Sak 30/2017-1 Sakens parter: A - Nasjonalbiblioteket Uttalelse av 24. november 2017 fra Likestillings- og diskrimineringsnemndas medlemmer: Ivar Danielsen (møteleder) Usman Ivar Shakar Astrid Merethe Svele Anne Lise Rønneberg Jens Kristian Johansen 1
Saken gjelder A har klaget over ombudets uttalelse datert 21. juni 2017. Saken gjelder regelverket Nasjonalbiblioteket anvender for katalogisering av bøker (katalogiseringsregelverket). Spørsmålet er om katalogiseringsregelverket er i strid med forbudet mot diskriminering på grunn av kjønnsidentitet. Sakens bakgrunn A er transperson. I 2013 endret han juridisk kjønn og navn, slik at det er i overensstemmelse med hans kjønnsidentitet. Forarbeidene til diskrimineringsloven om seksuell orientering, kjønnsidentitet og kjønnsuttrykk (diskrimineringsloven om seksuell orientering, lov nr. 58/2013), Prop.88 L (2012-2013) side 111 og 112 sier følgende om begrepet «transpersoner»: «Begrepet transpersoner [er] et samlebegrep for personer som har en kjønnsidentitet og/eller et kjønnsuttrykk som på ulike måter utfordrer eller overskrider deres biologiske kjønn eller samfunnets forventninger til dem som biologisk mann eller kvinne (sosialt kjønn). En transperson kan beskrives som en ʽkjønnsoverskrider, person som utfordrer, utforsker eller ikke passer inn i sosiale normer for kjønnsuttrykk. Det er likeverdig om man har en sosial kjønnsidentitet, en personlig kjønnstilhørighet eller kun behov for å vise sitt kjønnsuttrykk.ʼ Transpersoner kan føle at deres psykiske kjønn ikke passer med deres biologiske, kroppslige kjønn. De kan også føle at de verken er mann eller kvinne. Det er ikke noen fast definisjon eller enighet om hvem som skal regnes som transpersoner eller hvordan de skal beskrives. Transpersoner er seg imellom så ulike at det kan gi et feil bilde å omtale transpersoner som én gruppe. Departementet legger til grunn en bred forståelse av begrepet transpersoner i samsvar med slik begrepet oftest brukes både nasjonalt og internasjonalt. Departementet viser blant annet til EU-kommisjonens rapport ʼTrans and intersex peopleʼ fra 2012. Som transpersoner regnes for eksempel transseksuelle/transkjønnede, transmenn, transkvinner, transvestitter og personer som opplever seg selv som verken mann eller kvinne. Denne listen er ikke uttømmende; også andre kan regnes som transpersoner.» A har oversatt bøkene X og Y. A står oppført som oversetter av begge bøkene under sitt tidligere navn. Ved katalogisering av bøker følges regelverket Anglo-American Cataloguing Rules (AACR2). Regelverket er internasjonalt og gjelder for produksjon av bibliografiske data, herunder tittel, bidragsytere, utgiver og utgivelsesår med videre. Det er Den norske katalogkomité, som ledes av Nasjonalbiblioteket, som rådgir Nasjonalbiblioteket og norske bibliotek om spørsmål som angår katalogiseringsregelverket, blant annet når og hvordan nye standarder skal tas i bruk. Regelverket innebærer at de opplysningene som registreres i bibliotekkatalogen skal være helt identiske med opplysninger som er trykket i boken. Katalogiseringsreglene er utarbeidet med tanke på å sikre standardiserte og sammenlignbare metadata i bibliotekkataloger. Et viktig mål med standardiseringen er å lette samarbeid på tvers av bibliotekkataloger. Reglene skal sikre gjenfinning av den enkelte utgaven i katalogen, og sikre gjenfinning av ulike utgivelser av samme forfatter, fra samme forlag og lignende. 2
