Sykehuset Telemark Utviklingsplan Vurdering av kompetanse jf. helseforetaksloven 30

Transkript

1 NOTAT Til: Sykehuset i Telemark HF Fra: Wikborg Rein Dato: 7. april 2014 Ansvarlig partner: Ola Haugen Sykehuset Telemark Utviklingsplan Vurdering av kompetanse jf. helseforetaksloven 30 1 INNLEDNING Sykehuset Telemark Helseforetak har ansvaret for spesialhelsetjenester til Telemarks ca innbyggere. Sykehusets styre vedtok et mandat for et prosjekt hvor det skulle lages en utviklingsplan for Bakgrunnen var at dagens driftsmodell med mange desentraliserte behandlingstilbud gir betydelige faglige, kvalitetsmessige og økonomiske utfordringer. Administrerende direktør i Sykehuset Telemark fremla i desember 2013 et høringsdokument for Utviklingsplan Saken er nå på høring og skal legges frem for styret 21. mai Det følger av høringsutkastet at det er Sykehuset Telemarks mål å bevare og videreutvikle et kvalitetsmessig godt og robust akuttsykehustilbud til hele fylkets befolkning. For å oppnå dette er det foreslått endringer i organiseringen av Sykehuset Telemark, herunder endringer i akuttilbudene ved sykehusene i Rjukan og Kragerø. På bakgrunn av kommentarer i enkelte høringsuttalelser er Wikborg Rein bedt om å gjøre en vurdering av styrets kompetanse til å treffe vedtak i saken vurdert opp mot Lov om helseforetak m.m. av nr. 93 ("helseforetaksloven") 30. I det følgende vil vi først gi en redegjørelse for innholdet i helseforetaksloven 30. Deretter vil vi gjøre en konkret vurdering av om styret i Sykehuset Telemark HF har kompetanse til å fatte vedtak i saken, eller om den må forelegges foretaksmøtet jf. helseforetaksloven 30.

2 2/7 2 HELSEFORETAKSLOVEN 30 Helseforetaksloven 30 regulerer hvilke saker som skal legges frem for foretaksmøtet i regionalt helseforetak. Bestemmelsen lyder slik: " 30.Saker av vesentlig betydning Foretaksmøtet i regionalt helseforetak treffer vedtak i saker som antas å være av vesentlig betydning for foretakets virksomhet eller løsningen av fastsatte målsettinger eller oppgaver. Det samme gjelder vedtak i andre saker som antas å ha prinsipielle sider av betydning eller som antas å kunne ha vesentlige samfunnsmessige virkninger, som: 1. Vedtak som kan endre virksomhetens karakter 2. Vedtak om nedleggelse av sykehus. 3. Omfattende endringer i sykehusstrukturen i helseregionen. 4. Omfattende endringer i tjenestetilbudet. 5. Vedtak om endringer i antallet helseforetak i helseregionen. 6. Vedtak om vesentlige endringer i opptaksområdet for helseforetak." Bestemmelsen begrenser kompetansen til styrene i de regionale helseforetakene. En del viktige saker kan ikke avgjøres av styrene, men må undergis politisk behandling og derfor avgjøres av foretaksmøtet i det regionale helseforetaket. De samme begrensningene gjelder for styrene i underliggende helseforetak og selskaper. 1 Hvorvidt saken må forelegges foretaksmøtet beror på om den enten må antas å være av vesentlig betydning for foretakets virksomhet eller løsningen av fastsatte målsettinger eller oppgaver, eller om saken må antas å ha prinsipielle sider av betydning eller kunne ha vesentlige samfunnsmessige virkninger. Listen med eksempler på hva som kan kvalifisere til saker med prinsipielle sider eller av vesentlig samfunnsmessige virkninger ble tilføyd med virkning fra januar Det fremgår av forarbeidene 2 at eksemplene skulle klargjøre, men ikke endre, det materielle innholdet i bestemmelsen og at listen ikke er ment å være uttømmende. Av lovens forarbeider 3 følger det at: "Bestemmelsen innebærer en begrensning i styrets kompetanse. Den fastsetter at foretaksmøtet fatter vedtak i en del saker. Dette gjelder foruten saker som er av vesentlig betydning for foretakets egen virksomhet, også saker som er av vesentlig betydning for å ivareta politiske målsettinger, og saker av 1 Se Norsk lovkommentar, note 122 til helseforetaksloven, ved Vegard Pettersen 2 Prp. 120 L ( ) 3 Ot.prp. nr. 66( ) s , Kapittel 7 Styrets oppgaver og kompetanse. Rådsorganer, 30 Saker av vesentlig betydning.

