Forslag til endringer i plandelen av plan- og bygningsloven - høringssvar fra Miljødirektoratet

Transkript

1 Kommunal- og moderniseringsdepartementet Postboks 8004 Dep 0030 OSLO Trondheim, Deres ref.: [Deres ref.] Vår ref. (bes oppgitt ved svar): 2015/3006 Saksbehandler: Trude Norevik Forslag til endringer i plandelen av plan- og bygningsloven - høringssvar fra Miljødirektoratet Miljødirektoratet ser positivt på flere av de foreslåtte endringene som kan gjøre planprosessene mer effektive og forutsigbare, samtidig som kvalitet i planene ivaretas. Høringsnotatet inneholder imidlertid også noen lovendringsforslag som vi oppfatter som en svekkelse av arealplanlegging som styringsverktøy for ivaretakelsen av klima- og miljøinteressene. Dette gjelder særlig forslaget til ny dispensasjonsbestemmelse. Økt adgang til dispensasjon kan svekke planers legitimitet, gi mindre forutsigbarhet om tillatt arealbruk og føre til en uheldig bit-for-bit-utbygging blant annet i strandsonen, i grønnstrukturen i byer og tettsteder og i landbruks-, natur- og friluftsområder. Miljødirektoratet mener at så prinsipielle og omfattende lovendringer som er foreslått, bør være basert på empiriske undersøkelser om konsekvensene og at de bør ses i en større og helhetlig sammenheng. Miljødirektoratet viser til høringsbrev av 6. august 2015 med forslag til endringer i plandelen av plan- og bygningsloven mv. Arealplanlegging gjennom plan- og bygningsloven er et sentralt verktøy i kommunenes arbeid med å oppnå balanse mellom bærekraftig bruk og vern av arealer. Arealplanlegging etter loven vil være viktig for måloppnåelse på en rekke tema innenfor Miljødirektoratets ansvarsområde:

2 Strandsone Friluftsliv Klima Naturmangfold Klimatilpasning Vannmiljøkvalitet Forurenset grunn Støy Lokal luftforurensning Økosystemtjenester Landskap Kulturlandskap Miljødirektoratet er opptatt av planprosesser som gir forutsigbarhet om tillatt arealbruk. Planprosessene skal sikre kvalitet uten å være mer ressurskrevende enn nødvendig, og skal gjøre kommunene i stand til å vedta arealplaner der de ulike hensyn er vurdert og vektlagt på en god måte. Tidlig og aktiv deltagelse i kommunale planprosesser og et godt kunnskapsgrunnlag tidlig i prosessene vil slik vi ser det medføre mindre konflikt og bedre beslutninger, og dermed mer effektive og forutsigbare prosesser. Gode planer gir dessuten mindre behov for dispensasjoner og raskere byggesaksprosesser. Endringsforslagene blir i stor grad begrunnet med behov for forenkling og effektivisering av planprosesser. Miljødirektoratet mener det er positivt med endringer som har dette for øye, dersom prosessene samtidig ivaretar kvalitet i planene og prinsipielle overordnede planhensyn, som for eksempel medvirkning og lojalitet til planene. Vi anser dette som grunnleggende for at miljøhensyn skal bli hensyntatt i arealplanleggingen. I høringsnotatet er det foreslått en ordning med frivillig sentral godkjenning for virksomheter som utarbeider private planforslag. Miljødirektoratet mener dette vil kunne bidra til arealplaner med bedre kvalitet, og vi støtter forslaget. Vi støtter også i all hovedsak forslaget om et mer formalisert oppstartsmøte og forslaget om utvidet gebyrgrunnlag for områdeplan. Høringsnotatet inneholder imidlertid flere lovendringsforslag som vi oppfatter som en betydelig svekkelse av arealplanlegging som styringsverktøy for ivaretakelsen av klima-, og miljøinteressene. Flere av disse forslagene vil slik vi ser det heller ikke gjøre loven enklere eller gi mer effektive planprosesser, men vil tvert imot kunne gi mindre forutsigbarhet og medføre økt tids- og ressursbruk ved at konflikter først kommer opp seint i eller etter planprosessen. Forslagene til endringer i dispensasjonsbestemmelsen vil slik vi ser det medføre større utbyggingspress blant annet i strandsonen og i grønnstrukturen i tettbygde strøk. Redusert krav til foreleggelse for berørte myndigheter, utvidete vilkår for dispensasjon, fjerning av vektingsreglene gir samlet sett grunn til å anta at det blir gitt flere dispensasjoner fra planer, plankrav og byggeforbudet i 100-metersbeltet. I tillegg kommer uttalelsene i høringsforslaget om begrenset prøvingsadgang for domstolene for store deler av dispensasjonsvurderingen. Vi ser en fare for at dette kan svekke planers legitimitet, føre til mindre forutsigbarhet om tillatt arealbruk og føre til en bit-for-bit-utbygging særlig i strandsonen, grønnstruktur og i LNF-områder. Av hensyn til mulighetene for å ivareta klima- og miljøhensyn i arealplanleggingen, vil vi derfor sterkt fraråde endringer som foreslått i disse bestemmelsene. Tidlig involvering av allmennheten, berørte myndigheter, parter og interesseorganisasjoner er etter vår vurdering sentralt for å håndtere motstridende interesser i planleggingen, og vil slik vi ser det redusere tidsbruken. Vi mener derfor at forslagene om forenklede prosesser ved endring og oppheving av planer går for langt i å frata allmennheten og berørte myndigheter uttalerett. Vi mener dessuten at forslagene om dette svekker forutsigbarheten av reguleringsplaner. 2

