Norskopplæring og introduksjonsprogram. Hva virker for hvem? Januar 2018

Norskopplæring og introduksjonsprogram. Hva virker for hvem? Januar 2018

Problemstillinger Introduksjonslovens ordninger gjennomføres de? Har styringsinstrumentene effekt på kommuner og deltakere? Bidrar ordningen til at lovens målsettinger oppfylles? Hva er de gode arbeidsmetodene? Hvordan kan integreringsarbeidet bli bedre?

3

2. Data og metoder Nettsurvey til ledere og programrådgivere på introduksjonsenhet og rektorer og lærere på voksenopplæring Registerdataanalyser av deltakernes resultater avgrenset til 2007, 2009 og 2011 kohortene Casestudie i seks kommuner Brukerpanel intervjuer med deltakere 4

Implementering

Trondheim Moss Haugesund Ski Grimstad Lørenskog Kragerø Bærum Kristiansand Levanger Molde Larvik Karmøy Oslo Hammerfest Steinkjer Vestvågøy Sarpsborg Total Bodø Vadsø Harstad Orkdal Sandnes Ålesund Kristiansund Bamble Lillehammer Narvik Arendal Gjøvik Skedsmo Asker Bergen Namsos Stavanger Voss Gran Stange Ringsaker Tromsø Porsgrunn Stjørdal Hamar Drammen Hadsel Skien Rana Lier Vågan Fredrikstad Flora Kongsberg 100% 90% 80% 70% 60% 50% Bruk av arbeidspraksis, 2007, 2009 og 2011 kohortene 40% 30% 20% 10% 0% Har fått arbeidspraksis som del av program

Bruk av grunnskole, 2007, 2009 og 2011 kohortene 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% Gran Stjørdal Lier Steinkjer Ski Kragerø Flora Levanger Skien Larvik Sandnes Ålesund Grimstad Vågan Skedsmo Namsos Arendal Haugesund Hammerfest Orkdal Fredrikstad Trondheim Stavanger Bærum Kristiansand Total Vestvågøy Bodø Kristiansund Lillehammer Hadsel Rana Voss Stange Gjøvik Lørenskog Ringsaker Sarpsborg Harstad Porsgrunn Oslo Asker Moss Bergen Karmøy Kongsberg Molde Narvik Tromsø Vadsø Bamble Hamar Drammen

Sauherad Søgne Bømlo Kvinnherad Stord Tysvær Alta Alstahaug Verdal Strand Fjell Ås Fauske Kristiansand Vefsn Oppegård Steinkjer Haugesund Gloppen Lenvik Bodø Oslo Sogndalen Drammen Skedsmo Horten Trondheim Bømlo Bamble Eidsberg Tromsø Hamar Sortland Sør-Varanger Bergen Kvam Tønsberg Lillehammer Vadsø Hadsel Kongsberg Sandefjord Andel deltakere som har fått språkpraksis, kohortene 2007, 2009 og 2011 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Bruk av språkpraksis, deltakere som har fått utbetalt introstønad i minst 12 mnd 8

Utfall: Norskprøver Datakilder: 1) NIR-data om deltakere i introduksjonsprogram m oppstart 2007, 2009 eller 2011, påkoblet div registerdata 2) NIR-data om alle med rett og eller plikt til norskopplæring med oppstart 2007-2011 3) Websurveyer til rektorer og lærere 9

60% Andel av deltakerne i introduksjonsprogrammet som har bestått minst norskprøve 2 skriflig innen utgangen av 2016, etter oppstartsår i program 50% 40% 30% 20% 10% 0% 2007 2009 2011 Eritrea,menn Eritrea,kvinner Somalia, menn Somalia, kvinner Afghanistan, menn Afghanistan, kvinner Irak, menn Irak, kvinner

100 % Sporinndeling, deltakere i introduksjonsprogram, oppstart 2007,2009 eller 2011 90 % 80 % 70 % 60 % 50 % 40 % 30 % 20 % 10 % 0 % Menn Kvinner Menn Kvinner Menn Kvinner Menn Kvinner Eritrea Somalia Afghanistan Irak spor1 spor2 spor3 ukjent Ikke registrert I norskopplæring

