Barnehager: Struktur og ressursbruk

Transkript

1 Prosjektrapport nr. 40/2002 Barnehager: Struktur og ressursbruk Kenneth Andresen, Liv Bente Hannevik Friestad, Nina Jentoft

2 Tittel Forfattere Barnehager: Struktur og ressursbruk Kenneth Andresen, Liv Bente Hannevik Friestad, Nina Jentoft Rapport Prosjektrapport nr. 40/2002 ISBN-nummer ISSN-nummer Trykkeri Agderforskning Pris 50,00 Bestillingsinformasjon Utgiver Agderforskning Serviceboks 415, N-4604 Kristiansand Telefon Telefaks E-post Hjemmeside 2

3 Forord Dette er rapportering av analyser av KOSTRA data fra 2001 for barnehagene i kommunene som deltar i prosjektet Effektiviseringsnettverk storkommuner (ASSS). Deltakerne er Fredrikstad, Bærum, Drammen, Kristiansand, Sandnes, Stavanger, Bergen, Trondheim og Tromsø. I det videre arbeid i prosjektet skal vi på tilsvarende måte analysere nøkkeltall for 2002 og 2003 når disse foreligger. Neste rapportering vil bli basert på grunnlagstall for 2001 og Takk til deltakerne i arbeidsgruppen som har bestått av representanter fra barnehagetjenesten i kommunene. Disse har vært avgjørende for å få til en god kvalitetssikring av grunnlagstall og for drøftinger av analysene. Denne rapporten er ført i pennen av Kenneth Andresen, Agderforskning etter innspill fra Liv Bente Hannevik Friestad og Nina Jentoft, begge fra Agderforskning, og representantene i arbeidsgruppen fra ASSS-kommunene. 3

4 Innhold 1 Innledning Produksjonsmodell for barnehager Datagrunnlag Kostra funksjonsinndeling Organisering av barnehagedriften Analyse Bakgrunnsvariabler Prioritering Dekningsgrader Barnehagestruktur Produktivitet Andre indikatorer Private versus kommunale barnehager Oppsummering av hver kommune Fredrikstad Bærum Drammen Kristiansand Sandnes Stavanger Bergen Trondheim Tromsø Vedlegg Bestilling av tilleggsdata Korreksjon av tallene til Tromsø kommune Levekårsindeks

5 Tabeller Tabell 1: Innbyggertall Tabell 2: Prosentvis fordeling Tabell 3: Utvalgte levekårsdata, Tabell 4: Andel yrkesaktive kvinner år og år, Tabell 5: Bosettingsstruktur Tabell 6: Prioritering Tabell 7: Betalingssatser i kommunale barnehager, Tabell 8: Høyeste og lavest betalingssats for full plass Tabell 9: Andel brukere i forhold til innbyggere i barnehagealder, Tabell 10: Barnehagebarn i kommunale og private barnehager Tabell 11: Antall barn og utgifter til barneparker Tabell 12: Andel barn med oppholdstid over 33 t/uke Tabell 13: Barn som krever ekstra ressurser Tabell 14: Årsverk i forhold til antall brukere og oppholdstimer Tabell 15: Utgifter i forhold til antall brukere og oppholdstimer Tabell 16: Andel barn med plass i åpen barnehage, prosent av alle barn med plass Tabell 17: Potensiale for reduksjon bruttoutgifter til funksjon 201 dersom lik bruttoutgift per korrigert oppholdstime som den kommunen med lavest utgift per korrigert oppholdstime Tabell 18: Utgifter til og bruk av lokaler og skyss i forhold til antall brukere Tabell 19: Levekårsindeks og delindekser, Figur Figur 1: Barn med plass i barnehager, etter type barnehage, prosentvis fordelt Figur 2: Andel årsverk til basisvirksomhet i kommunale barnehager Figur 3: Prosentvis fordeling av bruttoutgifter på funksjoner Figur 4: Korrigerte oppholdstimer per årsverk i private og kommunale barnehager Figur 5: Korrigerte oppholdstimer per private og kommunale barnehage

6 1 Innledning Dette er rapportering av analyser basert på KOSTRA data for barnehager i kommunene Fredrikstad, Bærum, Drammen, Kristiansand, Sandnes og Stavanger, Bergen, Trondheim og Tromsø. Arbeidet er utført på oppdrag fra ASSS kommunene 2 Produksjonsmodell for barnehager Drift av barnehager er regulert i lov av 5. mai 1995 nr.19 om barnehager (barnehageloven) som trådte i kraft , og forskrifter. Departementet har hatt ute på høring et forslag om å lovfeste en plikt for kommunene til å sørge for at det finnes et tilstrekkelig antall barnehageplasser for barn under opplæringspliktig alder. Bakgrunnen for forslaget er Stortingets behandling av St. meld. nr. 27 ( ) Barnehage til beste for barn og foreldre, jfr. Innst. S. nr. 207 ( ). Forslaget er ment å være et virkemiddel for å nå Stortingets og Regjeringens mål om at alle som ønsker det skal få tilbud om barnehageplass. Resultatet av dette er en utvikling i retning av at alle som ønsker det skal få plass i barnehage og at tilbudet skal være tilpasset den enkeltes behov i forhold til oppholdstid. Dersom disse nye linjene blir innført vil det føre til nye krav både til kapasitet, fleksibilitet og kommunikasjon med markedet, det vil si foreldre, for å tilpasse tilbudet til etterspørselen. Nedenfor vil vi drøfte ulike sider ved tilbudet, det vil si produksjonen eller driften av barnehagetjenester. Resultatene som forventes oppnådd i driften av barnehager er lite kvantifiserbare og det er sannsynlig at det vil være gjenstand for ulik vurdering avhengig av hvem som vurderer resultatet. Barnet og hans eller hennes foresatte kan ha en vurdering av resultatet, pedagogene vil som eksperter vurdere resultatet ut fra sitt faglige ståsted og man kan tenke seg at politikere vil vurdere resultatene ut fra sin rolle i samfunnet. Barnehager kan analyseres som en produksjonsprosess hvor man ved hjelp av et utvalg innsatsfaktorer som arbeidskraft, leker, lekeapparater og bygninger fremstiller en type tjenester som tilbys til sterkt subsidierte priser til kommunens barn for at det ønskede resultat for barna skal oppnås. Den "produksjon" som skjer i barnehager kan illustreres slik vi har gjort det i "produksjonsmodellen" under. Slik modellen er tegnet illustrerer den noen poeng som er viktige i en styringssammenheng. For det første definerer vi barnehagen som en tjenesteprodusent. De sentrale tjenestene i barnehager er opphold og pedagogisk veiledning, som gjerne måles i oppholdstimer. Det vil si timer hvor det er et møte mellom barn og ansatte. Tjenesten kan ha varierende omfang og kvalitet både innenfor en barnehage, innenfor en kommune og mellom kommuner. Hva som blir resultatet for barnet av barnehagetjenestene vil være avhengig av tjenestenes omfanget og kvalitet, men også av barnets egne forutsetninger ( egeninnsats ) samt påvirkning fra hjem og omgivelser ellers. 6

7 Hjem Omgivelser Ressurser Barnehage Produktivitet Skolens Skolens tjenester Barnehagens tjenester tjenester Barnas egeninnsats Resultat - Brukervurdert - Ekspertvurdert - Politikervurdert Effektivitet I kommunaløkonomisk styringssammenheng er utfordringen å få et best mulig resultat for det budsjett man har til rådighet. Det innebærer for det første at det må være en sammenheng mellom det resultatet man ønsker å oppnå og de tjenester som tilbys til barna. Dernest innebærer det at tjenestene må være fremstilt til en lavest mulig kostnad. At tjenestene fremstilles til en lavest mulig kostnad kalles produktivitet. At man får best mulig resultat for den ressursinnsats, budsjett, man anvender kalles for effektivitet. Internt på en barnehage er altså den styringsmessige utfordringen knyttet til å tilby oppfølgings- og veiledningstjenester med en kvalitet og et omfang som gir best mulig resultat innenfor det budsjett man har til rådighet. Det vil si at tjenestene tilbys (produseres) til så lave kostnader som mulig. En av forutsetningene for at man skal kunne oppnå maksimalt resultat for det budsjett man har er maksimal produktivitet. Ulike forhold kan medføre at det innenfor barnehager kan oppstå det man kan kalle produktivitetsbrist. Slike forhold kan for eksempel oppstå som følge av manglende (markeds-)press fra omgivelsene eller som en følge av informasjonsasymmetri mellom budsjettildeler og tjenesteprodusenten I barnehagene har man tradisjon for å måle særlig en type innsatsfaktorer, nemlig innsats av arbeidskrafttimer. Alle barnehager rapporterer årlig årsverk innenfor ulike stillingskategorier og fordelt på såkalt basisbemanning og annen bemanning. I hvilken grad de ansatte er til stede i barnehageavdelingene eller bruker av sin tid til møter og liknende, blir ikke registrert. Det blir heller ikke registrert hvor mange timer barna faktisk er i barnehagen i løpet av ett år. Det er kun et omtrentlig mål for den tid de kan være i barnehagen som registreres. Man har derfor ikke et mål for den faktiske produksjon av barnehagetjenester. Det er også vanskeligheter knyttet til å måle resultatet av barnehagenes virksomhet. Det skyldes både at det er vanskelig å operasjonalisere barnehagenes målsetning og at barnas utvikling ikke kun er avhengig av barnehagens virksomhet men også avhengig av en rekke andre faktorer. Å kvantifisere resultatet av barnehagenes virksomhet er som vi skjønner vanskelig. I mangel av noe bedre har man både i ASSS-prosjektet og i KOSTRA brukt antall barn i barnehager og henholdsvis standardiserte plasser og oppholdstimer som indikator for barnehagenes resultat, 7

8 uten at man har noen mulighet til å kontrollere om det er forskjeller mellom kommunene med hensyn til barnas behov og med hensyn til hva de har fått med seg av kunnskaper og holdninger gjennom oppholdet i barnehagene. I tillegg fokuserer man ressursinnsatsen, for eksempel årsverk per barn og oppholdstime, og ikke barnehagenes faktiske tjenesteproduksjonen, for eksempel timer i et år som den barnehageansatte og barna faktisk er til stede. 3 Datagrunnlag Data er hentet fra KOSTRA tallene publisert av Statistisk sentralbyrå (SSB). Disse data blir endret kontinuerlig etter hvert som kommunene melder inn feil til SSB eller at SSB oppdager feil i beregningene av nøkkeltallene. Analysene er basert på KOSTRA data publisert av SSB per Kostra funksjonsinndeling I KOSTRA er barnehagetilbudet regnskapsmessig inndelt i tre funksjoner som vist nedenfor. Denne funksjonsinndelingen er således også lagt til grunn i utarbeidelsen av nøkkeltallene i faktaarkene. Grunnen til at det heter førskole og ikke barnehage er at barn i førskolealder er målgruppen. Det er heller ikke bare barnehager som omfattes av funksjonene, men også for eksempel barneparker, PP tjenesten for barnehager og tilrettelagte tiltak i forhold til funksjonshemmede. Funksjon 201, Førskole: Aktivitet i barnehager basert på grunnbemanning («basistilbud»), ordinære driftsutgifter (inkl. utgifter til turer, mat, leker osv.), barneparker. Inventar og utstyr. Funksjonen omfatter ikke tiltak som er knyttet til integrering av barn med spesielle behov og tiltak for å tilrettelegge tilbudet til spesielle barnegrupper (jf. funksjon 211). Funksjon 211, Styrket tilbud til førskolebarn: Tilbud til funksjonshemmede (inkl. skyss, der dette er en del av tilretteleggingen av tilbudet til barnet), spesialtilbud (inkl. PPT), tospråklig assistanse, materiell anskaffet til enkeltbarn eller grupper. Funksjon 221, Førskolelokaler og skyss: Investeringer, drift og vedlikehold av barnehagelokaler, bl.a. energi, rengjøring og vaktmestertjenester. Nyanskaffelser, nybygg. Utvendige arealer/lekeplasser m.m. Kapitalkostnader. Inventar og utstyr føres under funksjon 201. Skyss av barnehagebarn (eksklusiv skyss som er del av tilrettelegging av tilbudet for funksjonshemmede barn). Å sammenlikne kostnader og inntekter knyttet til barnehagetjenestene er ikke mulig med mindre man omformer tilbudets sammensetning til mer sammenlignbare størrelser. I ASSS prosjektet har vi brukt begrepet «standardiserte plasser» som er beregnet på følgende måte: 8

