Saksframlegg styret i DA Saksbehandler: Audun Hognes Berg Arkiv: Unntatt offentlighet Arkivsaksnr.: 17/1700-2 EØS-midlene: DA som partner i domstolsprogram i Polen Direktørens sakssammendrag: Den polske regjeringens reform knyttet til domstolene og domstolenes uavhengighet har forårsaket sterke reaksjoner i Polen så vel som fra det internasjonale samfunnet. Utenriksdepartementet (UD) har så langt valgt å ikke la utviklingen få avgjørende betydning for forhandlingene med Polen for neste programperiode av EØS-midlene (2014-2021). 20. desember 2017 signerte Norge og Polen Memorandum of Understanding (MoU) for justisprogrammet i EØS-midlene 2014-2021. DA er utpekt som programpartner i den nye programperioden sammen med resten av norsk justissektor. DA må i prinsippet kunne beslutte å trekke seg ut som partner dersom innholdet i programmet og prosjektene gjør videre samarbeid uforenlig med DAs og domstolenes verdigrunnlag og omdømme. Dersom prosjektene for domstolene får et innhold som kan identifiseres med de problematiske sider av domstolsreformen i Polen, er dette uforenlig med videre arbeid som programpartner for DA. Så langt gir innholdet i MoU sterke nok føringer for justisprogrammet til at domstolsprosjektene kan få den nødvendige avstanden de deler av reformen som svekker domstolenes uavhengighet. Det kommende arbeidet med utvikling av program og prosjekt blir derfor avgjørende for hvorvidt DA kan fortsette som partner. Styret i DA ber direktøren om å fortsette arbeidet som programpartner for EØS-midlene i 2014-2021, og arbeide aktivt i programutviklingen for at domstolprosjektene gis et forsvarlig innhold. Direktøren avgjør om DA skal trekke seg som programpartner dersom innholdet i prosjektene til slutt likevel får et innhold som gjør videre samarbeid uforenlig med verdigrunnlaget og omdømmet til DA og domstolene.
Saksopplysninger drøftingsgrunnlag for styret 1. Introduksjon Gjennom EØS-avtalen er Norge, Island og Liechtenstein medlemmer av EUs indre marked, på lik linje med medlemslandene i EU. Siden avtalen trådte i kraft i 1994, har Norge etter forhandlinger og avtale med EU bidratt til utvikling innenfor EØS-området gjennom EØSmidlene. Formålet med midlene er å bidra til sosial og økonomisk utjevning i EU. I tillegg skal EØS-midlene bidra til å styrke de bilaterale relasjonene mellom Norge og mottakerlandene. EUs struktur- og utjevningsfond ivaretar de samme hensynene til sosial og økonomisk utjevning som EØS-midlene, og disse to fondene er komplementære i forhold til hverandre, med EU-fondene som de klart største. EØS-midlene er fordelt på et stort antall programmer, med flere tusen prosjekter innenfor de fleste deler av offentlig sektor i mottakerlandene. Størrelsen på støtten og fokus i programmene fastsettes hovedsakelig gjennom forhandlinger med EU hvert femte år. Grovt sagt bidrar Norge hvert femte år med 15 milliarder norske kroner fordelt på 15 land. Et særkjenne ved EØS-midlene sammenlignet med andre støtteordninger er at norske nasjonale faginstanser bidrar som partnere (Donor Programme Partner) for sine utenlandske kolleger ( Programme Operator) innenfor den aktuelle sektoren som har ansvaret for implementeringen av programmene og prosjektene i mottakerlandene. Alt arbeid som utføres fra de norske partnerne finansieres av eksterne midler, enten fra Financial Mechanism Office (FMO) i Brussel eller gjennom de enkelte prosjektene i mottakerlandene. EØS-midlene Norge har siden inngåelsen av EØSavtalen bidratt til sosial og økonomisk utjevning i EU gjennom 5-årige program med budsjettramme på ca 15 milliarder norske kroner. I perioden 2009-2014 ble norske faginstanser for første gang involvert på programnivå, og DA er programpartner for domstolsprogram i Litauen, Polen og Romania. Financial Mechanism Office (FMO) i Brussel har ansvaret for gjennomføring av bruken av EØS-midlene. DA mottar midler tilsvarende to og et halvt årsverk for å arbeide med EØSmidlene. Arbeidet med forberedelse av neste programperiode 2014-2021 startet i 2016. DA er programpartner i det rumenske og polske