Norges Taxiforbunds kommentar til Forbrukerrådets taxiutredning av 2013.

Transkript

1 Notat 9. september 2013 Norges Taxiforbunds kommentar til Forbrukerrådets taxiutredning av Sammendrag: Forbrukerrådets taxiutredning er generelt en god gjennomgang av drosjepolitikken og drosjemarkedene i de konkurranseutsatte områdene i Norge. Dilemmaer og motstridende politikk vises tydelig. Det samme gjelder kunnskapen om markedssvikt som gjør at drosjemarkedene ikke regulerer seg selv. NT kritiserer Forbrukerrådet for å trekke drastiske slutninger på svakt grunnlag. Norge har et av verdens best fungerende drosjesystemer, med tilgjengelighet over hele landet, til alle døgnets tider. Rapporten viser at det viktigste for forbrukerne tilgjengeligheten er god. Den sier klart: Vi må ta vare på det som fungerer bra, men rådets konklusjoner i pressemeldingen og i oversendelsesbrevet til Samferdselsdepartementet (2. mai 2013) signaliserer det motsatte. Problembeskrivelsen er sterkt overdrevet, generaliserende og mangler dokumentasjon. Rapporten tydeliggjør kjent kunnskap om at taximarkedene ikke fungerer som andre markeder, men det trekkes gale konklusjoner av dette. Det er ikke næringens organisering i Norge, men kjennetegn ved drosjemarkedene som sådanne, som gjør at markedsmekanismene herunder priskonkurranse - ikke fungerer som i andre næringer. Forbrukerrådet undervurderer sammenhengen mellom antall løyver, lønnsomhet/ lønnsevne, kvalitet og prisdannelse. Det er et ensidig fokus på priskonkurranse og en manglende forståelse for helheten i den samfunnskontrakten som dagens lovgivning er uttrykk for. I det følgende går vi gjennom de viktigste temaene i rapporten: Generelt om taxisystemer Forbrukerrådets lansering av rapporten, gjennom pressemelding og pressekonferanse, gir inntrykk av et frontalangrep på hele næringen og på den gjeldende lovgivningen. Taximarkedet fungerer ikke, Forbrukerrådet vil rydde opp i taximarkedet. Dagens organisering er utdatert. Vil kaste dagens taxisystem, er blant overskriftene i mediene i samsvar med avsendt budskap. Basisen i dagens system, hjemlet i Yrkestransportloven av 2002, er en regulering som har til hensikt å sikre tilgjengelighet for kundene i hele landet, til alle døgnets tider. Loven er altså til for forbrukerne, ikke av hensyn til næringen. Relatert til dette sier rapporten blant annet følgende: Om hva som fungerer godt (side 7): - Det er god tilgjengelighet av taxier - Organiseringen av løyvehavere i sentraler skaper ryddighet og effektivitet 1

2 - Kvaliteten på materiell er god.. tilgjengeligheten er det viktigste for kunden ved valg av taxi Side 14: I Norge ser det foreløpig ut til at vi har lykkes med å finne en balanse i antall taxier i forhold til enkeltkunders behov under dagens system, til tross for manglende konkurranse Side 17: Erfaringene fra andre land viser nye utfordringer ved deregulering Forskningen og erfaringene fra land der behovsprøvingen er opphevet, viser at et frislipp i antall løyver gir risiko for overetablering, økte priser i enkeltkundemarked, lavere kvalitet på tjenestene og sentralisering av tjenesten geografisk og med hensyn til konsentrasjon av taxitilbud på visse tider av døgnet. Dette må tas i betraktning når man vurderer alternative former for organisering av markedet. Vi mener derfor det er et misforhold mellom rapportens innhold og konklusjonene som trekkes i pressemeldingen og i oversendelsesbrevet til departementet. Sitatene over viser tvert imot at det norske systemet fungerer godt, og at alternativet er vesentlig verre for forbrukerne. Samfunnskontrakt Rapporten tar bare for seg området med fri prissetting. De skiller seg noe fra de prisregulerte, men ikke når det gjelder det grunnleggende