Offentlig Privat Samarbeid Alternativ gjennomføring og finansiering av bygg og infrastruktur Sissel Husøy Eivind Ottesen
Innhold Hva er OPS? Forutsetninger for at OPS skal bli en effektiv gjennomføringsmodell Erfaringer med OPS i Norge Skatt og avgift Spørsmål 2
Hva er OPS? 3
Fra regjeringsplattformen Regjeringen vil gjennomføre nødvendige investeringer for å realisere en stor satsing på infrastruktur. Nye virkemidler skal tas i bruk for å gjøre utbyggingen raskere og mer effektiv. Investere en større del av avkastningen fra Statens pensjonsfond utland i veier, jernbane og annen samferdselsinfrastruktur Regjeringen vil etablere et eget utbyggingsselskap som skal løfte flere veiprosjekter og gjennomføre utbyggingen mer effektivt Etablere et infrastrukturfond på 100 mrd. kroner som bygges opp over inntil 5 år. Innføre enklere regler for bruk av statens finansieringsordninger ved utbygging i regi av private, ideelle og borettslag. Bygge ut flere studentboliger og forenkle regelverket slik at det blir enklere å samarbeide med private. Opprette et eget selskap for bygging og drift av helsebygg Organisere større vei- og jernbaneutbygginger som egne prosjekter der offentlig-privat samarbeid (OPS) brukes som gjennomføringsstrategi. 4
Definisjon av OPS En offentlig tjeneste som utvikles og/eller drives av det private (eller sammen med det offentlige) etter forespørsel fra det offentlige, og der risiko fordeles mellom privat og offentlig sektor Mens en tradisjonell anskaffelse baseres på en detaljert kravspesifikasjon, offentlig finansiering flere og korte kontrakter, baseres et OPS-prosjekt på: Tjenesteleveranse og ytelse over kontraktens løpetid på 20-40 år Oppdragsgiver beskriver oppgaven som skal løses med funksjons- og kvalitetskrav At leverandøren prosjekterer, bygger, finansierer, drifter- og vedlikeholder investeringen i den kontraktsfestede perioden (DesignBuildFinanceOperateMaintain-kontrakt) Betaling ved levering gjennom hele kontaktens levetid, som gir insentiver til å bygge og levere tjenester med god kvalitet 6
OPS er en alternativ gjennomføringsform som legger til rette for riktige insentiver gjennom hele investeringens livssyklus Romprogram Arkitekt/Design Prosjektering Bygging Drift og vedlikehold Byggherrestyrte delenterpriser... X antall delenterpriser per prosjekt X antall drifts- og vedlikeholdskontrakter Offentlig privat samarbeid 7
Kostnadsprofil ved tradisjonell modell vs. OPS-modell Tradisjonell gjennomføring OPS-gjennomføring Kostnad Ingen betaling før fasilitet er ferdigstilt Betaling for tilgjengelinghet, drift og vedlikehold Betaling for investeringen 0 5 10 15 Tid 8 Bygge fase Drifts- og vedlikeholdsfase Ved å gjøre betalingen for bygningsmassen avhengig av leveransene gjennom levetiden (tilgjengelighet, drift- og vedlikeholdsstandard) sikres riktig kvalitet i byggefasen samt vedvarende høy kvalitet gjennom hele levetiden
Eksempel på en kontantstrøm i 20 år i et OPS-prosjekt 140 120 100 80 60 40 20 0-20 -40-60 -80-100 -120-140 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030 2031 2032 2033 2034 Gjeldsopptak Tilbakebateling av gjeld Tilbakebetaling av egenkapital Egenkapitalinnskudd Renter Skatt Byggekostnader Drifts- og vedlikeholdskostnader Årlig betaling 9
En OPS-kontrakt gir en leverandør samlet ansvar for design, bygging, finansiering og drift og vedlikehold Bestillerenhet OPSkontrakt OPS selskap Lån Egenkapital Teknisk rådgiver Arkitekt Drift Entreprenør Vedlikehold Underentreprenører /-leverandører: UE UE UE UE UE UE UE UE UE 10
Forutsetninger for at OPS skal bli en effektiv gjennomføringsmodell 11