3 Miljødirektoratet mener at så prinsipielle og omfattende lovendringer som er foreslått nå bør være basert på brede empiriske undersøkelser om konsekvensene og at de bør ses i en større og helhetlig sammenheng. Vi mener derfor at endringsforslagene burde vært avventet resultatene fra det pågående forskningsprosjekt under Forskningsrådets DEMOSREG-program (EVAPLAN), som i perioden skal se på hvordan plandelen av plan- og bygningsloven fungerer i praksis og hvordan den er samordnet med andre lover. Utover en klargjøring av forholdet mellom 1-8 og gamle reguleringsplaner, kan vi ikke se at det er vist til endringsbehov som er så presserende at det ikke kan avvente dette. Plan- og bygningsloven legger ansvaret for planlegging etter loven til kommunestyrene, regionale planmyndigheter og Kongen. Loven tydeliggjør at kommunen som planmyndighet skal legge til rette for utvikling og samordnet oppgaveløsning gjennom forvaltning av arealene og naturressursene i kommunen. Videre fremgår det av 11-1 at kommuneplanen skal ivareta både kommunale, regionale og nasjonale mål, interesser og oppgaver. I dette ligger at det inngår i kommunens ansvar å også ivareta nasjonale og vesentlige regionale miljø- og friluftslivsinteresser i arealplanlegging. Økt selvråderett innebærer at kommunene bør dyktiggjøres til å ta mer ansvar for nasjonale og regionale interesser i planleggingen. Dette forutsetter blant annet økt fokus på veiledning, tydelige forventninger fra statlige og regionale myndigheter, og ikke minst styrking av kunnskapsgrunnlaget. Bedre kunnskap i forkant av planprosessene er en forutsetning for en forbedret og mer effektiv arealforvaltning. Noen av endringene som foreslås vil gjøre det enda viktigere enn før at informasjon om tema som f.eks. klima, arter, luft, naturtyper osv. er kjent, kartlagt, kvalitetssikret, tilrettelagt - slik at kommunen kan ta faglig godt begrunnede avgjørelser. Oppsummeringsvis har Miljødirektoratet følgende anbefalinger til de ulike punktene i høringsforslaget: Vi støtter forslaget om formalisering av oppstartsprosessen, men har merknader til forslaget om at alle private planforslag skal sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn. Vi støtter forslaget om frivillig sentral godkjenningsordning for virksomheter som utarbeider private planforslag. Vi støtter forslaget om utvidet gebyrgrunnlag ved behandling av områderegulering, men mener det bør klargjøres at det fortsatt er kommunen som er overordnet planmyndighet. Vi støtter forslaget om oppheving av planer, under forutsetning av at berørte myndigheter skal varsles. Vi har merknader til forslaget en 12-ukersfrist for å varsle midlertidig bygge- og deleforbud. Vi har merknader til forslaget om ny overgangsbestemmelse for planer i strandsonen. Vi går imot forslaget om endringer av plan slik de nå er utformet. Vi fraråder sterkt forslaget om endringer i dispensasjonsbestemmelsene. Vi har ikke vesentlige merknader til de andre forslagene, da vi ikke anser at de har avgjørende betydning for ivaretakelse av klima- og miljøhensyn i planprosessene. Vi har følgende utdypende kommentarer til de foreslåtte lovendringene: Til kap. 1 og 2 Forslag om en mer formalisert og avklarende oppstartsprosess ved behandling av private planinitiativ ( 12-8) og forslag om at alle private planforslag i utgangspunktet skal sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn ( 12-11) Miljødirektoratet støtter en formalisering av oppstartsmøtet og at det skal skje en tidlig avklaring i planprosessen. Dette vil kunne gi en større forutsigbarhet for forslagsstiller og vil kunne spare tid og ressurser hos både forslagsstiller, kommunen og andre berørte myndigheter. 3