3 3/7 vesentlig prinsipiell eller samfunnsmessig betydning. Det skal foretas en nærmere regulering av hvilke saker dette gjelder i vedtektene til det enkelte foretak. [ 4 ] Hvilke saker som er av vesentlig betydning, må vurderes konkret i den enkelte sak. Vurderingen vil variere etter hvorledes forholdet mellom eier og foretak er organisert i det enkelte tilfellet, for eksempel hvor detaljerte vedtekter foretaket har. Slike saker kan være salg eller utskilling av større deler av virksomheten, vedtak som vil endre virksomhetens karakter, deltagelse i omfattende samarbeidsvirksomhet som vil påføre foretaket omfattende ansvar, avtaler med tredjemann som får vesentlig betydning for foretaket eller andre større omlegginger av driften. Beslutning om nedleggelse av sykehus kan være et eksempel på vedtak som skal fattes av foretaksmøtet i regionalt helseforetak i henhold til bestemmelsen. Etter bestemmelsens annet ledd er ansvaret for å forelegge saker som angår helseforetak, lagt på det regionale helseforetaket som er eier av helseforetaket. Saken vil dermed bli behandlet i styret i regionalt helseforetak før saken kommer til foretaksmøtet. Denne bestemmelsen avviker fra regelene som gjelder for statsforetak. Begrunnelsen er at foretakene etter lovforslaget ikke utøver næringsvirksomhet, men ivaretar ansvaret for virksomheter innenfor en sektor som er av grunnleggende betydning for velferden i samfunnet. Det er derfor nødvendig at departementet som eier har mer omfattende overordnet tilsyn og kontroll med virksomheten enn det statsforetaksloven legger opp til. Viktigheten av dette kan synliggjøres med at omfattende endringer i sykehusstrukturen i regionene kan ha stor innflytelse på behovsdekningen og hverdagen til mange pasienter og andre brukere. Forslag til slike tiltak bør derfor besluttes av foretaksmøtet i regionalt helseforetak." Bakgrunnen for bestemmelsen er altså å sikre at saker av vesentlig betydning underlegges politisk styring. På den annen side er det klart at dette kun skal gjelde overordnede spørsmål. Av lovkommentaren ved Vegard Pettersen, note 123, fremgår det at: "Et av de sentrale formålene ved foretaksorganiseringen av spesialisthelsetjenesten var å myndiggjøre de utøvende virksomhetene. Ledelse og styring av foretakene skal derfor i utgangspunktet foretas av foretakets ledelse. Overordnede politiske prioriteringer og verdispørsmål skal ligge til foretaksmøtet og den myndigheten som er politisk ansvarlig for den nasjonale helsepolitikken. Dette må tillegges vekt i vurderingen av om styret eller foretaksmøtet har kompetanse til å fatte vedtak i den enkelte sak." Det synes ikke å være gjort noen prinsipiell vurdering av hvilke saker som skal behandles i foretaksmøte, hverken av Helse- og omsorgsdepartementet eller av de regionale helseforetakene. Hvilke saker foretaksmøtet i regionalt helseforetak skal fatte vedtak i etter 30 beror på en konkret vurdering. Nærmere holdepunkter for vurderingen finnes i den praksis som er etablert gjennom fattede vedtak. Denne praksis er noe sprikende. Omorganisering av Helse Nord som medførte endringer i fødselsomsorg og kirurgisk akuttberedskap i Hålogalandssykehuset HF og Helgelandssykehuset HF ble ansett å falle inn under 30 og ble forelagt 4 Dette var tidligere regulert i vedtektene til Helse Sør-Øst RHF 9, men bestemmelsen ble opphevet 7. januar 2014 fordi: "Gjeldende 9 gjentar deler av ordlyden i helseforetaksloven 30 og 31. Bestemmelsen er således overflødig og kan lede til misforståelser." Se Protokoll fra foretaksmøte Helse Sør-Øst av 7. januar 2014 s. 8.