Det er mange elementer ved OPS som kan bidra til kostnadseffektive løsninger og besparelser Livssyklusperspektiv Optimal risikofordeling Fleksibilitet og innovasjon Utforming av kontrakt og betalingsmekanisme Samlet konkurranse Kontraktshåndtering
Livssyklusperspektiv Privat sektor får et helhetlig perspektiv på utbygging, drift og vedlikehold av infrastruktur: Gitte krav til ytelser i hele driftsperioden Økonomiske konsekvenser av mangelfull leveranse Høyere investeringskostnader og bedre kvalitet forsvares av rimeligere drift og vedlikehold Incentiver til helhetlig og langsiktig planlegging, da OPS selskapet må ta konsekvensen av sine prioriteringer i byggefasen Konkrete krav til standard ved overlevering etter endt driftsperiode 13
Eksempel på en kontantstrøm i 20 år i et OPS-prosjekt 140 120 100 80 60 40 20 0-20 -40-60 -80-100 -120-140 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030 2031 2032 2033 2034 Gjeldsopptak Tilbakebateling av gjeld Tilbakebetaling av egenkapital Egenkapitalinnskudd Renter Skatt Byggekostnader Drifts- og vedlikeholdskostnader Årlig betaling 14
Optimal risikofordeling Det utarbeides en risikomatrise som grunnlag for utforming av konkurransegrunnlaget og kontrakten Identifiserer alle vesentlige risikoforhold Fordeler ansvar mellom offentlig og privat sektor OPS selskapet tildeles ansvar for alle risikofaktorer de har mulighet til å påvirke Utbyggingskostnader Ferdigstillelsestidspunkt Drifts- og vedlikeholdskostnader Etc. 15
Funksjonskrav og fleksibilitet kan tilrettelegge for økt innovasjon Funksjonsbeskrivelsene må gi rom for fleksibilitet og innovasjon Det må stilles klare krav til ytelsens funksjon, men ikke til hvordan OPSselskapet skal levere ytelsen Ved at leverandøren får anledning til å se hele prosjektet under ett, vil det allerede i designfasen søkes etter effektive og nyskapende løsninger ved både bygging og påfølgende drift Lovpålagte og andre bransjespesifikke krav til tekniske standarder må gjelde Så langt som mulig la OPS-selskapet velge løsninger selv, gitt at dette tilfredsstiller ytelsens krav 16
Betalingsmekanismen Den gir fordelingen av ansvar og risiko mellom offentlig og privat sektor økonomisk effekt Grunnlaget for beregning av årlig vederlag til OPS-selskapet Målsettinger med betalingsmekanismen: Stille realistiske og utfordrende krav til kvalitet på tjenesten OPS-selskapet skal levere for å motta basisbeløpet Gi insentiver til å møte funksjonskravene i hele kontraktsperioden Gi insentiver til raskt å korrigere mangelfull leveranse Gi insentiver til innovasjon, kostnadseffektivitet og value for money 17
Konkurranse på flere elementer Effektiv konkurranse er sentralt for å oppnå kostnadseffektive løsninger En god konkurranse oppnås gjennom: Definere og avgrense prosjektet hensiktsmessig Klar politisk forankring Markedsføre prosjektet tidlig (nasjonalt og internasjonalt), innhente innspill til utforming fra privat sektor Offentlig utvikling og regulering i sluttfasen ved oppstart konkurranse Ryddig og tillitsvekkende innkjøps-prosess Prekvalifisering Tilbudsevaluering Forhandlinger Kontraktsinngåelse 18
Hva må til for å få gode prosjekter med vekt på innovative løsninger, god kvalitet og gunstig finansiering Konkurranse på flere elementer: design, bygging, finansiering, D&V Funksjonskrav Fleksibilitet og innovasjon Optimal risikofordeling Styringskompetanse overføres Livssyklusperspektiv Betaling ved levering Det er mange fordeler med OPS-prosjekter 19
Men det knytter seg også utfordringer til OPS Utfordringer til OPS er annerledes enn ved tradisjonelle offentlige investeringer og driftsmodeller, hvilket fordrer en annen kompetanse: Krav om annen bestillerkompetanse Større fokus på valg av riktig leverandør Fare for høyere transaksjonskostnader Lange kontrakter skaper økt behov for å regulere ukjente forhold Fare for dyrere finansiering Høyere krav til garantier og håndtering av eventuell konkurs - Viktig å knytte til seg rådgivere som har erfaring med OPS-gjennomføring fra bestillersiden 20
