Fylkesmannen i Buskerud Oppvekst- og utdanningsavdelingen Rapport fra tilsyn med Røyken kommune/ Slemmestad ungdomsskole
TIDSROM: 24. august 2007 ARKIVKODE: 630 (saksnr. 07/6371) KOMMUNENS ADRESSE: Rådhuset, 3440 Røyken FYLKESMANNENS TILSYNSGRUPPE: Hilde Austad (tilsynsleder) Jens Kristian Jebsen Karl Einar Schrøder-Nielsen KONTAKTPERSON I KOMMUNEN: Iver Hole Regelverk: - Lov om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa (opplæringsloven) - Forskrift til opplæringsloven Tilsynet omhandler følgende emne: Omfanget av grunnskoleopplæringen i tid, opplæringsloven 2-2 Innhold og vurdering i grunnskoleopplæringen, opplæringsloven 2-3 Rett til gratis grunnskoleopplæring, opplæringsloven 2-15 Rett til spesialundervisning, opplæringsloven 5-1 Rett til skyss, opplæringsloven 7-1 Organisering av undervisningen, opplæringsloven 8-1 og 8-2 Fylkesmannen avdekket følgende avvik under tilsynet: 1. Elevene blir, etter søknad, tatt inn på skolen og organisert i elevgrupper i strid med opplæringsloven. 2. Vedtakene om skoleplassering oppfyller ikke kravene i opplæringsloven og forvaltningsloven. 3. For elever som går på annen skole enn nærskolen og som har lengre skolevei enn fire km eller særlig farlig eller vanskelig skolevei, forutsetter kommunen at foreldrene dekker skyssutgiftene, uten at dette går fram av vedtak om skoleplassering. 4. Kommunen har ikke et forsvarlig system for vurdering og oppfølging av om kravene til skoleplassering og organisering av elevgrupper i opplæringsloven blir oppfylt. Fylkesmannen avdekket følgende merknad under tilsynet: 1. Idrettsklassene er ikke organisert slik at skoledelen og treningsdelen er klart atskilt. Dato 31.08.07: Hilde Austad Jens Kristian Jebsen Karl Einar Schrøder-Nielsen Tilsynsleder
Innhold: 1. Innledning 2. Dokumentunderlag 3. Avvik 4. Merknader 5. Andre forhold 6. Gjennomføring Vedlegg: Vedlegg 1: Dokumentunderlag for Fylkesmannens tilsyn Vedlegg 2: Deltakere ved Fylkesmannens tilsyn
1. Innledning Rapporten er utarbeidet etter tilsyn med Røyken kommune/slemmestad ungdomsskole 24. august 2007. Tilsynet er en del av Fylkesmannens oppdragsbrev fra Utdanningsdirektoratet. Med hjemmel i opplæringsloven 14-1 og i samsvar med delegert myndighet fra Utdanningsdirektoratet skal Fylkesmannen føre tilsyn med kommunens opplæringsvirksomhet. Tilsynet fokuserer på kommunens/skolens oppfyllelse av krav innenfor oppgitte emner, og rapporten viser avvik og merknader som ble avdekket under tilsynet. Rapporten gir således ingen fullstendig tilstandsvurdering av kommunen som skolemyndighet eller skolens virksomhet. Formålet med tilsynet var å vurdere om Røyken kommune/slemmestad ungdomsskole har organisert opplæringen i samsvar med reglene i opplæringsloven med forskrifter og om kommunen har tilfredsstillende styring i forhold til regelverket som regulerer plikten til å ha et forsvarlig system i forhold til de krav opplæringsloven stiller. Tilsynet omfattet bl.a. undersøkelse om: - aktiviteter ble utført slik som beskrevet og uttalt - kommunen/skolen driver sin virksomhet innenfor egne rammer og de rammer som myndighetene har satt. Tilsynet ble gjennomført ved granskning av dokumenter, ved intervju av sentralt plasserte personer i organisasjonen, og ved verifikasjon av at rutiner, prosedyrer og instrukser blir fulgt opp i praksis. Rapporten omhandler avvik og merknader som ble avdekket under tilsynet. - AVVIK mangel på oppfyllelse av krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift. - MERKNAD er forhold som ikke omfattes av definisjonen for avvik, men der tilsynet med utgangspunkt i krav fra myndighetene avdekker et forbedringspotensiale. 2. Dokumentunderlag Dokumentunderlaget for tilsynet var: - Lov om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa (opplæringslova) - Forskrift til opplæringslova - Forvaltningsloven - Kommuneloven - Korrespondanse mellom kommunen og Fylkesmannen - Dokumentasjon fra kommunen, jf vedlegg 1