Andel som har bestått språkprøve 2 skriftlig eller høyere, etter sporinndeling og startår 100 % 90 % 80 % 70 % 60 % 50 % 40 % 30 % 20 % 10 % 0 % 2007 2009 2011 spor1 spor2 spor3 12

Andel som har bestått 3 skriftlig eller muntlig, etter spor og oppstartsår 70 % 60 % 50 % 40 % 30 % 20 % 10 % 0 % 2007 2009 2011 spor1 spor2 spor3

100% Andel som har bestått minst norskprøve 2 skriftlig, etter alder, kjønn og sporinndeling. Oppstart 2007-2011, fulgt tom 2016 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 21-30 år 31-40 år 41-50 år 50 år + Spor 1 Spor 1 Spor 2 Spor 2 Spor 3 Spor 3

Eigersund Fredrikstad Lenvik Bærum Vefsn Porsgrunn Stavanger Stange Karmøy Bø Namsos Hamar Gran Vadsø Ringsaker Sandnes Gjøvik Sandefjord Elverum Asker Songdalen Oslo Kristiansand Bergen Lier Ringerrike Sarpsborg Ålesund Tysvær Grimstad Voss Skien Lillehammer Skedsmo Kristiansund Kvinnherad Drammen Vestvågøy Askøy Bodø Hammerfest Trondheim Narvik Kongsberg Moss Rana Bamble Volda Levanger 100 90 80 Andel spor 2-deltakere som har bestått språkprøve 2 skriftlig eller høyere 70 60 50 40 30 20 10 0 15

Gode samarbeidsrelasjoner med grunnskole, videregående skole og sivilsamfunn Bredde i tiltaksvifta i form av hurtigspor på spor 3, tilbud om nettbasert undervisning, kombinasjonsløp med grunnskolefag og kombinasjonsløp med videregående opplæring. Og sist, men ikke minst finner vi at høy formell kompetanse hos lærerne er assosiert med bedre resultater hos deltakerne: andel med utdanning i norsk som andrespråk Hva virker i norskopplæring?

Afghansk mann under 30 år, spor 3 i 2009, fullført de plikttildelte timene, har rett og plikt til opplæring, og bor i en stor kommune utenom de største byene. Ved opplæringsstedet har mellom 1 og 25% av norsklærerne utdanning i norsk som andrespråk: 66% sannsynlighet for å ha bestått minst norskprøve 2 skriftlig. Samme, men spor 2 : 37 prosent. Fortsatt på spor 2, men kvinne: 42 prosent. Øker alder til 41 til 50 i 2014: 20 prosent minst 75 prosent av lærerne har utdanning i norsk som andrespråk : 25 prosent Beregnede sannsynligheter for å bestå minst norskprøve 2 skriftlig

Overgang til arbeid og utdanning etter introduksjonsprogram

100,0 90,0 80,0 70,0 60,0 50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 0,0 SFP-status, menn med oppstart i intro 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015* Lønnstaker heltid Lønnstaker deltid Lønnstaker basert kun på LTO Selvstendig næringsdrivende Ordinær utdanning Registrert helt arbeidsledig Ordinære tiltaksdeltakere Individstønad/Dagpenger Introduksjonsordning Sykepenger Rehabiliteringspenger/AAP Nedsatt arbeidsevne, på tiltak Nedsatt arbeidsevne, ikke på tiltak Varig uførepensjon Sosialhjelp/kontantstøtte/enslig forsørger Ukjent status 19

SFP-status, kvinner med oppstart i 2007 100,0 90,0 80,0 70,0 60,0 50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 0,0 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015* Lønnstaker heltid Lønnstaker deltid Lønnstaker, basert kun på LTO Selvstendig næringsdrivende Ordinær utdanning Registrert helt arbeidsledig Ordinære tiltaksdeltakere Individstønad Dagpenger Introduksjonsordning Sykepenger Nedsatt arbeidsevne, på tiltak Arbeidsavklaringspenger Varig uførepensjon Etterlattepensjon Kontantstøtte Enslig forsørgerstønad Sosialhjelp Nedsatt arbeidsevne, ikke på tiltak 20