Erfaringer med OPS i Norge 21
Vegsektoren tre pilotprosjekter gjennomført som OPS E39 Klett-Bårdshaug E39 Lyngdal-Flekkefjord E18 Grimstad-Kristiansand Erfaringer OPS-selskapet er byggherre og får planlegge/prosjektere/bygge optimalt Redusert byggetid (fra 5 år til 2,5 år) Livssyklus-perspektiv (25 år) gir bedre kvalitet på vegen/tunnelene Driftsaspekter vurderes allerede ved prosjektering av vegen God trafikantservice: Godt vedlikehold på vegen, effektiv drift og høy tilgjengelighet Estetisk og miljømessig gode anlegg God trafikksikkerhet Kilde: Bilde fra E39Orkdalsvegens brosjyre www.orkdalsvegen.no 22
Evaluering av prøveprosjektene i 2007* Kan ikke verifiseres at prøveprosjektene har gitt lavere byggekostnad Vesentlig reduksjon i byggetid Usikkert om livssykluskostnadene er reduserte, utstrakt bruk av kjente løsninger dog noe innovasjon (asfalt ) Omfattende innovasjon på prosjektorganisering, gjennomførings-strategi, kontraktsstrategi og prosjektfinansiering Tekniske innovasjoner: vegnormalene ga lite rom for omfattende endringer fra kjente løsninger, dog reguleringsendringer initiert av OPS-selskapet Overføring av for mye risiko til privat part kan ha gitt dyrere kapitalkostnad Alt i alt konkluderes det med at den valgte modellen har vært god. 23 * Dovre International AS og Transportøkonomisk Institutt (TØI-rapport 890/2007)
Det har vært gjennomført flere OPS-prosjekter i andre sektorer Skoleprosjekter Persbråten vgs, Høybråten, Gran og Veitvet skole Søreide og Landås skole (Bergen) Asak skole og barnehage (Skedsmo) Vøyenenga og Rykkin skole (Bærum) Lyngdal ungdomsskole (Lyngdal) Jessheim videregående skole (Akershus fylkeskommune) Pasienthotell St. Svithun (Helse Stavanger HF) Kontor- og lagerbygg på Jaren (Politiets Data og Materiell Tjeneste) Sykehjem bo- og aktivitetssenter (Ullensaker kommune) OPS Folkebadet i Stavanger kommune VESAR: Biogassanlegg som OPS Bodø kommune: Brannstasjon som OPS Fornebubanen som OPS utredning og mulighetsstudie 24
Skatte- og avgiftsmessige vurderinger i OPS 25
Skattemessige forhold knyttet til OPS Problemstillingen er hvem som skattemessig sett anses som eier Skattemessig sett faller forholdet inn under skillet mellom finansiell og operasjonell leasing Finansiell leasing leietaker (leaser) anses som eier. Operasjonell leasing utleier (bortleaser) anses som eier Konkret vurdering av hvem som anses for å være reell eier ut fra partenes rettigheter, forpliktelser og risiko etter avtalen. Ofte er det avgjørende hvilke rettigheter og forpliktelser som gjelder ved utløpet av leietiden. Finansiell leasing leietakeren anses som eier også i leietiden Hvis brukeren blir eier ved utløpet av leietiden Hvis brukeren har rett og plikt til å erverve eiendelen ved utløpet av eiertiden til forhåndsbestemt pris Hvis brukeren har rett til å overta eiendelen, men ingen plikt, men forhåndsbestemt pris er satt så lav at det er altoverveiende sannsynlig at overtakelse vil finne sted Operasjonell leasing utleier anses som eier i leietiden Hvis brukeren har rett og plikt til å erverve eiendelen ved utløpet av kontraktstiden til markedspris. Hvis brukeren har rett, men ingen plikt til å overta. Konsekvenser Betydning for hvem som får de skattemessige avskrivningene Tidfesting av vederlaget kan settes til oppstart av leieperioden mulig gevinstbeskatning for OPS-selskapet tidfestet til oppstart av leieperioden. 26