3. Avvik Avvik 1 Elevene blir, etter søknad, tatt inn på skolen og organisert i elevgrupper i strid med opplæringsloven. Avvik fra følgende myndighetskrav: Opplæringsloven 8-1 og 8-2. Kommentar: I opplæringsloven 8-1 er det gitt regler om fordeling av elevene på de forskjellige skolene i kommunen. Retten til å gå på den nærmeste skolen gjelder gjennom hele grunnskolen. Dersom skolestrukturen i kommunen innebærer at elevene går over til en annen skole på et bestemt årstrinn, gjelder rettighetene også i forhold til den nye skolen. Dette kan for eksempel gjelde ved overgang fra barneskolen til ungdomsskolen. Etter 8-1 annet ledd kan kommunen innvilge søknad om å gå på annen skole enn den som følger av rettighetene i første ledd første punktum. Annet ledd gir ikke elevene rett til å gå på en annen skole. Et vedtak etter 8-1 annet ledd kan ikke sette til side andre elevers rett til å gå på den nærmeste skolen etter 8-1 første ledd første punktum. Det er derfor viktig at kommunen/skolen behandler søknader etter alminnelige forvaltningsrettslige regler, som blant annet beskytter mot usaklig forskjellsbehandling. Det å legge vekt på idrettsaktiviteter, interesse for idrett, motivasjon for idrett og skole ved skoleplassering er ikke saklige hensyn. Etter opplæringsloven 8-2 kan elevene deles inn i grupper etter behov. Gruppene må ikke være større enn det som er pedagogisk og sikkerhetsmessig forsvarlig. I bestemmelsen er det tatt inn et forbud mot inndeling etter faglig nivå, kjønn eller etnisk tilhørighet. Begrunnelsen for forbudet er å sikre opplæringen som en møteplass for alle elever uavhengig av bakgrunn og forutsetninger. Dette innebærer at skolen ikke kan ha som normalordning at elevene inndeles i grupper etter fritidsinteresser og motivasjon. Utdannings- og forskningsdepartementet har i brev av 24. november 1999 til Statens utdanningskontor i Vest-Agder uttalt følgende om retten til å gå på nærskolen og forholdet til kommunale forskrifter om fritt valg av skolested: I den grad det er motstrid mellom kommunale forskrifter om plassering av elever i grunnskolen og retten til å gå på nærskolen etter opplæringsloven 8-1, går retten til å gå på nærskolen foran. Kommunale forskrifter som avviker fra nærskoleprinsippet er etter sitt innhold ugyldige. Departementet har vanskelig for å se at kommunale forskrifter om fritt skolevalg i praksis vil la seg kunne gjennomføre samtidig med at alle elever har rettigheter i forhold til sin nærskole. Opplæringslova 8-1 andre ledd åpner for at kommunen etter søknad kan la en elev få plass på en annen skole en elevens nærskole. En innvilgelse av en slik søknad må ikke komme i konflikt med andre elevers rett til å gå på denne nærskolen. Vi viser til Ot. prp. nr. 46 (1997-98) side 178: Eit vedtak i kommunen etter denne regelen må ikkje setje til side rettane til
andre elevar etter første leddet. Det vil som hovudregel seie at eit opptak etter andre ledet må vere grunngitt med særlege forhold som tilseier forskjellsbehandling i forhold til andre elevar som bur nærmare den aktuelle skolen. En ordning med fritt skolevalg kan etter dette vanskelig la seg gjennomføre med mindre det er så stor kapasitet ved skolene i kommunen at alle elever har en reell mulighet til å komme inn der de søker. Avviket bygger på følgende observasjoner: Det går fram av innsendt søknadsskjema og kriterier for inntak at vilkårene for inntak til idrettsklassen er idrettsaktiviteter, interesse for idrett og motivasjon for idrett og skole. Kommunen har vedtak om fritt skolevalg under forutsetning av at det er plass til elevene. Dette ble bekreftet under intervjuene.
Avvik 2 Vedtakene om skoleplassering er ikke i samsvar med saksbehandlingsreglene i opplæringsloven og forvaltningsloven. Avvik fra følgende myndighetskrav: Opplæringsloven 8-1 og forvaltningsloven kap. V og VI. Kommentar: Kommunens beslutning om hvilken skole elevene skal gå på er enkeltvedtak etter forvaltningsloven 2. Dette gjelder både når avgjørelsen er knyttet til den lovfestede retten til å gå på nærskolen etter opplæringsloven 8-1 første og tredje ledd, og når avgjørelsen gjelder søknad om inntak ved annen skole etter 8-1 annet ledd. Kommunen har en plikt, både etter saksbehandlingsreglene i opplæringsloven 8-1 og forvaltningsloven, til å sørge for at vedtakene inneholder korrekte opplysninger om klageadgang, klageinstans og klagefrist. I tillegg skal vedtakene inneholde korrekt hjemmelshenvisning. Avviket bygger på følgende observasjoner: Fremlagte kopier av vedtak om skoleplassering oppfyller ikke formkravene i opplæringsloven og forvaltningsloven. Dette ble bekreftet under intervjuene.
