Nærings- og fiskeridepartementet Postboks 8090 Dep. 0032 OSLO Deres ref. Vår ref. Dato: 18/337-3 18/664-10 620.0/ Oslo, 27.04.2018 Høring - Rapport om like konkurransevilkår for offentlige og private aktører LO viser til høringsbrev fra Nærings- og fiskeridepartementet av 30. januar om ovennevnte. LO var representert i arbeidsgruppen, og sammen med KS (kommunenes interesseorganisasjon) sin representant utgjorde disse mindretallet i sentrale spørsmål om Norges innretning av offentlig tjenesteyting. Rapporten inneholder omfattende juridiske vurderinger som viser at regelverket i EØSavtalen om grenseflaten mellom offentlig og kommersiell virksomhet er svært uklart og at ESA går lenger i sine krav overfor Norge enn det som er gjennomført i noe land i EU 1. Den store endringen av EU-rettens praksis som har skjedd over tid, viser at det er et betydelig handlingsrom i tilknytningen til EUs indre marked. Det er slik sett problematisk at ESA på noen punkter synes å gå lenger enn EU i å innskrenke fleksibiliteten for oppgaveløsning i stat og kommune ved å kreve generelle tiltak, der EU-land har kunnet begrense seg til å justere enkeltsektorer eller virksomheter. En hovedlinje i LOs arbeid er hensynet til å sikre EØS-avtalen som grunnlag for norsk økonomi, gjennom økt forutsigbarhet for handel, investeringer og arbeidsplasser. Like grunnleggende er arbeidet for en effektiv og velfungerende velferdsstat med sikte på utjevning av økonomisk ulikhet og likeverdige tilbud til ulike deler av befolkningen. Dette var viktige forutsetninger for etableringen av EØS-avtalen, og legitimitet og oppslutning om avtalen sikres best på den måten. LO vil konsentrere sine kommentarer om: Regjeringens manglende innsats for å utnytte handlingsrom ESAs og arbeidsgruppens rettslige vurdering Faren for uønsket privatisering Muligheten for en bedre oppfølging av EØS-avtalen Handlingsrommet bør utnyttes; ikke tettes 1 På side 14 sies det litt motstrebende at : "gruppen er heller ikke kjent med at EU-kommisjonen har stilt generelle krav om utskilling av EØS-rettslig økonomisk aktivitet"
LO er sterkt kritisk til regjeringens behandling og at det ikke er lagt konkrete føringer i mandatet for å sikre det handlingsrommet som EØS-avtalen gir, som Stortinget står samlet om skal utnyttes. Kombinasjonen av at arbeidsgruppa/esa fremmer tolkninger som ikke konsekvensvurderes og at regjeringen forholder seg passivt, kan i sum innebære samfunnsendringer som ikke er ønsket eller tilsiktet av det politiske flertallet i Norge. Det som berettiger bekymring for en slik utvikling er flere sider ved regjeringens håndtering av saken: Ved regjeringens tiltredelse 2 i 2013 tas det eksplisitt til orde for mer marked på velferdsområdet ved bl.a. å hevde: "Regjeringen mener i utgangspunktet at produksjon av velferdstjenester skiller seg lite fra andre tjenester..." Det politiske og administrative ansvaret for statsstøtteregelverk i EØS flyttes samtidig fra et departement med ansvar for offentlig sektor til et departement med ansvar for næringsvirksomhet Det gis et mandat og utvalgssammensetning som i stor grad baserer seg på ESA s saksforståelse 3 om at stat og kommune fortrenger kommersielle aktører, uten noe krav om å vurdere nasjonalt handlingsrom Sekretariatsledelsen hentes fra Konkurransetilsynet, hvis hovedoppgave er å fremme markedsløsninger, ikke helhetlige, offentlige tjenestetilbud Utredningen har da også ett forslag og konklusjoner som går lenger enn de krav ESA reiser. I tillegg til å foreslå innføring av selskapsskatt på visse tjenester foreslås det også at Konkurransetilsynet skal kunne pålegge omorganisering, utskilling eller avvikling av offentlige tjenestetilbud. Det er sterkt uheldig at mandatet for arbeidsgruppa ikke etterspør en selvstendig vurdering av det rettslige handlingsrom, men fastslår at arbeidsgruppen skal ta utgangspunkt i en foreløpig og ufullstendig vurdering fra ESA. ESAs og utvalgets rettslige vurdering Det fremstår uklart om ESA har foretatt en korrekt rettslig vurdering. Det er påfallende, som nevnt innledningsvis, at ESA går lenger i sitt krav overfor Norge enn det som er gjort i noe annet land i EU. Svakheten og usikkerheten i det rettslige grunnlag som arbeidsgruppa bygger på, forsterkes ved at ESA verken har kartlagt den faktiske situasjon i norsk økonomi, eller