4 4/7 foretaksmøtet i Helse Vest gjennomgikk i 2003 akuttfunksjonene i helseregionen med vekt på organiseringen av kirurgi og fødetilbud. Det ble på bakgrunn av dette foreslått endringer som utviklet tjenestetilbudet i tråd med nasjonale føringer. Tiltakene omfattet etablering av en forsterket fødestue ved Lærdal sjukehus og overføring av kirurgiske og indremedisinske tjenester ved Førde sentralsjukehus, avdeling Florø til Førde sentralsjukehus, Lærdal sjukehus og Nordfjord sjukehus. Dette ble behandlet i foretaksmøtet. Samme år endret foretaksmøtet et styrevedtak om at fødeavdelingen ved Sykehuset Innlandet Gjøvik, skulle nedlegges. Videre ble forslag fra styret for Helse Øst RHF om omlegging av fødetilbudet i Oslo-regionen behandlet i foretaksmøtet. Samtidig er det fattet flere vedtak av lignende karakter som ikke er forelagt foretaksmøtet. Eksempler på dette er nedleggelse av Aker Sykehus, som ble vedtatt av styret i Oslo Universitetssykehus i 2010, endringer i sykehusstrukturen i Østfold, hvor det på styremøte i Sykehuset Østfold i desember 2011 ble det vedtatt å flytte hele den somatiske akuttberedskapen i Moss til Fredrikstad, og nedleggelse av akuttmottaket ved Larvik Sykehus som ble vedtatt av styret for Sykehuset i Vestfold HF i Det synes som at saker vedrørende fødetilbud er fremlagt for foretaksmøtet i større grad enn nedleggelse av akuttmottak. Videre er det flere eksempler på saker som ble ansett å falle inn under 30 fra tidlig 2000-tallet, mens de senere saker ble vedtatt av styrene i sykehusene eller helseforetakene uten foreleggelse for foretaksmøtet. Av Stortingsmelding Nasjonal helse- og omsorgsplan ( ) 5 følger det at "Hvilke saker som er av vesentlig betydning, vurderes i den enkelte sak. Eksempler på såkalte 30-saker kan være endringer i fødetilbud og akuttberedskap." Daværende helseminister, Dagfinn Høybråten uttalte i 2002 at: "Etter dette vil vurderingen av om en sak skal forelegges foretaksmøtet særlig ta hensyn til om en nedleggelse fører til omfattende endring i tjenestetilbudet. Dette kan være situasjonen. Det er imidlertid ikke slik at enhver nedleggelse innebærer en vesentlig endring i tjenestetilbudet. Flytting av funksjoner fra et sykehus til et annet slik at endringen i tjenestetilbudet bare er et spørsmål om hvor tjenesten tilbys rent geografisk, kan være et eksempel på dette. Det vil særlig kunne være tilfelle i områder av landet hvor avstandene mellom sykehusene er relativt korte. Slike endringer kan vurderes som en mer effektiv måte å organisere tjenestetilbudet på for befolkningen og har også tidligere vært gjort av den enkelte fylkeskommune." 6 Det må etter dette legges til grunn at nedleggelse av akuttmottak kan falle inn under 30, men ikke nødvendigvis må det. Dette vil bero på en konkret vurdering i hvert enkelt tilfelle. 5 Meld. St. 16 ( ) 6 Uttalelsen er gitt som del av svar på skriftlig spørsmål fra Ola D. Gløtvold (Sp), Dokument nr. 15:125 ( ) av og besvart

5 5/7 3 KONKRET VURDERING, UTVIKLINGSPLAN Må saken antas å være av vesentlig betydning for foretakets virksomhet eller løsningen av fastsatte målsettinger eller oppgaver? Det kan hevdes at endringene er av betydning foretakets virksomhet og løsningen av fastsatte målsettinger og oppgaver, det er jo derfor de er foreslått. Det er vanskelig for oss å vurdere Utviklingsplanens nærmere medisinskfaglige virkninger for helse Sør-Østs virksomhet. Det kreves imidlertid at de skal være av vesentlig betydning for foretaket. Listen for når saker må forelegges foretaksstyret er høy, og må være av samme vesentlighetsgrad som eksemplene. Vi har fått opplyst at dagens sykehusstruktur i Telemark er slik at akuttberedskapen i stor grad allerede er tilpasset lokale forhold i opptaksområdet. Kragerø