Andel i arbeid eller utdanning fire år etter oppstart i program, etter spor, kjønn og alder i 2014 100 % 90 % 80 % 70 % 60 % 50 % 40 % 30 % 20 % 10 % 0 % Menn Kvinner Menn Kvinner Menn Kvinner Spor1 Spor2 Spor3 21-30 31-40 41-50 50-65 21

Heldagsprogram særlig for menn Brukermedvirkning særlig for menn Arbeidsretting (arbeidspraksis) særlig for kvinner Tett oppfølging for kvinner på spor 2 Utenfor NAV kvinner på spor 2 og men på spor 1 Bestå en språkprøve! Lite effekter av hovedelementene i program:kurs og praksis Hva virker i introduksjonsordningen?

Hvorfor virker ikke praksis bedre? kvaliteten på tiltakene varierer mye fra kommune til kommune praksis i seg selv tilfører ikke formell kompetanse En matteus-effekt i introduksjonsprogrammet 23

Ålesund Hammerfest Stange Grimstad Molde Kongsberg Asker Lørenskog Levanger Haugesund Orkdal Karmøy Ski Tromsø Sandnes Steinkjer Vågan Bærum Skedsmo Stjørdal Hamar Vestvågøy Bodø Stavanger Bergen Gran Flora Larvik Arendal Harstad Voss Vadsø Narvik Rana Kristiansand Trondheim Kristiansund Oslo Namsos Gjøvik Ringsaker Moss Lier Drammen Bamble Hadsel Skien Lillehammer Fredrikstad Kragerø Porsgrunn Sarpsborg 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Employment rates by municipality, four year after NIP enrolment Employment rate

B Sig. Woman -,658,000 Age 20-30 (ref 50+) 1,418,000 Age 30-40 1,493,000 Age 40-50,978,000 Norwegian language track 1 (ref: 2 & not registered) -,402,000 Norwegian language track 3 (ref: 2 & not registered),203,079 Primary school,089,309 Upper secondary school,369,001 University/University college,217,049 Eritrea,614,000 Somalia -,698,000 Afghanistan,184,061 Iraq -,381,000 Palestine -,585,000 Married (2014) (ref: not married),293,000 Female*number of children after 2011 -,631,000 Number of children under 18 -,393,000 Number of children after 2011,517,000 Child abroad -,211,022 Year of arrival in Norway -,074,000 Rural/urban municipality -,197,005 Number of relocations between municipalitties,074,000 Municipal unemployment level 2014 -,180,000 Constant 147,514,000

-20% -15% -10% -5% 0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% Hammerfest Ålesund Lørenskog Haugesund Molde Stange Karmøy Moss Orkdal Kristiansund Asker Hamar Ski Levanger Vågan Kongsberg Sandnes Bodø Tromsø Grimstad Ringsaker Stjørdal Oslo Vestvågøy Bærum Stavanger Fredrikstad Skien Gjøvik Harstad Narvik Namsos Hadsel Rana Gran Skedsmo Bergen Vadsø Larvik Drammen Porsgrunn Steinkjer Arendal Bamble Kristiansand Trondheim Flora Kragerø Voss Lillehammer Lier Sarpsborg Faktisk sysselsetting minus estimert sysselsetting

Hammerfest Ålesund Lørenskog Haugesund Molde Stange Karmøy Moss Orkdal Kristiansund Asker Hamar Ski Levanger Vågan Kongsberg Sandnes Bodø Tromsø Grimstad Ringsaker Stjørdal Oslo Vestvågøy Bærum Stavanger Fredrikstad Skien Gjøvik Harstad Narvik Namsos Hadsel Rana Gran Skedsmo Bergen Vadsø Larvik Drammen Porsgrunn Steinkjer Arendal Bamble Kristiansand Trondheim Flora Kragerø Voss Lillehammer Lier Sarpsborg 100% Benchmarked employment vs on-the-job training 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Normert benchmark Pst on-the-job training

