at en utvidelse til også å omfatte digitalt redaksjonelt innhold er en lovlig justering av en eksisterende støtteordning som ikke trenger å notifiseres, alternativt en mindre endring som kun krever forenklet notifikasjon. Uansett vil man kunne vise til dagens ordning og påberope nøytralitetshensynet. Likt innhold bør behandles likt, uavhengig av medier. Man slipper da å argumentere for hvorfor akkurat 8% er riktig nivå, noe som kan være utfordrende. Under enhver omstendighet vil ett avgiftsfritak kunne forsvares etter EØS-avtalens art 61 (3), begrunnet i behovet for mediepluralisme og å ivareta den frie samfunnsdebatt. En endring av avgiftsreglene bør av forsiktighetshensyn notifiseres, uavhengig av om endringen innebærer avgiftsfritak eller en ny sats på 8%. Ved valget mellom avgiftsfritak og 8% sats, er det viktig å understreke at det er mindre utfordrende å forsvare en nullsats enn det er å forsvare en 8% sats. Det er altså ikke økt risiko eller usikkerhet forbundet med å notifisere en nullsats, i forhold til en ny sats på 8%. Argumentasjonen om utvidelse av eksisterende lovlig ordning kan kun gjøres gjeldende i forhold til en nullsats. Dersom man velger nullsats er det bare nødvendig å notifisere endringen for digitale medier, og ikke satsen for papiraviser. Ved en notifisering av en ny sats på 8% for papiraviser, vil man få en full gjennomgang også for papiraviser. Risikoen for løsningen blir utfordret, er derfor klart mindre om man velger nullsats. Grensene for hvilket avgiftsnivå som kan aksepteres etter EUs merverdiavgiftsdirektiv er ikke noe relevant argument til fordel for å velge en 8% sats. Direktivet gjelder ikke for Norge. Direktivet er ikke relevant for å fastlegge hvorvidt det foreligger statsstøtte. Uansett vil verken en sats på 8% eller 0% være mulig for elektronisk innhold under dette direktivet. De avgrensningsproblemenes som fremheves i prop 1 er de samme uavhengig om det velges nullsats eller en sats på 8 %, noe som tilsier at mulige avgrensningsproblemer ikke er noe argument for et bestemt nivå. Begrunnelsen for å akseptere et eventuelt unntak etter E0S-avtalens art 61 (3), behovet for mediepluralisme mv, vil heller ikke påvirkes av avgiftsnivået. Riktignok kan det i forhold til proporsjonalitetsvilkåret hevdes at 8% avgift er mer proporsjonalt enn avgiftsfritak, men sett hen til de tungtveiende hensyn som begrunner ordningen anser vi ikke denne forskjellen for å være av avgjørende betydning. Det er ingen rettspraksis eller andre relevante kilder vi kjenner til som kan tas til inntekt for at det er lettere å få aksept for en lav avgiftssats, enn for at noe er unntatt fra avgift. Som vist finnes det argumenter som tilsier at det er lettere å forsvare en nullsats enn en ny felles sats på 8%. Samtidig er det ikke noen avgjørende forhold som tilsier at det er lettere å notifisere en ny, felles sats på 8%. Det å igangsette en notifikasjonsprosess mot ESA er ikke i seg selv problematisk på noe vis. Dette kan gjøres risikofritt. Det bør først gjennomføres en prenotifikasjonsprosess, hvor man på fritt grunnlag diskuterer formålet med justeringen med ESA, og hvor det argumenteres for lovligheten. På bakgrunn av signalene ESA gir, blant annet knyttet til hvordan ordningen etter deres syn lettest vil kunne begrunnes, utarbeides en notifikasjon. M5571139/1/115488-007/KYE 2