har i dag en svært begrenset indremedisinsk beredskap mens Rjukan har en tilpasset og begrenset akuttberedskap innen ortopedi og indremedisin. De foreslåtte endringene i tilbudet på Rjukan tar hensyn til oppdaterte faglige krav og føringer og er en videreføring av en utvikling som har gått over mange år. De foreslåtte endringer representerer en nødvendig styrking og samordning av tilbudet innen foretakets lokasjoner, for å sikre gode og likeverdige spesialisthelsetjenester også i nær fremtid. På dette grunnlag synes det som om det kan argumenteres for at saken ikke er av en slik vesentlighetsgrad at den faller inn under helseforetaksloven Må saken antas å ha prinsipielle sider av betydning eller kunne ha vesentlige samfunnsmessige virkninger? Loven angir seks eksempler på saker som må antas å ha prinsipielle sider av betydning eller kunne ha vesentlige samfunnsmessige virkninger: 1. Vedtak som kan endre virksomhetens karakter 2. Vedtak om nedleggelse av sykehus. 3. Omfattende endringer i sykehusstrukturen i helseregionen. 4. Omfattende endringer i tjenestetilbudet. 5. Vedtak om endringer i antallet helseforetak i helseregionen. 6. Vedtak om vesentlige endringer i opptaksområdet for helseforetak. Vi kan ikke se at de foreslåtte endringene faller inn under noen av eksemplene. Etter det vi forstår vil endringene ikke kunne sies å endre virksomhetens karakter. Endringene på Rjukan representerer et forholdsvis lite volum av sykehusets samlede pasientvolum (under 7 %). Sykehuset Telemark representerer videre under 10 % av den samlede aktivitet i foretaksgruppen. Samlet sett er endringene dermed små og kan ikke sies å endre karakteren i Helse Sør-Østs samlede virksomhet. Pasientene vil heller ikke miste rettigheter eller tilbud. Det er her snakk om flytting av funksjoner frasykehusene i Rjukan og Kragerø til sykehusene i nærheten, slik at endringen i tjenestetilbudet bare er et spørsmål om hvor tjenesten tilbys rent geografisk. Advokatfirmaet Lund & Co argumenterer for at Rjukan sykehus i realiteten nedlegges og at sykehuset, som er en del av klinikk Rjukan/Notodden, omfattes av begrepet "sykehus" i helseforetaksloven 30 og at det ikke er avgjørende at Rjukan sykehus formelt er organisert som "klinikk" under Sykehuset

6 6/7 Telemark HF. Det er i denne sammenheng vist helse- og omsorgskomiteens innstilling til Nasjonal helse- og omsorgsplan hvor det fremgår at komiteens flertall argumenterte for at lokalsykehus minst skal inneholde døgnbehandling. Dette er etter vår oppfatning ikke avgjørende. Den endelige Nasjonale helse- og omsorgsplanen inneholder intet krav om at lokalsykehusene skal ha for akutt- eller fødetilbud, man må da forholde seg til det. Ettersom det ikke er definert i loven hva et sykehus er, eller hva et sykehus minimum må inneholde, må man her holde seg til ordlyden i 30. Dersom ikke sykehuset skal legges ned, men kun en del av sykehusets virksomhet, kan dette ikke anses å være nedleggelse av sykehuset. Det er flere eksempler på lokalsykehus i Norge som ikke har akuttmottak. Som nevnt representerer endringene kun en liten andel av det samlede pasientvolum og spesialisthelsetjenestetilbudet for øvrig skal opprettholdes og videreutvikles. De strukturendringer som foreslås er ikke av en slik karakter at de kan kalles omfattende i forhold til verken foretaket eller regionens struktur. Pasientene vil i hovedsak opprettholde eller få styrket sine spesialisthelsetilbud. Noen pasienter vil kunne få lengre reisevei til døgntilbud, men samlet sett kan dette ikke regnes som omfattende endringer i tjenestetilbudet verken for foretaket eller regionen. Lengre reisevei vil også i stor grad avhjelpes ved en forbedring av ambulansetjenesten. Det blir ingen endringer