Bruk av fritaksbestemmelsene ved nasjonale prøver - konsekvenser for styringsinformasjon om skolene i Oslo

Transkript

1 Oslo kommune Rapport 15/ Bruk av fritaksbestemmelsene ved nasjonale prøver - konsekvenser for styringsinformasjon om skolene i Oslo - integritet og verdiskaping

2 Rapport 15/2010 Tidligere publikasjoner fra i Oslo Rapport 1/2010 Kontroll av anskaffelser i 16 virksomheter Rapport 2/2010 Styring, tilsyn og kontroll med særskilt fokus på anskaffelsesområdet i eiendomsforetak Rapport 3/2010 Sluttrapport - Undersøkelser rettet mot økonomiske misligheter i Undervisningsbygg Oslo KF Rapport 4/2010 Barneverntjenestenes anskaffelse, kontroll og oppfølging av private leverandører av tiltak i hjemmet i to bydeler. Rapport 5/2010 Regelverksdatabasen - fungerer den som forutsatt? Rapport 6/2010 Ulike undersøkelser i regnskapsrevisjonen - Samlerapport Rapport 7/2010 Bydelsutvalgenes tilsynsansvar - tilrettelegging for tilsyn gjennom organisering og rapportering Rapport 8/2010 Misligheter ved frivillig forvaltning av klientmidler i sosialtjenesten - Bydel Grorud Rapport 9/2010 Ren Oslofjord Rapport 10/2010 Bydelenes tilsyn, oppfølging og kontroll ved fosterhjemsplasseringer Rapport 11/2010 Internkontroll i og rundt IT-systemer - Samlerapport 2009 Rapport 12/2010 Økonomisk styring av investeringsprosjekter i Undervisningsbygg Oslo KF Rapport 13/2010 Omstilling i bydeler Rapport 14/2010 Generelle IT-kontroller i og rundt Rusdata i Rusmiddeletaten For mer informasjon om og våre rapporter se 2

3 Bruk av fritaksbestemmelsene ved nasjonale prøver - konsekvenser for styringsinformasjon om skolene i Oslo Forord Denne rapporten er et resultat av forvaltningsrevisjonsprosjektet Bruk av fritaksbestemmelsene ved nasjonale prøver - konsekvenser for styringsinformasjon om skolene i Oslo. Forvaltningsrevisjon er en lovpålagt oppgave for Oslo kommune etter kommuneloven av 25. september 1992 med endringer av 12. desember Formålet med forvaltningsrevisjon er med virkning fra 1. juli 2004 nedfelt i kommuneloven 77 nr. 4 som har følgende ordlyd: Kontrollutvalget skal påse at kommunens eller fylkeskommunens regnskaper blir revidert på en betryggende måte. Kontrollutvalget skal videre påse at det føres kontroll med at den økonomiske forvaltning foregår i samsvar med gjeldende bestemmelser og vedtak, og at det blir gjennomført systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets eller fylkestingets vedtak og forutsetninger (forvaltningsrevisjon). Forvaltningsrevisjonsprosjektet som rapporten er basert på, ble vedtatt gjennomført av Oslo kommunes kontrollutvalg i møte (sak 75). Prosjektet er gjennomført med Stig Eliassen som prosjektleder og Arne Martin Torgersen som prosjektmedarbeider. Vi vil takke Utdanningsetaten, Ila skole, Møllergata skole og Stig skole for nødvendig bistand i løpet av prosjektet Mangler signaturer 3

4 Rapport 15/2010 4

5 Bruk av fritaksbestemmelsene ved nasjonale prøver - konsekvenser for styringsinformasjon om skolene i Oslo Innhold Hovedbudskap... 6 Sammendrag Innledning Problemstillinger Revisjonskriterier Metode Rapportens oppbygging Fritak og resultater ved nasjonale prøver i Oslo i Andel som fritas i Osloskolen Registreringer av elever i prøveadministrasjonssystemet Variasjon mellom skoler i andel med fritak Samvariasjon mellom fritak og skolenes resultat Gjennomføringen av nasjonale prøver Utdanningsetatens informasjonsmøte Skolenes gjennomføring av nasjonale prøver Konklusjoner og anbefalinger Konklusjoner Anbefalinger Mottatte uttalelser og s kommentarer Tabelloversikt Figuroversikt Vedlegg 1 Utdanningsetatens uttalelse til rapporten

6 Rapport 15/2010 Hovedbudskap Resultater fra nasjonale prøver er en viktig kilde til styringsinformasjon om resultater i Osloskolen. Det var i 2008 til dels store forskjeller mellom Osloskolene når det gjelder andel av elevene som var fritatt fra deltagelse i nasjonale prøver. Undersøkelsen tyder på at variasjoner mellom skolene i andel fritatte elever i liten grad påvirket resultatinformasjonen fra nasjonale prøver. Osloskolenes gjennomføring av nasjonale prøver for 5. trinn i 2008 var ikke fullt ut i tråd med Utdanningsdirektoratets retningslinjer om at alle elever skulle meldes opp til prøvene. Det er også usikkerhet om resultatet er registrert for alle elever som gjennomførte prøvene. Samtidig var andelen elever uten registrering lavere i Osloskolen enn i landet totalt både i 2008 og 2009, og betydelig lavere i 2009 enn i Undersøkelsen viser at Utdanningsetaten i forkant av prøvene gjennomførte tiltak i tråd med skoleeiers ansvar for å sørge for lik praktisering av regelverket på dette området. Undersøkelsen av fritakspraksis i tre utvalgte skoler viste at disse skolene i 2008 ikke fullt ut hadde gjennomført vedtakene om fritak i tråd med forvaltningslovens bestemmelser om enkeltvedtak. Utdanningsetaten har i ettertid iverksatt ytterligere tiltak. Sammendrag Hver høst fra og med 2007 har det blitt gjennomført nasjonale prøver i lesing på norsk, lesing på engelsk og regning for elever på 5. og 8. trinn i grunnskolen. Formålet med prøvene er å kartlegge i hvilken grad elevenes ferdigheter er i samsvar med læreplanens kompetansemål for de grunnleggende ferdighetene lesing på norsk, lesing på engelsk og regning. Nasjonale prøver er en viktig kilde til styringsinformasjon om resultater i Osloskolen. Skolene kan gjøre vedtak om å frita en elev dersom eleven får spesialundervisning etter kapittel 5 i opplæringslova og/eller får særskilt norskopplæring etter opplæringslova 2-8, og det i tillegg er klart at prøvene ikke vil ha mye å si for opplæringa til eleven. Elevens foresatte kan likevel bestemme at eleven skal gjennomføre prøven. Ved nasjonale prøver for 5. trinn i 2008 var gjennomsnittlig fritaksprosent i Oslo 3,2 %. Dette er ett prosentpoeng høyere enn i landet totalt. Osloskolen hadde en vesentlig høyere andel elever med særskilt norskopplæring enn landet totalt. I 2008 var andelen av elevene på 5. trinn 25,5 %, mot 7,1 % i landet totalt. Andelen med vedtak om spesialundervisning var i overkant av 7 % både i Oslo og i landet totalt. Det var i 2008 til dels store forskjeller mellom Osloskolene når det gjelder andel av elevene som var fritatt fra deltagelse i nasjonale prøver. De fleste skoler hadde lite eller ikke noe fritak, mens en del skoler pekte seg ut med høy andel fritatte elever. Variasjonene var større for 5. trinn enn for 8.trinn. Det var store variasjoner også mellom skoler der om lag like stor andel av elevene hadde vedtak om særskilt språkopplæring og/eller spesialundervisning. 1 Det er elever i disse to gruppene som skolene etter individuelle vurderinger kan vurdere å frita. Dersom forskjellene mellom skolene med hensyn til andel av elevene som var fritatt fra nasjonale prøver skyldes varierende bruk av fritaksbestemmelsene, vil dette ha kunne ført til at resultatene fra de nasjonale prøvene ikke ga et riktig bilde av forskjellene mellom de ulike skolene i Oslo med hensyn til elevenes nivå i de ulike ferdighetene. I denne rapporten vurderer 1 Elever med vedtak om særskilt språkopplæring og spesialundervisning er svært sammensatte grupper, og andel elever i disse gruppene vil derfor bare kunne gi en indikasjon på variasjoner mellom skolenes elevgrunnlag som er relevant for å vurdere fritakspraksis. 6