programmet, prosjektpartner i det bulgarske programmet, og er forventet å bli partner i Litauen og Kroatia. www.eeagrants.org/ Etter anmodning fra UD kom de norske domstoler med som partner i EØS-midlene i forbindelse programperioden 2009-2014, med DA som programpartner i Litauen, Polen og Romania. Disse landene ble valgt ut fordi samarbeid med disse landene fremstod som ønskelig blant andre deler av norsk justissektor enn domstolene 1. Ønske var særlig 1 Fordelingen av EØS-midlene mellom mottakerlandene fastsettes av EU. Det er imidlertid opp til Norge og UD å avgjøre, etter forhandlinger med mottakerlandet, hvilke land som får justisprogram og prosjekter. 2
begrunnet i politisamarbeid og soningsoverføring 2. DA har som programpartner hatt Justisdepartementet i Polen og Romania som samarbeidspartner, mens partner i Litauen har vært den litauiske domstoladministrasjonen. Dette gjenspeiler ansvarsforholdene for domstolene i de enkelte landene. Styret er blitt orientert om DAs arbeid med dette gjennom de internasjonale rapportene, både i 2016 og 2017. Den nye programperioden heter 2014-2021. Som følge av genererte forsinkelser i 2009-2014 perioden, startet programutviklingen først i 2017, og implementeringsperioden løper til 2024. DA er utpekt som programpartner i justisprogrammet i Romania og Polen, sammen med resten av norsk justissektor. EØS-midlene 2014-2021 Direktøren finner det hensiktsmessig å beskrive forholdsvis inngående prosessen for EØS-midlene 2014-2021. 0. Avtale mellom EU og Norge 1. UD definerer satsingsområder og forhandler. "The Blue Book" Innspill fra norsk justissektor. Ekspertmøter 2. Memorandum of Understanding (UD og mottakerland) 3. Frist på seks måneder: Concept note 4. Godkjenningsfase for donor. Frist: fire måneder 5. Detaljert programutarbeidelse 6. Implementering Figur 1. Gangen i EØS-midlene. Konkretiseringen av EØS-midlenes innhold går fra venstre til høyre, og graden av utenrikspolitisk gjennomslag avtar på tilsvarende vis. 2 Til forskjell fra andre deler av justissektoren og særlig politiet og påtalemyndigheten, er samarbeid på domstolsområdet i mindre grad policy-styrt. Utenriksdepartementet har som donor oppfordret til helhetlig satsing på justissektoren, og det fremstod derfor ikke som naturlig for DA å innta en aktiv holdning til landvalg. 3
Kort om de enkelte fasene: (0) Avtalen mellom EU og Norge definerer i utgangspunktet størrelsen på fondene, varigheten av programperioden, samt fordelingen av EØS-midlene mellom landene. Det er opp til UD å beslutte hvordan EØS-midlene skal fordeles mellom de ulike delene av offentlig sektor i mottakerlandene, herunder hvilke deler av offentlig sektor som skal omfattes. (1) I den såkalte «blue book» definerer UD programområdene og prioriteringer innenfor hver enkelt sektor. Domstolene hører til programområde 21. Beskrivelsen av programområdet danner rammene for forhandlingene mellom UD og mottakerlandene, men er forholdsvis lite styrende for innholdet i de enkelte programmene. (2) Forhandlingene munner ut i Memorandum of Understanding (MoU) mellom UD og mottakerlandet. Ekspertgruppemøter mellom de mulige partnerne i programmene inngår som del av forhandlingsgrunnlaget. MoU er styrende for innholdet i programmene og prosjekter. (3) Innenfor de forutgående rammene begynner fasen med utvikling av concept note. I løpet av seks måneder gjennomfører mottakerlandet konsultasjoner nasjonalt ( stakeholder consultations), og samarbeider med sine norske og internasjonale partnere om rammene for programmet. Dokumentet sendes deretter over til FMO og UD til godkjenning. Det er i denne fasen at innholdet i programmet og prosjekter defineres. (4 og 5) Etter godkjenning av concept note begynner detaljeringen av prosjekter. Prosessen i Polen for justisprogrammet har nå kommet til trinn 3 i figur 1. MoU ble undertegnet 20. desember 2017 i Warszawa. Kick-off for den nye programperioden samt de første programmøtene ble gjennomført 8. og 9. januar 2018. 