Hammerfest Ålesund Lørenskog Haugesund Molde Stange Karmøy Moss Orkdal Kristiansund Asker Hamar Ski Levanger Vågan Kongsberg Sandnes Bodø Tromsø Grimstad Ringsaker Stjørdal Oslo Vestvågøy Bærum Stavanger Fredrikstad Skien Gjøvik Harstad Narvik Namsos Hadsel Rana Gran Skedsmo Bergen Vadsø Larvik Drammen Porsgrunn Steinkjer Arendal Bamble Kristiansand Trondheim Flora Kragerø Voss Lillehammer Lier Sarpsborg 100% Employment vs on-the-job training 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% R² = 0,0409 Normert benchmark Pst on-the-job training Lineær (Pst on-the-job training)

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% Hammerfest Ålesund Lørenskog Haugesund Molde Stange Karmøy Moss Orkdal Kristiansund Asker Hamar Ski Levanger Vågan Kongsberg Sandnes Bodø Tromsø Grimstad Ringsaker Stjørdal Oslo Vestvågøy Bærum Stavanger Fredrikstad Skien Gjøvik Harstad Narvik Namsos Hadsel Rana Gran Skedsmo Bergen Vadsø Larvik Drammen Porsgrunn Steinkjer Arendal Bamble Kristiansand Trondheim Flora Kragerø Voss Lillehammer Lier Sarpsborg Employment vs language-training Normert benchmark pst language training

Hammerfest Ålesund Lørenskog Haugesund Molde Stange Karmøy Moss Orkdal Kristiansund Asker Hamar Ski Levanger Vågan Kongsberg Sandnes Bodø Tromsø Grimstad Ringsaker Stjørdal Oslo Vestvågøy Bærum Stavanger Fredrikstad Skien Gjøvik Harstad Narvik Namsos Hadsel Rana Gran Skedsmo Bergen Vadsø Larvik Drammen Porsgrunn Steinkjer Arendal Bamble Kristiansand Trondheim Flora Kragerø Voss Lillehammer Lier Sarpsborg 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Employment vs language-training R² = 0,0215 Normert benchmark Lineær (pst language training) pst language training Lineær (pst language training)

Mer av det samme - eller noe helt annet?

Andel rett og eller plikt-deltakere i norsk med oppstart i 2011som har bestått norskprøve to skriftlig etter måneder etter oppstart 100,0 90,0 80,0 70,0 Kvinner spor1 Menn spor 1 60,0 50,0 40,0 30,0 20,0 10,0,0 1 3 5 7 9 11 13 15 17 19 21 23 25 27 29 31 33 35 37 39 41 43 45 47 49 51 53

Rom for forbedring innenfor eksisterende regime og behov for nye virkemidler som gir reell kvalifisering for deltakere - som mangler formell kompetanse 33

https://www.ssb.no/a/publikasjoner/pdf/rapp_200829/rapp_200829.pdf

Bruk av grunnskole og videregående opplæring Stor andel nyankomne innvandrere har hverken grunnskole eller videregående utdanning. Rundt en tredjedel av de som begynner på introduksjonsprogrammet har ikke fullført grunnskoleutdanning. 15 % av deltakerne i introduksjonsprogrammet 2006-2012 hadde grunnskole som del av program. 3,7 % hadde videregående skole som del av program

Rett til videregående opplæring? Bare for de som har grunnskole Deltakere i videregående undervisning har rett til tilpasset opplæring etter opplæringsloven 1-3. Det kan ikke stilles krav om norskferdigheter

Hvorfor ikke høyere bruk? Mange mangler (godkjent) grunnskole Retten tilpasningen inkluderer ikke muligheten for tospråklig fagopplæring eller spesialundervisning, men innebærer fleksibilitet i når og hvor undervisningen skal foregå, tempo i progresjonen og antall fag den enkelte ønsker å følge. Videregående opplæring tar som regel mer enn to (tre) år introduksjonsstønaden varer i to (tre) (fire??).

Tre barrierer for økt bruk av videregående opplæring Krav om grunnskole som inntakskriterium Manglende inntektssikring etter avsluttet intro Manglende tilrettelegging av eksisterende opplæringstilbud

unntaktstilstandene Samarbeidsprosjekter mellom fylkeskommunen, lokale introduksjonsprogram og eller voksenopplæring, og NAV Forutsetter betydelig innsats og vilje fra samarbeidspartnerne opererer på kanten av regelverket Store ulikheter i lokale tilbud det gjenstår et betydelig arbeid med å få denne type inn i ordinær drift og avgjøre hvem som skal ha rett til tilbudet

Økonomiske sanksjoner - I hvilken grad sanksjoneres det? - når sanksjoneres det ikke? - hva betyr styring?