7 Bruk av fritaksbestemmelsene ved nasjonale prøver - konsekvenser for styringsinformasjon om skolene i Oslo vi om dette var tilfelle ved gjennomføringen av nasjonale prøver for 5. trinn i Vi gir også informasjon om status høsten Som ledd i dette inngår analyse av registerdata som belyser spørsmålet om resultatinformasjonen fra nasjonale prøver i Osloskolene blitt påvirket av variasjoner i andel fritatte elever. I tillegg undersøkes ulike forhold knyttet til gjennomføringen av nasjonale prøver i tre utvalgte skoler. I denne forbindelse belyses også skoleeiers virkemidler for å sørge for lik praktisering av regelverket på området. Mangelfull registrering i 2008 Undersøkelsen viser at det for nasjonale prøver i 2008 både nasjonalt og i Oslo er usikkerhet knyttet til statistikken over andel elever som gjennomførte prøvene. Dette har sammenheng med at det var varierende praksis knyttet til registrering i det prøveadministrative systemet av elever i mottaks- og alfabetiseringsgrupper og elever som mottok spesialundervisning i spesialskoler og byomfattende spesialgrupper. Dette resulterte i at andelen som gjennomførte prøven i 2008 var lavere enn det som framkom av statistikken. 2 Ut fra dette vurderer at Osloskolenes gjennomføring av nasjonale prøver for 5. trinn i 2008 ikke fullt ut var i tråd med Utdanningsdirektoratets retningslinjer om at alle elever skulle meldes opp til prøvene. Manglende registreringer i prøveadministrasjonssystemet i etterkant av prøvene av elever som var påmeldt, skaper også usikkerhet om resultatet er registrert for alle elever som gjennomførte prøvene. merker seg at variasjonene i registreringspraksis i følge Utdanningsetaten i hovedsak skyldtes uklarhet i nasjonale retningslinjer på området, knyttet til påmelding av elever som fulgte undervisning ved en annen skole enn sin bostedsskole. Utdanningsetaten 2 Dette skyldes at prosentueringsgrunnlaget for deltakelsesandel ikke omfattet elever som ikke var registrert i prøveadministrasjonssystemet. har fulgt opp skoler der rapporter i Utdanningsdirektoratets prøveadministrasjonssystem tydet på mangelfull registrering. Utdanningsetaten har fra og med nasjonale prøver i 2009 tilgang på rapporter fra prøveadministrasjonssystemet som er bedre egnet til oppfølging av skolenes registreringspraksis enn de rapporter som var tilgjengelige i Rapporter fra Utdanningsdirektoratet viser at andelen elever uten registrering var lavere i Osloskolen enn i landet totalt både i 2008 og 2009, og andelen i Oslo var betydelig lavere i 2009 enn i Dette viser at de tiltakene som er iverksatt for å sikre tilfredsstillende registrering i Oslo, har gitt god effekt. Nasjonale prøver god informasjon om status i Oslo? De analysene som er gjennomført viser at det i liten grad fantes en sammenheng mellom skolenes resultater og andel fritatte elever i De analysene som er gjennomført, tyder altså på at variasjoner mellom skolene i andel fritatte elever i liten grad påvirket resultatinformasjonen fra nasjonale prøver. Det er da forsøkt tatt hensyn til skolenes elevgrunnlag ved å kontrollere for andel med vedtak om spesialundervisning og andel med særskilt språkopplæring ved skolene. Tilsvarende analyser med mer informasjon om skolenes elevgrunnlag ville kunne gi sikrere informasjon om en slik sammenheng eksisterer. De tre undersøkte skolene vurderer selv å ha hatt en restriktiv holdning og praksis med hensyn til å gi fritak fra deltakelse i nasjonale prøver. Denne vurderingen synes å være i tråd med den dokumentasjonen har blitt forelagt om disse skolenes vurderinger knyttet til å frita elever ved nasjonale prøver i Undersøkelsen viser at Utdanningsetaten sentralt i informasjonsmøtet før prøvene hadde informert alle skolene om regelverket for fritak. Undersøkelsen tyder også på at etaten ga tyde- 7

8 Rapport 15/2010 lige signaler om at terskelen for å frita elever skulle være høy. Dette er i tråd med skoleeiers ansvar for å sørge for lik praktisering av regelverket på dette området. Enkelte mangler i saksbehandlingen ved fritak i 2008 En av de undersøkte skolene hadde fritatt elever fra deltakelse i nasjonale prøver i 2008 uten at dette var dokumentert skriftlig i form av enkeltvedtak med henvisning til relevante bestemmelser i forskrift til opplæringsloven og forvaltningsloven. Dette er ikke i tråd med regelverket på området. De undersøkte skolene har ikke kunnet dokumentere at foresatte var informert på forhånd om at eleven vurderes fritatt, jf forvaltningslovens 16 om forhåndsvarsling ved enkeltvedtak. ser at unntak fra skriftlig forhåndsvarsling kan være aktuelt i noen tilfeller, men vil presisere at skriftlig forhåndsvarsel er lovens hovedregel. ser det som positivt at Utdanningsetaten i 2009 utarbeidet en vedtaksmal for enkeltvedtak om fritak fra nasjonale prøver. Dette bidrar til å sikre at regelverket blir praktisert korrekt på dette området, og at foreldre/ foresatte får god informasjon om skolens vurderinger og sin egen beslutningsmyndighet etter 4-2 i forskrift til opplæringsloven. De tre skolene vi så nærmere på benyttet vedtaksmalen ved gjennomføringen av nasjonale prøver i Vedtaksmalen sikrer imidlertid i seg selv ikke tilfredsstillende forhåndsvarsling. Anbefalinger Utdanningsetaten bør vurdere om det er behov for ytterligere tiltak for å sikre korrekt saksbehandling ved fritak fra nasjonale prøver, herunder at skolenes begrunnelse dokumenteres og kommuniseres skriftlig til foresatte foresatte gis tilstrekkelig informasjon om regelverket skolene forhåndsvarsler foresatte Utdanningsetatens uttalelse til rapporten Utdanningsetaten har kommentert rapporten i brev av I kapittel 5 gjør rede for og kommenterer enkelte momenter i brevet, som er gjengitt i sin helhet i vedlegg 1. Utdanningsetaten viser i brevet til følgende tiltak: I likhet med tidligere år vil Utdanningsetaten også i 2010 gjennomføre en årlig samling om nasjonale prøver for våre skoleledere i slutten av august. Utdanningsetaten ønsker å utarbeide en sjekkliste til skolene i forbindelse med saksbehandlingen rundt fritak. Denne sendes ut allerede før sommerferien, og gjennomgås på det årlige møtet i forbindelse med nasjonale prøver. Utdanningsetaten planlegger en egen kvalitetskontroll av skoler med henblikk på praktisering av regelverket og gjennomføring av nasjonale prøver i løpet av høsten vurderer tiltakene som relevante. 8