mulige konsekvenser av de foreslåtte tiltak. Når dette ikke er klarlagt, mangler også grunnlag for den juridiske vurdering som må gjøres. Analyse av skattesystemets praktiske virkninger er fraværende både i ESAs vurdering og i flertallets forslag. Det er ikke bare offentlige aktørers prosjekter som har fritak for selskapsskatt, det samme gjelder andre skattefrie institusjoner. Også skattepliktige institusjoners prosjekter kan også unngå selskapsskatt gjennom stor adgang til å samordne inntekter og utgifter. At det kan være grenseflater mellom statsstøtteregelverk og landenes autonomi hva gjelder skattesystem og organisering av offentlig sektor avklares heller ikke. Utgangspunktet for statsstøttereglene i EU-retten er mulige konsekvenser for samhandel. Det er riktig - som det fremgår av utredningen - at kravet til samhandelsvirkning før det gjøres inngrep over tid i rettspraksis er svekket. Men, slik det fremgår bl.a. av utredning LO har fått 2 Sundvollen-erklæringen 2013 3 Pressemelding av 13.juni 2016 med overskrift: "Ønsker mer konkurranse" Side 2 av 5
uført av advokat Bjørgan, tidligere sjefsjurist i ESA 4 (vedlagt vårt høringssvar), er dette igjen skjerpet av EUs tilsynsorgan etter finanskrisen. Både ESAs vurdering og arbeidsgruppens utredning mangler således en helt nødvendig klargjøring av på hvilke områder det per i dag kan være behov for endringer i norske virksomheter, og om virkningene av de foreslåtte tiltak vil stå i et rimelig forhold til kostnadene ved at de iverksettes. Fremmes privatisering? Det mest sentrale spørsmålet fra et norsk perspektiv er hvordan arbeidsgruppens problemstillinger påvirker innretningen av det norske velferdssamfunnet og offentlig sektor. Her må virkningene på kort sikt av mulige endringer vurderes i sammenheng med langsiktige konsekvenser som følge av dynamikken i rettspraksis og politikkutformingen framover. Mye avhenger av norsk politikk, der vi allerede har fremhevet nåværende regjerings ønsker om privatisering. Virke hevder på sine hjemmesider 5 at alt utenom "myndighetsutøvelse" er kandidat for privatisering. Med et slikt utgangspunkt vil helse og utdanning i praksis være de største områder for en "visjon" om privatisering. De kortsiktige virkninger av å innføre skatt og nye regnskaper for offentlig virksomhet, vil først og fremst innebære økte kostnader og nye administrative byrder. Potensialet for sakstilfeller av grensedragninger og oppdelinger av offentlig virksomhet er imidlertid nesten uendelig. Nær sagt all offentlig virksomhet kan bli berørt om det gis pålegg eller stilles generelle krav som åpner opp for privatiseringsprosesser. Nesten alle offentlige virksomheter driver utleie, kurs, mange driver parkering, kantine, catering, vedlikehold, transport og mye annet. Selv om helse og utdanning, finansiert via folketrygden eller offentlige midler, i utgangspunktet ikke vil være omfattet av regelverket, kan det oppstå vanskelige avgrensninger hvor deler av det offentlige tilbud opererer i "konkurranse" med private tilknyttede tjenester i samme marked. Stadig flere tilfeller vil kunne befinne seg markedsnært, så lenge privat og offentlig sektor endres og utvikler sitt mangfold. Store områder som idrett, kultur, sosiale boligtilbud, SFO og kulturskoler kan i økende grad bli skattlagt, omorganisert eller få nedlagt tilbud uten at private tilbydere nødvendigvis kan fylle huller som oppstår. Hverken ESA eller utredningsgruppen har konkret gått inn og vurdert eller behandlet effektene for større statlige kandidater som kan omfattes, og verken Oljefondet, Folketrygdfondet, Lånekassen for utdanning er vurdert av de forslag som lanseres av arbeidsgruppen. Det langsiktige potensialet i samfunnspåvirkningen er stort. Om ikke norske myndigheter utfordrer krav fra overnasjonale myndigheter vil gjennomslaget for privatisering bli stadig større. Dertil kommer at de i utgangspunktet skjermede områder- helse og utdanning- begge både utgjør størstedelen av offentlig sektor og samtidig tilhører framtidas vekstområder både i volum, mangfold og bredde i tjenestene. Mulighetsområdet for detaljinngrep er stort. Viktige konklusjoner og EØS-oppfølging Svaret på arbeidsgruppa og ESA s forslag kan oppsummeres i noen hovedpunkter. 4 Elektronisk vedlegg til rapporten. 5 "En ny rapport fra Oslo Economics viser at kun 15 prosent av oppgaver som er egnet for å settes ut til private, er satt ut i dag, mens markedet er på ytterligere 500 milliarder". 26.juni 2017 Side 3 av 5