Sammenfatningsvis mener vi at valget mellom avgiftsfritak eller en ny felles sats på 8% ligger innenfor den handlingsfrihet Stortinget har etter EØS-avtalen. Det er ingen logisk grunn som tilsier at det er vanskeligere å forsvare en nullsats enn en 8% sats. Derimot finnes det relevante argumenter som tilsier at avgiftsfritak er lettere å forsvare. EØSavtalen utgjør ikke noe gyldig argument til fordel for at Stortinget bør velge en 8% sats. Dersom Stortinget mener avgiftsfritak er politisk ønskelig, så vil en slik løsning kunne forsvares i forhold til EØS-avtalen. Våre synspunkter ovenfor er utdypet i vedlagte notat Med vennlig hilsen for Advokatfirmaet Wiersholm AS ( Morten Goller mgo(awiersholm.no ( 1(-4-/-z Kyrr Eggen // kvewiersholr'n.no Håkon Cosma Størdal hcstwiersholm.no M5571139/1/115488-007/KYE 3
,41,s5r 11, Notat Til: Mediebedriftenes landsforening Fra: Advokatfirmaet Wiersholm AS v/ Morten Goller, Kyrre Eggen og Håkon Cosma Størdal Ansv. advokat: Kyrre Eggen Dato: 4. november 2014 Fritak for merverdiavgift på digitalt redaksjonelt innhold er ikke i strid EØS-retten PROBLEMSTILLING OG SAMMENFATNING Etter dagens regelverk er papiraviser fritatt for merverdiavgift. Fritaket omfatter ikke aviser og nyhetsmedier i elektronisk form (heretter "digitalt redaksjonelt innhold"). Her ilegges mva med vanlig sats. Regjeringen har foreslått innført en felles mva sats for papir- og e-aviser på 8 %. Ett alternativ til regjeringens forslag er å utvide dagens ordning om mva fritak for papiraviser til også å omfatte digitalt redaksjonelt innhold. Å la den nye avgiftsreguleringen omfatte digitalt redaksjonelt innhold er mer konsekvent i forhold til begrunnelsen bak et slikt avgiftsregime, som er å fremme samfunnsdebatten ved å sikre mediepluralisme m.m. Videre er en slik regulering mer konsekvent medienøytral og i harmoni med øvrig medierettslig regelverk. En regulering som omfatter digitalt redaksjonelt innhold er i større utstrekning i samsvar med både nøytralitetshensynet og de hensyn som forsvarer anvendelse av E0S-avtalens art 61 (3), jfr nedenfor. Spørsmålet vi er bedt om å vurdere er om det ligger innenfor Stortingets handlefrihet ift EØS avtalen å kunne vedta nullsats, samt om en nullsats skaper større utfordringer i forhold til EØS avtalen enn en 8 % sats. Som vist nedenfor mener vi det ligger innenfor Stortingets handlefrihet etter EØS avtalen å kunne vedta nullsats. Videre mener vi at en nullsats ikke skaper større utfordringer i forhold til EØS avtalen enn en 8 % sats. Å utvide dagens momsfritak for papiraviser til også å gjelde digitalt redaksjonelt innhold, er snarere mindre problematisk enn den løsningen regjeringen foreslår. UTGANGSPUNKTER Norge er ikke forpliktet av EUs merverdiavgiftsdirektiv. Stortinget står derfor fritt til å fastlegge avgiftsnivået innenfor de begrensninger som følger av den generelle EØS-retten (de fire friheter) og av statsstøttereglene. Så lenge fritaksordningen gjøres generell, slik at også utenlandske foretak som selger digitalt redaksjonelt innhold til kunder i Norge er fritatt for mva, oppstår det ikke problemer i forhold til de fire friheter. Det avgjørende er derfor forholdet til statsstøttereglene. EØS-avtalen forbyr statlig støtte som begunstiger enkelte foretak og som kan påvirke konkurransen og samhandelen mellom E0S-landene. Nye støtteordninger skal notifiseres til EFTAs overvåkningsorgan (ESA), som på nærmere vilkår kan godkjenne slike. Eksisterende støtteordninger, herunder støtteordninger som var på plass da EØS-avtalen trådte i kraft, skal ikke notifiseres. M5564700/1/115488-007/MGO