systemet: Antallsregulering er nødvendig for å opprettholde balanse i markedet og sikre tilgjengeligheten. Rapporten underbygger dette. Det er etter alt å dømme bare i de tre-fire største byenes sentrumsområder i Norge det er tenkelig at en rent kommersiell drift vil sikre drosjetilbudet 24/7/365. Også i de konkurranseutsatte områdene er det meste distrikt. Norges Taxiforbund og de fleste i næringen støtter loven fordi den gir forutsigbarhet, men er kritisk til den undergraving av den som også myndigheter selv bidrar til, i form av åpning for regional løyvepolitikk uten reell behovsprøving, anbud på ulike vilkår og lemfeldig holdning til kvalitetskrav for kjøreseddel og løyve. Yrkestransportloven er uttrykk for en samfunnskontrakt som har til hensikt å sikre et tilbud også når og hvor det ikke er privatøkonomisk lønnsomt og som motytelse for dette sikre at de eksisterende drosjeløyvene har tilstrekkelig inntjening. (Transportøkonomisk Institutts formulering). Dette er det politiske valget som ble tatt av et enstemmig storting i Bare ett parti har sagt at det ønsker å oppheve behovsprøvingen. Vi stiller oss noe undrende til at Forbrukerrådet tar så lett på de grunnleggende vilkårene i den samfunnskontrakten som loven er uttrykk for. Vi kan ikke se at det er i forbrukernes interesse å sette hele dette systemet i spill. Det er det som sikrer tilgjengelighet av drosjer overalt, alltid. 2

3 Om gjennomgang av lovverket Norges Taxiforbund har spesielt gjennom første halvår bedt departementet om en helhetlig gjennomgang av lovverket i forbindelse med den varslede revisjon av deler av det (høringen 2012). Vi er derfor positive til en gjennomgang som også tar opp de konkrete innspill som kommer fra Forbrukerrådet. Noen av forslagene er felles. Det er derimot helt unødvendig med enda en runde hvor alle kort skal kastes opp i luften. En stor gjennomgang av rammevilkårene for taxi ble foretatt i årene Samferdselsminister Torild Skogsholm konkluderte med ikke å fremme lovendringsforslag. Formelt ble saken lagt bort av Liv Signe Navarsete høsten Vi viser også til TØIs rapport fra 2010 Omreguleringer i drosjemarkedet hvilke alternativer finnes og hva blir konsekvensene? (Longva m fl, TØI-rapport 1054/2010). I tillegg finnes en rekke nye fylkesrapporter, herunder Menon Economics for Oslo og Akershus i Også Forbrukerrådets rapport utfyller bildet. I sum gir dette mer enn nok kunnskap for å ta de politiske valgene Vi er enig med Forbrukerrådet i at Vi må ta vare på det som fungerer godt. Det er ingenting i rapporten som tilsier noen avvikling av behovsprøvingen, tvert imot: Vi tror ikke på raske og enkle løsninger på disse utfordringene. Erfaringer fra andre land som Sverige og Irland viser også at enkeltstående tiltak for å korrigere et problem, kan gi nye utilsiktede effekter. (Følgebrevet side 5) En gjennomgang av lovverket kan derfor ha et mye mindre omfattende og mer konkret perspektiv enn det Forbrukerrådet ber om. Forbrukerrådets påstander Vi viser her til oversendelsesbrevet av 2. mai Vi er ikke uenige i at det er utfordringer i drosjenæringen, men tiltak må begrunnes i en realistisk, sannferdig og presis analyse. Vi mener det er betydelige feiltagelser og overdrivelser i rådets påstander: 1: Ikke fungerende konkurranse i markedet Til tross for store forventninger om konkurranse på pris i taximarkedet, ser vi at konkurransen ikke fungerer i praksis. Dette viser seg ved at prisene i de store byene flere steder ligger langt over maksimalpris.(side 13) Dette er en korrekt beskrivelse, og den samsvarer med analyser fra internasjonale studier. Vi refererte flere av dem i vår høringsuttalelse til Forbrukerrådet, blant annet TØIs internasjonale rapport fra 2003, med oppsummeringskapittelet Skuffende erfaringer med endringer i reguleringene. Her siterer Jon Terje Bekken fra to amerikanske studier: Deregulering av drosjemarkedet kan i de fleste tilfeller ikke sies å ha ført til de fordeler som forkjemperne forventet. Prisene faller vanligvis ikke, forbedringer i service er vanskelige å oppdage og nye kombinasjoner av pris og tilbud er ikke utviklet. Det er få bevis på at forbrukere eller tilbydere har fått det bedre. Det eneste unntaket er at de som tidligere ble nektet adgang, har fått den, men selv 3