9 Standardiserte plasser beregnes ved at antall barn i de kategorier av oppholdstider som brukes i årsmeldingsskjemaet, multipliseres med en ukentlig oppholdstid for de samme kategorier. Oppholdstiden er oppgitt av kommunen. Dette er altså et anslag som kommunene gjør i forhold til reell oppholdstid i de ulike oppholdstidsintervallene. Barn i aldersgruppen 0-2 år er multiplisert med 2. Ved å legge sammen antall barn multiplisert med oppholdstid, for alle kategorier, fås samlet antall timer oppholdstid for alle barn i barnehage. Oppholdstiden for barnehagebarna divideres deretter med 45. «Standardiserte plasser» er således uttrykk for antall «plasspoeng» dersom alle barn hadde hatt en oppholdstid på 45 timer i uken. I KOSTRA har de brukt følgende måte å beregne korrigert oppholdstime som tilsvarer det vi tidligere har kalt standardiserte plasser i ASSS prosjektet: Korrigerte oppholdstimer i private barnehager (korrigert for alder og oppholdstid): Antall barn 0-2 år vektes med 2, antall barn 3 år vektes med 1,5 og 4-6 åringer vektes med 1. Oppholdstid 0-8 timer vektes med 6, timer, 9-16 vektes med 13 timer, timer vektes med 21 timer, timer vektes med 29 timer, timer vektes med 37 timer og 41 timer eller mer vektes med 45 timer. Definisjonen er hentet fra faktaark nivå 2 i KOSTRA barnehage. Vi regner med at samme definisjon brukes for korrigert oppholdstime i kommunale barnehager. Metoden er nesten lik det vi tidligere har anvendt i ASSS prosjektet. Vektene er noe ulike og vi har ikke vektet 3 åringene med 1,5 i ASSS prosjektet. Det er ingen indikator for økonomisk effektivitet i private barnehager. Sannsynligvis fordi det er vanskelig å få en god nok og sammenlignbar oversikt over regnskapene til de private barnehagene. Vi har imidlertid data over årsverk, antall private barnehager og antall barn i private barnehager. Ut fra dette er det mulig å lage indikatorer for teknisk produktivitet i de private barnehagene. Vi har i analysekapitlet laget en sammenligning av teknisk effektivitet i private og kommunale barnehager. 3.2 Organisering av barnehagedriften Som basis for analysene setter vi her opp organiseringen av barnehagedriften slik den er oppgitt fra kommunene. Organisering kan ha betydning for utfallet i enkelte indikatorer. Oppsettet er imidlertid i denne omgang mest ment som en opplysning til kommunene og er foreløpig ikke inkorporert i analysene siden det er vanskelig og ressurskrevende å si noe sikkert om organiseringen sin effekt på de enkelte nøkkeltall. Fredrikstad Per utgangen av 2001 var barnehagesektoren i Fredrikstad kommune organisert slik : En kommunedelssjef i hver av de fem kommunedelene, i direkte linje under rådmannen, har ansvar for alle virksomhetene innenfor oppvekst og omsorg. Kommunedelssjefen er direkte overordnet den enkelte barnehagestyrer. Fredrikstad kommune har 17 kommunale barnehager, og 28 ikke-kommunale barnehager. To kommunale barnehager har to avdelinger, de øvrige har tre avdelinger eller mer. Fire av de kommunale barnehagene har avdelinger / bygninger som ligger fysisk atskilt, to av dem med mer enn 1 kilometers avstand mellom avdelingene. De øvrige barnehagene 9

10 har virksomheter hvor alle avdelinger er lokalisert i samme bygning med unntak av de som har familiebarnehageavdelinger. Virksomhetslederne eller barnehagestyrerne har budsjett - og økonomiansvar ( mål og rammestyring), ansvar for renhold og vedlikehold, samt personalansvar ( annonsering, tilsettinger, intervjuer, føring av søkerlister etc). Kommunedelssjefen ansetter virksomhetsledere. Kommunedelssjefen og hans stab har ansvar for virksomhetsoppfølging, ansvar for gjennomføring av tiltak i vedtatt barnehageplan, ansvar for handlingsplanlegging for tjenesteområdene, tilsyn private ( + kommunale ) barnehager, ansvar for faste styrersamlinger for kommunale og private barnehager, opptak av barn til barnehager med kommunalt opptak ( alle kommunale og noen private barnehager med avtale), vedtak om tildeling av ressurser i fht opplæringslovens 5.7 og i fht retningslinjer for bruk av 10% av statstilskuddet øremerket funksjonshemmede barn, m.m. De fleste kommunale barnehagene har 20% stilling for merkantil hjelp. Ansvar for fakturering av egenbetaling ligger i kommunedelssjefens stab / kommunedelsadministrasjon. Bærum Bærum kommune har en seksjonssjef for barnehageseksjonen. Seksjonssjefen har 6,6 årsverk/konsulenter i sin stab. Disse jobber med tilsyn, godkjenninger, opptak m.m. Barnehagesjefen med stab ble i 2001 ført på funksjon 201 førskole. Fra og med 2002 er dette endret til funksjon 120 Administrasjon. I 2001 var det en styrer for hver fysiske barnehage/hvert hus i Bærum kommune (ca 45 stk). Barnehagene er svært ulike i størrelse fra 1 til 6 avdelinger. Barnehageseksjonen er i gang med en omorganisering. Fra vil antall barnehager bli redusert til ca 30 ved at barnehager som ligger i nærheten av hverandre vil bli slått sammen og få en styrer. I 2001 var det i hovedsak ikke merkantilt personale knyttet til barnehagene. (Unntatt 2 spesielt store barnehager.) Fra og med 2002 er det merkantilt personale knyttet til de kommunale barnehagene. De kommunale barnehagene er tilført til sammen 12 årsverk. Barnehagestyrerne har fullt budsjettansvar, personalansvar samt faglig ansvar. Drammen Barnehagene i Drammen er nylig omorganisert - fra å være 22 virksomheter med hver sin virksomhetsleder til å bli 4 virksomheter med 4 virksomhetsledere. Dette får effekt fra 2002?. 10

11 Kristiansand Per hadde Kristiansand kommunes barnehagetjenester følgende organisering: Barnehageetaten ledes av en barnehagesjef med stabsfunksjoner innen opptak, tilsyn, opplæring/veiledning, spesialpedagogiske/tilrettelagte tjenester, personal og økonomi. Barnehagesjefen er underlagt og rapporterer direkte til rådmannen. Kommunen hadde 33 kommunale barnehager, 34 private barnehager og 40 private familiebarnehager. En del av de kommunale barnehagene er slått sammen, og omfatter bl.a. 10 kommunale familiebarnehager. For øvrig har kommunen 8 private barneparker. I hovedsak er styrerfunksjonen basert på fysisk tilstedeværelse. I 2001 har en del barnehager hatt felles ledelse/styrer for flere barnehager/hus. De fleste daglige driftsoppgaver er delegert til barnehagene. Blant annet ansettelser/personalansvar, budsjettansvar, daglig oppfølging av drift/vedlikehold og løpende opptak. Barnehager med mer enn 4 avd. får 20% merkantil assistent. Administrasjonsoppgaver sentralt er i hovedsak etatens planarbeid og saksbehandling til ulike politiske og administrative utvalg, budsjettildeling, ulike rapporteringsoppgaver fra etaten, hovedopptak, tildeling av spesialpedagogisk hjelp, ekstraassistanse for funksjonshemmede og tospråklig assistanse. Barnehagesjefen har overordnet personalansvar for ca styrere/stab, og representerer etaten i politiske- og administrative utvalg. Sandnes I Sandnes kommune er barnehagesektoren organisert ved at det er en barnehagesjef, 2 barnehageledere som har ansvar for 11 kommunale barnehager hver, en styrer i hver av barnehagene. Ingen barnehager har merkantil personalet. Styrer har følgende administrative oppgaver: sende personalmeldinger som viser endring i stillinger sjekke om riktig lønn utbetales ha kontroll på antall barn i barnehagen sende inn opplysninger i forbindelse med kontantstøtte delta i intervju av eget personalet, innhente referanser og skrive innstilling til ansettelsesutvalget skrive økonomirapport levere forklaring på sykefravær 11

12 Stavanger Kommunen har112 barnehagevirksomheter : - 44 kommunale barnehager, varierende i str fra 1-9 avdelinger private med driftsavtale og samordnet opptak - 47 private med eget opptak ( i stor grad 4 avd andelsbarnehager/bedriftsbarnehager). Særtrekk; Svært lav andel familiebarnehager, i 2001 kun 2 stk. Ytterligere 2 er godkjent og nettopp startet opp høst 02. Problemer med å få nok barn. Kommunen gir gratis pedagogisk veileder. 600 barn på søkerlisten uten barnehageplass høsten 02. Private barnehager kan ha ledige plasser men foreldrebetalingen er vesentlig høyere. Foreldrebetalingen i Stavanger kommune for barnehager tilknyttet det kommunale opptaket er inntektsgradert med 10 nivåer. Organisering: 2 nivå modell. Rådmannsnivået og virksomhetsleder nivå. Adskilt fagavdeling økonomiavdeling og personalavdeling. Barnehagene sorterer faglig under direktør for oppvekst og levekår, som og er nærmeste overordnede. Direktør oppvekst og levekår har 4 fagsjefer, (fagområdene skole, barnehage, helse/omsorg, sosial/rehabilitering og medisinsk faglig avd). I praksis ivaretar fagsjef barnehage direktørens ansvar/myndighet. I direktørens stab er det per dato 5 årsverk direkte knyttet til ivaretagelse av barnehagefeltet, inkludert fagsjef. Forvaltningsoppgaver tilknyttet barn med spesielle behov ivaretas foreløpig sentralt. Regnskap/økonomi og personaloppfølging tilligger ikke stab oppvekst og levekår. Barnehagene. Alle har full styrerstilling. Ansettelse av styrer tilligger direktør for oppvekst og levekår. Bemanningsnorm 1 pedagog 2 øvrige per avdeling. Barnehager over 3 avd har 50% stilling ekstra, kan selv definere ønsket kvalifikasjoner (eks merkantil, pedagog ol). Barnehagen har budsjettansvar og kan ansette i henhold til budsjett (ikke stillingshjemler). Barnehagene styrer på nettobudsjett og har foreløpig ikke inntektene knyttet til den enkelte virksomhet. Foreløpig et relativt detaljert oppbygging av budsjettet. Det vil bli foretatt flere endringer i løpet av 2003, antatt at antall virksomheter reduseres, budsjett tildeling basert på grovere rammer, inntektene knyttet til den enkelte virksomhet. Styrer har full ansettelsesmyndighet og ivaretar barnehagen drift på alle områder (økonomisk ansvar, faglig ansvar, ansvar for brukere og for personalet). Opptaket har tidligere vært foretatt sentralt, gjennomføres i virksomhetene våren 03. Virksomhetene måles via basis (balanced scorecard basert) på områdene økonomi, brukertilfredshet, medarbeidertilfredshet og produksjon. 12

13 Bergen Bergen kommune er organisert i byrådsavdelinger og bydeler. Seksjonsleder for barnehage, tilknyttet Byrådsavdeling for barnehage, skole og idrett, har det overordnede ansvaret for barnehagesektoren med utredninger, planlegging og gjennomføring av vedtatte planer for barnehagesektoren. Byrådsavdeling for barnehage, skole og idrett har i tillegg ansvar for: Registrering av søknader om barnehageplass (vil fra høsten 2002 gjelde både kommunale og private barnehager) Saksbehandling av søknader om prioritert barnehageplass Saksbehandling av søknader om økonomisk moderasjon To-språklig assistanse I de åtte bydelene er oppvekstsjef øverste leder for barnehagesektoren. Den enkelte bydelsadministrasjon har ansvar for: Tildeling av budsjett / regnskapsmessig oppfølging av barnehagene Ansettelse av styrere i barnehagene Søknader om statstilskudd til barnehagene (merinntak, endringer etc.) Tilsyn med barnehagene Styrer i de kommunale barnehagene har alltid 100% stilling, også i en-avdelings barnehager. Den vanlige bemanningen er 1 pedagogisk leder og 2 assistenter pr. avdeling. 4-avdelings barnehager har i tillegg en merkantil ressurs på 25%. Denne ressursen benyttes stort sett til styrervikar. Styrer ansetter personalet i barnehagen, foretar opptak av barn (via det kommunale intranettet) og har budsjettansvar for barnehagen. De kommunale barnehagene har et resultatkrav på 18,5 enheter pr. avdeling på årsbasis. En enhet er ett barn over tre år, to enheter er ett barn under tre år, begge i heldagsopphold. Pr hadde Bergen kommune 63 kommunale og 178 private barnehager, herav 5 statlige eller fylkeskommunale. De kommunale barnehagene har fra en til fem avdelinger; flertallet er på fire avdelinger. De fleste private barnehagene er små, men i denne gruppen finner vi også de største barnehagene i Bergen med over hundre barn. I 2001 hadde de i gjennomsnitt 40 enheter pr. barnehage. 13