9 Bruk av fritaksbestemmelsene ved nasjonale prøver - konsekvenser for styringsinformasjon om skolene i Oslo 1. Innledning Hver høst fra og med 2007 har det blitt gjennomført nasjonale prøver i lesing på norsk, lesing på engelsk og regning for elever på 5. og 8. trinn i grunnskolen. 3 Utdanningsdirektoratet har ansvaret for administrasjon og gjennomføring av prøvene. 4 Skoleeier har det overordnede ansvaret for at alle elever deltar i nasjonale prøver og skal sikre lik praktisering av bestemmelsene om fritak. 5 Rektor er ansvarlig for gjennomføringen av nasjonale prøver på sin skole etter de retningslinjene som er gitt. 6 Formålet med prøvene er å kartlegge i hvilken grad elevenes ferdigheter er i samsvar med læreplanens kompetansemål for de grunnleggende ferdighetene lesing på norsk, lesing på engelsk og regning. 4 I følge rammeverket for nasjonale prøver må prøvenes formål og rolle sees i forhold til et mangfold av vurderings- og prøveformer som til sammen skal gi et bredt og sammensatt bilde. De nasjonale prøvene skal primært gi styringsinformasjon som grunnlag for forbedrings- og utviklingsarbeid til skolene og kommunene, men det er også forutsatt at de skal komme til nytte for den enkelte elevs pedagogiske utvikling i samarbeid mellom lærer, elev og foresatte. Nasjonale prøver er en viktig kilde til styringsinformasjon om resultater i Osloskolen. Oslo hadde i 2007 og 2008 noe lavere deltakelsesprosent enn snittet for resten av landet i nasjonale prøver i lesing på norsk, lesing på engelsk og 3 Det ble også gjennomført nasjonale prøver for 4. og 7. trinn våren 2004 og Jf. oppdragsbrev fra Kunnskapsdepartementet til Utdanningsdirektoratet av og Rammeverk for nasjonale prøver 2009, Utdanningsdirektoratet, Jf. forskrift til opplæringsloven 2-4 første ledd og Retningslinjer for gjennomføring av nasjonale prøver 2008, Utdanningsdirektoratet, Jf. Utdanningsdirektoratets retningslinjer for gjennomføring av nasjonale prøver i 2007, 2008 og regning for 5. og 8. trinn. Samtidig hadde en større andel av elevene i Oslo enn i landet for øvrig vedtak om særskilt norskopplæring, og kunne dermed vurderes for fritak fra deltakelse i nasjonale prøver. Det var i 2008 til dels store forskjeller mellom Osloskolene når det gjelder andel av elevene som var fritatt fra deltagelse i nasjonale prøver. De fleste skoler hadde lite eller ikke noe fritak, mens en del skoler pekte seg ut med høy andel fritatte elever. Variasjonene var større for 5. trinn enn for 8.trinn. Det var store variasjoner også mellom skoler der om lag like stor andel av elevene hadde vedtak om særskilt språkopplæring og/eller spesialundervisning. 7 Det er elever i disse to gruppene som skolene etter individuelle vurderinger kan vurdere å frita. Det kan være flere grunner til den store variasjonen, herunder at fritaksbestemmelsene ble praktisert ulikt innen Osloskolen. I så fall kan dette ha hatt betydning for skolenes resultater på prøven: Dersom elever som kunne forventes å få svake resultater i større grad ble fritatt ved enkelte skoler enn ved andre skoler med sammenlignbart elevgrunnlag, vil dette påvirke skolens resultater positivt sammenlignet med andre skoler. Det kan dermed antas at en eventuell varierende bruk av fritaksbestemmelsene vil kunne ha ført til at resultatene fra de nasjonale prøvene ikke ga et riktig bilde av forskjellene mellom de ulike skolene i Oslo med hensyn til elevenes nivå i de ulike ferdighetene. I denne rapporten vurderer vi om dette var tilfelle ved gjennomføringen av nasjonale prøver for 5. trinn i Vi gir også informasjon om status høsten Elever med vedtak om særskilt språkopplæring og spesialundervisning er svært sammensatt grupper, og andel elever i disse vil derfor bare kunne gi en indikasjon på variasjoner mellom skolenes elevgrunnlag som er relevant for å vurdere fritakspraksis. 9

10 Rapport 15/ Problemstillinger I rapporten behandler vi følgende problemstillinger: 1) Var gjennomføringen av nasjonale prøver i tråd med regelverket mht fritaksbestemmelsene? Er fritak gjort i form av dokumenterte enkeltvedtak? Er foreldre/foresatte informert og hørt i spørsmålet om en elev skal fritas eller ikke? Er alle elevresultater tatt med i rapporteringen av resultatene? 2) I hvilken grad har resultatinformasjonen fra nasjonale prøver i Osloskolene blitt påvirket av variasjoner i andel fritatte elever? Undersøkelsen er avgrenset til å se på gjennomføringen av nasjonale prøver på barnetrinnet, det vil si for 5. trinn i kommunalt eide ordinære grunnskoler. 8 Undersøkelsen er avgrenset til nasjonale prøver i Der det er relevant bruker vi også statistikk og annen dokumentasjon fra nasjonale prøver i 2007 og Revisjonskriterier Det viktigste kriteriet er hentet fra forskriften til opplæringsloven av 23. juni 2006, der vilkårene for å frita elever fra deltakelse i nasjonale prøver er nedfelt: 2-4. Prøver, utvalsprøver og andre undersøkingar Elevar skal delta i prøver, utvalsprøver og andre undersøkingar fastsette av departementet. Skoleeigaren skal sørgje for at dette blir gjennomført. For elevar som får spesialundervisning etter kapittel 5 i opplæringslova, og når det dessutan er klart at prøvene ikkje vil ha mykje å seie for opplæringa til eleven, kan skolen gjere vedtak om å frita eleven frå å delta i prøvene. Det 8 Elever som følger undervisning i byomfattende spesialgrupper eller i spesialskoler skal meldes opp til prøven (registreres i prøveadministrasjonssystemet) av bostedsskolen, og omfattes dermed av deltagelses- og resultatstatistikken for bostedsskolen. Vedtak om fritak gjøres av skolen der eleven følger undervisningen. same gjeld grunnskoleelevar som får særskild språkopplæring etter opplæringslova 2-8, og elevar som går i vidaregåande opplæring, og som følgjer individuell opplæringsplan i norsk. Eleven sjølv eller foreldra eller dei føresette kan likevel bestemme at eleven skal ta prøvene. Av det ovenstående framkommer det at det utelukkende er elever med enkeltvedtak om spesialundervisning eller særskilt språkopplæring som kan vurderes for fritak. Disse skal ikke automatisk fritas. Det skal i tillegg gjøres en særskilt vurdering av om prøven vil være nyttig i utformingen av opplæringen. 9 Når det ved en skole skal fattes vedtak om å frita elever fra deltakelse i nasjonale prøver, er dette omfattet av forvaltningslovens bestemmelser om enkeltvedtak. 10 legger til grunn at det skal fattes vedtak og at dette vedtaket skal være skriftlig. Det legges videre til grunn at elevens foreldre eller foresatte er tilstrekkelig orientert om at sin adgang til å bestemme et eleven skal ta prøven, og sin klageadgang til fylkesmannen på vedtak om fritak. Om registrering av elever i prøveadministrasjonssystemet. I Utdanningsdirektoratets veileder til gjennomføring av nasjonale prøver i 2008 heter det at alle elevene på 5. og 8. trinn [må] meldes opp som kandidater til hver enkelt nasjonale prøve i PAS. 11 Veilederen sier også at: I de tilfeller der skolen gir fritak for enkeltelever, skal dette registreres i PAS som fritak. Elever som av andre grunner ikke gjennomfører nasjonale prøver, skal registreres som ikke deltatt på prøven. 9 Utdanningsdirektoratet gir i retningslinjene for nasjonale prøver høsten 2009 sin forståelse av vilkåret som: eleven følger et undervisningsopplegg i faget som er så avvikende fra det eleven blir prøvd i i de nasjonale prøvene, at et eventuelt resultat ikke vil komme til nytte ved utforming av opplæringen. 10 Jf. Utdanningsdirektoratet, 2009, Retningslinjer for gjennomføring av nasjonale prøver høsten 2009, s Utdanningsdirektoratet, 2008, Retningslinjer for gjennomføring av nasjonale prøver 2008, s 7. 10