Notat Wiersholm KAN ORDNINGEN SES PÅ SOM EN STØTTE TIL FORBRUKERE? Støtte til forbrukere faller utenfor forbudet mot statsstøtte i EØS-avtalen. Det kan argumenteres for at avgiftsfritaket for papiraviser er å anse som støtte til forbrukerne, og ikke støtte gitt til foretak. Det er forbrukerne som direkte nyter godt av et avgiftsfritak gjennom redusert pris på produktet. Mediehusene har ingen umiddelbar gevinst, noe som ville ha vært tilfellet ved en direkte overføring f.eks. gjennom en subsidie. Samme argumentasjon kan forsvare en utvidelse av fritaksordningen til å gjelde digitalt redaksjonelt innhold. Det bemerkes imidlertid at både direkte og indirekte fordeler kan sees på som støtte til foretak. Dette gjelder selv om den egentlige mottakeren ikke utøver noen form for økonomisk aktivitet. Det kan derfor være vanskelig å nå frem med argumentet at ordningen ikke gir mediehusene noen økonomisk fordel, særlig fordi konsekvensen av ordningen sannsynligvis er økt salg. KAN NULLMOMS ANSES SOM EN UTVIDELSE AV EKSISTERENDE LOVLIGE ORDNING? Avgiftsfritaket for papiraviser er uansett en lovlig eksisterende støtteordning. En utvidelse av ordningen til å omfatte digitalt redaksjonelt innhold kan anses som en ren konsekvens av den teknologiske utviklingen. Formålet med avgiftsfritaket for papiraviser har ikke vært å begunstige papirindustrien, men å sørge for mediepluralisme og å ivareta den frie samfunnsdebatt. Det kan derfor hevdes at en utvidelse til også å omfatte digitalt redaksjonelt innhold er en lovlig justering av en eksisterende støtteordning. Ettersom gjeldende ordning har vært på plass fra før EØS-avtalens ikrafttredelse, er dette eksisterende støtte. Det alminnelige utgangspunktet er at endringer i eksisterende støtteordningen skal notifiseres, men slik at det for visse mindre endringer i eksisterende støtteordninger er tilstrekkelig med forenklet notifikasjon. Dette medfører blant annet kortere saksbehandlingstid hos ESA. Mindre endringer er visse økninger i en støtteordnings budsjett og begrensede forlengelser i tid. Det kan argumenteres for at en ren justering av en støtteordning for å tilpasse denne til markedsutviklingen ikke er en endring i støtteordningen. I så fall vil det ikke være nødvendig å notifisere en slik justering. I lys av at digitalt redaksjonelt innhold så langt har vært underlagt alminnelig mva-sats (og ikke altså fra start ble behandlet likt som papiraviser), anser vi det imidlertid vanskelig å vinne frem med en slik argumentasjon. Det skyldes også at terskelen for hva som er notifiseringspliktige endringer generelt er lav: enhver endring utover endringer av ren formell eller administrative art (og som ikke uttrykkelig er akseptert) skal i utgangspunktet anses som "ny støtte".1 Dette forhindrer ikke at det kan argumenteres for at endringen utgjør en mindre endring hvor det er tilstrekkelig med forenklet notifikasjon. NØYTRALITETSH ENSYNET Selv om nullsats for digitalt redaksjonelt innhold ikke skulle anses som en justering innenfor en eksisterende ordning, vil man kunne vise til dagens ordning og påberope nøytralitetshensynet. Likt innhold bør behandles likt, uavhengig av medier. Man slipper da å argumentere for hvorfor akkurat 8 % er riktig nivå, noe som kan være utfordrende. De samme hensynene som begrunner mva fritak for papiraviser gjør seg også gjeldende for digitalt redaksjonelt innhold. Hensynet til mediepluralisme gjelder uavhengig av formidlingsmedium. Digitalt redaksjonelt innhold er også viktige for ivaretakelse av den frie samfunnsdebatten. Ut i fra dagens faktiske mediebruk og prognoser for fremtidig mediebruk, er det gode argumenter for at digitalt redaksjonelt innhold både er og vil fortsette å være den viktigste plattform for formidling av redaksjonelt materiale. Det er Se ESAs implementeringsbeslutning 195 '04,COL av 14. juli 2004 artikkel 4.1. M5564700/1/115488-007/MGO 2