4 Vi støtter videre at kommunen på et tidlig stadium må kunne avvise urealistiske planforslag. Vi vil imidlertid knytte en kommentar til tidspunktet for tilbakemelding fra kommunen: En slik avklarende tilbakemelding i tilknytning til oppstartsmøtet forutsetter at det foreligger kunnskap om bl.a. virkninger på et tidlig stadium i prosessen. Dersom det er meningen at prosessen skal være avklarende og gi forutsigbarhet, er det dessuten også viktig at forslagsstiller også får føringer og signaler om forholdet til nasjonale/vesentlig regionale interesser i forhold til planforslaget. Tilbakemelding til forslagsstiller bør derfor ikke skje før etter det er gjort reelle avklaringer med berørte statlige myndigheter om dette. Slik vi ser det, vil det være mer effektivt om forholdet til nasjonale og vesentlig regionale hensyn er avklart på et tidlig stadium i stedet for at dette kommer inn på et senere stadium i prosessen når det er brukt mye tid og ressurser på planen. Det fremkommer av høringsnotatet at departementet vil fastsette nødvendige forskriftsbestemmelser om behandlingen av detaljregulering, herunder mer standardiserte krav til planinitiativets innhold og hvilke tema og avklaringer som skal fremgå av referatet for oppstartsmøtet. Miljødirektoratet vil i denne sammenheng peke på at det er viktig å få inn kunnskapsgrunnlag om miljø- og friluftslivshensyn tidlig i prosessen. Å få bragt fram dette tidlig så tidlig som mulig vil kunne være avgjørende. Når planleggingen først er i gang, vil det kunne oppleves som vanskelig å komme tilbake med nye krav. Vi vil komme tilbake med innspill om dette i en høring av en eventuell slik forskrift. Videre mener vi det bør understrekes at møtereferatet kun gir uttrykk for kunnskap og standpunkt som foreligger på dette tidspunktet og at det som fremkommer ikke kan være rettslig bindende. Vi forstår forslaget slik at dersom kommunen ikke innen en fastsatt frist har gitt «avslag» om å gå videre med planen, så gir dette et rettskrav for forslagsstiller til å få planen til høring. Det er vanskelig å se at forslaget vil bidra til en mer effektiv og ressursbesparende planprosess. Vi vil snarere tro at forslaget vil medføre økt ressursbruk blant annet hos statlige og regionale sektormyndigheter. En sannsynlig følge vil være at en del av planene som sendes på høring vil være av dårligere kvalitet. Det vil også fremstå som uklart hva som er kommunens holdning til forslaget. Miljødirektoratet ser en fare for at forslaget vil kunne medføre store forventninger hos forslagsstiller til et resultat i henhold til et tidlig forslag, og at en tillatelse til å sende på høring lett kan oppfattes som en forhåndstillatelse. I høringsnotatet pekes det på at et planforslag som bygger på god informasjon fra kommunen og som er utformet i tråd med de felles forutsetningene partene tidlig ble enige om, bør kunne bli vedtatt uten større forsinkelser. Dette gir signaler om at høringsprosessen ikke oppfattes som en reell prosess. Slik vi forstår forslaget, kan forslagsstiller også legge fram alternativer som ikke er i tråd med rammene fra oppstartsmøtet, så lenge bare ett av alternativene ligger innenfor. Dette gir ikke god sammenheng med forslagene nevnt i Departementet skriver i høringsnotatet at man antar at en slik tidlig politisk vurdering/økt forutsigbarhet kan bidra til at prosjekter oftere enn i dag vil bli undergitt parallell behandling av plan og byggesak. Departementet har som siktemål at bruken av dette øker. Parallell behandling av disse sakene innebærer at sakene legges ut med samme dokumentasjon i plansaken og byggesaken. I mange tilfeller kan dette være hensiktsmessig. Det påpekes imidlertid at noen planer uansett ikke er egnet for parallell behandling. Det gjelder spesielt detaljreguleringer som kan ha vesentlige virkninger for miljø, naturressurser eller samfunn, og hvor det er krav om utarbeidelse av planprogram og konsekvensutredning. Miljødirektoratet mener dette bør understrekes i en eventuell lovproposisjon. Til kapittel 3 Forslag om enklere regler for endring av plan og oppheving av plan ( 12-14) 4

5 Utvidet grense for planendring med begrenset høring: Det foreslås at større planendringer enn i dag skal kunne gjennomføres uten full planbehandling. Dagens kriterium om «mindre endringer» foreslås endret til «når endringene i liten grad vil påvirke gjennomføringen av planen for øvrig og heller ikke går ut over hovedrammene for planen.» Kommunen kan etter dette i større grad kunne bruke planfaglig skjønn ved vurdering av hvilken saksbehandling som er nødvendig for å gjennomføre endringer. Miljødirektoratet mener i utgangspunktet det kan være en fordel om prosessreglene for endringer av planer er såpass enkle at planendring benyttes i stedet for dispensasjoner. På den annen side vil det ikke være riktig å sette til side et prinsipielt element som offentlig høring er i planprosessene. Til grunn for arealplaner ligger en prosess som innebærer