i antallet helseforetak i regionen. Utviklingsplanen påvirker heller ikke vesentlig opptaksområdene verken for foretaket eller regionen. Eksemplene er ikke ment å være uttømmende, andre saker kan også anses å ha prinsipielle sider av betydning eller kunne ha vesentlige samfunnsmessige virkninger. Dette kan være saker som er av vesentlig betydning for å ivareta politiske målsettinger, saker av stor politisk interesse. At det er politisk interesse for dette i nærområdet kan ikke være tilstrekkelig. Det fremgår imidlertid av Sundvollenplatformen at Regjeringen skal legge frem en "nasjonal helse- og sykehusplan" for Stortinget og at denne skal "omhandle lokalsykehus og den viktige rollen de har for å sikre beredskap for liv og helse i hele landet" 7. Regjeringen vil fremme en nasjonal helse- og sykehusplan for Stortinget. Denne skal inneholde en definisjon av ulike typer sykehus og skal omhandle lokalsykehus og den rollen de har for å sikre beredskap for liv og helse i hele landet. Dette kan tale for at saken må anses å være av prinsipiell betydning i dagens politiske situasjon og derfor må behandles på politisk nivå. Etter vår oppfatning kan det ikke legges til grunn at endringene vil kunne ha vesentlige samfunnsmessige virkninger. En nedleggelse av alle akuttfunksjoner og sengeposter på Rjukan sykehus og endringer i akuttilbudet på Kragerø sykehus vil ha en viss betydning for brukerne ved at de får lengre reisevei til disse tilbudene, men denne er likevel vesentlig kortere enn avstanden i andre sykehusområder i Helse Sør-Øst. Videre vil det kunne ha en viss betydning for sysselsetting og ressursbruk i området, men dette synes ikke å være av et slikt omfang at det vil være avgjørende her. Slik vi forstår de planlagte endringene mener vi at det kan hevdes at samfunnsmessige og beredskapsmessig konsekvensene av endringene ikke er så store at de krever foreleggelse for foretaksmøtet. 7 Politisk plattform for en regjering utgått av Høyre og Fremskrittspartiet, 7. oktober 2013, s. 43

7 7/7 3.3 Konklusjon Det kan etter vår oppfatning argumenteres for at saken ikke faller inn under helseforetaksloven 30. Saken gjelder organisering av virksomheten innenfor foretaket og endringene gjøres for å best mulig utøve det samfunnsoppdrag som er beskrevet i det årlige Oppdrags- og bestillerdokument som er gitt til sykehuset i foretaksmøtet av sin eier. Dette må anses å være styring av foretaket innenfor de rammer det er gitt og ikke en sak vedrørende overordnede politiske prioriteringer og verdispørsmål. Endringene er heller ikke av en slik karakter eller et slikt omfang at det må forelegges politisk ledelse. De har ikke store samfunnsmessige eller beredskapsmessige konsekvenser. Brukerne får det samme tilbudet samlet sett, men med noen geografiske endringer. Sett opp mot de nevnte eksempler på saker som er vedtatt uten at de er forelagt foretaksmøtet fra senere tid synes dette også å ligge under sykehusstyrets kompetanse. Det er ikke meningen at helseforetaksloven 30 skal føre til politisk detaljstyring av sykehusene når det gjelder deres organisering, eller når det gjelder arbeidsfordelingen mellom sykehusene. Vi bemerker imidlertid at det er en viss usikkerhet knyttet til denne vurderingen. Det er en skjønnsmessig vurdering og hva som omfattes av helseforetaksloven 30 kan endres over tid. Vurderingen er også i stor grad medisinskfaglig og avhengig av god forståelse av de faktiske konsekvensene av endringene. Det er gode argumenter i begge retninger og praksis og politiske uttalelser på området er ikke entydige. Dersom sykehuset finner at saken ikke omfattes av helseforetaksloven 30, bemerkes det at statsråden uansett av eget tiltak vil kunne beslutte at saken skal tas opp i foretaksmøtet.