Navneendring er en hyppig forekommende problemstilling i katalogiseringsarbeidet. Den vanligste årsaken til navneendring er ekteskapsinngåelse eller -oppløsning, men det er også tilfeller der endret kjønn er årsaken til navneendring. Katalogiseringsreglene åpner imidlertid ikke for at personnavn i metadataposten kan endres, uansett årsaken til behovet for endringen. Det vil være i strid med katalogiseringsreglene å endre navn i den delen av metadataposten som kalles beskrivende katalogisering, som skal dokumenter for eksempel tittel og forfatternavn slik det står i boka for å kunne verifisere at det er nettopp denne boka som er beskrevet. Behandling av Likestillings- og diskrimineringsombudet og videre saksgang I november 2015 kontaktet A en rekke distributører av bøkene han har oversatt for å endre elektronisk informasjon om navn på distributørenes nettsider. A ble henvist til Bokbasen som gjennom søkerverktøyet Mentor leverer bibliografiske data til distributører av bøker. Bokbasen informerte A i e-post av 23. november 2015 at hans ønske om å endre navn i sin database ikke kunne etterkommes, på grunn av katalogiseringsregelverket som Nasjonalbiblioteket forvalter. A klaget Bokbasen AS inn til Likestillings- og diskrimineringsombudet ved e-post 15. desember 2015. I uttalelse datert 7. juli 2016 konkluderte ombudet med følgende: «Bokbasen AS handlet ikke i strid med diskrimineringsloven om seksuell orientering, kjønnsidentitet og kjønnsuttrykk 5 da de avslo å endre As navneopplysninger i søkeverktøyet Mentor.» A klaget på ombudets uttalelse i e-post 29. juli 2016. Saken ble oversendt nemnda ved ombudets brev datert 28. juni 2017. Saken med Bokbasen AS som part er behandlet i nemndas møte 14. november 2017 (sak 51/2016). A klaget Nasjonalbiblioteket inn til Likestillings- og diskrimineringsombudet (ombudet) ved telefonsamtale 13. juli 2016. I uttalelse av 21. juni 2017 konkluderte ombudet med følgende: «Katalogiseringsregelverket er ikke i strid med diskrimineringsloven om seksuell orientering 5.» A klaget over ombudets uttalelse i e-post 27. juni 2017. Ombudet vurderte saken på ny, men fant ikke grunnlag for å endre sin uttalelse. Saken ble oversendt nemnda ved ombudets brev datert 28. juni 2017. Saken ble behandlet i nemndas møte 14. november 2017. I behandlingen deltok nemndas medlemmer Ivar Danielsen (møteleder), Astrid Merethe Svele, Usman Ivar Shakar, Anne Lise Rønneberg og Jens Kristian Johansen. Fra Nasjonalbiblioteket deltok avdelingsdirektør. Fra Likestillings- og diskrimineringsombudet møtte Miriam Kveen som observatør. Nemndas sekretariat var representert ved Ingeborg Aas. 3
Partenes syn på saken A har i hovedsak anført: Katalogiseringsregelverket er i strid med forbudet mot indirekte diskriminering på grunn av kjønnsidentitet. Regelverket, som forbyr endringer av navneopplysninger, stiller personer som har skiftet navn på grunn av kjønnsidentitet dårligere enn andre. Alle andre offentlig tilgjengelige opplysninger har blitt endret i tråd med endring av navn og juridisk kjønn. Det eneste tilfellet der det ikke har vært mulig å få endret opplysninger om navn, er i bokkataloger som er utformet i tråd med gjeldende katalogiseringsregelverk. Forlaget som har gitt ut bøkene har ikke økonomi til å gi ut nye opplag av bøkene med endret forfatternavn. Eneste mulighet er å få endret opplysningen i katalogen. For ham skaper bruk av gammelt navn frykt og usikkerhet i hverdagen. Han har opplevd at det har hindret forretningsrelasjoner når han ikke har villet/kunne vise til tidligere oversettelsesarbeider. Økonomiske interesser, personlig sikkerhet og psykisk helse må få betydning i vurderingen av om forskjellsbehandlingen er lovlig. Nasjonalbiblioteket har i hovedsak anført: Katalogiseringsregelverket er til hinder for å endre opplysninger i katalogen som avviker fra det som står trykt i den aktuelle utgivelsen. Dette innebærer en forskjellsbehandling på grunn av kjønnsidentitet, men forskjellsbehandlingen er lovlig. Katalogiseringsregelverket har et saklig formål. Det skal sikre standardiserte metadata i bibliotekkataloger både lokalt, nasjonalt og internasjonalt. Regelverket skal sikre konsistens over tid i én bestemt katalog, lette samarbeid på tvers av bibliotek