2. Drøfting Alt internasjonalt rettsoppbyggende arbeid forutsetter bistand til land hvor både domstolene og samfunnet for øvrig står overfor store utfordringer. Rettssystemene i disse landene vil systemisk være ute av stand til å overholde internasjonale minimumsstandarder etablert av institusjoner som for eksempel den europeiske menneskerettighetsdomstolen i Strasbourg. Landene preges også ofte av politisk ustabilitet. Dette svekker naturlig nok grunnlaget for stats- og rettstatsbyggingen, og utgjør derfor også en risikofaktor ved implementering av prosjekter finansiert av internasjonale donorer. Dette er normale utgangspunkt for bistandspolitikk. Stats- og rettsstatsbygging er ytterst komplisert og tidkrevende, og i tråd med dette er også bistandspolitikken preget av langsiktig satsing. Dette utgangspunktet må også gjelde for faginstansene som deltar i utøvelsen av norsk utenrikspolitikk, også i Polen. Det som setter Polen i en annen situasjon enn de fleste andre land hvor Norge er engasjert, er at den sittende regjeringen i landet nå gjennomfører en domstolsreform som svekker domstolenes uavhengighet sammenlignet med situasjonen før reformen. Regjeringen bygger altså ned rettsstaten, og bryter i den forbindelse aktivt med internasjonalt etablerte standarder for maktfordeling. 4
Som det vil følge av redegjørelsen nedenfor UD har valgt å ikke la situasjonen for domstolene få avgjørende betydning for norsk støtte til justissektoren og domstolene, og langsiktighet er et nøkkelord i begrunnelsen for dette standpunktet. Spørsmålet for DA blir likevel er situasjonen så alvorlig i Polen at DA av hensyn til vårt verdigrunnlag og omdømme ikke lenger kan delta i videre arbeid som mulig partner i neste programperiode? Vi starter drøftingen med en kort beskrivelse av situasjonen i Polen, før vi deretter redegjør for hvordan dette har påvirket forberedelsene av neste programperiode. Til slutt gir Direktøren uttrykk for sin vurdering, med forslag til styrets tilslutning. 2.1 Kort om domstolsreformen i Polen Den sittende regjeringen i Polen, med det konservative partiet Lov og Rettferdighet (PiS), kom til makten ved parlamentsvalget i 2015 3, og utgjør majoriteten i parlamentet, med følgene dette har for gjennomføringen av regjeringens politikk. Regjeringen har etter valget forberedt og delvis gjennomført betydelige inngrep overfor både grunnlovsdomstolen, de ordinære domstolene, og det nasjonale rådet for domstolene. Reformene som regjeringen har iverksatt har utløst massive reaksjoner både i Polen og internasjonalt, både fra enkelte lands myndigheter i Europa og fra EU og Europarådet. Blant annet har en rekke av domstolrådene rundt i Europa i pressemeldinger og uttalelser for øvrig gitt uttrykk for bekymring. EU-kommisjonen besluttet 20. desember 2017 å aktivere artikkel 7 i EUtraktaten som en reaksjon på domstolsreformen i Polen. Artikkelen er et virkemiddel mot medlemsland som alvorlig krenker de verdier EU bygger på. Veien mot sanksjon krever i første omgang 4/5 flertall i EUs Ministerråd, mens en sanksjon i form av for eksempel oppheving av stemmerett krever enstemmighet. Direktøren ser det ikke som nødvendig å gå gjennom reformene i detalj, men kort oppsummert går de ut på følgende: 1. Grunnlovsdomstolen: Regjeringen har gjennom parlamentet og lovendring innført krav om 2/3 flertall for avgjørelser, samt et krav om at 13 av 15 dommere må votere. Dette har i praksis redusert betydningen av grunnlovsdomstolen. Domstolene i Polen De ordinære domstolene består av 321 regional courts, 45 district courts, 11 courts of appeal og Høyesterett. Den generelle administrasjonen av de ordinære domstolene ligger til Justisdepartementet. National Judiciary Council består av 25 medlemmer hvorav flertallet er dommere. Rådet har konstitusjonelt vern ( 186 flg), og skal primære beskytte domstolens uavhengighet. Rådet er involvert i prosessen med dommerutnevnelser og etiske spørsmål. 3 Partiet gikk til valg med et løfte om å gi betydelig økt støtte til barnefamilier, og har etter valgseieren oppfylt dette løftet. Denne faktoren er av mange holdt frem som helt avgjørende for valgresultatet. 5