14 Trondheim 60 kommunale barnehager 11 private med samarbeidsavtale ( samordnet opptak) 118 private barnehager med eget opptak herav ca 60 private familiebarnehager. Ca 800 barn har et tilbud i åpen barnehage Det er ca 7400 barn med barnehageplass i Trondheim Organisering 2 nivå modell. Rådmannsnivået og enhetsledernivå Interne tjenester som bistår enhetene. Økonomitjenesten, Personaltjenesten, IT-tjenesten, Vurderingstjenesten, Innkjøpskontor Barnehagene sorterer faglig under direktør for utdanning og sosiale tjenester som er enhetsledernes nærmeste overordnede. I Rådmannens fagstab er det 5 årsverk som jobber med barnehagesaker. 3 av disse stillingene er kontaktpersoner mot enhetene. Barnehagene Barnehagene varierer i størrelse fra 1 til 7 avdelinger 1 avd. barnehage har styrer i 50% stilling, mens 2. avd. barnehage har 70% styrerstilling. Fra og med 3 avdelinger har styrer hel stilling. Styrerne har fullt personalansvar, økonomiansvar innenfor eget budsjett, opptaksmyndighet og de fatter vedtak om spesialpedagogisk hjelp etter opplæringsloven. Virksomhetene måles på områdene faglige krav stilt i lederavtalen, økonomi, medarbeidertilfredshet og brukertilfredshet 14

15 Tromsø I Tromsø kommune er det vedtatt at barnehageutbygging (i sentrum) i all hovedsak skal skje i privat regi. Ved årsskiftet ble det drevet 84 barnehager; 22 kommunale, 5 fylkeskommunale og 57 private (inkl. 7 eid av studentsamskipnaden). Av de 22 kommunale barnehager er 4 barnehager tilrettelagt for spesielle grupper. Det vil si 1 mottaksbarnehage for flyktninger, 1 samisk barnehage, 1 allergi sanert barnehage og 1 tilpasset multifunksjonshemmede barn. Det er altså større tetthet av barn med ekstrabehov i de kommunale barnehagene. Det er 8 distriktsbarnehager. Disse vil i perioder ha lavere barnetall enn kapasiteten skulle tilsi. Gjennomsnittlig driftskostnad per plass er derfor høyere en ved en sentrums barnehage. De resterende 10 kommunale barnehager er vanlige barnehager. Herav 2 to-avdelings barnehager, 3 tre-avdelings barnehager og 5 fire-avdelings barnehager. Alle de kommunale barnehagene hadde i år 2001 egen styrer, men ikke sekretær ressurs, jf. bemanningsnorm. Regnskapsbilag ble forberedt i barnehagen, men ble punchet sentralt. Sentralt var det ansatt 1 Barnehagesjef og 2 konsulenter. I år 2002 er det gjort store organisasjons endringer. Tromsø kommune gjennomførte 2 nivåsystemet fra 1. mars Kommunen er organisert med Rådmannen og resultatenhetene som ledelse. Det er opprettet 14 støtteenheter. Pedagogisk utviklingsstøtte har tilsatt 4 førskolelærere som er veiledere i barnehagespørsmål til rådmannens stab og alle barnehagene i kommunene. Disse har også ansvar for saksforberedelse av forvaltningsoppgavene innenfor Barnehageloven. 15

16 4 Analyse 4.1 Bakgrunnsvariabler Tabell 1: Innbyggertall FRE BÆR DRA KRS SAN STA BER TRH TRØ 1-5 åringer i kommunen åringer i kommunen åringer i kommunen åringer i kommunen Barn 0-5 år med innvandringsbakgrunn Folkemengde i alt Tabell 2: Prosentvis fordeling I % av folkemengde: FRE BÆR DRA KRS SAN STA BER TRH TRØ 1-5 åringer 6,1 % 7,2 % 6,3 % 6,9 % 8,0 % 7,3 % 6,8 % 6,8 % 7,6 % 1-2 åringer 2,4 % 2,9 % 2,6 % 2,7 % 3,2 % 2,9 % 2,8 % 2,7 % 3,1 % 3-5 åringer 3,7 % 4,3 % 3,7 % 4,2 % 4,8 % 4,4 % 4,1 % 4,1 % 4,5 % 0-åringer 1,1 % 1,3 % 1,3 % 1,3 % 1,5 % 1,4 % 1,3 % 1,4 % 1,4 % Barn 0-5 år med 0,4 % 0,7 % 1,4 % 0,8 % 0,7 % 1,0 % 0,5 % 0,5 % 0,4 % innvandringsbakgrunn I % av 0-5 åringer: 0 åringer 15,2 % 15,0 % 16,9 % 16,1 % 15,9 % 16,3 % 16,2 % 17,0 % 16,0 % 1-2 åringer 33,7 % 34,0 % 34,3 % 32,8 % 33,4 % 33,2 % 33,7 % 33,1 % 33,8 % 3-5 åringer 51,0 % 50,9 % 48,8 % 51,0 % 50,7 % 50,5 % 50,1 % 49,9 % 50,2 % Barn 0-5 år med innvandringsbakgrunn 5,2 % 7,9 % 18,1 % 9,4 % 7,1 % 11,2 % 6,3 % 6,2 % 4,0 % Av innbyggertallene ser vi at det er en del forskjeller mellom kommunene hva angår andel av innbyggere som er i barnehagealder. Dette kan imidlertid ikke tolkes som indikasjon for etterspørsel siden innbyggerne selv avgjør om de ønsker barnehageplass. Vi har ikke data som kan si noe om hva den reelle etterspørselen er. Innbyggere i barnehagealder er derfor kun potensielle brukere/etterspørrere etter barnehageplass. Det er verd å merke seg at særlig Drammen men også Stavanger har relativt høy andel barn med innvandrerbakgrunn. De av disse barna som er i barnehage trenger sannsynligvis mer ressurser, for eksempel i form av morsmålsassistenter. Tabell 3: Utvalgte levekårsdata, 2001 FRE BÆR DRA KRS SAN STA BER TRH TRØ Andel arbeidsledige år 2,6 0,9 2,6 3,1 2,7 3,4 2,9 2,8 1,9 Andel skilte og separerte 16-12,6 11,0 14,3 11,5 9,6 10,9 11,6 11,6 10,9 66 år Andel enslige forsørgere med stønad fra folketrygden 3,9 2,2 3,7 4,4 3,3 3,6 4,3 4,4 5,2 Kilde: SSB 16

17 Det er små forskjeller mellom kommunene i levekårstallene i tabellen ovenfor. Vi har valgt ut tallene på basis av antatt betydning for etterspørselen etter barnehageplasser og mulig økt behov for ekstraressurser. Sammenhengen er usikker og de små forskjellene mellom kommunene og usikkerheten om den reelle sammenhengen gjør imidlertid at sannsynligheten er liten for at dette er årsaker til vesentlige forskjeller i etterspørselen etter barnehageplasser. Vi vil allikevel drøfte noen mulige sammenhenger. Den av levekårsindikatorene som sannsynligvis har mest betydning for etterspørselen er andel skilte og separerte år. De av disse som er enslige og yrkesaktive og samtidig har barn i barnehagealder vil sannsynligvis etterspørre en barnehageplass. På bakgrunn av dette burde Drammen ha den største etterspørselen etter barnehageplasser. Varierende press i arbeidsmarkedet vil kanskje også ha betydning for etterspørselen etter barnehageplasser. Lav ledighet kombinert med høy yrkesdeltakelse blant kvinner gir sannsynligvis økt etterspørsel etter barnehageplasser. Bærum burde ut fra dette ha den høyeste etterspørselen siden kommunen har den laveste arbeidsledigheten og den høyeste yrkesdeltakelsen blant kvinner. Høy ledighet kan kanskje føre til mindre etterspørsel etter plasser, men det vil sannsynligvis bli flere som faller inn under ulike moderasjonsordninger for eksempel som følge av lavere inntekt ved arbeidsledighet. Tabell 4: Andel yrkesaktive kvinner år og år, 2001 Andel yrkesaktive kvinner år Andel yrkesaktive kvinner år Kilde: SSB/AKU FRE BÆR DRA KRS SAN STA BER TRH TRØ 56 % 64 % 59 % 55 % 62 % 60 % 61 % 60 % 62 % 67 % 69 % 67 % 61 % 67 % 66 % 67 % 66 % 66 % I tabellen ovenfor har vi vist andelen yrkesaktive kvinner i to aldersgrupper. Merk at arbeidssøkere stort sett regnes som yrkesaktive. Det er mindre forskjeller mellom kommunene når en ser på yrkesdeltakelsen blant åringer enn når man ser på åringer. Dette kan tyde på at det i fremtiden blir mindre forskjeller mellom kommunene når det gjelder yrkesdeltakelse. Det er i den unge gruppen at en i større grad finner kvinner med barn i barnehagealder. Kristiansand har fremdeles den klart laveste yrkesdeltakelsen. Ellers er det nokså små forskjeller mellom kommunene. Dette trekker i retning av at etterspørselen etter barnehageplasser kan være mindre i Kristiansand enn de andre kommunene. Tabell 5: Bosettingsstruktur Andel av befolkningen som bor i tettsteder FRE BÆR DRA KRS SAN STA BER TRH TRØ 89,6 98,5 95,5 93,7 86,7 97,4 94,8 94,0 83,8 Tromsø og Sandnes er de kommunene som utmerker seg med å ha lavest andel av befolkningen som bor i tettsteder. Også Fredrikstad har en relativt lav andel her. Vi kan ikke si bastant om dette vil ha noen påvirkning på kommunenes ressursbruk til barnehage gitt et likt tilbud. Det kan imidlertid ha noen betydning på utnyttelsesgraden til barnehageavdelinger. Tromsø har antydet at det på grunn av spredt bosetting er vanskeligere å hele tiden ha fulle avdelinger sett i forhold til bemanning. Dette kan føre til at kommunen har relativt dyre 17

18 barnehageplasser. Senere skal vi se at kommunene har lavest antall årsverk per oppholdstimer og nest høyest bruttokostnad per oppholdstime. 4.2 Prioritering Tabell 6: Prioritering FRE BÆR DRA KRS SAN STA* BER TRH TRØ Netto driftsutgifter barnehagesektoren i 2,3 3,8 3,5 2,6 3,9 9,8* 4,1 2,6 3,2 prosent av kommunens totale netto driftsutgifter Netto driftsutgifter til barnehager per * innbygger Brutto investeringsutgifter til barnehagesektoren per innbygger 1-5 år i kroner Netto driftsutgifter per innbygger 1-5 år * i kroner. * Stavanger kan ikke sammenlignes med de andre kommunene siden de er forsøkskommune med rammefinansiering I KOSTRA er prioritering indikert med til sammen 5 indikatorer. I tabellen over har vi tatt med fire av disse. Vi har endret en av indikatorene (Brutto investeringsutgifter til barnehagesektoren per innbygger 1-5 år i kroner) som i KOSTRA var angitt per innbyggere totalt i kommunen. Dette for i større grad å vise investeringer i forhold til brukergruppen. Vi har ikke vist avskrivninger siden det blir ansett for å være en usikker indikator med hensyn til kvalitet og sammenlignbarhet. Netto driftsutgifter er kommunens bruk av frie midler til sektoren. Brukerbetalinger og statens direkte overføringer til barnehager er dermed trukket ut av tallene. For å kunne kalle dem prioritering må de sees i sammenheng med etterspørselen, sammensetningen av barna som er i barnehage og med organisering av tjenesten. Det siste går særlig på forholdet mellom kommunal og privat drift av barnehagene. Indikatoren over netto driftsutgifter til barnehagesektoren som andel av kommunens netto driftsutgifter kan være nyttig, ikke som en prioriteringsindikator, men som en indikator for hvor stor andel sektoren utgjør av det totale budsjettet. Netto driftsutgifter per innbygger i brukergruppen kan også anvendes som en ren informasjon til kommunene om hvor mye ressurser som brukes på barnehagesektoren i forhold til antall innbyggere i kommunene. Informasjonen må allikevel ikke benyttes som grunnlag for omprioriteringer siden det er en altfor grov indikator. Stavanger bruker en betydelig større andel av kommunens totale netto driftsutgifter til barnehagesektoren. Stavanger har også betydelig høyere netto driftsutgifter per innbygger enn de andre kommunene. Dette har sammenheng med at kommunen er med i Forsøk med rammefinansiering og dermed ikke får overføringer som er direkte øremerket til barnehagesektoren. Det er ingen av de andre ASSS kommuner som er i samme situasjon. Nettoutgiftene er avhengig av forholdet mellom kommunens egen utgifter, overføringer fra staten til barnehager og foreldrebetaling. Alle disse er spesifisert i grunnlagsdata men SSB sier det er mye usikkerhet knyttet til disse. Vi har foretatt en egen datainnsamling av brukerbetalinger fra ASSS kommunene. I tabellen nedenfor har vi gjengitt høyeste og laveste 18