Notat Wiersholm således ingen gode grunner for at papiraviser og digitalt redaksjonelt innhold skal forskjellsbehandles avgiftsmessig. De grunnleggende hensynene er sammenfallende og behovet for fritak det samme. Følgelig er det nødvendig at fritaket utvides til også å omfatte digitalt redaksjonelt innhold. Dette særlig for å reflektere den faktiske markedssituasjonen og ikke favorisere et formidlingsmedium på bekostning av et annet. 6. MEDIEPLURALISME OG DEN FRIE SAMFUNNSDEBATT Under enhver omstendighet vil ett avgiftsfritak kunne forsvares etter E0S-avtalens art 61 (3), begrunnet i behovet for mediepluralisme og å ivareta den frie samfunnsdebatt. Etter nevnte bestemmelse vil ordninger som innebærer støtte på nærmere bestemte vilkår kunne erklæres forenelig med EØS-avtalen. Spørsmålet som skal behandles i det følgende er hvorvidt mva fritak kan være lovlig kulturstøtte, jf. EØS-avtalen artikkel 61 (3) bokstav c. Spørsmålet om dette unntakets rekkevidde ble nylig berørt av EFTAs overvåkningsorgan i sak 112/14/COL som gjaldt endringer i pressestøtteordningen. Overvåkningsorganet presisert at følgende vurderingskriteriet er avgjørende for om unntaket i artikkel 61 (3) bokstav c er oppfylt: 1. Is the state aid measure aimed at a well-defined objective of common interest? 2. Is the state aid well designed to deliver the objective of common interest? Is the state aid an appropriate policy instrument? Is there an incentive effect in the sense that the aid changes the behaviour of undertakings? Is the aid proportional, that is, could the same change in behaviour be obtained with less aid? 3. Are the distortions of competition and effect on trade limited, so that the overall balance is positive? Når det gjelder det første vilkåret om at støtten må ha et veldefinert formål av allmenn interesse, kom overvåkningsorganet i den aktuelle saken til at ordninger som er egnet til å sikre/ivareta mediemangfold har et slikt formål. For så vidt gjelder andre vilkåret, er det flere kriterier som må vurderes. Samtlige synes å være oppfylt. Det kan for det første argumenteres for at det ikke finnes mindre inngripende tiltak som er egnet til å oppnå samme formål. Avgiftsfritak vil ikke være en direkte støtte til mediehusene, men det er i utgangspunktet kundene som nyter godt av fritaket. Det kan anføres at mva fritaket er direkte rette mot forbrukerne og ikke mediehusene. Generelt vil indirekte støtte være et bedre alternativ enn direkte, ettersom den mulige negative virkningen på konkurransen er mer begrenset. Hvis det legges til grunn at mediestøtte er egnet til å fremme/sikre mediemangfold, uavhengighet og kultur, vil indirekte støtte være minst inngripende. Til dette kommer at det skal en del til for at støtte som er begrunnet i legitime og grunnleggende hensyn (som mediemangfold), blir ansett for å være uforholdsmessig. Videre er mva fritak egnet til å endre foretakene atferd. Det gir et klart insentiv til at mediebedriftene skal opprettholde sin virksomhet, samt at nye kommer til. Redusert avgift vil også kunne sikre et større kundegrunnlag og trygge mangfoldet. Et høyere antall markedsaktører er også relevant for å sikre mediemangfold og gir også økt konkurranse. M5564700/1/115488-007/MGO 3
