Medspillere eller motspillere? Lederes og tillitsvalgtes erfaringer med Hovedavtalen i staten

Transkript

1 Inger Marie Hagen og Arne Pape Medspillere eller motspillere? Lederes og tillitsvalgtes erfaringer med Hovedavtalen i staten Fafo

2

3 Inger Marie Hagen og Arne Pape Medspillere eller motspillere? Lederes og tillitsvalgtes erfaringer med Hovedavtalen i staten Fafo-rapport 227

4 Forskningsstiftelsen Fafo 1997 ISBN Omslag: Agneta Kolstad Trykk: Falch Hurtigtrykk 2

5 Innhold Forord... 7 Sammendrag... 9 Kapittel 1 Ansattes innflytelse og ansattes medbestemmelse Bakgrunn og problemstillinger Hva er medbestemmelse? Lov- og avtaleverk Medbestemmelse i staten Hovedavtalen i staten Del 1 Medbestemmelse i daglig drift Kapittel 2 Utvalg og fremgangsmåte Staten og virksomhetene Utvalg Fremgangsmåte Metodekritikk Fakta om 8 virksomheter Fakta om 487 ledere og tillitsvalgte Kapittel 3 Tilfredshet med ansattes medbestemmelse Virksomhet Driftsenhet Arbeidsenhet Direkte medbestemmelse Gjennomslag for synspunkter Høy tilfredshet med ansattes medbestemmelse? Kapittel 4 Lov- og avtaleverket Lov- og avtaleverket som grunnlag for ansattes innflytelse Lov- og avtaleverket som redskap for god drift i virksomheten Lov- og avtaleverkets doble målsetting Forholdet mellom partene og ansattes medbestemmelse Forholdet mellom partene og tilfredshet med ansattes medbestemmelse

6 Kapittel 5 Medbestemmelse og Hovedavtalen Hovedavtalens betydning Hovedavtalens virkninger i den enkelte enhet Hovedavtalen som rammeverk for samhandling mellom partene Hovedavtalen og medbestemmelse Endringsønsker Kapittel 6 Praktisering av et system Holdninger til hvordan systemet bør praktiseres Generelle erfaringer Uenigheter mellom partene Aktiviteter Innkalling og krav Informasjon Drøftinger og forhandlinger Konflikter og konfliktløsning Kapittel 7 Medbestemmelse i åtte forskjellige virksomheter Tilfredshet med ansattes medbestemmelse Bruk av Hovedavtalen Grad av enighet Tilfredshet i ulike virksomheter Kapittel 8 Forvaltningspolitikk og forvaltningsreformer Reformer i statsforvaltningen Holdninger til og meninger om forvaltningsreformene Tiltak for problemløsning Kapittel 9 Hovedavtalen og omstilling Erfaringer ved bruk av Hovedavtalen i omstillingsprosesser Hovedavtalen som redskap ved omstilling i staten Synspunkter på resultatet av omstillingen Omstilling og tilfredshet med medbestemmelsen Grunnlag for samarbeid

7 Del 2 Medbestemmelse og omstilling Kapittel 10 Omstilling i statlige virksomheter Hva er en casestudie? Analysemodell Rammeverk Kapittel 11 Fem virksomheter fem omstillingsprosesser Hvorfor omstilling? Det Nye Vegvesenet: Skille mellom produksjon og forvaltning Posten: kraftig kutt i antallet postkontorer Forsvaret: Færre folk og færre enheter NSB: Effekt Fengselsvesenet: Omorganisering av Oslo Kretsfengsel Kapittel 12 Organisasjonenes deltakelse og organisasjonenes strategi Modeller for deltakelse og strategi Arbeidsgivers strategi Organisasjonenes deltakelse og organisasjonenes strategi Omstilling i staten Politikk og prosess Kapittel 13 Medbestemmelse og fagorganisasjonene Fagorganisasjonenes interne arbeid med medbestemmelse Forskjeller mellom organisasjoner og virksomheter Tillitsvalgte, fagorganisasjon og vurdering av medbestemmelse Kapittel 14 Medbestemmelse i staten samarbeid mellom medspillere eller motspillere? Normklima og medbestemmelse Legitimerer bruk av Hovedavtalen de beslutningene som fattes? Hovedavtalen som redskap for å aktivisere interessefellesskap Interessefellesskap og politikk Medspillere eller motspillere? Litteratur Vedlegg 1 Spørreskjema Vedlegg 2 Korrelasjonskoeffisienter