19 betalingssats. En kan ikke lese av dette hvilken betydning satsene har for nettutgiftene til kommunene. Grunnen er at vi ikke vet sammensetningen av oppholdstider, sammensetning av søsken eller sammensetningen av andre moderasjoner. Det kan allikevel nevnes at Bergen har de klart laveste betalingssatsene og en kan forvente at kommunen har relativt høye nettoutgifter. I tabellen ovenfor ser vi at Bergen har de nest høyeste nettoutgiftene per barn 1-5 år. Drammen har de høyeste nettoutgiftene, noe som kan tyde på at det er mange barn med betydelige moderasjoner. Flere kommuner har gratisplasser det vil si at foreldrene ikke betaler for plass, eller at det gis fritak for en del av tilbudet, for eksempel spesialpedagogisk hjelp eller alvorlige funksjonshemminger. Dette kommer ikke frem i tabellen nedenfor. I tillegg er det noen tilfeller der sosialkontoret dekker foreldrebetalingen. I slike tilfeller er hovedregelen at utgiften skal belastes sosialkontoret. Dette er imidlertid ikke alltid tilfellet. Tabell 7: Betalingssatser i kommunale barnehager, 2001 Høyeste full plass Laveste full plass Søskenmoderasjon pr mnd % fra og med barn pr mnd 7-12 nr. 2 Årspris: kr Fredrikstad pr mnd 1-6 og pr mnd Årspris: kr Bærum pr mnd 1-6 og pr mnd Årspris: kr Drammen pr mnd 0 Årspris kr Kristiansand i mnd i mnd 8-12 Årspris: kr Sandnes pr mnd 8-12 Årspris: kr Stavanger pr mnd 1-12 Årspris: kr Bergen 3110 i mnd 1-6, 2870 i mnd 8-12, Årspris: kr Trondheim Årspris: kr Tromsø pr mnd pr mnd pr mnd 8-12 Årspris: kr pr mnd 1-12 Årspris: kr pr mnd 1-12 Årspris: kr pr mnd 1-12 Årspris: kr pr mnd 1-12 Årspris: Kr % fra og med barn nr. 2 40% fra og med barn nr. 2 25% for barn nr. 2, 50% for barn nr. 3 25% for barn nr. 2, 50% for barn nr. 3 og 75% for barn nr. 4 50% for barn nr. 2, 100% for barn nr. 3 Merknader Betaling for kost til selvkost kommer i tillegg Pluss kostpenger. Laveste sats gjelder husstander med inntekt under kr Husstander med inntekt under kr kan søke om 50% friplass. Husstander med inntekt på mindre enn 3G kan søke om reduksjon i foreldrebetalingen Enslige forsørgere med bruttoinntekt under kr og rett til stønad til barnetilsyn, kan søke om individuell vurdering. I en del tilfeller innvilges friplass. Satsen på 690 gjelder foresatte som ikke er enslige forsørgere 0 Det kan søkes om reduksjon i foreldrebetaling ved lav inntekt pr mnd 1-12 Årspris: kr % for barn nr. 2 og 75% fra og med barn nr. 3 Sats inkl. kost. Har kun søskenmoderasjon, ellers er det sosialkontoret som betaler for plass etter vurdering. 19

20 Tabell 8: Høyeste og lavest betalingssats for full plass Kommune Høyeste full plass Laveste full plass Fredrikstad Bærum Drammen Kristiansand Sandnes Stavanger Bergen Trondheim Tromsø Kilde: Kommunene Merknad: Søskenmoderasjon er ikke med, antall mnd det betales for er 11 Når det gjelder indikatoren for investering vil den være påvirket av hvordan kommunene organiserer dette. For eksempel kan tilskudd til private barnehager for å dekke et topplån bli registrert som driftsutgift mens rimelige/ gratis tomter til private barnehager registreres som investering. Investeringsutgiftene er i tillegg til det ovennevnte problematiske fordi de varierer mye fra år til år. Investeringsutgifter bør sammenlignes over flere år. I Bergen, Sandnes og Bærum går relativt mye av kommunenes totale netto driftsutgifter til barnehager. For Bærum og Bergen gjenspeiles dette i netto driftsutgifter til barnehager per innbygger. Drammen har imidlertid en høyere andel enn Sandnes når en ser på netto driftsutgifter per innbygger. Drammen, Bergen og Bærum skiller seg ut ved at de har klart de høyeste netto utgiftene per barn 1-5 år. Dette kan både skyldes ulikheter i kostnadsnivå (eksempelvis lønninger), lave egenbetalinger fra foreldre, lav effektivitet eller at disse kommunene faktisk prioriterer barnehager fremfor andre tjenester og at kvaliteten er bedre enn i de andre kommunene. En annen årsak kan være høy andel kommunale barnehager og/eller store overføringer til private barnehager. 20

21 4.3 Dekningsgrader Tabell 9: Andel brukere i forhold til innbyggere i barnehagealder, 2001 FRE BÆR DRA KRS SAN STA BER TRH TRØ Andel barn 1-5 år med barnehageplass 53,1 71,5 61,8 61,1 48,4 68,2 58,1 64,3 63,6 Andel barn 0 år med barnehageplass i 0,9 1 2,1 3,8 1,4 3,2 0,6 1,1 2,9 forhold til innbyggere 0 år Andel barn 1-2 år med barnehageplass i 32,0 43,0 39,0 34,3 24,7 43,7 32,5 38,2 46,4 forhold til innbyggere 1-2 år Andel barn 3-5 år med barnehageplass i 67,1 90,6 77,8 78,4 64,1 84,3 75,4 81,7 75,1 forhold til innbyggere 3-5 år Andel 6 åringer med barnehageplass av alle 0,2 0,3 0,3 0,4 0,3 0,2 0,2 0,5 0,3 barn med plass Andel barn 1-5 år i barnepark i forhold til 8,8 7,6 0,0 5,0 0,0 ** 9,6 * 1,3 innbyggere 1-5 år * Trondheim har 3 barneparker men har ikke tall for antall barn ** Har ikke fått tall fra Stavanger Det er store forskjeller mellom kommunene hva gjelder antall barn som er i barnehage. Særlig Bærum, men også Stavanger har de klart høyeste andelene barn som går i barnehage mens Sandnes har den laveste andelen. De to sistnevnte kommunene har til dels et felles barnehagemarked, noe som kan gi noe usikkerhet i tallene. Forskjellen mellom Bærum og Sandnes er 23,1 prosentpoeng for andelen barn 1-5 år i barnehage. Det er som ventet størst andel av barn i alderen 3-5 år som går i barnehage. Bærum har den klart høyste andel av 3-5 åringer i barnehage. Tromsø har den høyste andelen av barn 1-2 år i barnehage. Kristiansand og Stavanger har en relativt høy andel 0 åringer i barnehage. Sandnes skiller seg særlig ut med relativt få barn i aldersgruppen 1 2 år i barnehage. Det er svært få 6-åringer med barnehageplass. Dette er barn med utsatt skolestart og kan være barn som trenger relativt mye ressurser. Trondheim har flest barn med utsatt skolestart, men disse utgjør bare 0,5% av alle barn med plass. Fredrikstad, Stavanger og Bergen har lavest andel med 0,2% 6-åringer av alle barn med plass. Vi har også laget en egen indikator for andel barn 1-5 år i barneparker. Denne andelen kommer i tillegg til andel barn 1-5 år med barnehageplass. Dette er gjort fordi dette er et tilbud til de som ikke vil ha annen plasstype eller til de som ikke får annet tilbud. Drammen og Sandnes har ingen barneparker. Bergen har flest barn i barneparker, nesten 10%. Også Fredrikstad, Bærum og Kristiansand har en del barn i barneparker. Her hadde det vært nyttig med en indikasjon på den faktiske etterspørselen etter barnehageplasser. Barn på venteliste eller antall søknader om barnehageplasser i forhold til tilgjengelige plasser kunne vært mulige indikatorer for dette. Vi har imidlertid ikke data for ventelister som er nøyaktige nok. En årsak til dette er for eksempel at barn som står på venteliste til kommunal plass får en plass i privat barnehage uten at dette blir registrert. Ventelistene ved opptakstidspunkt er derfor ikke oppdatert særlig lenge. Det er imidlertid enighet i arbeidsgruppen om at behovet for barnehageplasser er større enn tilbudet. Stavanger gjennomførte en undersøkelse av om barn i kontantstøttealder som stod på venteliste hadde fått plass i private barnehager. De fant at få av dem som stod på venteliste hadde fått plass. 21

22 4.4 Barnehagestruktur Tabell 10: Barnehagebarn i kommunale og private barnehager FRE BÆR DRA KRS SAN STA BER TRH TRØ Andel barn i kommunale barnehager i 48,2 47,1 54,0 49,0 55,0 43,1 33,0 55,3 22,2 forhold til alle barn i barnehage Andel barn i barnehage med kommunalt 28,6 48,4 40,2 34,9 41, ,1 28,4 67,1 driftstilskudd i forhold til alle barn i barnehage Andel barn i barnehage uten kommunalt 20,5 0 0,9 13,3 3,9 16,5 7,7 9,8 3,3 driftstilskudd i forhold til alle barn i barnehage Andel barn i statlige og fylkeskommunale 2,7 4,5 4,9 2,8 0 5,4 3,2 6,5 7,4 barnehager i forhold til alle barn i barnehage* Andel plasser i åpen barnehage i forhold til 1 0,9 1,8 1,4 3,8 1,2 1,1 6,6 0 innbyggere 0-5 år Rekkefølge Andel barn i kommunale barnehager i forhold til alle barn i barnehage Andel barn i barnehage med kommunalt driftstilskudd i forhold til alle barn i barnehage Andel barn i barnehage uten kommunalt driftstilskudd i forhold til alle barn i barnehage Andel barn i statlige og fylkeskommunale barnehager i forhold til alle barn i barnehage* Andel plasser i åpen barnehage i forhold til innbyggere 0-5 år * Egen beregning: Differanse mellom 100 og andel barn i kommunale og private barnehager. Trondheim, Sandnes og Drammen skiller seg ut med en relativt høy andel barn i kommunale barnehager. Særlig Tromsø, men også Bergen har relativt høye andeler barn i private barnehager med kommunalt driftstilskudd og de laveste andelene barn i kommunale barnehager. Disse to kommunene har derfor i størst grad privat drift av barnehagene. Bortsett fra Sandnes er det en del barn i fylkeskommunale og statlige barnehager. Dette gjelder særlig i Tromsø og Trondheim. Trondheim og Sandnes har de høyeste andelene plasser i åpne barnehager. Tromsø har ingen plasser i åpne barnehager. I figuren nedenfor har vi vist den prosentvise fordelingen av barn med plass fordelt på typer av barnehager. Sandnes og Trondheim har den høyeste andelen barn i åpne barnehager, noe som er i overensstemmelse med tabellen over. Det nye i dette oppsettet i forhold til tabellen over er at vi har skilt ut barn i familiebarnehager. Fredrikstad, Bærum og Kristiansand har de høyeste andelene i familiebarnehager. Særlig Tromsø men også Bergen har mange barn i ordinære private barnehager. Drammen, Sandnes og Trondheim har de høyeste andelene barn i ordinære kommunale barnehager. 22