1. Problemstillingen utredningen tar opp om hensiktsmessige grenseflater mellom offentlig tjenesteyting og marked er relevante, men det er uheldig at ESA går lenger i inngrep overfor offentlig sektor enn det som gjelder ellers i EU. Det er langt å foretrekke at de relativt få saker som oppstår håndteres som i dag, ved ordinære klager som finner sin konkrete løsning i forståelse med ESA, eller eventuelt ved domstolsbehandling. De enkelte konkrete avveininger løses best gjennom løpende politikk og forvaltning i det enkelte land. Norge har gjennomgående en effektiv offentlig sektor som samvirker godt med markedets aktører. I denne sammenheng bør det fremheves at utfordringen knyttet til lavproduktiv aktivitet, skatteflukt, uorganiserte forhold og sosial dumping først og fremst er å finne i privat tjenesteyting. Det er her mekanismene og sårbarheten for ulikelønn, ulikepensjon og lav organisasjonsgrad synes sterkest. Ideelle aktører på velferdsområdet vil omfattes av samme trussel om økt skatt som de offentlige. Utredningen sier at Norge gjennomgående organiserer markedsnær virksomhet i egne foretak eller selskaper. Dette innebærer at virksomheten drives etter samme regler for skatt og finansiering som markedet ellers og slik sett håndterer hovedpoenget med den grenseflate ESA og arbeidsgruppa problematiserer. Norske myndigheter må i sin dialog med ESA gjerne understreke viljen til en gjennomgang av relevant regelverk for kommuner, beskatning, finansiering og annen økonomi i samspill med offentlig forvaltning og folkevalgte organer, lokalt og sentralt. 2. Skatteregler og konkurransepolitikk har vært jevnlig vurdert, uten at noen har konkludert med behov for hverken det ESA eller arbeidsgruppen foreslår. Det er illustrerende at ESA begrunner sitt forslag med syv klagesaker fra norske næringsdrivende 6. I denne sammenheng, som omfatter hele offentlig sektor, er dette et meget lite antall saker som ikke kan begrunne at det legges opp til en omfattende og generell lovgivningsprosess, som i seg selv vil måtte utløse nye tolkningstvister. Regjeringen må særlig vektlegge betydningen av nasjonal autonomi når det gjelder utformingen av skattesystem og organisering av offentlig sektor. Og en må påpeke de store manglene i arbeidsgruppa/esas faktagrunnlag og analyse, samt usikkerheten i det rettslige grunnlaget. 3. Saken viser også at Regjeringen ikke har en aktiv overordnet strategi for hvordan handlingsrommet i EØS blir håndtert på mer generelt grunnlag. Status og kompetanse omkring denne oppgaven må heves vesentlig. Det at regelverket er uklart og formes i et løpende samspill mellom regeltolking, rettspraksis, politikk og forvaltning i overnasjonale organer tilsier at myndighetene må legge stor vekt på å benytte handlingsrommet. EØS-avtalen er meget viktig for norsk økonomi, gjennom økt forutsigbarhet for handel, investeringer og arbeidsplasser. Legitimitet og oppslutning for avtalen må sikres. 4. Som viktige forbedringsområder i EØS-arbeidet omfattende offentlig sektor vil LO fremheve følgende: 6 ESA s brev til Næringsdepartementet av 15.desember 2015 Side 4 av 5
a) Løpende saker og strategi for de fremtidige utfordringer må legges på høyeste nivå i relevante fagdepartementer. De beste ressurser må tas i bruk på slike sentrale saker UD er naturlig koordinator for prosess og relasjoner i Europa-arbeidet. Næringsdepartementets ansvar er næringsutvikling; ikke utvikling av offentlig sektor og velferd. b) Forskningsinnsatsen om Europaspørsmål må dreies mot konsekvenser og muligheter for Norge og norsk politikk; ikke som nå domineres så sterkt av ofte akademisk overordnede europeiske perspektiver. c) Regelverk og rettspraksis er under stadig utvikling også med relevans for velferd og offentlig sektor. I tillegg til innsatsen nasjonalt og overfor ESA må myndighetene og andre aktører påvirke utviklingen på EU-nivå. Dette bør skje bilateralt og ved hjelp av nordiske kolleger og andre medlemsland. Med vennlig hilsen LANDSORGANISASJONEN I NORGE Terje O. Olsson (sign.) Roger Bjørnstad (sign.) Dette brevet er godkjent elektronisk i Landsorganisasjonen i Norge og har derfor ingen signatur. Side 5 av 5