Videre har regjeringen utnevnt tre nye dommere til domstolen. Regjeringens begrunnelse for dette var at den forrige regjeringen utnevnte fem dommere til domstolen på angivelig grunnlovsstridig vis 4. 2. De ordinære domstolene: Underhuset vedtok i juli 2017 et lovforslag fra regjeringen om avsetting av alle dommere til Høyesterett. Forslaget gikk også gjennom i Overhuset, men overraskende brukte president Andrzej Duda sin vetorett, og sendte forslaget tilbake til Regjeringen. Et nytt lovforslag ble vedtatt i parlamentet den 8 desember. Loven trer i kraft 4. april 2018, og innfører med tilbakevirkende kraft en øvre aldersgrense på 65 år for dommere i Høyesterett 5 ( 40 % av de til sammen 86 dommerne er over 65), samt en prosessuell adgang til gjenopptakelse av alle dommer etter 1997. 3. Det nasjonale rådet for dommere: Underhuset i parlamentet vedtok 8. desember 2017 (med 234 mot 199 stemmer) lovforslaget som innebærer at dommermedlemmene av Rådet velges av parlamentet, i motsetning til i dag, hvor medlemmene velges av sine egne. I tillegg har regjeringen organisert Riksadvokaten under Justisdepartementet, hvilket innebærer økt kontroll over påtalemyndigheten fra departementets side. 2.2 EØS-midlene 2014-2021 for Polen Parallelt med denne utviklingen har UD gjennomført forhandlinger med Polen om 2014-2021. 6 Selv om forhandlingene er fortrolige, har DA fått opplyst at UD har tatt opp domstolsreformen under forhandlingene. DA har informert UD løpende om de internasjonale reaksjonene på utviklingen i Polen og har ved flere anledninger bedt UD spesielt om å vurdere utviklingen i domstolene opp mot forhandlingene om justis-programmet i 2014-2021. Det er spørsmålet om bruken av de såkalte NGO-fondene 7 som direkte har forsinket forhandlingene. Dette løste seg i september/oktober 2017 etter at Polen ga etter for kravet fra Norge om at støtten til NGOs skal gå direkte, uten å være innom statlige organer. Etter at spørsmålet om NGO-fondene var løst, fikk DA den 23. oktober 2017 oversendt et utkast til MoU, til uttalelse. 4 Den forrige regjeringen ( Civic Platform Party) utnevnte fem dommere i oktober 2015, angivelig på et tidspunkt hvor de var klar over at de lå an til å tape valget. 5 Dommere kan søke til presidenten om å fortsette utover 65 år, men svært få dommere forventes å vil gjøre dette. 6 Implementeringen av programmene i 2009-2014 perioden var allerede kommet langt på tidspunktet da regjeringen gjorde de første inngrep overfor grunnlovsdomstolen og programmene var i all hovedsak avsluttet pr. 31. desember 2016. DA har på lik linje med andre norske partnere valgt å oppfylle sine forpliktelser som partner for det polske justisdepartementet for 2009-2014. 7 Non Governmental organization 6
Etter innspill fra DA tok UD inn under «special concerns» i MoU en føring om at det nasjonale rådet for domstolene i Polen ( se faktaboksen om Polen ovenfor) skal vurderes som mulig prosjektpartner i domstolsprosjektene. Videre tok UD inn et forslag om å inkludere «independency» i tillegg til «efficiency» og «quality». Polen aksepterte innholdet i MoU, og avtalen ble signert 20. desember 2017. MoU er vedlagt styresaken som vedlegg 1. Justisprogrammet er beskrevet på side 15. Det er med denne avtalen som utgangspunkt at arbeidet med å utvikle et såkalt concept note startet opp 8.-9. januar 2018 under den offisielle åpningen av den nye programperioden. DA gjennomførte et telefonmøte med Justisdepartementet i Polen uken før den offisielle åpningen av programmet. Hensikten med møtet var å informere om at situasjonen i Polen fremstår som problematisk for oss som partnere, og at styret i DA skal ta stilling til dette spørsmålet 26. februar. Vi informerte også om at dette temaet vil bli tatt opp under åpningen av programmene, slik at Justisdepartementet dermed kunne forberede seg på dette. UD hadde henvisninger til domstolsreformen under den offisielle åpningstalen, og både Justis- og Beredskapsdepartementet i Norge og DA tok dette opp under det etterfølgende programmøtet. Stakeholder consultations (som utgjør en sentral del av arbeidet med konseptnotat, se fase 3 i figur 1 ovenfor) er berammet til tirsdag 27. februar 2017. Etter innspill fra DA ble de polske dommerforeningene, Ombudsmannen og det nasjonale domstolsrådet invitert til møtet. 