23 Figur 1: Barn med plass i barnehager, etter type barnehage, prosentvis fordelt 100 % 80 % 60 % 40 % 20 % 0 % Fredrikstad Bærum Drammen Kristiansand Sandnes Stavanger Bergen Trondheim Tromsø Barn med plass i åpne barnehager, private og kommunale Barn med plass i familiebarnehager, private og kommunale Barn med plass i ordinære private barnehager* Barn med plass i ordinære kommunale barnehager * Beregnet fra grunnlagstall I tillegg til disse fire kategoriene av barnehager har vi statlige og fylkeskommunale barnehager samt barneparker. Ingen av disse er med i nøkkeltallene, bortsett fra at kommunenes utgifter til barneparker er inkludert i kommunenes registrerte utgifter i KOSTRA. Vi har derfor gjennomført en egen datainnsamling om utgifter og antall barn i barneparker. Resultatene av dette er vist i tabellen nedenfor. Som vi ser utgjør dette svært lite for alle kommunene sett i forhold til de totale bruttoutgiftene per barn i kommunale barnehager. De totale bruttoutgiftene varierer fra i overkant av til nesten kroner per barn (se senere tabell). Tabell 11: Antall barn og utgifter til barneparker Indikator FRE BÆR DRA KRS SAN STA* BER TRH** TRØ Antall barn i barneparker parker 60 Kommunale netto overføringer til drift av barneparker 480 Kommunale netto overføringer , , til drift av barneparker per barn i kommunale barnehager, kroner * Mangler data for Stavanger ** Har ikke tall for antall barn. 23

24 Tabell 12: Andel barn med oppholdstid over 33 t/uke Indikator FRE BÆR DRA KRS SAN STA BER TRH TRØ Andel barn med oppholdstid 33 timer eller mer per uke i kommunal barnehage Rangering Andel barn med oppholdstid 33 timer eller mer per uke i kommunal barnehage 75,1 93,2 75,8 56,7 60,2 75,3 89,6 71,3 76, I KOSTRA er oppholdstidene i rapporteringen til KOSTRA kun delt i to, det vil si oppholdstid over og under 33 timer per uke. Som vi ser av tabellen har Bærum og Bergen relativt høye andeler barn med oppholdstid over 33 timer eller mer per uke. Det er grunn til å anta at det er mer ressurskrevende å drive barnehage jo flere korttidsplasser det er i barnehagene, særlig knyttet til administrative ressurser. Dette fremkommer imidlertid ikke av utgiftsindikatorene. For eksempel har Bergen de høyeste brutto driftsutgifter per korrigert oppholdstime. Jfr. tabell 14. Tabell 13: Barn som krever ekstra ressurser Indikator FRE BÆR DRA KRS SAN STA BER TRH TRØ Andel barn fra språklige og kulturelle 4,5 5,1 14,9 6,0 6,3 6,6 4,3 4,0 2,6 minoriteter med barnehageplass i forhold til alle barn med barnehageplass Andel barn i kommunale barnehager som er 3,8 3,2 2,3 5,2 2,4 5,2 4,5 3,5 5,8 tatt opp etter barnehageloven 9 i forhold til alle brukere Rangering: Andel barn fra språklige og kulturelle minoriteter med barnehageplass i forhold til alle barn med barnehageplass Andel barn i kommunale barnehager som er tatt opp etter barnehageloven 9 i forhold til alle brukere I tabellen over har vi vist to indikatorer for barn som med større sannsynlighet krever ekstra ressurser. Tromsø har den klart laveste andelen barn (2,6 %) i barnehage som kommer fra språklige eller kulturelle minoriteter. Drammen har den høyste andelen med 14,9%. Det er ikke gitt at disse barna krever ekstraressurser, men sannsynligheten for det er større enn for andre barn. Det er ikke alle barna som er tatt opp etter 9 i barnehageloven, som mottar ekstra ressurser. Videre kan det hende at barn som er tatt opp etter andre opptakskriterier, viser seg å ha en funksjonshemming som blir oppdaget etter oppstart i barnehage. Disse burde også vært tatt med i oversikten over funksjonshemmede barn i barnehagen på rapporteringsdato i desember. Ut fra grunnlagsdata er det er ikke mulig å få tall for hvor mange barn som faktisk mottar ekstra ressurser. Det var mulig i 2000 rapporteringen, men i årets rapportering er det ikke skilt på dette. I rapporteringsskjemaet spørres det kun etter hvor mange som er tatt opp etter 9. 24

25 4.5 Produktivitet Tabell 14: Årsverk i forhold til antall brukere og oppholdstimer Indikator FRE BÆR DRA KRS SAN STA BER TRH TRØ Korrigerte oppholdstimer per årsverk totalt i kommunale barnehager Korrigerte oppholdstimer per årsverk til basisvirksomhet i kommunale barnehager Antall barn med barnehageplass i 6,8 5,9 6,5 7,8 6,6 6,1 6,1 7,2 5,8 kommunale barnehager korrigert for alder per årsverk til basisvirksomhet Rangering: Korrigerte oppholdstimer per årsverk i kommunale barnehager Korrigerte oppholdstimer per årsverk til basisvirksomhet i kommunale barnehager Antall barn med barnehageplass i kommunale barnehager korrigert for alder pr. årsverk til basisvirksomhet * Korrigert for alder: antall barn 0-2 år vektes med 2, antall barn 3 år vektes med 1,5 og 4-6 åringer vektes med 1. Årsverk basisvirksomhet inkluderer styrere, styrerassistenter, pedagogiske ledere og assistenter I tabellen ovenfor sammenstiller vi de to eneste indikatorene for teknisk effektivitet. Det knytter seg noe usikkerhet til sammenligning av årsverk totalt siden noen kommuner kjøper for eksempel renholdstjenester og dermed ikke registrerer disse årsverkene på barnehagesektoren. I tillegg kan det mellom kommunene være ulik grad av opphopning av barn som krever ekstraressurser i kommunale barnehager. Videre må disse indikatorene sees i forhold til geografi og bosettingsstruktur. Dette viser seg særlig å gjøre utslag i Tromsø som har mange små distriktsbarnehager, og dermed vanskeligere kan fylle opp alle avdelinger i en del barnehager. Se for øvrig eget vedlegg der Tromsø har gjort en rettelse av antall årsverk (Det er rapportert 3 årsverk for mye til KOSTRA) og illustrert en del forskjeller mellom ordinære sentrumsbarnehager, distriktsbarnehager og styrkede barnehager. Videre er det sannsynligvis mer korrekt å sammenligne indikatorer der årsverk til basisvirksomhet er brukt. Dette skyldes at kommunene har ulik organisering av for eksempel vaktmester og renholdstjenester. Årsverk til disse er med i totale årsverk, men dersom dette er skilt ut i egne enheter rapporteres ikke årsverkene på barnehagesektoren. Trondheim og Bærum har de høyeste andelene korrigerte oppholdstimer per årsverk totalt i kommunale barnehager. Dersom vi antar at innhold og kvalitet i tjenestene i gjennomsnitt er lik i alle kommunene kan vi si at de er mest produktive, det vil si at et årsverk i Trondheim og Bærum produserer flest oppholdstimer. Ser vi på oppholdstimer ber årsverk til basisvirksomhet har Fredrikstad byttet plass med Bærum. Fredrikstad har med andre ord den nest høyeste produktiviteten målt ved basisårsverk. Videre er Kristiansand den kommunen 25

26 med den femte høyeste antall oppholdstimer per årsverk til basisvirksomhet mot det nest laveste antallet sett i forhold til oppholdstimer per årsverk totalt. Målt i antall barn korrigert for alder per årsverk til basisvirksomhet har Trondheim og Kristiansand de høyeste andelene, det vil si høyest produktivitet. Målt i forhold til oppholdstid har Kristiansand en relativt lav produktivitet. En forklaring på dette er at Kristiansand har færrest heltidsplasser. Halvtidsplasser finnes gjerne i mindre barnehager og kombinasjonen av kort oppholdstid og mindre barnehager kan medføre at det kreves flere årsverk per oppholdstid. Det kan også være at det er vanskeligere å holde full dekning målt i oppholdstimer når en har mange deltidsplasser. Det blir da mange barn å dele årsverkene på, mens antall korrigerte oppholdstidstimer ikke er proporsjonal med antall barn. For eksempel vil det administrative arbeidet per barn trolig være uavhengig av barnets oppholdstid. Det samme gjelder tid til foreldresamtaler og lignende. Trondheim ligger nokså midt på treet når det gjelder oppholdstider (over eller under 33t/u). Tromsø har både færrest korrigerte oppholdstimer per årsverk totalt og per årsverk til basisvirksomhet, og lavest antall barn per årsverk. Denne kommunen har mange små distriktsbarnehager der det er vanskelig å fylle opp alle avdelingene. Siden lønn er den største utgiftsposten ville en forvente at korrigerte brutto driftsutgifter per barn er høyere jo færre oppholdstimer og barn en har per årsverk. For Tromsø stemmer dette nokså bra siden de har relativt høye (nest høyest) bruttoutgifter per barn. Trondheim har de laveste kostnadene både per barn og per årsverk, mens Bærum imidlertid ligger nokså midt på treet. Kristiansand har lavest utgift per barn, men har de tredje høyeste brutto driftsutgifter per korrigert oppholdstime, noe en kunne forvente siden kommunen har den nest laveste produktiviteten målt i oppholdstimer per årsverk. Målt i forhold til antall barn har Kristiansand etter Trondheim de klart laveste brutto utgiftene, noe som stemmer overens med det høye antallet barn per årsverk. 26

27 Vi har også laget en egen beregning for korrigerte oppholdstimer per årsverk til basisvirksomhet i kommunale barnehager. Som en ser blir rekkefølgen endret. Det er altså ulik bruk av tospråklige assistenter, annet personale, vaktmester, rengjøring, mv. Basisårsverk er summen av årsverk til styrerer, styrerassistenter, pedagogiske ledere og assistenter. Figur 2: Andel årsverk til basisvirksomhet i kommunale barnehager Fredrikstad Bærum Drammen Kristiansand Sandnes Stavanger Bergen Trondheim Tromsø I figuren ovenfor har vi vist den prosentvise andelen av årsverkene i kommunale barnehager som går til basisvirksomhet. Særlig Bærum, men også Sandnes og Stavanger har høye andeler til basisvirksomhet. Kristiansand og Tromsø har de laveste andelene. Forskjellen mellom høyest og lavest er på over 10 prosentpoeng. 27

28 Tabell 15: Utgifter i forhold til antall brukere og oppholdstimer Indikator FRE BÆR DRA KRS SAN STA BER TRH* TRØ Korrigerte brutto driftsutgifter i kroner per barn i kommunal barnehage Korrigerte brutto driftsutgifter til 35,18 32,84 33,19 37,12 35,73 36,8 41,85 28,94 40,71 kommunale barnehager per korrigert oppholdstime (kr) Kommunale overføringer av 1,08 4,32 0 0,57 0,29 11,86 3,17 7,50 3,32 driftsmidler til private barnehager per korrigert oppholdstime i private barnehager (kr) Korrigerte brutto driftsutgifter til 26,6 26,3 31,1 27,4 29,1 26,6 28,7 24,1 29,7 kommunale barnehager funksjon 201 pr. korrigert oppholdstime (kr) Utgifter til kommunale barnehager (funksjon 211) per barn som er tatt opp etter barnehageloven 9 (kr) Rangering: Korrigerte brutto driftsutgifter i kroner per barn i kommunal barnehage Korrigerte brutto driftsutgifter til kommunale barnehager per korrigert oppholdstime (kr) Kommunale overføringer av driftsmidler til private barnehager per korrigert oppholdstime i private barnehager (kr) Korrigerte brutto driftsutgifter til kommunale barnehager funksjon 201 pr. korrigert oppholdstime (kr) Utgifter til kommunale barnehager (funksjon 211) per barn som er tatt opp etter barnehageloven 9 (kr) * Data for Trondheim er korrigert i forhold til KOSTRA. 44,9 mill. ble ført på kommunale barnehager i KOSTRA rapporteringen, disse var i følge Trondheim overføringer til private barnehager med driftsavtale. Ser vi på totale utgifter til barnehager er det for noen kommuner ulik rangering og ulikhet mellom kommunene avhengig om vi ser på utgiftene per bruker eller per oppholdstime. Det største utslaget finner vi for Kristiansand som har de laveste utgiftene per barn, men de tredje høyeste utgiftene per oppholdstime. Bergen har de klart høyeste totale gjennomsnittskostnadene både per barn og per oppholdstime. I 2001 ble lønnskostnadene til spesial- og støttepedagoger i de private barnehagene i Bergen og Tromsø ikke regnskapsført som en overføring til de private barnehagene. Korrigeres det for dette forholdet reduseres gjennomsnittskostnadene, og også utgifter per barn som er tatt opp etter barnehageloven 9. Bergen kommune inngikk i 2000 avtaler med en rekke private barnehager om kommunalt aktivitetstilskudd. Tilskuddet skal trappes opp over flere år, og i 2001 utgjorde det kr per enhet. Private barnehager som tidligere hadde hatt driftsavtale med Bergen kommune, fikk kr per enhet. Når dette i liten grad gjenspeiles i tallene i tabellen ovenfor, 28