4 for dem er deregulering en blandet fornøyelse. Mange har ikke kunnet overleve i en hardere konkurranse, og de som har overlevd, har lav fortjeneste. (Teal & Berglund 1987) Det er generell enighet i litteraturen om at deregulering ikke har vært vellykket, på grunn av uunngåelig markedssvikt i drosjemarkedene. Denne påstanden støttes av så vel teoretisk drøfting som empiriske bevis. (Nelson/Nygaard fra 2001) Bekken konkluderer selv med at gjennomgangen av studier internasjonalt klart viser misforhold mellom forventede endringer, som i stor grad er basert på teoretiske vurderinger, og erfaringene. Teoretisk kunnskap må derfor behandles med forsiktighet. Den gir verdifull innsikt, men oftere enn det motsatte, er den virkelige verden utenfor den teoretiske rammen og teorien har derfor begrenset praktisk gyldighet. Dette handler altså om en markedssvikt i drosjebransjen som sådan. Dette er grundig beskrevet i Forbrukerrådets rapport, men ikke forstått av rådets ledelse, siden man ender med å forklare markedssvikten med måten de løyvehavereide sentralene er organisert og drives på. Dette er en grov feiltagelse. På samme grunnlag påstås det så at sentraler eid av andre enn løyvehaverne skal kunne drive bedre og billigere. Dette er det ikke noe belegg for verken i rapporten eller i empiri. Snarere tvert imot, når vi ser på de norske eksemplene på sentraler som har eid og eier egne løyver. I Oslo konkurrerer seks sentraler, i tillegg til 3-4 fra Akershus som hyppig kjører i Oslo sentrum. Hva er grunnlaget for å si at konkurransen ikke fungerer?. Det eneste vi kan se er at prisene ikke går nedover. Men dette er altså begrunnet i Forbrukerrådets egen pressemelding: Det er et paradoks at økt tilbud ofte resulterer i økte priser. Flere taxier betyr færre turer på hver sjåfør, som igjen må ta bedre betalt for å opprettholde inntjeningen. Dette viser erfaringer fra Norge og våre naboland, sier Flesland. Antallsregulering er nødvendig for å oppheve denne markedssvikten og skape balanse mellom tilbud og etterspørsel, og dermed dempet prisvekst. Det er kjernen i saken, som overses i Forbrukerrådets brev. Men den er altså forstått i rapporten: Taximarkedet er ikke som andre markeder. (s 11) Et av de mest oppsiktsvekkende trekkene ved markedet er at prisene stiger når tilbudet øker. (s 12) Vi kan altså ikke forvente at et frislipp av antallet løyver vil føre til en positiv endring på prisen i spotmarkedet fra et kundeperspektiv. (s 12) Vi mener (derfor) at man må ha begrensede forventninger om konkurranse på pris i markedet for enkeltkunder. (s 17) Det snakkes mye om konkurranse og regulering i taximarkedet. Diskusjoner som ofte preges av både ideologi og markedsteori. (Side 3) Vår konklusjon: Beskrivelsen er riktig. Årsaksforklaringen er feil. 4