2.3 Vurdering Skal DA fortsette som partner under EØS-midlene i Polen? Utgangspunktet for denne vurderingen er slik direktøren ser det følgende; DA skal ikke bedrive utenrikspolitikk, men må sette seg grundig inn i og respektere de vurderinger som UD har lagt til grunn når det gjelder EØS-midlene i Polen. Særlig hensynet til langsiktighet veier tungt - en fortsatt rolle som programpartner åpner for at de norske domstolene og DA kan bidra til å støtte opp om prosesser som bidrar til å styrke de polske domstolenes uavhengighet og funksjon. Samtidig må DA stå fritt til å trekke seg ut som partner dersom prosjektene kan ses på som en støtte til de deler av domstolsreformen som fremstår som problematisk, og DA av den grunn frykter at samarbeidet vil bryte med norske domstolers verdigrunnlag, eller skade DAs omdømme nasjonalt og internasjonalt. Hvordan vil en beslutning fra DA om å trekke seg virke inn på justisprogrammet og på domstolsreformen i Polen? Dette avhenger av hvordan Norge som donor vil vurdere programmet uten DA som partner, og hvordan resten av norsk justissektor vil forholde seg. Samtidig er det klart at verken EU, Europarådet eller andre institusjoner i Europa har i nevneverdig grad klart å påvirke regjeringen. Spørsmålet om DA skal fortsette som partner blir derfor et spørsmål om hva DA som institusjon mener blir riktig å gjøre, uavhengig av hvordan dette vil virke inn for domstolene i Polen. 7
Direktøren ser det slik at prosjekt som må oppfattes til å støtte de delene av domstolsreformen som fremstår som problematisk i forhold til domstolenes uavhengighet, ikke er forenlig med fortsatt deltakelse fra DAs side. Det er direktørens oppfatning at det akkurat nå ikke er tilstrekkelige holdepunkter for å si at justisprogrammet vil bevege seg i en retning som gjør videre samarbeid umulig. For det første inneholder teksten i den omtalte MoUen flere føringer som danner grunnlag for prosjekter som vil bidra til å styrke domstolenes uavhengighet. Justisprogrammet skal bidra til å styrke «rule of law». Dette begrepet har mange fasetter, og det må kunne legges til grunn at regjeringen i Polen nok vil kunne påberope seg at deres reform også støtter «rule of law». Den direkte henvisningen i MoU til styrking av domstolenes uavhengighet, og til at prosjektene skal bringe domstolene og justissektoren nærmere «European Judicial Culture», gir imidlertid en entydig føring for prosjektutviklingen i forsvarlig retning. Direktøren har også merket seg at Justisdepartementet i Polen har vist seg å være mottakelig for innspill under diskusjonene om mulig programinnhold. Flere av de opprinnelige forslagene til prosjekt har beveget seg i riktig retning i forhold til domstolenes uavhengighet, sammenlignet med hvordan de opprinnelige forslagene var utformet. Til tross for at mange domstolråd i Europa har valgt å gi uttrykk for bekymring, er Polen fortsatt mottaker av EU Structural Funds, som kort fortalt er EUs motstykke til EØS-midlene. Direktøren er heller ikke kjent med at internasjonale samarbeidspartnere har brutt samarbeidet med Polen som følge av utviklingen. Direktøren ser det etter dette slik at spørsmålet om DA skal trekke seg som partner blant annet av hensyn til DA og norske domstolers omdømme, står og faller på innholdet i de faktiske prosjektene. Det er opp til DA å bidra under concept note utviklingen til at prosjektene gis et innhold som bidrar til styrking av domstolenes og dommeres uavhengighet. 8
3. Direktørens innstilling: Direktøren ber Styret gi administrasjonen mandat til å fortsette arbeidet som programpartner i Polen, men at direktøren skal beslutte å avvikle videre samarbeid dersom utviklingen av prosjektene går i en retning som etter direktørens oppfatning gjør videre samarbeid uforenelig med DAs verdier og omdømme. 14.02.2017 Sven Marius Urke direktør Iwar Arnstad avd.dir KOMM avdelingsdirektør 9