11 Bruk av fritaksbestemmelsene ved nasjonale prøver - konsekvenser for styringsinformasjon om skolene i Oslo Ut fra det ovenstående legger til grunn at alle elever på 5. og 8. trinn skulle registreres i PAS i I retningslinjene for 2009 var dette ytterligere presisert ved formuleringen: alle elever på 5. og 8. trinn skal registreres og meldes opp til nasjonale prøver i Utdanningsdirektoratets PAS før det blir vurdert hvilke elever som skal fritas fra prøvene Metode Undersøkelsen er i hovedsak besvart ved å gjennomføre intervjuer i utvalgte skoler og ved analyse av statistikk over skolenes deltakelsesprosent og resultater i nasjonale prøver. I tillegg har det blitt gjennomført møter med Utdanningsetatens administrasjon om oppfølging av skolenes gjennomføring av nasjonale prøver. Problemstilling 1: Tre grunnskoler med 5. trinn ble valgt ut som case for å belyse problemstillingen om gjennomføringen av nasjonale prøver er i tråd med regelverket mht fritaksbestemmelsene. Skolene ble valgt ut fra andel av elevene som kunne vurderes for fritak fra nasjonale prøver i henhold til bestemmelsene i forskrift til opplæringsloven, samt ut fra skolenes deltakelsesprosent på nasjonale prøver i Det ble gjennomført intervjuer med skoleledere som var ansvarlige for gjennomføringen av nasjonale prøver for 5. trinn på skolene i 2008 for å belyse hvilke vurderinger som legges til grunn på de enkelte skolene for å frita/ikke frita elever som kan vurderes for fritak i henhold til regelverket. Det ble også kontrollert at de fritatte elevene hadde vedtak om spesialundervisning eller vedtak om særskilt språkopplæring. I forbindelse med intervjuene fikk se en del dokumentasjon om enkeltelever som var relevant for skolenes vedtak om fritak som det ikke er naturlig å gjengi i rapporten, men som er hensyntatt i våre vurderinger. Inter- 12 Utdanningsdirektoratet, 2009, Retningslinjer for gjennomføring av nasjonale prøver høsten 2009, s 4. vjuene, som ble gjennomført i september og oktober 2009, belyste også hvilke rutiner og prosedyrer som var benyttet ved skolene i forbindelse med vurdering og vedtak om fritak for elever. Det ble også innhentet dokumentasjon i form av klasselister for å kontrollere om alle elevresultater var inkludert i skolens rapportering av resultater. Det ble også innhentet dokumentasjon på hvilke føringer Utdanningsetaten sentralt har gitt skolene for å sikre lik praktisering av regelverket for å frita elever fra deltagelse i nasjonale prøver. Problemstilling 2: Det er gjennomført analyser av statistikk for å belyse spørsmålet om det finnes en samvariasjon 13 totalt og blant tilsynelatende likeartede skoler mellom resultater og fritaks/deltakelsesprosent på nasjonale prøver i Datagrunnlaget er i hovedsak oversendt fra Utdanningsetaten. De mest sentrale datakildene er Utdanningsdirektoratets prøveadministrasjonssystem og grunnskolenes informasjonssystem (GSI). Med tilsynelatende likeartede skoler menes i denne sammenheng skoler som har om lag like stor andel av elever som får spesialundervisning og/eller særskilt norskopplæring. Elever med vedtak om spesialundervisning og/eller vedtak om særskilt norskopplæring er en svært sammensatt kategori, andel elever i denne kategorien vil derfor bare kunne gi en indikasjon på variasjoner mellom skolenes elevgrunnlag som er relevant for å vurdere fritakspraksis. Problemstillingen vil videre bli besvart ut fra eventuelle funn i intervjuundersøkelsen knyttet til om det var ulik praksis mellom skolene mht skolenes vurderinger i forbindelse med fritak av elever. 13 Med samvariasjon mener vi om det er en tendens til at resultatene til skoler med høy fritaksandel er annerledes enn resultatene til skoler med lav fritaksandel. 11

12 Rapport 15/ Rapportens oppbygging I kapittel 2.1 gis en beskrivelse av hvor stor andel av elevene i Osloskolen som har blitt fritatt fra nasjonale prøver for 5. trinn i perioden Kapittel 2.2 omhandler praksis knyttet til skolenes registrering av elever i prøveadministrasjonssystemet. Dette omfatter spørsmålet om alle elevresultater er tatt med i rapportering av skolenes resultater, som er et underspørsmål til problemstilling 1. I kapittel 2.3 gis en beskrivelse av variasjonen blant skolene med hensyn til hvor stor andel av elevene som var fritatt fra nasjonale prøver for 5. trinn i I kapittel 2.4 besvares problemstilling 2, om i hvilken grad resultatinformasjonen fra nasjonale prøver i Osloskolene ble påvirket av variasjoner i andel fritatte elever? Kapittel 3 omhandler problemstilling 1, om gjennomføringen av nasjonale prøver var i tråd med regelverket mht fritaksbestemmelsene. Dette kapittelet omhandler i hovedsak gjennomføringen i tre utvalgte skoler (kapittel 3.2), men berører også forhold knyttet til Utdanningsetatens ansvar for å sørge for lik praktisering av regelverket på dette området (kapittel 3.1). I kapittel 4 kommer rapportens konklusjoner og anbefalinger. I kapittel 5 sammenfatter og kommenterer vi høringsuttalelsen fra Utdanningsetaten. 12