medvirkning fra ulike aktører med ulike interesser. En forenklet prosess ved endringer bør derfor være forbeholdt situasjoner der virkningene av planendringene er helt små. Reglene for endring av plan bør videre være tydelige og ikke svekke forutsigbarheten av reguleringsplaner. Etter vår oppfatning understøttes ikke disse hensynene i forslaget til ny ordlyd. Av høringsnotatet fremgår det at forslaget tar sikte på å tillate forenklet prosess også der det f.eks. innføres nye planformål eller formålsgrensene skal endres, på en måte som ikke endrer planens karakter og går ut over planens hovedrammer. Miljødirektoratet vil bemerke at kriteriet som oppstilles innbyr til kompliserte vurderinger, og dermed ikke vil være enkelt å anvende og avgrense i praksis. Vi ser derfor en fare for at den forenklede prosessen utilsiktet vil kunne bli brukt på flere planendringer enn forutsatt. Vi vil påpeke at små endringer av arealformål og justeringer av arealformål vil kunne utfordre viktige hensyn som planen skal ivareta, f.eks. grøntarealer i byggeområder, viktige lokaliteter for naturmangfold, klimatilpasning eller grønnstruktur i byer og tettsteder. Det kan i mange tilfeller være vanskelig å overskue virkninger av et forslag til endringer av en vedtatt reguleringsplan. Høring vil i så måte kunne være et viktig prosessledd for å få kunnskap om virkningene av den foreslåtte endringen. Allmennheten og miljø- og friluftslivsorganisasjoner vil gjerne sitte inne med lokalkunnskap og være viktige bidragsytere til å belyse en sak. Erfaringsvis ser vi f.eks. at friluftslivshensyn bør ivaretas helt fra starten av for å ha mulighet til å påvirke prosesser. En endring som vil medføre at færre planer skal på offentlig høring, vil øke risikoen for at disse interessene ikke blir tilstrekkelig ivaretatt i den kommunale arealplanleggingen. Dette vil kunne medføre at planer i større grad blir endret med et mangelfullt beslutnings- og kunnskapsgrunnlag. Å hoppe over leddet med involvering fra berørte interessegrupper, gir etter vår oppfatning ikke nødvendigvis mer effektive planprosesser. Miljødirektoratet mener ut i fra dette at det fortsatt bør være en snever adgang til å gjøre endringer med en forenklet prosess. Dersom loven likevel endres slik at det blir adgang til å gjøre større endringer i planen etter forenklet prosess, legger vi til grunn at bestemmelsen skal forstås slik at dersom det er innvendinger til endringene fra berørte myndigheter eller private, så vil dette innebære at vilkårene for forenklet behandling ikke er oppfylt. Det samme gjelder om endringen krever avklaring fra sektormyndighet eller endringen er i strid med overordnede planer. Dette vil sikre at den forenklede prosessen blir avgrensa til saker som ikke er konfliktfylt, mens de ordinære prosesskravene blir brukt der det er interessekonflikter og forhold som krever bred medvirkning. En presisering av dette bør komme fram i ordlyden i bestemmelsen. Oppheving av planer som ikke er i samsvar med kommuneplanens arealdel: Det foreslås at kommunen skal kunne oppheve eldre planer som «i det vesentlige» er i strid med overordnet plan uten å måtte følge krav til full planbehandling som i dag. Miljødirektoratet mener at det i utgangspunktet er positivt om kommunen gis mulighet til å holde arealplanene oppdaterte og mer løpende opphever utdaterte/uaktuelle planer. Vi ser ikke behov for en omfattende prosess rundt oppheving av gamle reguleringsplaner som er helt uten rettsvirkning og som ikke lenger vil ha noen betydning fordi det allerede har vært en bred prosess ved 5

6 kommuneplanens vedtakelse. Slik vi ser det, åpner imidlertid endringsforslaget for en opphevelse av reguleringsplaner som fortsatt kan ha rettsvirkninger i behold. Miljødirektoratet finner det uklart hva som menes med «i det vesentlige» i strid med overordnet plan. Ett sted i høringsnotatet fremgår det at det siktes til planer som følge av motstriden har «relativt sterkt begrensede rettsvirkninger, eller er helt uten rettsvirkninger», et annet sted brukes «vesentlige rettsvirkninger» om planer som ikke kan falle inn under bestemmelsen. I høringsnotatet vises det til at det ikke vil være mulig å sette opp konkrete regler for når en plan fortsatt har slike rettsvirkninger at opphevingen krever en grundigere behandling, og det forutsettes at kommunen må kunne gjøre en skjønnsmessig vurdering av dette. Miljødirektoratet vil påpeke at virkningene ved å oppheve en plan kan være like store som ved vedtakelse av ny plan. Når det er uklare og sterkt skjønnsmessige vilkår for vurderingene ser vi en