29 skyldes dette at tilskuddet til de private barnehagene i en del tilfeller ikke har blitt ført som kommunal overføring av driftsmidler. I Trondheim er det også en feilføring som vil påvirke kommunens brutto utgift til kommunale barnehager og kommunens overføring til private barnehager. Private barnehager med driftsavtale (private barnehager med kommunalt opptak) føres i regnskapet som ordinære kommunale enheter, og blir slik med i nøkkeltallene for de kommunale barnehagene, og motsatt ikke med i beregningen av kommunale overføringer til private barnehager. Dette utgjorde i 2001 til sammen 44,9 millioner kroner, hvorav 39,3 gikk til f 201, 2,3 til f211 og 3,3 millioner gikk til f221. Dette utgjør 14% av de bruttoutgiftene som er brukt i våre tall. Dette har vi korrigert for i denne rapporteringen. De stedene vi dette har medført endring i forhold til KOSTRA er markert med grått. Forskjellene mellom kommunene er mindre når en måler utgifter i forhold til oppholdstime. Dette viser faren med å fokusere ensidig på for eksempel utgifter per barn. Ulike brukere har ulike oppholdstimer og en kan anta at det er i de timene en faktisk er i barnehagen at en i hovedsak belaster de kommunale budsjettene. Dette gjelder særlig dersom en greier å utnytte kapasiteten selv om en har mange barn med mindre enn heldagsplass. Dersom kommunene ikke greier å justere kapasiteten ved mange deltidsplasser kan en tenke seg at en ikke fullt ut får utnyttet verken kapitalen eller arbeidskraften. Et annet moment er at barn i åpne barnehager og barn i barneparker ikke er med i nevneren i nøkkeltallene, verken når en bruker oppholdstimer eller antall barn med plass. Utgiftene til disse tilbudene er imidlertid med i nøkkeltallets teller. Det er som nevnt særlig Sandnes og Trondheim som har mange barn i åpen barnehage, henholdsvis 8,5 og 11 prosent av barna er i slike barnehager. På basis av dette skulle en forvente at disse to kommunene hadde høye utgifter per barn/oppholdstime. Sandnes ligger i den øvre halvdelen når en ser på utgifter per oppholdstime til funksjon 201, førskole, men vi har ikke mulighet til å si om dette skyldes problematikken rundt åpne barnehager. Trondheim har lavest utgift per oppholdstime til funksjon 201. Tabell 16: Andel barn med plass i åpen barnehage, prosent av alle barn med plass Fredrikstad 2,2 Bærum 1,4 Drammen 3,4 Kristiansand 2,6 Sandnes 8,5 Stavanger 2,1 Bergen 2,1 Trondheim 11,0 Tromsø 0,0 Tallene for eksempel for Bærum og Kristiansand viser at Bærum har høye kostnader per barn på grunn av mange heltidsplasser og dermed få barn å dele utgiftene på. Kristiansand har derimot mange deltids- eller korttidsplasser og får dermed mange barn å dele utgiftene på. Dette viser at det er mest riktig å se på utgiftene i forhold til oppholdstimer. 29

30 Det er store forskjeller mellom kommunene når det gjelder overføringene av driftsmidler til private barnehager per korrigert oppholdstime. Stavanger har de klart høyeste overføringene, mens Drammen ikke overfører noe til private barnehager. Sandnes og Kristiansand overfører svært lite driftsmidler til private barnehager. Årsaken til Stavangers situasjon er at de er med i forsøket med rammefinansiering. Dermed vil midler som overføres registreres som om de kommer fra kommunen siden statlige tilskudd tildeles gjennom rammetilskudd og ikke som statlige tilskudd direkte til barnehagene. Stavanger er derfor ikke sammenlignbar med de andre kommunene på denne indikatoren. Vi har derfor tatt ut Stavanger av rangeringen, men beholdt tallene som en opplysning til kommunen. Når vi ser bort fra Stavanger er det Trondheim som har de klart høyeste overføringene til private barnehager. Dette må tas inn i betraktningen av utgiftene til kommunale barnehager der Trondheim har de klart laveste utgiftene både per oppholdstime og per barn. Arbeidsgruppen har også poengtert at enkelte felleskostnader som gjelder private barnehager er ført på kommunale barnehager. Dette er sannsynligvis små beløp, men vi har ikke tall for hvor mye de utgjør. I tabellen ovenfor har vi også vist korrigerte bruttoutgifter fordelt på de to Kostra funksjonene 201 og 211. Det er betydelige forskjeller mellom kommunene på disse indikatorene. Det er også betydelige problemer med å tolke/analysere disse indikatorene. Som nevnt er utgifter sett i forhold til barn tatt opp etter 9 ikke entydig. Hovedgrunnen til dette er at det i følge kommunene er mange barn som får ekstra ressurser uten å være 9 barn og det er mange 9 barn som ikke får ekstra ressurser. I tillegg er det også 9 barn i private barnehager og utgifter til disse barna er med i utgiftstallene for noen kommuner selv om det i indikatoren står kommunale barnehager. Konklusjonen er at indikatoren der 9 barn brukes slik ikke er sammenlignbar mellom kommuner. Trondheim har de laveste bruttoutgiftene til ordinær drift (funksjon 201) per oppholdstime i kommunale barnehager og Drammen har de høyeste. I tabellen nedenfor har vi vist en beregning som illustrerer hvor mye høyere kommunenes bruttoutgifter er til funksjon 201 enn den kommunen som har de laveste utgiftene per korrigert oppholdstime, det vil si Trondheim. Det er gjort av to grunner. For det første for å illustrere potensialet for reduksjon i bruttoutgifter. For det andre fordi det er vanskelig å få noen god forståelse av indikatorer som er basert på korrigert oppholdstime. Metoden som er brukt er at vi har tatt differansen mellom utgift per oppholdstime til funksjon 201 i Trondheim (lavest) og alle de andre kommunene. Denne differansen har vi så multiplisert med antall korrigerte oppholdstimer i de respektive kommuner. Det er Drammen som har det største innsparingspotensialet målt per innbygger 1-5 år. Tabell 17: Potensiale for reduksjon bruttoutgifter til funksjon 201 dersom lik bruttoutgift per korrigert oppholdstime som den kommunen med lavest utgift per korrigert oppholdstime. FRE BÆR DRA KRS SAN STA BER TRH TRØ Potensial i 1000 kroner Potensial i kroner per barn 1-5 år

31 Tabell 18: Utgifter til og bruk av lokaler og skyss i forhold til antall brukere Indikator FRE BÆR DRA KRS SAN STA BER TRH*** TRØ Utgifter til kommunale lokaler og ** skyss (funksjon 221) per barn i kommunal barnehage (kr) Utgifter til kommunale lokaler og 2,4 2,5 0,2 3,7 2,3 3,7 4,9 2,4 4,2 skyss per korrigert oppholdstime i kommunal barnehage (kr)* Leke- og oppholdsareal per barn 4,25 4,09 4,82 3,09 4,68 6,93 4,88 4,17 5,08 (m2) Leke- og oppholdsareal per 0,0017 0,0015 0,0019 0,0015 0,0020 0,0026 0,0017 0,0017 0,0019 oppholdstime (m2)* Rangering: Utgifter til kommunale lokaler og skyss per barn i kommunal barnehage (kr) Utgifter til kommunale lokaler og skyss per korrigert oppholdstime i kommunal barnehage (kr) Leke- og oppholdsareal per barn (m2) Leke- og oppholdsareal per oppholdstime (m2) * Egne beregninger basert på grunnlagstall, nivå 3 ** Tallet er feil og vil i følge kommunen ikke bli rettet i denne omgang *** Jfr. kommentar til tabell 15 Utgifter til lokaler og skyss er nokså forskjellig fra kommune til kommune. Bergen har de klart høyeste utgiftene per barn i kommunale barnehager (tallet er for høyt, ref s. 24, men vil ikke bli rettet i denne omgang), mens Drammen har de klart laveste utgiftene. Etter Bergen er det Tromsø som har de høyeste utgiftene. Det er ikke mulig å skille utgifter til skyss fra utgifter til lokaler. Det hadde vært nyttig å skille mellom disse utgiftene. Et skille ville ha gitt bedre styringsinformasjon siden det ikke er noen styringsmessig sammenheng mellom skyss og lokaler. Utgifter til skyss skal ifølge veiledningen ikke inneholde utgifter til skyss som er en del av tilretteleggingen av tilbudet for funksjonshemmede barn, det skal heller ikke inneholde skyss i barnehagetiden da dette skal føres på funksjon 201, førskole. Ingen av ASSS kommunene har ført utgifter til skyss på funksjon 221. Dermed er det kun utgifter til lokaler som er med i dette nøkkeltallet og dermed er styringsproblematikken nevnt over ikke aktuell for disse kommunene. Vi har laget en egen beregning av utgiftene til lokaler per korrigert oppholdstime. Rekkefølgen på kommunene ble nesten ikke endret i forhold til om en så på dette per barn. Stavanger har det høyeste arealet per barn, mens Kristiansand har det laveste. Dette er en dårlig indikator siden det er stor forskjell i oppholdstider og siden barn i familiebarnehager er med i nøkkeltallet selv om arealet til disse barnehagene ikke er registrert. I tillegg deles det ikke på avdelinger/barnehager for små og store barn. Det er forskjellig arealnorm for store og små barn, det vil si over eller under 3 år. Det er særlig Fredrikstad, Bærum og Kristiansand som har mange barn i familiebarnehage. En skulle dermed forvente at disse kommunene hadde lite areal per barn/oppholdstimer fordi antall barn i familiebarnehager er med i nevneren mens arealet til familiebarnehagene ikke er med i telleren. En kommune som Kristiansand har mange barn med deltidsplass, det vil si 31

32 relativt mange av barna som i nevneren deler plassen sin med andre. Dersom en ser på areal per oppholdstime jevner forskjellene seg ut og rekkefølgen på kommunene endres. Kristiansand har imidlertid fremdeles det laveste areal per oppholdstime og Stavanger det høyeste. Bærum og Bergen har imidlertid nesten likt areal per oppholdstime som Kristiansand. 4.6 Andre indikatorer Nedenfor har vi satt opp den prosentvise fordelingen av utgiftene på funksjon 201, 211 og 221. Det er store forskjeller mellom kommunene. Drammen har svært mye av sine utgifter innen opphold og stimulering og tilsvarende lite utgifter på tilrettelagte tiltak og lokaler. Bergen ligger i den motsatte enden av skalaen. Figur 3: Prosentvis fordeling av bruttoutgifter på funksjoner Funksjon Opphold og stimulering Funksjon Tilrettelagte tiltak Funksjon Lokaler Fredrikstad Bærum Drammen Kristiansand Sandnes Stavanger Bergen Trondheim Tromsø 32

33 4.7 Private versus kommunale barnehager Figur 4: Korrigerte oppholdstimer per årsverk i private og kommunale barnehager Korrigerte oppholdstimer per årsverk private barnehager Korrigerte oppholdstimer per årsverk kommunale barnehager Fredrikstad Bærum Drammen Kristiansand Sandnes Stavanger Bergen Trondheim Tromsø I figuren ovenfor har vi vist korrigerte oppholdstimer per årsverk totalt i private og kommunale barnehager. Vi har ikke data for årsverk til basisvirksomhet i private barnehager. Det er bare i Trondheim og Bærum det er flere korrigerte oppholdstimer per årsverk i kommunale enn i private barnehager. Dersom vi antar at kvaliteten på barnehagetilbudet er lik i private og kommunale barnehager, og at fordelingen av barn med særlige behov er lik i de private og kommunale barnehagene, indikerer figuren at de private barnehagene er mer produktive i sin bruk av årsverk enn de kommunale barnehagene i alle kommunene bortsett fra disse to kommunene. Det er nødvendig med mer informasjon både om kvalitet og sammensetning av barn med særlige behov for å kunne si noe bestemt om produktivitetsforskjeller. Arbeidsgruppen har påpekt at det er en klar opphopning av barn som krever ekstra ressurser i kommunale barnehager. Det er også en del tilfeller der personell som jobber med spesiell oppfølging av barn i private barnehager er rapport som årsverk i kommunale barnehager. Dette kan både være feilføringer i rapporteringen til KOSTRA og det kan være at disse årsverkene jobber både i kommunale og private barnehager. Det hadde også vært nyttig med økonomiske data for private barnehager som var sammenlignbare med kommunale barnehager. Dersom vi ser på antall barn per årsverk i stedet for korrigert oppholdstid per årsverk får vi et nokså likt bilde som i figuren ovenfor. 33