og bibliotekkataloger, samt sikre gjenfinning av den enkelte utgave og utgivelse. Det er nødvendig med regler som sikrer gjenfinning av den enkelte utgaven i katalogen, samt gjenfinning av ulike utgivelser av samme forfatter. For at regelverket skal nå sitt formål, må den delen av metadataposten som kalles beskrivende katalogisering kunne dokumentere for eksempel tittel og forfatternavn slik det står i boken. Det vil være i strid med regelverket å endre til et nytt navn, og det vil ikke være mulig å gjenfinne den enkelte utgaven eller utgivelsen av boken i katalogen. Endring av opplysninger i den beskrivende metadataposten for bøker som er i salg, eller allerede er trykt, vil medføre et brudd med det internasjonale regelverket slik det praktiseres ved biblioteker i de fleste land. En alternativ praksis vil ha alvorlige konsekvenser både for Nasjonalbiblioteket og for alle andre aktører innenfor publiseringsfeltet. Dette spesielt med tanke på å unngå at samme utgivelse blir inkludert to ganger i boksamlinger, på grunn av at informasjonen i boken ikke er samstemt med metadataposten, dersom navneendringer foretas i sistnevnte. Ressursmessig vil det være problematisk å endre praksisen, fordi det vil være tale om å rette hver enkelt katalogpost ved enhver navneendring. En særnorsk adgang til endring av opplysninger i den beskrivende metadataposten vil umuliggjøre samarbeid og datautveksling lokalt, nasjonalt og internasjonalt. 4
Når det gjelder hvordan bibliotekarene skal forholde seg i valget mellom forskjellige navn, er hovedregelen at det er navnet personen er alminnelig kjent under, som skal velges. Etter å ha endret kjønn, er det i utgangspunktet det nye navnet personen vil være alminnelig kjent under. For å sikre gjenfinning av bøker utgitt før navneendringen, er det hensiktsmessig og nødvendig å lage en søkbar henvisning fra tidligere navn til nytt navn. Sakens rettslige side Statens generelle forpliktelse til å sikre menneskerettighetene er grunnlovfestet i Grunnloven 92: «Statens myndigheter skal respektere og sikre menneskerettighetene slik de er nedfelt i denne grunnlov og i for Norge bindende traktater om menneskerettigheter.» Grunnloven 98 stadfester at: «Alle er like for loven. Intet menneske må utsettes for usaklig eller uforholdsmessig forskjellsbehandling.» Europarådet vedtok i 2010 en anbefaling («rekommandasjon») om å sikre effektiv lovgivning for å bekjempe diskriminering på grunn av seksuell orientering og kjønnsidentitet (CM/Rec (2010)5). Dette er en sterk anbefaling til medlemslandene om at de skal arbeide aktivt for å motarbeide diskriminering på alle relevante områder. Det følger av anbefalingen at statene blant annet skal lovfeste forbud mot diskriminering og sørge for effektive sanksjoner ved brudd på diskrimineringsforbudene. Den 1. januar 2014 trådte diskrimineringsloven om seksuell orientering, kjønnsidentitet og kjønnsuttrykk i kraft i Norge. Diskrimineringsloven om seksuell orientering forbyr i 5 direkte og indirekte diskriminering: «Diskriminering på grunn av seksuell orientering, kjønnsidentitet eller kjønnsuttrykk er forbudt. Forbudet gjelder diskriminering på grunn av faktisk, antatt, tidligere eller fremtidig seksuell orientering, kjønnsidentitet eller kjønnsuttrykk. Forbudet gjelder også diskriminering på grunn av seksuell orientering, kjønnsidentitet eller kjønnsuttrykk til en person som den som diskrimineres har tilknytning til. Med diskriminering menes direkte og indirekte forskjellsbehandling som ikke er lovlig etter 6 eller 7. Med direkte forskjellsbehandling menes en handling eller unnlatelse som har som formål eller virkning at en person blir behandlet dårligere enn andre i tilsvarende situasjon, og at dette skyldes seksuell orientering, kjønnsidentitet eller kjønnsuttrykk. Med indirekte forskjellsbehandling menes enhver tilsynelatende nøytral bestemmelse, betingelse, praksis, handling eller unnlatelse som fører til at personer stilles dårligere enn andre, og at dette skjer på grunn av seksuell orientering, kjønnsidentitet eller kjønnsuttrykk.» Det følger av diskrimineringsloven om seksuell orientering 6 at: «Forskjellsbehandling er ikke i strid med forbudet i 5 når: a) den har et saklig formål b) den er nødvendig for å oppnå formålet og 5