fare for at det trås feil her. Vi mener derfor en lovendring som foreslått fordrer god veiledning overfor kommunene på hva som skal ligge i begrepet. I tillegg mener vi at varsling til berørte myndigheter vil være en viktig sikkerhetsventil for å sikre at det ikke utilsiktet oppheves planer som likevel har viktige rettsvirkninger, f.eks. i forhold til miljø- eller friluftslivshensyn. På side 35 i høringsnotatet er det gitt et eksempel på detaljerte reguleringsplaner med miljøinformasjon, og hvor departementet påpeker at det må være åpenbart at saken må forelegges berørt myndighet. Miljødirektoratet støtter denne vurderingen. Det er uklart hvorvidt forslaget legger opp til varsling av berørte offentlige myndigheter. Dette er ikke tatt inn i ordlyden, men under avsnittet om vurdering av konsekvenser av forslaget, fremkommer at berørte fagmyndigheter skal varsles. Miljødirektoratet mener at det bør tas inn i ordlyden i bestemmelsen at berørte fagmyndigheter må varsles om oppheving av planer. Og dersom det er innvendinger fra berørte myndigheter, så bør dette medføre at vilkårene for forenklet behandling ikke er oppfylt. Til kap. 4 Forslag til forenklinger i dispensasjonsbestemmelsene ( 19-1 og 19-2) Det foreslås betydelige endringer i dispensasjonsbestemmelsene. Det foreslås en begrensning i statlige og regionale myndigheters uttalerett slik at disse instanser nå bare skal få uttale seg til «nasjonale og viktige regionale interesser» før det gis dispensasjon fra planer, plankrav og byggeforbudet i 100-metersbeltet. Vilkårene for når det kan gis dispensasjon er endret, blant annet ved at man har tatt ut tilleggsvilkåret om at fordelene ved å gi dispensasjon må være klart større enn ulempene etter en samlet vurdering. I tillegg er det er åpnet opp for at kommunen kan gi dispensasjon «hvis kommunen finner at andre viktige samfunnshensyn veier tyngre.» Samtidig foreslås det å ta ut vektingsbestemmelsen i gjeldende tredje ledd om at det ved dispensasjon «skal legges særlig vekt på dispensasjonens konsekvenser for helse, miljø, sikkerhet og tilgjengelighet». Det samme gjelder vektingsreglene i fjerde ledd: «Ved vurdering av om det skal gis dispensasjon fra planer skal statlige og regionale rammer og mål tillegges særlig vekt. Kommunen bør heller ikke dispensere fra planer, lovens bestemmelser om planer og forbudet i 1-8 når en direkte berørt statlig eller regional myndighet har uttalt seg negativt om dispensasjonssøknaden.» I høringsbrevet skriver departementet at endringene vil gi større lokalt handlingsrom for mindre tiltak som ikke har nasjonal eller viktig regional betydning. Det blir pekt på at endringene ikke har som intensjon å øke bruken av dispensasjon til erstatning for planer, men å unngå unødig komplisert behandling av mindre og enkle dispensasjonssaker. Miljødirektoratet mener bestemmelsen slik den er utformet ikke følger disse intensjonene, men tvert imot åpner for flere dispensasjoner som kan ha virkning for nasjonale og vesentlig regionale interesser. Forelegging og varsling Vi vil innledningsvis peke på at ordlyden i bestemmelsen ikke sier noe om hvilke saker som skal sendes berørte myndigheter til uttalelse, men kun hva disse instanser kan uttale seg om. Ut fra omtalen i høringsnotatet synes det imidlertid som om meningen med bestemmelsen har vært å 6

7 avgrense hvilke saker som skal forelegges disse myndigheter og at det er kommunen som skal avgjøre dette. Vi har lagt denne forståelsen til grunn i vår kommentar under. Endringene i foreleggings- og varslingsplikten i 19-1 har ifølge departementet som siktemål å begrense høringer til de tilfeller hvor det er nødvendig for å sikre forsvarlig og god saksbehandling. Miljødirektoratet stiller spørsmål ved hvor lett det i den enkelte saken vil være å vurdere hva nasjonale og viktige regionale interesser innebærer, da en tolkning av dette ofte er en miljøfaglig vurdering. Erfaringsmessig vil det kunne være ulike oppfatninger mellom kommunen og regionale og statlige myndigheter med hensyn til hva som er nasjonale og viktige regionale interesser i en sak. Grensen mellom hva som er lokale forhold og hva som er i strid med nasjonale interesser kan være vanskelig å trekke i praksis, og arealbruken må vurderes konkret. I denne sammenheng kan det for eksempel nevnes at presedensvirkninger og sumvirkninger av flere små tiltak vil være viktig i vurderingen. Et tiltak kan også ha virkninger utover planen den er omfattet av. Miljødirektoratet mener det er en fare for at ulik tolkning her kan gjøre at varsling utilsiktet utelates, til tross for at reelle