Notat Wiersholm Når det gjelder vilkåret om at støtten ikke må gå lengre enn nødvendig, vises til det som fremkommer ovenfor, særlig det at de egentlige støttemottakerne er forbrukerne. Totalt sett tilsier de gjennomgåtte momenter at indirekte støtte i form av et mva fritak er godt egnet til å oppnå formålet om mediemangfold og at dette er det minst konkurransebegrensende alternativet. VURDERING AV RISIKOEN FORBUNDET MED NOTIFIKASJON VALGET MELLOM NULLSATS OG 8% SATS En endring av avgiftsreglene bør notifiseres, uavhengig av om endringen innebærer avgiftsfritak eller en ny sats på 8%. Ved valget mellom avgiftsfritak og 8% sats, er det viktig å understreke at det er mindre utfordrende å forsvare en nullsats enn det er å forsvare en 8% sats. Det er altså ikke er noen økt risiko eller usikkerhet forbundet med å notifisere en nullsats, i forhold til en ny sats på 8%. Situasjonen er omvendt. For det første kan argumentasjonen om utvidelse av eksisterende lovlig ordning kun gjøres gjeldende i forhold til en nullsats. Denne argumentasjonen kan ikke brukes til å forsvare en ny sats på 8%. For det andre, dersom man velger nullsats er det bare nødvendig å notifisere endringen for digitale medier, og ikke satsen for papiraviser. Ved en notifisering av en ny sats på 8% for papiraviser, vil man få en full gjennomgang også for papiraviser. Risikoen for løsningen blir utfordret, er derfor klart mindre om man velger nullsats. Grensene for hvilket avgiftsnivå som kan aksepteres etter EUs merverdiavgiftsdirektiv er ikke noe relevant argument til fordel for å velge en 8% sats. Direktivet gjelder ikke for Norge. Direktivet er ikke relevant for å fastlegge hvorvidt det foreligger statsstøtte. Uansett vil verken en sats på 8% eller 0% være mulig for elektronisk innhold under dette direktivet. De avgrensningsproblemenes som fremheves i prop 1 blir nøyaktig de samme om det velges nullsats eller en sats på 8 % Dette er derfor heller ikke noe argument for et bestemt nivå. Begrunnelsen for å akseptere et eventuelt unntak etter EØS-avtalens art 61 (3), behovet for mediepluralisme mv, vil som utgangspunkt ikke påvirkes av avgiftsnivået. Det bemerkes imidlertid at i en vurdering av om vilkårene for unntak er til stede, og da særlig hvorvidt virkemidlet er proporsjonalt, vil størrelsen på fritaket kunne være relevant. Sett hen til de tungtveiende hensyn som begrunner ordningen anser vi ikke denne forskjellen for å være av avgjørende betydning For øvrig finnes det som vist argumenter som tilsier at det er lettere å forsvare en nullsats enn en ny felles sats på 8%. Samtidig er det ikke noen forhold som tilsier at det er lettere å notifisere en ny, felles sats på 8%. Det å igangsette en notifikasjonsprosess mot ESA ikke i seg selv er problematisk på noe vis. Dette kan gjøres risikofritt. Det bør først gjennomføres en prenotifikasjonsprosess, hvor man på fritt grunnlag diskuterer formålet med justeringen med ESA, og hvor det argumenteres for lovligheten. På bakgrunn av signalene ESA gir, blant annet knyttet til hvordan ordningen etter deres syn lettest vil kunne begrunnes, utarbeides en notifikasjon. SAMMENFATNING Sammenfatningsvis mener vi at valget mellom avgiftsfritak eller en ny felles sats på 8% ligger innenfor den handlingsfrihet Stortinget har etter EØS-avtalen. Det er ingen logisk grunn som tilsier at det er vanskeligere å forsvare en nullsats enn en 8% sats. Derimot finnes det relevante argumenter som tilsier at avgiftsfritak er lettere å forsvare enn en ny felles sats på 8%. E0S-avtalen utgjør ikke noe gyldig argument til fordel for at Stortinget bør velge en 8% sats. Dersom Stortinget mener avgiftsfritak er politisk ønskelig, så vil en slik løsning være lettere å forsvare enn en ny felles 8% sats. M5564700/1/115488-007/MGO 4
Notat Wiersholm M5564700/1/115488-007/MGO 5