Sivilombudsmannen Besøksadresse Akersgata 8, inngang Tollbugata Postadresse Postboks 3 Sentrum, 0101 Oslo Telefon 22 82 85 00 Grønt nummer 800 80 039 Telefaks 22 82 85 11 postmottak@sivilombudsmannen.no. Vår referanse 2012/561 Deres referanse Vår saksbehandler Ingeborg Skonnord Dato 13.02.2013 SAK OM 420 KV KRAFTLINE ØRSKOG-SOGNDAL TRASÉVAL I FLORA KOMMUNE Eg viser til tidlegare korrespondanse, sist brev herifrå 19. februar 2013. Saka gjeld Olje- og energidepartementet sitt traséval gjennom Flora kommune for ny 420 kv kraftline på strekninga frå Ørskog i Møre og Romsdal til Sogndal i Sogn og Fjordane. Saka reiser særleg spørsmål om departementet hadde teke tilstrekkelig omsyn til bebuarane på Knapstad når det gjaldt strålefaren frå kraftlina. Eg har ikkje funne grunnlag for å kritisere vurderinga til departementet av magnetfelteksponeringa i denne saka. Vurderinga synest å vere i tråd med gjeldande forvaltningsstrategi om magnetfelt og helse ved høgspentanlegg. Magnetfelteksponering vil også berre vere eitt av fleire moment i ei konkret og skjønsvis vurdering av traséval, og eg kan berre kritisere slike skjønsvise avgjerder der det hefter feil ved skjønet eller avgjerda er klart urimeleg. Bakgrunn Statnett SF søkte 7. mars 2007 om konsesjon etter energilova 29. juni 1990 nr. 50 3-1 til å byggje og drive ei ny 420 kv kraftline frå Ørskog transformatorstasjon i Ørskog kommune til Fardal transformatorstasjon i Sogndal kommune. Det blei også søkt om løyve etter oreigningslova 23. oktober 1959 nr. 3 2 nr. 19 til å setje i verk oreigning av naudsynt grunn og rettar for å byggje og drive dei omsøkte elektriske anlegga. Noregs vassdrags- og energidirektorat (NVE) gav Statnett anleggskonsesjon og oreigningsløyve 10. juni 2009 til å byggje ei om lag 280 km lang 420 kv kraftline frå Ørskog transformatorstasjon til Sogndal transformatorstasjon etter ein nærmare avmerkja trasé. I Flora kommune gav NVE konsesjon til ein trasé som gjekk via Endestad og Svarthumle. NVE mottok 75 klagar på vedtaket, medrekna klagar frå Sogn og Fjordane Turlag og fleire grunneigarar og bebuarar ved konsesjonsgitt trasé. Direktoratet fann ikkje grunnlag for å endre eller oppheve konsesjonsvedtaket av 10. juni 2009, men tilrådde www.sivilombudsmannen.no
2 nokre mindre traséjusteringar. Saka blei send Olje- og energidepartementet (OED) i brev av 7. oktober 2009. Olje- og energidepartementet fatta vedtak i klagesaka 21. desember 2011. For traséstrekninga mellom Tonheim og Monskaret i Flora kommune vedtok departementet at kraftlina skulle gå via Eikefjord, Storebru og Knapstad. Undersøkingane herifrå I klaga hit 13. februar 2012 blei det hevda at saka ikkje var fullnøyande opplyst, idet det ikkje låg føre konsekvensutgreiing for Knapstad. Det blei vist til at huset på garden ligg omtrent 180 meter frå kraftlina, og at det ikkje var teke tilstrekkeleg omsyn til dette i vurderinga av strålefaren og visuelt uttrykk. Det blei vidare vist til at grunngivinga til departementet ikkje var haldbar, og at det var lagde vekt på utanforliggjande omsyn. Det blei herifrå beslutta å undersøkje saka nærare, og i brev herifrå 15. mars 2012 blei departementet spurt om det var teke forsvarleg omsyn til bebuarane på Knapstad, særleg når det gjaldt strålefaren. Olje- og energidepartementet svarte i brev 10. april 2012. Om konsekvensutgreiing av traséalternativet forbi Knapstad skreiv departementet: «Konsekvensutredningene er utarbeidet i medhold av forskrift om konsekvensutredninger etter plan- og bygningsloven kap VII-a (nå kap 14) og utredningsprogrammet