nasjonale og viktige regionale interesser berøres. Miljødirektoratet mener ut fra ovenstående at det bør opprettholdes en varslingsplikt til berørte regionale og statlige myndigheter hvis saksområde blir berørt i alle saker der det vurderes å gi dispensasjon fra planer, plankrav og forbudet i 1-8. Slik vi ser det, vil det gi en mer effektiv saksbehandlingsprosess om disse instanser tidlig kan gi til kjenne sitt syn på spørsmålet i stedet for å være henvist til å klage på vedtak. Dessuten kan det reises spørsmål ved hvorvidt de berørte myndighetene i praksis vil få mulighet til å klage på vedtakene når man ikke er gjort kjent med at vedtak er fattet. Det vil være ressurskrevende for fylkesmennene å følge med på alle dispensasjonsvedtakene for å vurdere klage. Klager fører til merarbeid både i kommunene og hos statlige myndigheter. Vi kan ikke se at slike konflikter i etterkant av vedtak vil innebære en forenkling eller effektivisering av saksbehandlingen. Vilkår for å gi dispensasjon: Dispensasjonsbestemmelsen i plan- og bygningsloven av 2008 ble endret på vesentlige punkter fra loven av Blant annet ble vilkåret «særlige grunner» erstattet med mer presise vilkår som strammet inn dispensasjonsadgangen. Den høye frekvensen av dispensasjoner i strandsonen og i LNF-områder var en stor del av årsakene til innstrammingene. Det var også et formål å gjøre det enklere for kommunene å føre en forholdsvis streng praksis. Departementet har tatt som utgangspunkt at dagens dispensasjonsbestemmelse er vanskelig å forstå og unødig komplisert å anvende. Tilbakemeldinger fra flere fylkesmenn til oss tyder imidlertid på at bestemmelsene fra gjeldende lov nå har «satt» seg, og at de nå begynner å se virkninger at dette i kommunene. Vi kan heller ikke se at de foreslåtte endringene gir en mye klarere og enklere skjønnsvurdering. Det opereres fortsatt med mange skjønnsmessige begrep, som etter vår oppfatning er vanskeligere å anvende enn dagens bestemmelse. Når det gjelder gjeldende dispensasjonsbestemmelse og kravet om at fordeler må veies opp mot ulemper ved en samlet vurdering, så mener vi det ikke kan være helt korrekt at dette i hovedsak er de samme hensyn som skal vurderes på ny, slik departementet legger til grunn. Slik vi ser det har bestemmelsen gitt anvisning på en tilleggsvurdering, der det blant annet har vært relevant å legge vekt på dispensasjon som styringsverktøy kontra planlegging. Når tilleggsvilkåret tas ut, mener vi dette er en svekkelse av dispensasjonsbestemmelsen. I endringsforslaget er bestemmelsens utgangspunkt speilvendt, til positivt å angi når det kan gis dispensasjon. Dette mener vi vil kunne få betydning for hvordan bestemmelsen er å forstå og vil kunne bli oppfattet som at det er det å si nei til dispensasjon som må begrunnes og ikke motsatt. Dette vil kunne føre for forventninger hos søker om at det kan være kurant å få dispensasjon og at det er kommunen som må godtgjøre hvorfor det ikke gis dispensasjon. 7

8 Slik vi forstår forslaget til ny ordlyd i 19-2 andre ledd andre punktum, åpnes det for at det i alle tilfelle kan gis dispensasjon der det foreligger andre viktige samfunnshensyn som veier tyngre altså selv tiltaket/avviket det søkes om vil medføre at aktuelle hensyn bak bestemmelsen eller hensynene i lovens formålsbestemmelse blir tilsidesatt. Vilkåret er at «kommunen finner at det foreligger andre viktige samfunnshensyn veier tyngre». Departementet uttaler at «Anvendelsesområdet for dette alternativet er først og fremst ment i forhold til planer som ikke er tidsmessige, og som gir et unødvendig grunnlag for gjennomføring av viktige tiltak som det er klart og sterkt begrunnet behov for å iverksette. En slik bruk av dispensasjon skal imidlertid ikke være et alternativ til ordinær planavklaring og planendring. Det er derfor innført et særskilt krav til styrket begrunnelse, som går ut over det vanlige forvaltningsrettslige begrunnelseskravet.» Miljødirektoratet mener at bestemmelsen slik den er utformet gir en særdeles vid adgang for dispensasjon, uten at det i høringsnotatet er konkretisert nærmere hvilke tiltak dette kan gjelde. Ut over det som framkommer over, er det ingen nærmere føringer for hva som ligger i «viktige» samfunnshensyn. For eksempel setter verken ordlyden eller høringsnotatet noen begrensninger om at tiltakene ikke skal være i strid med nasjonale eller viktige regionale hensyn. Vi mener uansett at bestemmelsen slik den er utformet vil kunne oppfattes som en tilnærmet fri fullmakt til å gi dispensasjoner i strid med overordnede planer og hensyn. Vi ser faren