13 Bruk av fritaksbestemmelsene ved nasjonale prøver - konsekvenser for styringsinformasjon om skolene i Oslo 2. Fritak og resultater ved nasjonale prøver i Oslo i 2008 Kapittel 2 inneholder delvis faktabeskrivelser som vi ikke knytter vurderinger til, jf 2.1 og 2.3 nedenfor. Tabell 1 Andel elever fritatt ved nasjonale prøver for 5. trinn i Oslo og Norge i (Tall for Norge i parentes) Lesing på engelsk, fritatt 1,9 (1,5) 2,7 (1,7) 6,4 (3,0) Lesing på norsk, fritatt 3,3 (2,2) 3,6 (2,6) 7,0 (3,6) Regning, fritatt 2,8 (2,0) 3,3 (2,4) 6,1 (2,8) Gjennomsnitt 2,7 (1,9) 3,2 (2,2) 6,5 (3,1) Kilde: Skoleporten, offentlig eide skoler 2.1 Andel som fritas i Osloskolen Ved gjennomføringen av nasjonale prøver for 5. trinn i 2008 i Oslo ble 2,7 prosent av elevene fritatt fra å gjennomføre prøven i lesing på engelsk, 3,6 prosent i lesing på norsk og 3,3 prosent i regning. Dette gir i snitt en gjennomsnittlig fritaksprosent på 3,2 prosent. Dette innebærer at fritaket var ett prosentpoeng høyere i Oslo enn i hele landet totalt. Vi ser at fritaksprosenten har økt i perioden Skoleåret var den i gjennomsnitt 6,5 prosent; 6,4 prosent av elevene fritatt fra å gjennomføre prøven i lesing på engelsk, 7,0 prosent i lesing på norsk og 6,1 prosent i regning, gjennomgående mer enn tre prosentpoeng høyere i Oslo enn i hele landet totalt. I Norge mottok i ,1 prosent av elevene på 5. trinn i kommunale grunnskoler særskilt norskopplæring, mens 7,1 prosent hadde vedtak om spesialundervisning. 14 Dette innebærer at inntil 14,2 prosent av elevene i utgangspunktet kunne vurderes fritatt fra nasjonale prøver. 15 Ut fra gjennomsnittlig fritaksprosent for de tre prøvene ser vi at det ble gitt fritak for om lag 15,7 prosent av antallet elever som har vedtak om spesialundervisning eller særskilt norskopplæring Jf. GSI - Grunnskolenes informasjonssystem 15 Det er da ikke tatt hensyn til at samme elev kan ha vedtak om spesialundervisning og særskilt norskopplæring. 16 Det er her ikke tatt hensyn til at samme elev kan ha ved- Osloskolen har en vesentlig høyere andel med særskilt norskopplæring enn landet totalt. I 2008 var andelen 25,5 prosent av elevene på 5. trinn. 17 I tillegg hadde 7,2 % vedtak om spesialundervisning. Ut fra gjennomsnittlig fritaksprosent for de tre prøvene ser vi dermed at det i Oslo ble gitt fritak for om lag 9,8 prosent av antallet elever med vedtak om spesialundervisning eller særskilt norskopplæring. 18 Det må tilføyes at det er noe usikkerhet knyttet til fritaksandelene fordi det både i Oslo og i landet for øvrig har vært varierende praksis knyttet til om alle elevene har blitt registrert i prøveadministrasjonssystemet og til om alle oppmeldte elever har blitt registrert med et resultat, som fritatt eller ikke deltatt. 2.2 Registreringer av elever i prøveadministrasjonssystemet Undersøkelsen viser at det i 2008 både nasjonalt og i Oslo forekom manglende registrering av elever i prøveadministrasjonssystemet. I møte med opplyste Utdanningsetaten at manglende registreringer i Oslo i hovedsak skyldtes varierende praksis i skolene med hensyn til oppmelding til nasjonale prøver av elever i mottaks- og alfabetiseringsgrupper tak om spesialundervisning og særskilt norskopplæring. 17 Kommunalt eide grunnskoler, jf GSI. 18 Det er heller ikke her tatt hensyn til at samme elev kan ha vedtak om spesialundervisning og særskilt norskopplæring. 13

14 Rapport 15/2010 og elever som mottok spesialundervisning i spesialskoler og byomfattende spesialgrupper. 19 Utdanningsetaten opplyste at det i 2008 hersket noe usikkerhet knyttet til om disse elevgruppene skulle registreres av bostedsskole eller av skolen der de fulgte undervisningen, og at det måtte avklares spesielt med Utdanningsdirektoratet at elever skulle registreres av bostedsskolen. Etaten opplyste at den varierende praksisen på dette området gjaldt i Oslo til og med 2008, men ikke var et problem i Oslo ved nasjonale prøver i Etaten opplyste at den har presisert overfor skolene at alle elever skal overføres til prøveadministrasjonssystemet. Byråden for kultur- og utdanning har i denne sammenheng vist til at økningen i andel fritak i Oslo fra 2008 til 2009 for 5. trinn i hovedsak skyldtes at alle elever i 2009 ble registrert i prøveadministrasjonssystemet. 21 Byråden viste samtidig til at andelen manglende registrerte re- sultater i Oslo i 2009 varierte fra 0-0,7 prosent på de ulike prøvene, mens den på landsbasis varierte fra 2-5,5 prosent. 22 Tabell 2 viser andel manglende registrerte resultater i Oslo og nasjonalt for prøvene for 5. trinn i 2008 og Tabell 2 viser at Oslo i 2008 lå betydelig under landet totalt i andel manglende registreringer av om påmeldte elever hadde gjennomført prøven eller ikke. Vi ser også at det i Oslo var en markert nedgang fra 2008 til Det var en nedgang også nasjonalt, men ikke like markert. Utdanningsetaten opplyser at den i 2008 ikke hadde tilgang på rapporter fra Utdanningsdirektoratets prøveadministrasjonssystem som var godt egnet for oppfølging av skolenes registrering av elever i PAS og av differanser mellom antall oppmeldte elever og antall som hadde deltatt. Først etter at skolenes resultatskårer fra prøvene forelå fikk etaten informasjon om antall elever som var registrert med fritak. Tabell 2 Manglende registreringer i andel av påmeldte Oslo Nasjonalt Oslo Nasjonalt Lesing på engelsk 5. trinn 2,1 % 2,2 % 0,0 % 2,0 % Lesing på norsk 5. trinn 1,3 % 4,7 % 0,1 % 3,5 % Regning 5. trinn 1,3 % 3,4 % 0,5 % 2,8 % Kilde: Tabeller fra Utdanningsdirektoratets prøveadministrasjonsystem, som Utdanningsetaten har oversendt kommunerevisjonen. I rapporten fra Utdanningsdirektoratet er manglende registreringer betegnet som Manglende resultat. Etter gjennomføringen av nasjonale prøver i 2009 fikk etaten fra Utdanningsdirektoratet tilgang på oppfølgingsrapporter også for gjennomføringen i Av rapporten framgår det hvor mange elever ved hver skole som manglet registrering, det vil si som var registrert som påmeldt uten at det var registrert prøveresultat, fritak, eller ikke deltatt. Tabell 3 viser totalsummen for skolene på denne oppfølgingsrapporten. 19 har ikke innhentet informasjon om dette forklarer også de manglende registreringene i resten av landet. 20 Jf også notat U-103/2009 av fra byråd for kultur- og utdanning til kultur- og utdanningskomiteen. 21 Jf notat U-103/2009 av fra byråd for kulturog utdanning til kultur- og utdanningskomiteen. 22 For 5. trinn og 8. trinn. 14