fastsatt av Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) etter at det var forelagt Miljøverndepartementet. Etter NVEs vurdering ga framlagt konsekvensutredning, tilleggsutredninger, fagrapporter og opplysninger framkommet i høringsuttalelsene sammen med befaringer et godt beslutningsgrunnlag for å fatte et konsesjonsvedtak i saken. NVE fant ikke grunnlag for å be om ytterligere utredninger. Konsekvensutredningene skal være beslutningsrelevante. Utredningene er et av flere forhold som inngår i vurderingsgrunnlaget når konsesjonsmyndighetene skal fatte en avgjørelse. Etter departementets vurdering er beslutningsrelevante forhold for traséalternativet forbi Knapstad utredet på lik linje med kraftledningstraseen for øvrig.» Departementet gjekk deretter nærmare inn på konsekvensane for landbruk og viste til NVE sin bakgrunn for vedtaket av 10. juni 2009. Til spørsmåla om elektromagnetiske felt uttalte departementet: «Det er Statens strålevern som er ansvarlig for de forskrifter og retningslinjer som gjelder for all eksponering vi blir utsatt for fra elektromagnetiske felt. All eksponering fra elektromagnetiske felt skal være forsvarlig. Det settes dermed kriterier for når og hvilken risiko som kan aksepteres. Gjeldende
3 forvaltningsstrategi om magnetfelt og helse ved høyspentanlegg er omtalt i St.prp. nr. 66 for 2005-2006. Her fremgår at ved alle planer, bl.a. om kraftledninger ved bygg, skoler og barnehager som kan få magnetfelt over 0,4 mikrotesla, skal eksponeringssituasjonen kartlegges, og mulige tiltak for å redusere magnetfelt og konsekvenser av tiltak skal drøftes. Etter krav fra NVE har Statnett i Ørskog Sogndal-saken kartlagt all bebyggelse som ligger nærmere enn 100 meter fra senterlinjen, med den antakelse at man da har dekket all bebyggelse som kan bli gjennomsnittlig eksponert for elektromagnetiske felt over utredningsgrensen på 0,4 mikrotesla. Beregningene er gjort ut ifra gjennomsnittlig forventet effektbelastning på 500 MW for ny 420 kv-ledning. Bolighusene på Knapstad vil ikke bli gjennomsnittlig eksponert for elektromagnetiske felt over utredningsgrensen. Det var derfor ikke aktuelt å vurdere avbøtende tiltak her av hensyn til magnetfelteksponering. I de utredninger og vurderinger som ligger til grunn for valg av trasé for dette kraftledningsanlegget inngår Statens stråleverns Rapport 8:2005. Det fremgår av denne rapporten at bakgrunnen for å bruke gjennomsnittsverdi og ikke maksimalverdi er at forskningsresultatene refererer til gjennomsnittlig felteksponering. Forskningsresultater gir ingen holdepunkter for å anta at det er en sammenheng mellom høyere magnetfeltbelastning i kortere tidsrom og helseeffekter hos barn eller voksne. Magnetfelt ved maksimal strømbelastning var derfor ikke relevant i departementets vurderinger.» I brev 7. mai 2012 hadde de merknader til brevet frå departementet. De gav uttrykk for at konsekvensane for Knapstad ikkje er nemnde i vedtaket til departementet, og at det dermed ikkje er gitt ei tilstrekkeleg grunngiving for vedtaket. Vidare hadde de kommentarar til departementet si vurdering av strålefaren, og innvende mellom anna at den gjennomsnittlege effektbelastninga var sett for lågt. Endeleg innvende de at departementet si utøving av skjøn var vilkårleg. I brev 12. juni 2012 tok departementet opp att at traseen det var gitt konsesjon til forbi Knapstad var konsekvensutgreidd og omsøkt på lik linje med traseen NVE gav konsesjon til, og at departementet ikkje hadde funne grunnlag for å kommentere innhaldet i kvart enkelt klagepunkt eller alle element i dei forskjellige innspela. Vidare blei det vist til at det ikkje var mogeleg å nemne alle stadnamna i ei så omfattande sak. De har deretter kome med tilleggskommentarar i saka ved fleire høve, medrekna i brev 2. juli 2012 og 15. januar 2013. Ettersom kontoret mitt hadde reist spørsmål omkring departementet sitt traséval i Flora kommune i ei anna klagesak, blei undersøkingane av klaga dykkar utsett noko i påvente av behandlinga av den andre saka. Partane blei underretta om dette i brev