for at muligheten til å gi dispensasjon blir brukt i stedet for planavklaring. De tiltak som det trolig siktes til, vil ofte være store og ikke bagatellmessige tiltak. Da vil det etter vår oppfatning opplagt være behov for en planprosess for å best mulig få belyst konsekvensene av tiltaket. Vi legger ellers til grunn at bestemmelsen ikke kan sette til side kravet i 12-1 om reguleringsplankrav for større tiltak som kan få vesentlige virkninger for miljø og samfunn. Vi ser også at denne hjemmelen til dispensasjon kan medføre at det indirekte kan bli ansett som lettere å gi dispensasjon etter 1. punktum. Vi kan for øvrig heller ikke se at forslaget innebærer et særlig styrket begrunnelseskrav i forhold til det alminnelige kravet til begrunnelse i forvaltningsloven og naturmangfoldloven. Når det gjelder forslaget om å ta ut vekleggingsbestemmelsen i gjeldende tredje ledd om at det skal tas særskilt hensyn til konsekvenser for helse, miljø, sikkerhet og tilgjengelighet», så mener departementet at dette lar seg forsvare siden disse hensynene uansett vil inngå som vurderingstema dersom hensynet er ivaretatt i bestemmelsen det skal dispenseres fra. Miljødirektoratet vil peke på at det ikke alltid fremstår som like klart hvilke hensyn som ligger bak den enkelte bestemmelse. I tillegg mener vi det har vært et viktig signal om at disse hensynene uansett skal vektlegges i dispensasjonssaken. Gjeldende 19-2 fjerde ledd presiserer at statlige og regionale rammer og mål skal legges til grunn for vurderingen og interesseavveiningen i saker som gjelder dispensasjon fra planer og fra forbudet i 1-8. Det er dermed fastslått som et hovedprinsipp i loven at kommunens myndighetsutøvelse og vedtak må ligge innenfor statlige og regionale rammer og mål, og det gjelder også dispensasjonssaker. Når fjerde ledd nå foreslås tatt ut, viser departementet til at dette må ses i lys av ønsket om å styrke det lokale selvstyret og at kommunen bør stå fritt i vektleggingen av de ulike hensyn som gjør seg gjeldende. Klage vil være sikkerhetsventilen. Miljødirektoratet mener at når denne vektingsregelen tas ut av ordlyden så gir dette gir signal om at slike hensyn ikke lenger er like relevante i dispensasjonsvurderingen. Dette mener vi er prinsipielt uheldig. Når det gjelder prøvingsintensitet, fremgår det at av høringsnotatet at KMD legger til grunn at de skjønnsmessige begrepene i forslaget til ny ordlyd i 19-2 første ledd faller inn under det frie skjønnet, men at vurderingene knyttet til hvilke hensyn som ligger bak bestemmelsen det dispenseres fra må betraktes som rettsanvendelsesskjønn. Slik dette er formulert, og siden det ikke er gjort endringer i første ledd, antar Miljødirektoratet at det her siktes til endringene i andre ledd. Miljødirektoratet er uenig i vurderingene i høringsnotatet rundt hva som skal anses for å være fritt 8

9 skjønn og hva som skal være rettsanvendelsesskjønn. Slik ordlyden er utformet, mener vi det må legges til grunn at de skjønnsmessige vurderingene er å anse som rettsanvendelsesskjønn. Vi mener at reelle hensyn også tilsier en slik tolkning. Etter vår oppfatning er det behov for en slik sikkerhetsventil ved at kommunens vurderinger skal kunne prøves fullt ut av domstolene. Til kap. 5 Forslag om utvidet gebyrgrunnlag ved behandling av områderegulering ( 33-1) Miljødirektoratet vil først påpeke at overskriften i høringsnotatet kap. 5.5 tyder på at man også har ment å gjøre endringer i Vi kan imidlertid ikke se at forslaget reflekterer dette. Vi legger derfor til grunn at det ikke foreslås endringer i Det fremgår videre at det foreslås endringer i første ledd første punktum i bestemmelsen. Ut fra sammenhengen antar vi at det er første ledd annet punktum som menes, og har lagt dette til grunn for vår vurdering. Miljødirektoratet vil bemerke at områdereguleringer som ser større områder i sammenheng vil være et viktig verktøy for å sikre detaljene i grønnstrukturen eller gode transportløsninger. Vi mener derfor det er positivt med tiltak som kan gjøre det mer aktuelt for kommunene å ta i bruk denne plantypen. Vi er imidlertid usikre på om utvidet gebyrgrunnlag i tilstrekkelig grad vil være et slikt incitament. Det bør dessuten understrekes at det fortsatt må være kommunen som skal ha ansvaret for overordnet planlegging, og at det er kommunen som skal vedta oppstart, planprogram og rammer for områdereguleringen. Overordnet arealplanlegging må fortsatt være kommunens ansvar. Til kap. 8 Forslag om overgangsbestemmelse for planer i strandsonen uten byggegrense ( 34-2) Det foreslås å lovfeste departementets