Sanksjonspraksis 86 % av programrådgiverne er ofte / av og til i tvil om det er riktig å trekke Sanksjonerer og følger opp med samtale Sanksjonerer uten videre oppfølging Venter og ser om fraværet gjentar seg 23 Dårlig helse Krevende omsorgsoppgaver Har mistforstått regelverket (Dårlig kvalitet på tilbudet) 30 47

Hvorfor trekkes det ikke? Tre mulige årsaker 1. PR kjenner ikke regelverket godt nok. 2. PR kjenner regelverket, men mener at bruken av økonomiske sanksjoner i det aktuelle tilfellet vil være lite effektiv, uetisk eller begge deler. 3. PR kjenner regelverket og har ingen innvendinger mot bruken av økonomiske sanksjoner, men har for liten tid til å iverksette trekk på en systematisk måte.

Hva kan påvirke programrådgivernes praksis? Styring på politisk nivå: kommunal handlingsplan og politisk interesse for resultater Styring på organisatorisk nivå: leders holdning til arbeidsretting, kvalitet i opplæringstilbudet, regulering av arbeidsmengde Personlige egenskaper / profesjon: utdanning, ansiennitet, oppslutning om arbeidsmetoder og virkemidler 44

Hva fant vi? At organisering er vesentlig. Ledelse: Arbeidsretta ledere øker sanksjonering Arbeidsmengde: Regulert antall brukere per programrådgiver øker sanksjonering Kvalitet: Lite tilgjengelige språkpraksisplasser gir mindre sanksjonering. Mange deltakere med lav utdanning gir mindre sanksjonering (indivdiuell tilpasning) 45

Styring av programrådgiveres sanksjonering virker De sanksjonerer i stor grad Lokal ledelse og organisering kan ytterligere øke omfanget av sanksjonering Men blir virkemidlene for dårlige vegrer programrådgiverne seg (overser regelverket beskytter deltakerne) 46

Hvordan styre for å få bedre resultater? Hvordan kan styring bidra til at kommunene gjør mer av det som virker? Og hva er nødvendig for å få på plass de virkemidlene som mangler?

Styringsverktøy 1. Reguleringer, i form av lovpålegg 2. Økonomisk støtte og økonomiske insentiver 3. Dialog, kunnskapsformidling og lokal forankring 4. Monitorering, skryt, naming and shaming Styringsnivåer 1. Styring av kommunene 2. Styring av lederne 3. Styring av programrådgiverne og lærerne 4. Styring av deltakerne 48

Lovreguleringer Lovens krav iverksettes bare delvis Programrådgivere utøver mye skjønn det er nødvendig for å oppnå individuell tilrettelegging Noe handler om lokale holdninger til sentrale virkemidler i introduksjonsloven Mye handler om smale, lokale tiltaksvifter og at økonomiske overføringer ikke alltid trekker til

Dialog, kunnskapsformidling og lokal forankring Bred oppslutning om arbeidsmetoder og virkemidler i introduksjonsprogrammet Og høy oppslutning sammenfaller med høy(ere) iverksetting Parallell norskoppl./arbeidspr aksis Mulighet til jobb ved siden av full programdeltakelse uten trekk i ytelsen Selv om programrådgivere også Krav om 37,5 timer bruker skjønn noen ganger på per uke tvers av regelverket 73 71 91 0 20 40 60 80 100

Monitorering, skryt, naming and shaming Fylkesmannens tilsyn Direktoratenes monitorering og oppfølging av resultater Men ingen rapportering av hvordan statlige tilskudd rent faktisk benyttes Og utfordrende å plassere ansvar og gjennomføre en samlet kontroll når flere aktører er involvert i arbeidet

Økonomiske insentiver til kommunene Dagens modell: favoriserer billigst mulige program (på kort sikt) Hva med. Resultatstyring Innholdsstyring Øremerking

Takk for oppmerksomheten!