34 Figur 5: Korrigerte oppholdstimer per private og kommunale barnehage Korrigerte oppholdstimer per barnehage private barnehager Korrigerte oppholdstimer per barnehage kommunale barnehager Fredrikstad Bærum Drammen Kristiansand Sandnes Stavanger Bergen Trondheim Tromsø I figuren ovenfor har vi vist korrigerte oppholdstimer per private og kommunale barnehager. Som vi ser er de private barnehagene betydelig mindre enn de kommunale i alle kommunene med unntak av Tromsø. I Tromsø er også forskjellen mellom barnehagestørrelsene mindre enn i alle de andre kommunene. Ser vi disse to indikatorene i forhold til hverandre gir det en indikasjon på at det ikke er noen produktivitetsgevinst å hente når det gjelder årsverk ved å ha store enheter. De private barnehagene har flere barn per årsverk (høyere produktivitet) enn de kommunale, og de private barnehagene er mindre enn de kommunale målt i antall oppholdstimer per barnehage. Igjen må det nevnes at vi ikke har informasjon om sammensetning av barn og kvalitet på tjenestene. 34

35 5 Oppsummering av hver kommune 5.1 Fredrikstad Kommunen har den laveste andelen barn i barnehagealder i forhold til alle innbyggerne i kommunen. Videre skiller kommunen seg ikke særlig fra de andre kommunene på de levekårsindikatorene vi har sett på. Et unntak her er at kommunen har nest høyest andel skilte og separerte, men her er det små ulikheter mellom kommunene. Ut fra dette kan en forvente at kommunen har relativt lave utgifter til barnehagedrift. Dette skyldes særlig den lave andelen barn i alderen 1-5 år. Denne forventningen forsterkes når en ser at kommunen har den nest laveste barnehagedekningen og høyest andel barn i private barnehager uten driftstilskudd. Kommunen ligger også godt an (øverste halvdel) når det gjelder produktivitet målt i årsverk per oppholdstime. Disse forventningene blir bekreftet ved at kommunen buker minst målt i nettoutgift som andel av kommunens totale netto driftsutgift og når en ser på nettoutgifter per innbygger totalt og per barn i aldersgruppen 1-5 år. Ser vi på bruttoutgifter per korrigert oppholdstime bekreftes dette ytterligere ved at kommunen har det tredje laveste nivået. Kommunen har altså en relativ effektiv drift av de kommunale barnehagene når vi ser bort i fra kvaliteten på tjenesten, som vi ikke har data for. 5.2 Bærum Kommunen har den fjerde høyste andelen barn i aldersgruppen 0-5 år i forhold til totalt antall innbyggere i kommunen. I tillegg ligger kommunen svært godt an på levekårsindikatorene. Videre har kommunen den høyeste barnehagedekningen. Dette i tillegg til at kommunen ikke har private barnehager uten driftstilskudd, samt at det ikke er noen direkte sammenheng mellom levekårsindikatorer og etterspørsel etter barnehageplasser skulle tilsi at kommunen har nokså høy andel av sin totale driftsutgifter til barnehagedrift. Dette bekreftes delvis ved relativt høye nettoutgifter som andel av kommunens totale nettoutgifter og i forhold til antall barn 1-5 år. Kommunen har en relativt effektiv drift av sine kommunale barnehager målt i årsverk per korrigert oppholdstime, og kommunen har de nest laveste bruttoutgiftene per korrigert oppholdstime. Videre har Bærum de høyeste overføringene til private barnehager. I sum skulle dette tilsi at kommunen prioriterer barnehagesektoren høyt og at driften av dem er relativt effektiv. 5.3 Drammen Kommunen har den nest laveste andelen barn i aldersgruppen 1-5 år i forhold til totalt antall innbyggere i kommunen. Drammen har den høyste andele skilte og separerte, og ligger relativt dårlig an på andre levekårsindikatorer. Kommunen har en barnehagedekning som ligger nokså midt på treet i forhold til de andre kommunene og har nesten alle barna i kommunale barnehager og private barnehager med driftstilskudd og dette er stort sett ordinære barnehager, det vil si relativt få barn i åpne- eller familiebarnehager. Drammen har den klart høyeste andelen barn fra språklige og kulturelle minoriteter. Den lave andelen barn trekker i retning av lave utgifter til barnehager, mens de andre trekker i retning av høye utgifter. Ser vi på nettutgifter per barn i aldersgruppen 1-5 år har Drammen de høyeste utgiftene. Dette kan tyde på at kommunen prioriterer barnehager høyt. Drammen har 35

36 imidlertid en relativt lav produktivitet målt i korrigerte oppholdstimer per årsverk (relativt få oppholdstimer per årsverk), men har høy økonomisk effektivitet (lave bruttoutgifter til kommunale barnehager per korrigert oppholdstime). I sum kan det virke som om Drammen har en effektiv barnehagestruktur der personalressurs til barn prioriteres høyt og der årsverkene utnyttes relativt godt økonomisk sett. I tillegg tyder de høye nettoutgiftene på at kommunen velter relativt lite over på foreldrene. Dette kan skyldes at kommunen har relativt gode moderasjonsordninger for foreldrebetaling. 5.4 Kristiansand Kommunen ligger nokså dårlig an på de utvalgte levekårsindikatorene. Dette gjelder særlig andel enslige forsørgere og andel arbeidsledige. I tillegg har kommer kommunen dårlig ut på de generelle levekårsindikatorene. Videre har kommunen den klart laveste yrkesdeltakelsen blant kvinner. Kommunen ligger midt på treet når det gjelder andel av befolkning 1-5 år. Det samme gjelder for barnehagedekningen. Kristiansand har nokså mange barn i private barnehager, hvorav de fleste er barnehager med driftstilskudd. Kommunen ser ut til å prioritere barnehagene relativt lavt når en ser på nettoutgift som andel av kommunens totale nettoutgift og nettoutgift per barn 1-5 år, det vil si lave nettoutgifter. Dette må imidlertid sees i forhold til den reelle etterspørselen etter barnehager som vi ikke har informasjon om. Målt i korrigerte oppholdstimer per årsverk i kommunale barnehager har Kristiansand den nest laveste produktiviteten, det vil si få timer per årsverk. Kommunen har også relativt høye brutto driftsutgifter per korrigert oppholdstime, noe som indikerer at kommunen også har en relativt lav økonomisk effektivitet. Denne lave effektiviteten kan også være et tegn på at kommunen prioriterer barnehagene høyt. Som nevnt indikerer nettoutgiftene ikke at dette er tilfellet. Årsaken kan blant annet være at kommunen kan ha høy foreldrebetaling. Dette har vi ikke noen eksakt informasjon om, vi har kun betalingssatsene som viser at Kristiansand ligger nokså høyt på fullpris satsene og har relativt dårlige moderasjonsordninger. 5.5 Sandnes Sandnes har den klart høyste andelen av innbyggere i alderen 1-5 år, men den klart laveste dekningsgraden. Samtidig ligger kommunen nokså midt på treet på de utvalgte levekårsindikatorene som antas å ha betydning for etterspørselen etter barnehageplasser. Kommunen har den nest høyeste andelen barn i kommunale barnehager og få barn i private barnehager uten driftstilskudd. Som en kanskje kan forvente av dette burde kommunen ha lave nettoutgifter per barn i aldersgruppen 1-5 år. Dette er ikke tilfellet da kommunen i forhold til de andre ASSS kommunene ligger nokså midt på treet her. Kommunen ligger også nokså midt på treet når det gjelder produktivitet, både målt som årsverk per korrigert oppholdstime og brutto driftsutgifter per korrigert oppholdstime i kommunale barnehager. Avhengig av den reelle etterspørselen kan det være rom for en økning av barnehagetilbudet i kommunen. 36

37 5.6 Stavanger Stavanger er med i prøveordningen med rammefinansiering. Kommunen er derfor ikke sammenlignbar med de andre kommunene på flere indikatorer. Her kommenteres derfor kun de indikatorene der kommunen er sammenlignbar med de andre ASSS kommunene. Kommunen har relativt mange innbyggere i aldersgruppen 1-5 år og ligger nokså midt på treet på de utvalgte levekårsindikatorene. Vi har ikke data som kan si noe om prioritering på grunn av den nevnte forsøksordningen, men kommunen har den nest høyeste barnehagedekningen, noe som kan indikere at barnehager prioriteres høyt. Kommunen har nest lavest produktivitet målt i korrigerte oppholdstimer per årsverk i kommunale barnehager, og ligger nokså midt på treet når det gjelder brutto utgifter per korrigert oppholdstime til kommunale barnehager. Dette kan både indikere høy prioritet og lav effektivitet. 5.7 Bergen Bergen ligger relativt dårlig an når det gjelder de utvalgte levekårsindikatorene og har en relativt høy andel innbyggere 1-5 år. Kommunen har videre den tredje laveste barnehagedekningen. Kommunen ser ut til å prioritere barnehagene relativt høyt siden den har de høyeste nettoutgiftene til barnehagens som andel av kommunens totale nettoutgifter og har de nest høyeste nettoutgiftene per innbygger 1-5 år. Bergen har et relativt stort privat barnehagetilbud da de har den nest laveste andelen barn i kommunale barnehager, og langt de fleste private barnehagene har kommunalt driftstilskudd. Kommunen har relativt høy produktivitet målt i antall korrigerte oppholdstimer per årsverk, men har de høyeste bruttoutgiftene per korrigert oppholdstime, noe som indikerer lav økonomisk effektivitet. En årsak til de høye gjennomsnittskostnadene i de kommunale barnehagene er at kommunen har de høyeste utgiftene til lokaler. En annen årsak kan være at den har relativt dyre årsverk, noe vi ikke har data for. De høye gjennomsnittskostnadene kan være en av årsakene til de høye nettoutgiftene, selv om nettoutgiftene må sees i sammenheng med andre utgifter. Bergen har det laveste nivået på sin høyeste betalingssats, noe som trekker i retning av høye nettoutgifter. 5.8 Trondheim Kommunen ligger midt på treet når det gjelder andel innbyggere 1-5 år og relativt høyt på de utvalgte levekårsindikatorene. Barnehagedekningen i Trondheim er omtrent midt på treet i forhold til de andre ASSS kommunene. Kommunen har den høyeste andelen barn i kommunale barnehager og de fleste private er barnehager med driftsstøtte fra kommunen. En relativt lav andel de totale nettoutgiftene går til barnehage og kommunen har den nest laveste nettoutgift per barn 1-5 år, noe som kan tyde på at barnehagene prioriteres relativt lavt. Det kan imidlertid også være at kommunen driver sine barnehager relativt effektivt. Målt i korrigerte oppholdstimer per årsverk er Trondheim den klart mest effektive, og kommunen har de laveste korrigerte bruttoutgifter per korrigert oppholdstime i kommunale barnehager. Kommunen har med andre ord høy økonomisk effektivitet. 37

38 5.9 Tromsø Kommunen har den nest høyeste andelen innbyggere i alderen 1-5 år. Kommunen kommer godt ut på de utvalgte levekårsindikatorene med unntak av andelen enslige foreldre med stønad fra folketrygden, der kommunene har den høyeste andelen. Tromsø har den fjerde høyeste barnehagedekningen og langt de fleste av barna går i private barnehager. Kun 22% av barna med plass har plass i kommunal barnehage. Nesten alle de private barnehagene har driftstilskudd fra kommunen. Kommunen ligger nokså midt på treet når det gjelder nettoutgifter i forhold til totale nettoutgifter og i forhold til innbyggere i alderen 1-5 år. Kommunene har det laveste antallet korrigerte oppholdstimer per årsverk og har de nest høyeste bruttoutgiftene per korrigert oppholdstime i kommunale barnehager. Kommunen er med andre ord den av ASSS-kommunene som har lavest produktivitet. Merk at vi ikke har korrigert for lavere arbeidsgiveravgift noe som ville ha økt gjennomsnittskostnadene ytterligere. Tromsø skiller seg imidlertid ut ved å ha mange distriktsbarnehager som er så små at det er vanskelig å fylle opp alle avdelinger. Dette vil trekke i retning av lav produktivitet målt ved våre indikatorer. Det vil si at de er relativt dyre i drift. (Se vedlegg 6.2). Den høye andelen private barnehager er dermed kanskje med på å trekke ned utgiftene slik at nettoutgiftene ikke står i forhold til de høye gjennomsnittskostnadene. Nettoutgiftene må også sees i forhold til andre utgifter og til egenbetalingene til foreldre. Basert på opplysningene om egenbetalingssatser kan det tyde på at kommunene har relativt høy egenbetaling. I tillegg har kommunen relativt høye utgifter til lokaler og skyss i de kommunale barnehagene. 38