Merverdiavgift ved OPS Utvalgte emner MVA-strategi Optimalisere mva i OPS-selskap og den offentlige bestiller Store forskjeller mellom statlige enheter på den ene siden og kommunale og fylkeskommunale enheter på den andre siden Operasjonell leasing Reell utleie Utleie av varer ordinær avgiftspliktig virksomhet Utleie av fast eiendom utenfor avgiftsområdet frivillig registrering av OPS-selskapet i Merverdiavgiftsregisteret Finansiell leasing Kredittkjøp kjøp av fast eiendom som er unntatt avgiftsplikt? Skattedirektoratet: Finansiell leasing anses som en utleietjeneste og vil være avgiftspliktig Generell uttalelse Må vurderes konkret hvem er i realiteten eier av bygget/anlegget? Spørsmålet ligger til utredning hos avgiftsmyndighetene Hvis finansiell leasing blir ansett som kjøp av fast eiendom overdragelse av justeringsrett fra OPS-selskap til kommunen? 27
Oppsummering 28
Forretningsforståelse en betingelse ved gjennomføring av OPS Bestillerkompetansen må utvikles fra «forvaltning til forretning» I et OPS prosjekt skal anskaffelsen skape en business - der OPS selskapets forretning er å oppfylle OPS avtalen og at privat sektor investerer kapital for å få avkastning på denne Det er behov for å forstå de økonomiske konsekvensene av anskaffelsen Det er behov for å forstå rollene til de ulike aktørene i OPS prosjekter (Bestiller, tilbydere, frivillige, banker, leverandører, operatører og investorer) Kontroll på skatt og avgiftsspørsmål - OPS krever en profesjonell og positiv innstilling - det skal være en samarbeidsmodell 29
Takk for oppmerksomheten! Sissel Husøy Partner Financial Advisory Deloitte AS Tel: +47 93 02 51 44 shusoy@deloitte.no Sissel har ti års erfaring fra offentlig sektor; departement, fylkeskommune og direktorat, og har lang erfaring fra bestillersiden i offentlig sektor. Hun har også erfaring fra samferdselssektoren fra Statens vegvesens internrevisjon, samferdselsplanlegging og gjennomføring av store anskaffelser. I Vegdirektoratet arbeidet hun blant annet med de tre OPS-prøveprosjektene. Hun har erfaring fra alle faser i OPS-prosjektene. Som konsulent har Sissel fokus på prosjekter som omfatter finansiell og kommersiell rådgivning i store investeringsprosjekter, utvikling av anskaffelsesstrategi, vurderinger av gjennomførbarhet og finansiell bærekraft, praktisk bistand til forberedelse og gjennomføring av konkurranseprosessen, evaluering, forhandlinger mv. Sissel har deltatt og ledet komplekse prosjekter knyttet til bygg og anlegg, samferdsel og forsvarssektoren. Sissel leder gruppen som arbeider med Investeringer, infrastruktur og OPS i Deloitte: http://www.deloitte.com/view/no_no/no/tjenester/investeringerog infrastruktur/index.htm Deloitte Advokatfirma AS Eivind O.G. Ottesen Lawyer/Senior Advokat Tax & Legal Deloitte Advokatfirma AS Mobile: : +47 906 15 257 eottesen@deloitte.no 30
Deloitte refers to one or more of Deloitte Touche Tohmatsu Limited, a UK private company limited by guarantee, and its network of member firms, each of which is a legally separate and independent entity. Please see www.deloitte.com/no/omoss for a detailed description of the legal structure of Deloitte Touche Tohmatsu Limited and its member firms. Deloitte Norway conducts business through two legally separate and independent limited liability companies; Deloitte AS, providing audit, consulting, financial advisory and risk management services, and Deloitte Advokatfirma AS, providing tax and legal services. This communication contains general information only, and neither Deloitte AS nor Deloitte Advokatfirma AS is, by means of this publication, rendering professional advice or services and shall not be responsible for any loss whatsoever sustained by any person who relies on this communication. 2013 Deloitte AS