forståelse av overgangsbestemmelsen i pbl 32-2 fjerde ledd. Forslaget innebærer at kravene til byggegrenser i 1-8 bare får betydning for planer som er vedtatt eller blir vedtatt etter Miljødirektoratet vil peke på at 2008-loven var ment som en innstramming i forhold til 85-loven med hensyn til bygging i strandsonen. Hovedformålet med pbl. 1-8 var å sikre allmenhetens rett til fri ferdsel og friluftsliv ved sjøen, jf. Ot.prp. nr. 32 ( ) s. 63. Lovendringsforslaget vil kunne medføre at nedbygging av strandsonen fortsetter med grunnlag i eldre arealplaner. Om man velger å la eldre planer gå foran byggeforbudsbestemmelsen i 1-8, bør dette etter vår oppfatning skje med grunnlag i kunnskap om hvor mange planer dette tentativt gjelder, hvordan disse planene er utformet, og ut fra hvilke virkninger det vil få for blant annet naturmangfold og friluftsliv når disse planene får forrang. Det er uklart hvor mange reguleringsplaner det er snakk om, og det er også uklart hvor gamle disse er og om de er utarbeidet før strandsonen i det hele tatt fikk en ekstra beskyttelse i regelverket. I høringsnotatet fremgår det at man «antar» at de fleste reguleringsplaner som viser områder til byggeformål vanligvis har vist en byggegrense, men at det også kan være mange planer der dette ikke er gjort. Slik situasjonen er nå, der det er uenighet mellom departementet og Sivilombudsmannen og juridisk teori om hva som skal legges til grunn som gjeldende rett, ser vi behov for at rettstilstanden klargjøres og lovfestes. Dersom departementet vil lovfeste prinsippet om at eldre planer uten byggegrense skal gå foran kravet i pbl. 1-8 om byggegrense, mener Miljødirektoratet at en eventuell klargjøring på dette punkt bør skje i 1-8 selv og ikke i overgangsbestemmelsen. Vi vil også minne om kravet til miljørevisjon av planer som ble presisert i rundskriv H-2/15 i forbindelse med ikraftsetting av lovendringene som trådte i kraft 1. januar Til kap. 10 Forslag om å styrke tiltakshavers rettssikkerhet ved overskridelse av behandlingsfrister i byggesaker ( 1-5, 13-1, 21-7) Midlertidig forbud mot tiltak benyttes etter vår erfaring ikke ofte i dag, men Miljødirektoratet anser dette som en viktig sikkerhetsventil for å utsette behandlingen av en sak der det f.eks. fremgår av 9

10 kunnskapsgrunnlaget i saken at et tiltak vil medføre stor skade på viktig naturmangfold eller andre samfunnshensyn. Det kan for eksempel være i tilfeller der det foreligger ny kunnskap som enda ikke er innarbeidet i planen. Kommunen bør selvsagt tilstrebe seg på å overholde de lovpålagte saksbehandlingsfristene. Samtidig har kommunen som plan- og bygningsmyndighet ansvaret for å forvalte den offentlige fellesinteressen i en forsvarlig arealutnyttelse, herunder ivaretakelse av nasjonale og regionale interesser. Miljødirektoratet mener det er uheldig om offentlige samfunnsinteresser må stå tilbake for den privates utbyggingsinteresse i slike tilfeller, ved at loven skal pålegge kommunen til å behandle søknaden etter en plan som er utdatert og ikke imøtekommer de samfunnsmessige behovene i området. Det harmonerer heller ikke godt med kravene i naturmangfoldloven 8 om plan- og bygningsloven skal pålegge kommunen å gi en tillatelse eller forhindre kommunen å legge ned midlertidig bygge-/deleforbud på bekostning av viktige miljøhensyn som man kanskje først fikk kunnskap om etter utløpet av 12-ukersfristen. Dersom forslaget til endring blir vedtatt, vil det være viktig at kommunene oppfordres til å lage gode rutiner og sørger for tilstrekkelige ressurser som sikrer at behovet for midlertidig bygge- og deleforbud blir vurdert før 12-ukersfristen utløper. Byggesaksforskriften 7-3 gir kommunen adgang til å forlenge 12-ukersfristen. Dersom forslaget vedtas, bør det tydeliggjøres i loven at slik forlenging av fristen også forlenger fristen for å varsle midlertidig bygge-/deleforbud. Det foreslås ikke frister for statlige bygge- og deleforbud. Dersom det settes frister for kommunens adgang til å legge ned slikt forbud, vil det være særdeles viktig å ikke gjøre endringer i denne adgangen for staten. Vi legger til grunn at tiltak som vil medføre negative konsekvenser for regionalt viktige interesser eller statlige interesser på miljøområdet vil kunne kvalifisere til «særlige grunner» i 13-4 og dermed kunne være grunnlag for statlig bygge- og deleforbud. Hilsen Miljødirektoratet Dette dokumentet er elektronisk godkjent og har derfor ingen signatur Bjørn Bjørnstad avdelingsdirektør Trond Simensen seksjonssjef Kopi til: Klima- og miljødepartementet Postboks 8013 Dep 0030 OSLO 10