5 2: Lav kvalitet på taxitjenester Norges Taxiforbund har selv pekt på faresignaler på kvaliteten enkelte steder, og har tatt dette opp som et vesentlig punkt i våre innspill til departementet. Like fullt mener vi Forbrukerrådet overdriver og generaliserer. Der er ikke grunnlag for å hevde generelt at kompetansenivået hos sjåfører og løyvehavere er for lavt eller at det er stigende misnøye med kvaliteten. Heller ikke at det generelt er klar mistillit til dagens opplæring og eksaminering av løyvehaverne (side 19). Det er en utfordring noen steder, og i noen deler av næringen, og da må både problembeskrivelse og tiltak stå i samsvar med det. Påstanden om lav kvalitet mangler også dokumentasjon. Det henvises til tre kilder, en SIFOundersøkelse fra 2008, innspill i høringen, spesielt fra Akershus fylkeskommune, samt NTs egen brukerundersøkelse fra Ingen av dem gir dekning for påstanden. Vi går gjerne inn i detaljene på hver av disse, om nødvendig. De aller fleste drosjesentraler i Norge har sterk og bevisst holdning til kvalitet, opplæring og kontroll. De er meget profesjonelle bedrifter. Problemet har vært et lite mindretall av sentraler (i hovedsak ektefødte barn av lokale myndigheters liberaliseringsiver) og enkelte løyvehavere som har fått løyve uten de nødvendige kvalifikasjoner. Norges Taxiforbund har derfor i lang tid vært opptatt av å tette de hull som myndighetene selv har skapt ved ikke å ha bedre kontroll på krav til tildeling av kjøresedler og løyver. Vi er sterkt uenig i at det er løyvehavernes deleierskap i samvirkebedrift eller AS som er problemet. Dette er en ren politisk argumentasjon for å fjerne demokratiet i næringen, til fordel for eksterne eiere uten tilknytning til den daglige drift. Det er et sterkt angrep på et grunnleggende positivt element i norsk drosjenæring, uten forankring i fakta eller i forbrukernes interesser. NT har lenge pekt på behovet for at sentralene får økt styringsrett, slik at de selv kan velge løyvehavere og løyvehavere kan velge sentral der det er flere. På den måten gis næringen mulighet til å utøve positiv egenkontroll. Se mer nedenfor. 3: Komplisert prissystem og manglende prisopplysning Overgang til parallelltakst i 2011 hadde som formål å gjøre beregningen av pris enklere. Vi er ikke kjent med noe annet system som skal være enklere å forstå, og som samtidig skal ivareta en reell prising av produktet. Samtidig er ulik prising en del av den konkurransen som etterlyses. NT har alltid samarbeidet positivt med Forbrukerrådet og Konkurransetilsynet på dette feltet. Vi har tatt konsekvensene av deres ønske om bedre prisopplysning, og lanserte nylig taxikalkulator.no, som 5

6 vi mener gir kundene det redskap de trenger for å kunne beregne kostnad på en tur, og vurdere konkurrerende tilbydere der de finnes. Tiltak og retorikk Norges Taxiforbund registrerer at mange maktpersoner ynder å snakke drosjenæringen ned i det offentlige rom. Skattesaken fra har helt til nylig vært hovedpremiss for all politisk debatt om næringen (senest to ganger i Stortinget i 2011). Den har også vært grunnlaget for høringen om lovendringer i 2012 og ny drosjeforskrift for Oslo, nylig vedtatt. Begge disse arbeidene ble etter egne utsagn startet rundt Også utenom denne saken, er det mange overdrivelser og generaliseringer om drosjer. Forbrukerrådet har selv stått for flere av medieutspillene, som etter vårt syn har manglet saklig grunnlag i samsvar med retorikken. Vi mener dette skygger for en reell, saklig og konstruktiv debatt om næringens utfordringer, og for reell innsikt i konsekvensene av ulike regimer. Det er ikke rimelig å belaste dagens utøvere med forbrytelser som ble gjort for mer enn 10 år siden, og som er opp og avgjort i rettsapparatet. En enstemmig transport- og kommunikasjonskomité har fastslått at drosjer er en viktig del av kollektivtrafikken (budsjettinnstilling for 2013), og alle partier sier seg enig i at tilbudet skal være overalt, alltid også når det ikke lønner seg. Antallsreguleringen er den grunnleggende forutsetningen for en markedsbalanse som både sikrer tilgjengelighet, anstendig inntjening, lavest mulig priser og