c) det er et rimelig forhold mellom det man ønsker å oppnå og hvor inngripende forskjellsbehandlingen er for den eller de som stilles dårligere.» Diskrimineringsloven om seksuell orientering 23 bestemmer følgende om bevisbyrden: «Det skal legges til grunn at diskriminering har funnet sted hvis: a) det foreligger omstendigheter om gir grunn til å tro at diskriminering har funnet sted og b) den ansvarlige ikke sannsynliggjør at diskriminering likevel ikke har funnet sted. Dette gjelder ved påståtte brudd på bestemmelsene i kapittel 2 og 15 og 16.» Nemndas vurderinger Nemnda har kommet til at Nasjonalbiblioteket ikke handler i strid med forbudet mot diskriminering på grunn av kjønnsidentitet overfor A. Nemnda har i sin vurdering tatt stilling til om katalogiseringsregelverket er i strid med forbudet mot diskriminering på grunn av kjønnsidentitet. Det følger av katalogiseringsregelverket at det ikke kan gjøres endringer i den delen av bibliotekkatalogen som inneholder opplysninger om utgivelsen, herunder forfatter, utgivelsesår og oversetter. Regelverket åpner ikke for noen skjønnsmessig vurdering ved krav om slik endring. Personer som bytter navn som følge av å ha skiftet sitt juridiske kjønn, vil derfor, med hjemmel i regelverket, få et slikt krav avslått. Forbudet mot å gjøre endringer i katalogen gjelder uavhengig av hva som er årsaken til navneendringen. En anmodning om å endre navn fra en person som har skiftet juridisk navn på grunn av kjønnsidentitet, behandles likt med andre anmodninger om navnendring. Saken reiser derfor spørsmål om indirekte diskriminering. Med indirekte forskjellsbehandling menes enhver tilsynelatende nøytral bestemmelse som fører til at personer stilles dårligere enn andre, og at dette skjer på grunn av seksuell orientering, kjønnsidentitet eller kjønnsuttrykk. Ombudet la i sin uttalelse datert 21. juni 2017 til grunn at katalogiseringsregelverket rammer negativt på grunn av kjønnsidentitet. Slik ombudet så det, har personer som har byttet juridisk kjønn og navn et berettiget behov for i størst mulig grad å ha kontroll over hvilke opplysninger som er offentlig tilgjengelig om dem. Disse personene må ha rett til et personvern, særlig der opplysninger om kjønnsidentitet kommer frem av offentlig tilgjengelige registre og dokumenter. At det ikke er mulig å sikre seg mot at slike opplysninger likevel er tilgjengelig, betyr ikke at tidligere navn uten videre kan offentliggjøres. Regelverket for katalogisering innebærer en slik offentliggjøring. Ombudet mente på denne bakgrunn at katalogiseringsregelverket stiller personer som gjør endringer i navn på grunn av kjønnsidentitet dårligere i lovens forstand, og at regelverket derfor i utgangspunktet innebærer indirekte diskriminering i strid med diskrimineringsloven om seksuell orientering 5. Begge parter er enige om at katalogiseringsregelverket i utgangspunktet er indirekte diskriminerende overfor de som har endret navn på grunn av kjønnsidentitet. Det følger av diskrimineringsloven om seksuell orientering 6 at forskjellsbehandling likevel ikke er i strid med diskrimineringsforbudet i 5 når følgende vilkår er oppfylt: Forskjellsbehandlingen har et saklig formål, den er nødvendig for å oppnå formålet og det er et rimelig forhold mellom 6