Avvik 3 For elever som går på annen skole enn nærskolen og som har lengre skolevei enn fire km eller særlig farlig eller vanskelig skolevei, forutsetter kommunen at foreldrene dekker skyssutgiftene, uten at dette går fram av vedtak om skoleplassering. Avvik fra følgende myndighetskrav: Opplæringsloven 8-1, jf 7-1. Kommentar: Elever i grunnskolen (ungdomstrinn) har rett til skyss når skoleveien er lengre enn fire kilometer eller når skoleveien er særlig farlig eller vanskelig uavhengig av lengde. I brev til Statens utdanningskontor i Hedmark datert 18.03.02 uttaler departementet at det i enkelte tilfeller kan være tillatt å sette vilkår om dekning av skyssutgifter ved innvilget skolegang ved en annen skole i kommunen. Det kan ikke settes urimelige vilkår, og det må være samtidighet når det treffes vedtak om skolegang ved annen skole og stilles vilkår om skoleskyssen. Dersom foreldrene skal pålegges å dekke skyssutgiftene selv, må vedtak som innvilger rett til å gå på annen skole i kommunen også inneholde vilkår om dette. Avviket bygger på følgende observasjoner: Fremlagte kopier av vedtak om skoleplassering viser at det ikke er satt vilkår i forhold til skyss. Dette ble bekreftet under intervjuene.
Avvik 4 Kommunen har ikke et forsvarlig system for vurdering og oppfølging av om kravene til skoleplassering og organisering av elevgrupper i opplæringsloven blir oppfylt. Avvik fra følgende myndighetskrav: Opplæringsloven 13-10 andre ledd. Kommentar: Kommunen skal etter opplæringsloven 13-10 andre ledd ha et system for vurdering og for oppfølging av om kravene i opplæringsloven blir ivaretatt/fulgt opp. I følge forarbeidene til loven står kommunen fritt til å utforme systemet ut fra kommunens behov, så lenge systemet er forsvarlig. Med et system menes en struktur som er kjent og ordnet etter visse planmessige prinsipper, og det må være et system som kommunen kan beskrive og som er implementert i organisasjonen. I tillegg må det være et system som er egnet til å veie grunnlagsdata opp mot lovkrav. Kommunens system skal også være egnet til å innhente og analysere data og sørge for at brukerne av loven har kompetanse og tilgang til rettskilder. Systemet må i tillegg være egnet til å avdekke eventuelle forhold som er i strid med lovverket og sikre at tiltak blir satt i verk der det er nødvendig. Systemet skal ha en størrelse og et innhold som sikrer gjennomføringen av lovpålagte oppgaver, herunder nasjonale vurderinger. Systemet skal virke etter sin hensikt og gi nødvendige styringssignaler. Systemet skal ha konsensus, være forutsigbart og vise kontinuitet over tid. Avviket bygger på følgende observasjoner: Kommunen har ikke et system for å følge opp hvordan elevene blir skoleplassert ved overgang fra barnetrinn til ungdomstrinn. Kommunen har ikke et system for behandling av søknader om skolegang ved annen skole enn nærskolen eller hvordan elevgrupper organiseres. Dette ble bekreftet under intervjuene. ***** Fylkesmannen ber om at det blir sendt en skriftlig tilbakemelding innen 1. desember 2007, der kommunen gjør rede for hvordan avvikene vil bli rettet opp.
4. Merknader Merknad 1 Fylkesmannen mener skoledelen og treningsdelen i forhold til organiseringen i idrettsklasser ikke er klart atskilt. Det går bla frem av innsendt dokumentasjon at foresatte må rapportere til skolen når elevenes egentrening faller bort. Fylkesmannen har forstått det slik at egentrening ikke er en del av opplæringen, men at treningsdelen er definert som idrettsklassens fritid. Vi mener derfor at skolen ikke kan kreve at egentrening som faller bort, skal rapporteres til skolen.
5. Gjennomføring Tilsynet omfattet følgende aktiviteter: Varsel ble utsendt 20.06.2007 Program ble utsendt 17.08.2007 På selve tilsynsdagen 24.08.2007: - Åpningsmøte - Intervjuer: Det ble gjennomført intervjuer med kommunalsjef, rektor, inspektør og 2 lærere. Sluttmøtet ble avholdt 24.08.2007. I vedlegg 2 er det gitt oversikt over deltakerne på tilsynet.
Dokumentunderlag for Fylkesmannens tilsyn VEDLEGG 1
VEDLEGG 2 Oversikt over hvilke personer fra kommunen som var direkte involvert i tilsynet. ----------------------------------------------------------------------------------------------------------------- I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakere fra kommunen under åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet. Navn Funksjon Åpningsmøte Intervju Sluttmøte Wenche Lien Kommunalsjef X X X Iver Hole Rektor X X X Lill Inspektør X X X Andreassen Stein Fredrik Lærer X X X Sandberg Torger Tananger Lærer X X X Fra Fylkesmannen deltok Jens Kristian Jebsen, Karl Einar Schrøder-Nielsen, Hilde Austad (tilsynsleder)