15 Bruk av fritaksbestemmelsene ved nasjonale prøver - konsekvenser for styringsinformasjon om skolene i Oslo Tabell 3 Manglende resultater i nasjonale prøver for 5.trinn. Oslo, 2008 Fag Navn Kortnavn Påmeldt Fritatt Ikke deltatt Registrerte resultater Manglende registrering* Lesing på engelsk Totalt Totalt Lesing på norsk Totalt Totalt Regn Totalt Totalt Kilde: Utdanningsdirektoratets prøveadministrasjonssystem * I rapporten fra Utdanningsdirektoratet er denne kategorien betegnet som Manglende resultat Tabell 3 viser at 108, 64 og 65 elever var påmeldt til prøvene i lesing på norsk, lesing på engelsk og regning i 2008 uten å være registrert med resultat, som fritatt eller som ikke deltatt. Som vi også så i tabell 2 tilsvarer dette henholdsvis 2,1 %, 1,3 % og 1,3 % av påmeldte elever. Etaten opplyste at den i 2008 la mye arbeid i å følge opp disse avvikene med de enkelte skolene. har sett dokumentasjonen på dette i form av etatens arbeidspapirer fra oppfølgingen av skolene. Det framgår av dokumentasjonen at etaten gjennomgikk og vurderte alle avvik mellom antall elever registrert i prøveadministrasjonssystemet, antall registrert som deltatt og antall karakterer 23 satt. Etaten opplyste at den etter en skjønnsmessig vurdering av størrelsen på avvikene var i kontakt med de aktuelle skolene for å finne forklaring på avvikene. I denne prosessen ble mange avvik i registreringer rettet opp. I tillegg til de avvikene som skyldtes manglende registrering av spesialskoler og -grupper, kunne det dreie seg om forhold som at en elev feilaktig ikke var registrert med resultat av prøven fordi et enkeltspørsmål i prøven ikke var besvart, eller at en elev hadde sluttet på skolen før prøvene ble gjennomført. s vurdering. Undersøkelsen viser at det for nasjonale prøver i 2008 både nasjonalt og i Oslo er usikkerhet knyttet til statistikken over andel elever som gjennomførte prøvene. Dette har sammenheng med at det var varierende praksis knyttet til registrering i det prøveadministrative systemet av elever i mottaks- og alfabetiseringsgrupper og elever som mottok spesialundervisning i spesialskoler og byomfattende spesialgrupper. Dette resulterte i at andelen som gjennomførte prøven i 2008 var lavere enn det som framkom av statistikken. 24 Ut fra dette vurderer at Osloskolenes gjennomføring av nasjonale prøver for 5. trinn i 2008 ikke fullt ut var i tråd med Utdanningsdirektoratets retningslinjer om at alle elever skulle meldes opp til prøvene. Manglende registreringer i prøveadministrasjonssystemet i etterkant av prøvene av elever som var påmeldt, skaper også usikkerhet om resultatet er registrert for alle elever som gjennomførte prøvene. merker seg at variasjonene i registreringspraksis i følge Utdanningsetaten i hovedsak skyldtes uklarhet i nasjonale retningslinjer på området, knyttet til påmelding av elever som fulgte undervisning ved en annen skole enn sin bostedsskole. Utdanningsetaten har fulgt opp skoler der rapporter i prøveadministrasjonssystemet tydet på mangelfull registrering. 23 I denne sammenheng innebærer begrepet karakter mestringsnivå 1, 2 eller Dette skyldes at prosentueringsgrunnlaget for deltakelsesandel ikke omfattet elever som ikke var registrert i prøveadministrasjonssystemet. 15

16 Rapport 15/2010 Rapporter fra Utdanningsdirektoratet viser at andelen elever uten registrering var lavere i Osloskolen enn i landet totalt både i 2008 og 2009, og andelen i Oslo var betydelig lavere i 2009 enn i Dette viser at de tiltakene som er iverksatt for å sikre tilfredsstillende registrering i Oslo, har gitt god effekt. 2.3 Variasjon mellom skoler i andel med fritak Ovenfor har vi sett gjennomsnittlig fritaksprosent totalt og for hver av de tre prøvene for 5. trinn i Oslo i Figur 1 viser hvordan fritaket fordelte seg på de 98 skolene. 25 Vi ser at det var til dels store forskjeller mellom skolene i andel elever som var fritatt. I gjennomsnitt for de tre prøvene hadde 7,1 prosent av skolene fritatt 10 prosent eller mer av elevene og 18,4 prosent hadde fritatt mellom 5 og 10 prosent. Cirka en fjerdedel av skolene hadde ikke fritatt noen elever fra noen av prøvene. Vi ser også at det var forskjeller mellom de tre fagene Som vi så tidligere var fritaket lavest i lesing på engelsk. Figuren viser at dette har sammenheng med at flere skoler hadde null fritak i denne prøven enn i de to andre prøvene. Figur 1 Andel elever fritatt på de ulike skolene, lesing på engelsk, lesing på norsk, regning og gjennomsnitt for de tre provene, 5. trinn 2008 * Note: Skolene er innen hver prøve og totalt (gjennomsnitt) sortert etter fritaksandel. 5. trinn Dette innebærer at et punkt på x-aksen (skoler) ikke representerer samme skole for de fire seriene (prøvene) i figuren. I figuren er prøven lesing på engelsk benevnt som Engelsk, og lesing på norsk er benevnt som Lesing. 25 Dette er alle ordinære kommunalt eide grunnskoler med 5. trinn. Elever på spesialskoler skal være registrert på bostedsskolen. 16

17 Bruk av fritaksbestemmelsene ved nasjonale prøver - konsekvenser for styringsinformasjon om skolene i Oslo Det må bemerkes at fritaksprosenten til den enkelte skole også kan påvirkes av fritaksvurderinger og vedtak gjort ved andre skoler. Dette skyldes at elever i mottaks- og alfabetiseringsgrupper, spesialgrupper og spesialskoler skulle være registrert på bostedsskolen, mens vurderingen av om eleven skulle fritas i hovedsak ble gjort av skolen der eleven fulgte undervisningen. Som tidligere nevnt har Utdanningsetaten opplyst at det i 2008 hersket noe usikkerhet rundt hva som var retningslinjene på dette punktet, og at dette førte til noe varierende praksis. 2.4 Samvariasjon mellom fritak og skolenes resultat I det følgende skal vi se nærmere på samvariasjon mellom andel fritak ved skolene og skolenes resultater på prøvene. Med samvariasjon mener vi om det er en tendens til at resultatene til skoler med høy fritaksandel var annerledes enn resultatene til skoler med lav fritaksandel. I tabell 4 har vi for hver av prøvene delt skolene inn i tre kategorier etter hvor stor andel av elevene som var fritatt. Den første gruppen er skoler der andelen fritak var under 5 %, den andre gruppen hadde fritaksandel fra 5 % opp til 10 % og den tredje gruppen 10 % eller mer. Tabell 4 viser hvor mange skoler det var i de tre gruppene i de tre prøvene. Tabell 4 Skoler fordelt etter fritaksandel (gruppert) Antall skoler, nasjonale prøver i lesing på norsk, lesing på engelsk og regning for 5. trinn i Lesing på engelsk Lesing på norsk Regning Færre enn 5 % fritatt Fra 5 % opp til 10% fritatt % eller flere fritatt Totalt