det man ønsker å oppnå og hvor inngripende forskjellsbehandlingen er for den eller de som stilles dårligere. Ombudet kom i sin uttalelse fram til at det forskjellsbehandlingen var «nødvendig» for å oppnå et «saklig formål», og hadde følgende begrunnelse: «Formålet med katalogiseringsregelverket er å sikre standardisering av informasjonen i ulike bibliotekkataloger både lokalt, nasjonalt og internasjonalt. Regelverket skal sikre konsistens over tid i én bestemt katalog, muliggjøre samarbeid på tvers av bibliotek og bibliotekkataloger, samt sikre gjenfinning av den enkelte utgivelse. Nasjonalbiblioteket opplyser at dersom opplysninger om forfatternavn endres, vil det ikke være mulig å gjenfinne den enkelte utgaven av boken i katalogen, eller gjenfinne ulike utgivelser av samme forfatter, fra samme forlag og lignende, ettersom det nye navnet ikke vil være trykt i en bok som kom ut før navneendringen. Nasjonalbiblioteket, som ansvarlig fagorgan, er i utgangspunktet nærmest til å vurdere hvordan et krav om endringer i en bibliotekkatalog forholder seg til gjeldende katalogiseringsregelverk. De har opplyst at regelverket ikke åpner for skjønnsmessige vurderinger av forespørsler om navneendringer. De mener også at det ikke er adgang til å innføre en særnorsk hjemmel til å fravike katalogiseringsregelverket, da dette vil gjøre det umulig å gjenfinne utgivelser i en katalog og umuliggjøre internasjonalt samarbeid om bibliotekkataloger. Ombudet kan bare i begrenset grad overprøve de faglige vurderingene Nasjonalbiblioteket har gjort i denne saken. Slik ombudet forstår saken, kan ikke formålet oppnås på andre måter innenfor rammene av det gjeldende regelverket. Etter det ombudet er kjent med finnes det heller ikke alternative regelverk som ikke innebærer forskjellsbehandling på grunn av kjønnsidentitet.» På spørsmålet om det er et «rimelig forhold» mellom det man ønsker å oppnå, og hvor inngripende forskjellsbehandlingen er for de som stilles dårligere, uttalte ombudet at: «Personer som endrer navn på grunn av kjønnsidentitet har et legitimt behov for å få endret offentlig tilgjengelige opplysninger om navn. Dette forutsettes både i regjeringens handlingsplan mot diskriminering på grunn av seksuell orientering, kjønnsidentitet og kjønnsuttrykk og Helsedirektoratets veileder, som ble gitt i forbindelse med ikrafttredelsen av ny lov om endring av juridisk kjønn. A har opplevd det som svært belastende at informasjon om hans kjønnsidentitet er offentlig tilgjengelig via ulike bibliotekkataloger. A ønsker å leve av sitt virke som oversetter, men har mistet oppdrag fordi han ikke ønsker å legge frem arbeider som er publisert under tidligere navn. Ombudet ser at forbud mot navneendring har uheldige konsekvenser for A. Ombudet forstår imidlertid saken slik at den berører sentrale deler av katalogiseringen av bøker i Norge og internasjonalt. Å gjøre endringer vil undergrave formålet med regelverket. Det vil, som nevnt over, gjøre det umulig å gjenfinne utgivelser i en katalog, og umuliggjøre internasjonalt samarbeid om bibliotekskataloger. Selv om konsekvensene av forskjellsbehandlingen er betydelige i denne saken, så legger ombudet avgjørende vekt på viktigheten av å ha et konsekvent og fungerende katalogiseringsregelverk.» 7
Nemnda er i hovedsak enig med ombudets vurderinger, og slutter seg til ombudets konklusjon om at katalogiseringsregelverket ikke er i strid med forbudet mot diskriminering på grunn av kjønnsidentitet. Nemndas konklusjon er følgelig at Nasjonalbiblioteket ikke handler i strid med diskrimineringsloven om seksuell orientering 5 overfor A. A har ikke fått medhold i sin klage på ombudets uttalelse. Uttalelsen er enstemmig. 8
Sak 30/2017-1 Likestillings- og diskrimineringsnemnda har gitt følgende uttalelse: Nasjonalbiblioteket handler ikke i strid med forbudet mot diskriminering på grunn av kjønnsidentitet overfor A. Ivar Danielsen møteleder Usman Ivar Shakar Astrid Merethe Svele Anne Lise Rønneberg Jens Kristian Johansen 9