39 6 Vedlegg 6.1 Bestilling av tilleggsdata I det følgende gjengis det kommunene har rapportert. Noe er inkorporert i rapporten og noe er kun gjengitt her. 1. Antall barn i barneparker. Har dere også kommunens totale brutto- og nettoutgifter for barneparker? Dette er tatt med i rapporten. 2. Antall plasser i åpne barnehager. Har dere også kommunens totale brutto- og nettoutgifter for åpne barnehager? Dette er tatt med i rapporten og både plasser og utgifter er registrert i KOSTRA, men plasser er ikke med i nøkkeltallene. 3. I Trondheim har man gjort en undersøkelse om sammenhengen mellom sosioøkonomiske forhold og behov for barnehageplasser. Representanten fra Trondheim forsøker å finne rapport og sender den til AF. Ikke mottatt 4. Bergen har gjort en behovsundersøkelse. Kopi av rapport sendes til AF Denne er mottatt 5. "Andel barn i barnehager uten kommunalt driftstilskudd." er usikkert for Bergen og Trondheim. Disse sjekker tallene og sender reviderte tall til AF. Bergen: Bedriftsbarnehagene og de private familiebarnehagene med ett unntak fikk ikke kommunalt tilskudd i I bedriftsbarnehagene var det 632 barn og i de private familiebarnehagene var det 125 barn. Trondheim: Private barnehager med driftsavtale (private barnehager med kommunalt opptak) føres i regnskapet som ordinære kommunale enheter, og blir slik med i de nøkkeltallene for de kommunale barnehagene, og motsatt ikke med i beregningene av kommunale overføringer til private barnehager. Dette er korrigert for i rapporten 39

40 6. Data om kommunenes vedtatte norm for leke og oppholdsareal + bemanningsnorm sendes til AF. (pkt. 3D i årsmeldingsskjema) Areal og bemanningsnorm: Kommune Areal Bemanning Under 3 år Over 3 år Under 3 år 3 år og eldre Fredrikstad 5,5m 2 3 m 2 Se nedenfor Bærum 5,5 m 2 4 m 2 1 ped., 2 ass. 9 heltidsbarn Drammen 5,5m 2 4 m 2 * * Kristiansand 5,3 m 2 4 m 2 * * Sandnes 5,5 m 2 4 m 2 1 ped., 1 fagarb., 1 ass., per 9 barn 1 ped., 2 ass. 18 heltidsbarn 1 ped., 1 fagarb., 1 ass., per 18 barn Stavanger* 5,5 m 2 4 m 2 1 ped. og 2 øvrige per 18 barn Bergen 5,3 m 2 4 m 2 Se nedenfor Trondheim* Tromsø 5,5 m 2 4 m 2 Se nedenfor Har ikke fått data Trondheim. Mangler også bemanningsnorm for Drammen og Kristiansand. Bemanningsnorm i Fredrikstad: Har ingen vedtatt bemanningsnorm, men bemanningen i de fleste barnehagene er: 1 pedagogisk leder og to assistenter/fagarbeidere ved hver avdeling. 1 styrer per barnehage med tre avdelinger eller mer. Bemanningsnorm i Tromsø: 6 i Vedtekter for Tromsø kommunes barnehager; Bemanning: 6.2 Hver barnehage skal ha en styrer som har den daglige ledelsen av virksomheten. Styreren skal ha utdanning som førskolelærer. Styrers administrasjonstid kommer i tillegg til normen for pedagogisk bemanning. Pedagogiske ledere må ha utdanning som førskolelærere. Bemanningen i barnehagen må være tilstrekkelig til at personalet kan drive en tilfredsstillende pedagogisk virksomhet. 6.3 Følgende bemanningsplan gjelder for de kommunale barnehagene med 9 timers åpningstid: a) Styrer ansettes i 1/1 stilling ved 3 og 4 avdelings barnehager, og med 20 timers administrasjonstid ved 2 avdelings barnehager. Ved 1 avdelings barnehager skal styrers administrasjonstid være minimum 35% av hel stilling. b) Grunnbemanning pr. avdeling/gruppe skal være: 1 pedagogisk leder per barn når barna er over 3 år og per 7-9 barn når barna er under 3 år. 2 assistenter. c) Det ansettes kjøkkenassistent i 5t. per uke per avdeling. d) Assisterende styrer har administrasjonsressurs tilsvarende 1t. per uke. e) Det opprettes fastvikar stillinger tilsvarende ¼ assistentstilling per avdeling. 40

41 Bemanningsnorm i Bergen: 1 styrer i hver barnehage, 1 styrerassistent i 5 og 6 avdelingsbarnehager, 1 pedagogisk leder per avdeling, 2 assistenter per avdeling 7. Kommunene melder inn til AF regelverket for foreldrebetaling og moderasjonsordninger. Høyeste og lavest satser er tatt med i rapporten. 8. Kommunene sender beskrivelse av organiseringen til AF. (F. eks. Er det en styrer for hver "fysiske" barnehage eller for flere sammen. Er det merkantilt personale ved barnehagene? Hvilke administrative oppgaver er lagt til barnehagene og hvilke ligger i "sentraladministrasjonen"? ) Er tatt med i rapportens innledning. 41

42 6.2 Korreksjon av tallene til Tromsø kommune. I arbeidet med å skille distriktsbarnehage, vanlige sentrumsbarnehage, og de styrkede barnehagene fra hverandre vedrørende produktivitet, har representanten fra Tromsø funnet at Kosta tallene inneholder 3 årsverk mer enn det de faktisk hadde i år Feilen har trolig oppstått som punsjefeil ved rapportering. Korrigerte oppholdstimer per årsverk i kommunale barnehager. Tallet inneholder alle kommunalt ansatte på tjeneste 201, 211, og 221. I Tromsø kommune ble kostnadene ved integrering i private barnehager ikke regnskapsført som overføring til private. Personene var ansatt og lønnet direkte av kommunen. Konsekvensen av dette er at totalt antall oppholdstimer i kommunale barnehager er delt på for mange personer (også personer som arbeidet med integrering i private barnehager). Korrigerte oppholdstimer per årsverk til basisvirksomhet i kommunale barnehager i Tromsø Totalt Distrikt Sentrum Spesial Korrigerte oppholdstimer Årsverk Korrigerte oppholdstimer per årsverk Ved å korrigere for de 3 feile årsverkene blir tallet for Tromsø kommune Selv etter justeringen ligger Tromsø kommune markant lavere enn de andre kommunene. En ønsket derfor å se om det var forskjeller mellom barnehagene innad i kommunen. Hver hovedgruppe ble beregnet for seg. Tallene viste store forskjeller. Distriktet har lavest korrigerte oppholdstimer. Å drive små barnehager i distriktet optimalt er vanskelig i henhold til bemanning og ledig kapasitet. NB! De andre kommunene har også (i større eller mindre grad) samme problematikk som i Tromsø kommune. Tallet for sentrumsbarnehagene er av den grunn ikke direkte sammenlignbart med gjennomsnitt tallene fra de andre kommunene. Antall barn med barnehageplass i kommunale barnehager korrigert for alder per årsverk til basisvirksomhet i Tromsø Totalt Distrikt Sentrum Spesial Korrigerte oppholdstimer 5,9 6,1 6,2 4,7 Tallene er justert for de 3 årsverkene. Ved at det er antall barn som telles, taes det ikke hensyn til deltidsplasser. Dette kommer klart frem for distrikt barnehagene i Tromsø. Der er mange barn i barnehagen, men de har kortere oppholdstid. 42

43 Spesial barnehagene har både lavt korrigert oppholdstid per årsverk, og lavt antall barn per årsverk. Dette er reelt da det er høyere bemanningstetthet i disse barnehagene. Korrigerte brutto driftsutgifter i kroner per barn i kommunal barnehage Korrigerte brutto driftsutgifter til kommunale barnehager per korrigert oppholdstime (kr) Begge disse nøkkeltallene inkluderer tjeneste 201, 211 og 221. Jf. ovenfor er også utgiftene til kommunalt ansatte integreringsstillinger i private barnehager inkludert. Tallene er derfor for høye for Tromsø kommune. (Fra høsten 2002 vil private barnehager få tilskuddene utbetalt i kroner og må selv foreta ansettelsene. Da vil dette rapporteringsproblemet være fjernet). Korrigerte brutto driftsutgifter til kommunale barnehager funksjon 201 per. Korrigert oppholdstime (kr). I grunnlagstallene til Kostra inkluderes utgifter knyttet til private barnehager (ført som direkte utgift på funksjon 201 og ikke som overføring til private) og kostnadene ved kommunal drift av barneparkene. Når disse faktorene holdes utenfor er den korrigerte brutto driftsutgiften til kommunale barnehager, funksjon 201 på kr ,- (kr ,- lavere). Jeg har i tillegg delt dem opp på samme måte som tidligere: Totalt Distrikt Sentrum Spesial Korrigerte oppholdstimer 29,2 40,7 27,5 30,8 Tromsø ligger fortsatt blant de dyreste, men en ser store forskjeller innad i kommunen. Tallet for sentrumsbarnehagene kan ikke direkte sammenlignes med gjennomsnitt tallene fra de andre kommunene. 43

44 6.3 Levekårsindeks Lav utdanning Overgangsstønad Arbeidsledighet Vold Attføringspenger Uføretrygd Dødelighet Sosialhjelp 0 FRE BÆR DRA KRS SAN STA BER TRO TRØ Gj. Snitt Kilde:SSB/Hjulet Tabell 19: Levekårsindeks og delindekser, 2001 FRE BÆR DRA KRS SAN STA BER TRO TRØ Gj.snitt Levekårsindeks 7,3 2,3 7 7,9 4,4 6 6,6 6,9 6,6 6,1 Delindekser: Sosialhjelp ,6 Dødelighet ,7 Uføretrygd ,3 Attføringspenger ,6 Vold ,2 Arbeidsledighet ,4 Overgangsstønad ,9 Lav utdanning* ,4 Kilde:SSB/Hjulet *: Indeks for lav utdanning er ikke med i levekårsindeksen 44

45 Fou informasjon Tittel Barnehager: Struktur og ressursbruk Prosjektnr Oppdragets tittel Prosjektleder Forfattere Oppdragsgiver Rapport type Aggregerte Styringsdata for Samarbeidende Storkommuner, ASSS V Kenneth Andresen Kenneth Andresen, Jørn A. Cruickshank, Liv Bente Hannevik Friestad Kommunene Fredrikstad, Bærum, Drammen, Kristiansand, Sandnes, Stavanger, Bergen, Trondheim og Tromsø Prosjektrapport Rapport nr 40/2002 ISSN-nummer Tilgjengelighet til rapporten: Åpen 4 emneord Produktivitet, Effektivitet, KOSTRA, Sammenlignbare data Sammendrag Denne rapporten inneholder analyser og dokumentasjon av indikatorer for bruk av resurser på barnehagetjenesten i kommunene Fredrikstad, Bærum, Drammen, Kristiansand, Sandnes, Stavanger, Bergen, Trondheim og Tromsø. Indikatorene er basert på KOSTRA data fra Det har imidlertid vært nødvendig med en god del endringer i disse som et resultat av kvalitetssikringen av grunnlagsdata. I tillegg har det vært nødvendig å innhente en del tilleggsdata for å komplettere analysene. Dette gjelder for eksempel data som sier noe om forventet behov for barnehagetjenester, data om organisering av tjenesten samt satser for foreldrebetaling. Analysene viser at det er til dels store forskjeller mellom kommunene både når det gjelder organisering, ressursbruk og behov for barnehagetjenester. Det er imidlertid ikke grunnlag for å si noe konkret om hva forskjellene skyldes. Til det trengs det dypere analyser, men rapporten er et godt utgangspunkt for hvor en bør begynne å lete etter forbedringsmuligheter. 45