god kvalitet. På det grunnlaget er det flere konstruktive forslag som Forbrukerrådet foreslår, og som er i samsvar med det Norges Taxiforbund har foreslått. Også Oslo bystyre har pekt på en del av de samme forholdene, som Samferdselsdepartementet må ta tak i. Reell behovsprøving Taxiforbundet har som punkt én krevd innskjerpet løyvepolitikk blant annet med sentrale retningslinjer for en reell behovsprøving. Dette er selve fundamentet i samfunnskontrakten, og vi beklager sterkt at departementet ikke har akseptert dette. Vi ser i disse tider resultatet i to fylker der det er faglig slått fast at det ikke er grunnlag for flere løyver, men der politikere lokalt likevel signaliserer nye løyver av politiske grunner til tross for at det uttalt fører til dårligere inntjening for løyvehaverne og høyere priser for privatkundene. (Vestfold og Rogaland). Forbrukerrådet har, som nevnt over, en påfallende liten interesse for denne problemstillingen, til tross for stor betydning for forbrukerne. Behovsprøvingen må være reell og nøytral. For mange løyver medfører høye priser og lav kvalitet. I neste omgang gir dette lav yrkesstolthet og få profesjonelle aktører, fordi inngangsbarrierene til yrket vil være svært lav. Pkt 2 i NTs politiske henvendelser, handler om anbud og drosjedekningen i distriktene. Vi viser her til rapportens punkt Distriktstaxien i fare. Det er et feilspor å knytte dette bare til bopelsløyver (se avsnitt 2), da det er den største trusselen mot tilgjengelighet av drosjer i hele landet. Det er positivt at Forbrukerrådet deler aktørenes bekymring for taxitilbudet i distriktet, og vi håper på et 6

7 sterkere engasjement og samarbeid for dette framover. Også dette er langt viktigere for norske forbrukere enn priskonkurransen i storbyenes sentra. Næringens aktører ønsker å levere 24/7/365 med høy kvalitet. Uten del av den offentlige kjøringen i området, lar ikke det seg gjøre. Det tredje hovedpunktet fra NTs side har vært økt styringsrett for sentralene. På dette punkt, og på det som gjelder bedre kontroll med løyveeksamen og opplæring, er vi helt på linje. Også Oslo kommune har gjennom sin nye drosjeforskrift fokus på disse områdene for å sikre kvalitet i næringen. Her er det Samferdselsdepartementet som har vært bremsekloss, men som vi nå håper vil ta tak i disse utfordringene. Sentraler konkurrerer gjennom sine markedskonsept mot hverandre om kundens gunst. Kunden velger basert på tilgjengelighet, forutsigbarhet i leveranser og også på pris. Den menneskelige faktor er helt avgjørende for den kvalitet som leveres. Derfor må løyvemyndigheten tildele løyvet ihht. dagens regelverk - etter ansiennitet. Deretter kan løyvehaver søke tilknytning til den sentral en ønsker tilknytning til (fritt valg for løyvehaver). Sentralen må selv kunne velge hvilken løyvehaver en ønsker å inngå avtale med på den måten stiller næringen selv kvalitetskrav. (Denne ordningen har i stor grad fungert i Bergen siden 2008 med gode erfaringer) NT har utarbeidet konkret forslag til endring i forskriftens 46 som løser dette. Jfr vedlegget. Vi har ikke noe imot å gå nærmere inn på en diskusjon om organisering av næringen, da vi er sikre på at dagens system med enkeltpersonsløyver organisert i sentraler med stor grad av innflytelse fra de praktiske utøverne, vil vise seg å ha langt flere fordeler enn ulemper. Det er imidlertid mer konstruktiv å gå rett på sak, og ta de utfordringene som er åpenbare. I så måte kan vi slutte oss til fokuset i de kortsiktige tiltakene som tas opp i rapporten, og minne om vår egen henvendelse om dette fra i fjor. Se spesielt pkt 3 og 7 i vedlegget. Vedlegg: NTs innspill til lov- og forskriftsendringer redaksjonelt oppdatert 22/ Norges Taxiforbund, 9. september