18 Rapport 15/2010 Vi ser at de aller fleste skoler hadde en fritaksandel på under 5 %. Det er færrest skoler (fra 8 til 11) i gruppen skoler som hadde fritatt 10 % eller flere av elevene fra deltakelse i prøvene. Figur 2 viser gjennomsnittlig andel elever på de ulike mestringsnivåene 26 på hver prøve innen hver av disse gruppene av skoler. Figur 2 viser at andelen elever på laveste mestringsnivå stiger og andel på høyeste mestringsnivå synker med økende andel fritak. Dette gjelder for alle de tre prøvene. Det er med andre ord en tendens til at skolene med høy fritaksandel hadde dårligere resultater enn skoler med lav fritaksandel. Figur 2 Andel elever på de ulike mestringsnivåene etter fag og andel fritak ved skolen. 5. trinn 2008 Note: I figuren er prøven lesing på engelsk benevnt som Engelsk, og lesing på norsk er benevnt som Lesing. 26 Elevene ble fordelt på de ulike mestringsnivåene etter sin poengsum på prøvene. I prøvene for 5. trinn var det tre nivåer, der nivå 1 er laveste og trinn 3 var høyeste mestringsnivå. 18

19 Bruk av fritaksbestemmelsene ved nasjonale prøver - konsekvenser for styringsinformasjon om skolene i Oslo Figur 3 viser hvilke utslag variasjonene mellom gruppene i andel elever på de ulike mestringsnivåene gir for skolenes gjennomsnittlige prøveresultater i de tre prøvene og totalt. På samme måte som over, er skolene i hvert fag og totalt gruppert etter andel elever med fritak. Figuren viser gjennomsnittlig fritak og gjennomsnittlig resultat fra prøvene for skolene i hver av disse gruppene. Vi ser av figur 3 at både totalt og innen alle fagene er gjennomsnittsresultatet fra prøvene lavest blant de skolene som har høyest andel fritak og høyest blant de skolene som har lavest andel fritak. Det er med andre ord en svak negativ samvariasjon mellom fritaksandel og prøveresultater. Analyser viser at samvariasjonen mellom fritak og resultat er sterkest for lesing på engelsk og svakest for regning. 27 Det er da ikke tatt hensyn til at skolene varierer med hensyn til elevgrunnlag, det vil si hvor stor andel av elevene som kan vurderes fritatt ut fra regelverket på området. Figur 3 Gjennomsnittlig andel elever med fritak og gjennomsnittlig prøveresultat ved nasjonale prøver gruppert etter skolenes andel med fritak. lesing på norsk, lesing på engelsk, regning og totalt, 5. trinn Note: I figuren er prøven lesing på engelsk benevnt som Engelsk, og lesing på norsk er benevnt som Lesing. 27 Korrelasjonskoeffisienten i de tre fagene er: lesing på engelsk:-0,27 (p<1%), lesing på norsk -0,20 (p<5%), regning: -0,19 (p<10%) Korrelasjonskoeffisienten viser hvor sterk samvariasjonen er. -1 vil si at en skole alltid vil ha bedre resultat enn en annen skole med høyere fritak, 0 vil si at det ikke er noen samvariasjon, mens 1 vil si at en skole alltid vil ha dårligere resultat enn en annen skole dersom den andre skolen har høyere fritak 19

20 Rapport 15/2010 Videre analyser kan tyde på at den negative samvariasjonen mellom fritak og resultater omtalt over skyldes at begge deler har sammenheng med elevgrunnlaget på skolene 28 : Når vi kontrollerer for andel elever med vedtak om særskilt språkopplæring og andel med spesialundervisning, finner vi i liten grad en statistisk sammenheng mellom fritaksandel og gjennomsnittlig resultat ved prøvene. Dersom disse analysene hadde vist en klar positiv sammenheng mellom fritaksandel og resultater kunne dette ha tydet på at variasjonene i fritakspraksis hadde betydelig innvirkning på variasjonene i skolenes resultater. 29 Dette er altså ikke tilfelle. 30,31 For den enkelte skole vil det likevel være slik at skolens fritakspraksis vil kunne ha påvirket skolens resultater. I intervju ga ledelsen ved alle de tre utvalgte skolene uttrykk for at det å frita elever fra deltakelse vil gi skolen høyere gjennomsnittlige resultater enn det som ville vært tilfelle dersom alle gjennomførte prøvene. Det ble også presisert ved alle skolene at de hadde fulgt en restriktiv fritakspraksis, noe de oppfattet å være i tråd med signalene fra skoleeier. Dette kommer vi nærmere inn på i kapittel 3. s vurdering. De analysene som er gjennomført viser at det i liten grad fantes en sammenheng mellom skolenes resultater og andel fritatte elever i De analysene som er gjennomført, tyder altså på at variasjoner mellom skolene i andel fritatte elever i liten grad påvirket resultatinformasjonen fra nasjonale prøver. Det er da forsøkt tatt hensyn til skolenes elevgrunnlag ved å kontrollere for andel med vedtak om spesialundervisning og andel med særskilt språkopplæring ved skolene. Tilsvarende analyser med mer informasjon om skolenes elevgrunnlag ville kunne gi sikrere informasjon om en slik sammenheng eksisterer. 28 Analyser viser at det er relativt sterk samvariasjon mellom andel av elevene som kan vurderes fritatt og andel som faktisk er fritatt: For alle de tre prøvene er det en korrelasjonskoeffisient på ca 0,4 mellom fritaksandel og elevgrunnlag (målt som andel med spesialundervisning + andel med særskilt språkopplæring) (p<0,001). 29 Andel elever med vedtak om særskilt språkopplæring og spesialundervisning vil bare kunne gi en indikasjon på variasjoner mellom skolenes elevgrunnlag som er relevant for å vurdere fritakspraksis. 30 For lesing på engelsk og regning viser lineær regresjonsanalyse ingen signifikant (p<0,05) sammenheng mellom fritaksandel og resultater når det er kontrollert for elevgrunnlag (andel elever med vedtak om særskilt språkopplæring og andel med vedtak om spesialundervisning). For lesing på norsk ser vi en svak positiv sammenheng, ved at resultatet av prøvene i snitt øker med 0,01 resultatpoeng ved en prosents økning i fritaksandelen. (p<0,05 og justert r 2 =0,6). 31 For lesing på engelsk og regning viser lineær regresjonsanalyse ingen signifikant (p<0,05) sammenheng mellom fritaksandel og resultater når det er kontrollert for elevgrunnlag (andel elever med vedtak om særskilt språkopplæring og andel med vedtak om spesialundervisning). For lesing på norsk ser vi en svak positiv sammenheng, ved at resultatet av prøvene i snitt øker med 0,01 resultatpoeng ved en prosents økning i fritaksandelen. (p<0,05 og justert r 2 =0,6). 20