4./. herifrå 11. juli 2012. Vedlagt følgjer til orientering brev herifrå i dag i denne saka. Mitt syn på saka: Etter energilova 29. juni 1990 nr. 50 1-2 er formålet til lova å sikre at produksjon, omforming, overføring, omsetning, fordeling og bruk av energi skjer på ein rasjonell måte for samfunnet. Det er presisert i formålsføresegna at det skal takast omsyn til allmenne og private interesser som lova har følgjer for. Konsesjonsbehandling av kraftliner etter energilova skal følgjeleg byggje på ei konkret skjønsvis vurdering av alle fordelar og ulemper ved etablering av kraftliner. Energilova har gitt konsesjonsmaktene vide rammer for dei skjønsvise og heilskaplege vurderingar og avvegingar som skal inngå i behandlinga av mellom anna etablering av kraftliner og traséval. Eitt av momenta i denne vurderinga vil vere eksponering frå elektromagnetiske felt. Strålevernlova 12. mai 2000 nr. 36 5 fastslår at all eksponering frå elektromagnetiske felt skal vere forsvarleg. Gjeldande forvaltningsstrategi om magnetfelt og helse ved høgspentanlegg er omtalt i St. prp. nr. 66 (2005-2006). Om kunnskapssituasjonen for magnetfelteksponering og forsvarlegheitsprinsippet heiter det på side 63: «Omfattende forskning kan sammenfattes med at det synes å være økt risiko for utvikling av leukemi hos barn som bor så nær en høyspentledning at magnetfeltet i boligen er over 0,4 µƭ ved gjennomsnittlig belastning over året. For de barna det gjelder i Norge, vil dette representere ett ekstra sykdomstilfelle rundt hvert syvende år. Den absolutte risikoen vurderes fortsatt som meget lav. For kreft og andre helseeffekter hos voksne er det samlet sett ikke påvist noen sammenheng med eksponering for magnetfelt. Magnetisk felt kjennetegnes nå ved relativt god kunnskapsavklaring, samtidig som en ikke forventer store helsemessige konsekvenser. Begrepet «føre var» og tilhørende praksis er derfor ikke lenger relevant på dette området. Anvendelsen av føre var-prinsippet erstattes dermed av forsvarlighetsprinsippet som innebærer at all eksponering for elektromagnetiske felt skal være forsvarlig. Det settes dermed kriterier for når og hvilken risiko som kan aksepteres.» Det går vidare fram av stortingsproposisjonen på side 64 at det ved alle planar, mellom anna om kraftliner ved bygg, skular og barnehagar som kan få gjennomsnittleg straumbelastning over året over 0,4 µƭ, skal eksponeringssituasjonen kartleggjast, og mogelege tiltak for å redusere magnetfelt og konsekvensar av tiltak skal drøftast. Magnetfeltnivå som tilseier utgreiingar skal likevel ikkje tolkast som ei grense der tiltak alltid skal gjennomførast. Den einskilde saka må vurderast individuelt og andre viktige omsyn kan tilseie at det blir lagd større eller mindre vekt på magnetfelt. I Statens strålevern sin Rapport 8:2005 side 25 går det fram at straumen i kraftliner vil varierer med belastninga til anlegget som igjen avheng av energibehovet. Energibehovet varierer gjennom døgnet og året, og magnetfeltnivå ved gitte avstandar