21 Bruk av fritaksbestemmelsene ved nasjonale prøver - konsekvenser for styringsinformasjon om skolene i Oslo 3. Gjennomføringen av nasjonale prøver 3.1 Utdanningsetatens informasjonsmøte Utdanningsetaten gjennomførte et møte der de informerte skolene om gjennomføringen av nasjonale prøver. I møtet ble det presisert at prøvene er obligatoriske. 32 Videre ble regelverket for fritak presentert, herunder at det ikke er tilstrekkelig at eleven fyller kriteriene om å ha vedtak etter kapittel 5 (spesialundervisning) eller 2-8 (særskilt språkopplæring for elever frå språklige minoriteter) i opplæringsloven. I tillegg må det i det enkelte tilfelle vurderes om prøven vil kunne komme til nytte i utformingen av opplæringen. Det ble også pekt på at det må foreligge et skriftlig enkeltvedtak av fritaket for den enkelte, og at fritaket skulle registreres i prøveadministrasjonssystemet. De intervjuede skolelederne opplyste om at de oppfattet at Utdanningsetatens ledelse i møtet signaliserte at terskelen skulle være høy for å frita elever fra deltakelse i nasjonale prøver. Også i forkant av nasjonale prøver i 2009 gjennomførte etaten et tilsvarende informasjonsmøte for skolene. I følge de intervjuede skolelederne ble det også i dette møtet lagt vekt på at prøvene er obligatoriske og at terskelen for fritak skulle være høy. 3.2 Skolenes gjennomføring av nasjonale prøver Tre skoler ble valgt ut i undersøkelsen av hvordan skolene i Oslo praktiserte fritaksbestemmelsene ved gjennomføringen av nasjonale 32 For lesing på engelsk og regning viser lineær regresjonsanalyse ingen signifikant (p<0,05) sammenheng mellom fritaksandel og resultater når det er kontrollert for elevgrunnlag (andel elever med vedtak om særskilt språkopplæring og andel med vedtak om spesialundervisning). For lesing på norsk ser vi en svak positiv sammenheng, ved at resultatet av prøvene i snitt øker med 0,01 resultatpoeng ved en prosents økning i fritaksandelen. (p<0,05 og justert r 2 =0,6). prøver. Dette er Stig skole, Møllergata skole og Ila skole. Ved to av skolene hadde en høy andel av elevene vedtak om særskilt norskopplæring (Stig skole 75 %, Møllergata skole 59 % og Ila 17 %). Ingen elever ved de tre skolene var i 2008 fritatt på grunn av vedtak om særskilt norskopplæring. De elevene som var fritatt hadde vedtak om spesialundervisning, og fulgte individuelle opplæringsplaner i fagene det gjaldt. Stig skole hadde en høy andel elever som i utgangspunktet kan vurderes for fritak fra deltakelse i nasjonale prøver. Hele 75 prosent av elevene ved skolen hadde vedtak om særskilt norskopplæring og ca 7 prosent vedtak om spesialundervisning. Ved denne skolen ble ingen elever fritatt fra å delta i nasjonale prøver for 5. trinn i Ved Ila skole og Møllergata skole var det i 2008 et lite antall elever som var fritatt. fikk fremlagt dokumentasjon som viste at dette gjaldt elever som hadde individuell opplæringsplan og som hadde vedtak om spesialundervisning etter kapittel 5 i opplæringslova. Flere av elevene fikk undervisning i byomfattende spesialgruppe. Alle tre skolene viste til at det å ha vedtak om spesialundervisning i seg selv ikke er tilstrekkelig grunn til å frita en elev: det er hensynet til om eleven vil ha noen nytte av prøven som vil være styrende, og da først og fremst ved om det vil være mulig å nyttiggjøre seg resultatene i oppfølgingen av eleven. I følge skolene var det for alle de fritatte elevene gjort vurderinger av om prøvene kunne være til nytte i opplæringen av elevene. Ved Møllergata skole ble vurderinger om fritak gjort i samarbeid mellom kontaktlærer, sosiallærer og assisterende rektor, som også hadde 21

22 Rapport 15/2010 oppfølgingsansvar for 5. trinn og ansvar for gjennomføring av nasjonale prøver. Vurderingene konkluderte med at de elevene som ble fritatt ikke ville ha utbytte av prøvene. Ved Ila skole besluttet ledelsen at alle elevene som i 2008 var med i den byomfattende spesialgruppa skulle fritas fra de nasjonale prøvene. Skolens ledelse presiserte i intervju at det ikke var det at elevene var med i denne gruppa og hadde individuell opplæringsplan som i seg selv var begrunnelsen for fritak, men at det lå individuelle vurderinger av de enkelte elevene til grunn for avgjørelsen. Vurderingene som lå til grunn for fritaket var i følge skolens ledelse vurderinger og gjennomganger av elevenes kompetansemål og hjelpebehov gjort i forbindelse med utarbeiding av individuell opplæringsplan. Skolene opplevde i liten grad at de hadde gjort feilvurderinger knyttet til om en elev skulle fritas eller ikke. En av skolene oppga at de ved et tilfelle hadde diskutert om en elev som hadde gjennomført prøven kanskje likevel burde ha vært fritatt. Ingen av skolene fortalte om tilfeller der de i ettertid vurderte at en fritatt elev likevel burde ha gjennomført prøven. Ved alle de utvalgte skolene opplyste skoleledelsen at de har praktisert fritaksreglene restriktivt. Som nevnt over var det ikke ved noen av skolene gitt fritak for elever på grunn av svake norskkunnskaper. Skolene ga uttrykk for at den restriktive praktiseringen skyldtes både at de oppfatter prøvene som i utgangspunktet obligatorisk, og at det er nyttig som grunnlag for oppfølging av elevene. Det framgikk også av intervjuene at prøvene gir et godt utgangspunkt for dialog med foresatte om elevenes faglige nivå og utvikling. Det ble også vist til at en restriktiv praktisering av fritaksreglene ble oppfattet å være i tråd med de signaler skoleeier har gitt i informasjonsmøte i forkant av prøvene. Alle skolene har deltatt på Utdanningsetatens informasjonsmøter om gjennomføring av nasjonale prøver i 2008 og i Registrering av elever i prøveadministrasjonssystemet (PAS) Ved alle de tre utvalgte skolene opplyses det at klasselister overføres fra skolenes administrative IT-system SATS til prøveadministrasjonssystemet (PAS), der skolen også registrerer eventuelle fritak. har kontrollert utvalgte klasselister opp i mot antall elever som er registrert i forbindelse med nasjonale prøver i Gjennomgangen tydet på at det i de tre utvalgte skolene ikke var gjort feil i forbindelse med overføringen. Framgangsmåte ved fritak I 2008 besluttet ledelsen ved Ila skole at de elevene som var med i den byomfattende spesialgruppa skulle fritas fra de nasjonale prøvene. Skolen sendte et brev til foresatte som informerte om beslutningen. Brevet informerte om vurderingen som lå til grunn for beslutningen, men informerte ikke om at dette ville innebære et enkeltvedtak eller om relevante bestemmelser fra opplæringsloven og forvaltningsloven. Det ble ikke fattet skriftlige enkeltvedtak om fritak av de enkelte elevene. Skolen kan heller ikke dokumentere at den har innhentet foresattes synspunkter på avgjørelsen. Ila skole opplyser at den i 2007 benyttet en annen prosedyre. De sendte da et brev til foresatte der de anbefalte fritak. Brevet inneholdt en svarslipp, der foreldrene skulle si om de ønsket at eleven skulle fritas eller ikke og som ble returnert til skolen. Ledelsen ved Ila skole opplyser at årsaken til at den ikke benyttet det samme opplegget i 2008 som i 2007 med innhenting av foresattes synspunkt, hadde sammenheng med beslutningen om å frita alle de elevene som var med i den byomfattende spesialgruppa. Som nevn ovenfor presiserte skolen at det lå individuelle vurderinger av de enkelte elevenes kompetansemål og behov til grunn for avgjørelsen. Ved Møllergata skole ble det fattet enkeltvedtak som ble sendt foresatte, der det fremgikk at 22