5 frå same type høgspentline vil difor variere. Vidare går det fram at både avstand og straumstyrke i tillegg til masteoppheng, faseavstand, mastehøgde og terreng mellom lina og bygg vil ha innverknad på magnetfeltnivået. Eg legg difor til grunn at det er naudsynt med opplysningar om ei rekkje tilhøve for å kunne vurdere magnetfeltet i eit konkret tilfelle, og at desse forholda i ei viss utstrekning er variable. Etter Olje- og energidepartementet si utgreiing i brev hit 10. april 2012 er det neppe tvilsamt at departementet si vurdering av magnetfeltbelastninga frå kraftlina for bustadhusa på Knapstad og utfallet av denne vurderinga har vore i tråd med gjeldande forvaltningsstrategi om magnetfelt og helse ved høgspentanlegg. Eg kan vanskeleg finne haldepunkt for å kritisere gjeldande praksis på generelt grunnlag. Etter det eg har forstått tyder forskingsresultat at det truleg er auka risiko for utvikling av levkemi hos barn som bur så nær ei høgspentline at magnetfeltet i bustaden er over 0,4 µƭ ved gjennomsnittleg belastning over året, og at dette er bakgrunnen for fastsetjinga av utgreiingsgrensa på 0,4 µƭ. Det er viktig at konsesjonsmaktene i det enkelte tilfelle gjennomfører ei konkret vurdering av om det er behov for utgreiingar og eventuelt vurderer tiltak for å redusere magnetfelt. Generelt bør konsesjonsmaktene søkje å unngå at det blir etablert høge magnetfeltnivå i bustader, barnehagar og skular. Ved berekninga av effektbelastninga bør det leggjast til grunn eit realistisk anslag for forventa straumstyrke. Det må også takast med i vurderinga at parallellføring med andre liner vil vere ein faktor som kan påverke magnetfeltnivået, sjå Statens strålevern sin Rapport 8:2005 side 24. Utrekningane som er gjorde av magnetfeltbelastninga, medrekna om den gjennomsnittlege forventa effektbelastninga for lina er sett for lågt, er spørsmål som krev særskild fagkompetanse, slik som helsefagleg kompetanse og kompetanse om magnetfelt/eksponeringssituasjon. Dette er vurderingar som vanskelege kan overprøvast av meg. Eg har difor ikkje grunnlag for å kritisere departementet for at dei ikkje har vurdert avbøtande tiltak for bustadhuset på garden dykkar, som etter det opplyste ligg omtrent 180 meter frå kraftlina. Eg peikar i tillegg på at magnetfelteksponering berre er eitt av fleire moment i vurderinga av val av trasé, og at det må gjennomførast ei samla vurdering av konkrete fordelar og ulemper ved tiltaket. Ei slik konkret og skjønsvis vurdering kan eg i avgrensa grad overprøve. Eg kan berre kritisere slike skjønsvise avgjerder dersom det hefter feil ved skjønet eller avgjerda er «klart urimelig», jf. sivilombodsmannslova 22. juni 1962 nr. 8 10 anna ledd. I brev herifrå 15. mars 2012 blei det ikkje funne grunnlag for å reise spørsmål ved grunngivingsplikta eller utgreiingsplikt til departementet, medrekna om det var utarbeidde konsekvensutgreiing av traséalternativet forbi Knapstad. På bakgrunn av utgreiinga til departementet i brev 10. april 2012 og 12. juni 2012 finn eg grunn til å la desse spørsmåla ligge. Slik saka er opplyst, kan eg ikkje sjå at det på rettsleg grunnlag kan reisast innvendingar mot vurderingane til departementet på dette punktet. Sakshandsaminga til ombodsmannen er vidare skriftleg og difor ikkje tilrettelagt for avklaring av ein strid om, og i tilfelle i kva utstrekning, departementet har lagt vekt på
6 utanforliggjande omsyn i saka. Av vedtaket 21. desember 2011 er det ingenting som tyder på at det har vore lagt vekt på slike omsyn ved val av trasé i Flora kommune. Arne Fliflet Kopi: Olje- og energidepartementet Helsedirektoratet