8 6

9 Forord Hovedavtalen i staten ble inngått i Statlig sektor i 1980 og statlig sektor i 1997 er på mange måter to ulike verdener. I tiden etter at avtalen ble inngått er store reformprogrammer og omfattende omstillinger gjennomført, nye tilknytningsformer er kommet til og graden av selvstendighet i beslutninger og myndighet i den enkelte virksomhet har økt. Hovedavtalen er på den ene siden ment å være et redskap for ansattes demokratiske rettigheter i arbeidslivet, på den andre siden skal Hovedavtalen bidra til effektiv og kvalitativ god statlig virksomhet. Svært få systematiske undersøkelser er imidlertid gjennomført om Hovedavtalens virkninger i staten. Dette prosjektet har som målsetting å gi en statusrapport på medbestemmelsesområdet i 8 av statens største virksomheter: Statens vegvesen, Posten, Forsvaret, Fengselsvesenet, NSB, Arbeidsmarkedsetaten, Ligningsetaten og Trygdeetaten. Hvordan praktiseres Hovedavtalen, hvilke erfaringer har partene gjort seg og hvor tilfreds er man med ansattes medbestemmelse i disse virksomhetene? Prosjektet dekker både medbestemmelse i den daglige driften og medbestemmelse i omfattende omstillingsprosesser. Data er samlet inn gjennom en spørreundersøkelse, samt casestudier av omstilling i Statens vegvesen, Posten, Forsvaret, Fengselsvesenet og NSB. Rapporten er skrevet på oppdrag av LO Stat som i helhet har finansiert prosjektet. LO Stat oppnevnte denne referansegruppen, som har fulgt prosjektet fra starten: Terje Aasterud, Norsk Postforbund Lise Olsen, Norsk Tjenestemannslag Trond Jørgensen, Norsk Offisersforbund Anne Finborud, Skolenes Landsforbund Anne Grete Krogh, LO Stat (frem til ) Kjell Pettersen, LO Stat ( ) Berit Tolg, LO Stat ( ) Vi takker referansegruppen for diskusjoner og tilbakemeldinger under arbeidet med rapporten. Ledere og tillitsvalgte i de 8 virksomhetene skal ha takk for sine bidrag. En spesiell takk til ledere og tillitsvalgte som velvillig stilte opp til intervjuer i 7

10 forbindelse med caseundersøkelsen. Takk også til Jon S. Lahlum og Agneta Kolstad i Fafos publikasjonsavdeling for arbeidet med å ferdigstille rapporten. Rapporten er forelagt referansegruppen og partene i de aktuelle virksomhetene. Presentasjon av resultater og de konklusjoner som trekkes, står imidlertid for forfatternes egen regning. Oslo, august 1997 Inger Marie Hagen Arne Pape 8

11 Sammendrag Hovedavtalen i staten ble inngått i Avtalen regulerer forholdet mellom arbeidsgiver og arbeidstaker og fastsetter ansattes rett til medbestemmelse og medvirkning. Avtalen slår fast at partene er enige om at medbestemmelsesretten best utøves gjennom organisasjonenes tillitsvalgte. LO Stat har bedt Forskningsstiftelsen Fafo gjennomføre en kartlegging av de erfaringer ledere og tillitsvalgte har med Hovedavtalen i staten: hvordan virker avtalen, hvordan praktiseres den og hvor fornøyd er partene med ansattes medbestemmelse? Fokus i undersøkelsen er satt både på bruk av Hovedavtalen i den daglige driften av virksomhetene og på Hovedavtalens rolle i omfattende omstillingsprosesser. Data er samlet inn gjennom en spørreundersøkelse blant ledere og LO Stat tillitsvalgte, og gjennom case-studier av omstillingsprosesser i fem virksomheter. Medbestemmelse og medvirkning er uklare begreper. Kapittel 1 gir et rammeverk for hvordan ansattes innflytelse kan vurderes og forstås. Lov- og avtaleverket i norsk arbeidsliv har en todelt målsetting: på den ene siden skal det ulike lover og avtaler sikre de ansatte en demokratisk rett til innflytelse på egen arbeidssituasjon, med andre ord regulere en grunnleggende motsetning mellom arbeidstaker og arbeidsgiver. På den andre siden skal lov- og avtaleverket legge til rette for verdiskapning og produktivitetsarbeid. Denne målsettingen bygger på det interessefellesskapet partene deler, effektive statlige virksomheter med gode arbeidsvilkår er et felles mål. Spørsmålet er dermed om Hovedavtalen kan håndtere dette todelte målet; sikre de ansatte innflytelse og samtidig sikre en effektiv drift. Utvalg og fremgangsmåte er tema for kapittel 2. Åtte ulike virksomheter inngår i undersøkelsen: Statens vegvesen, Posten, Forsvaret, Fengselsvesenet, NSB, Trygdeetaten, Ligningsetaten og Arbeidsmarkedsetaten. Alle disse virksomhetene er blant de 15 største i staten. LO Stat-tilknyttede organisasjoner er enten dominerende eller sterkt representert blant virksomhetenes ansatte. Undersøkelsen har tatt utgangspunkt i forhandlings- eller drøftingssteder etter Hovedavtalen. Dette innebærer at vi har et utvalg på 195 ledere, 330 tillitsvalgte på driftsenhetsnivå og 149 tillitsvalgte på arbeidsenhetsnivå. Materialet vårt består dermed av 487 ledere og tillitsvalgte. Svarprosentene i de tre gruppene er henholdsvis 69,2 prosent (ledere), 75,6 prosent (tillitsvalgte i driftsenhetene) og 68,5 prosent (tillitsvalgte i arbeidsenhetene). 9

12 Ledere og tillitsvalgte i vårt materiale kan i hovedsak karakteriseres på følgende måte: de er middelaldrende menn med svært høy ansiennitet i virksomheten, og de mener at de har god kunnskap om Hovedavtalens innhold. Begge parter gir imidlertid uttrykk for at de tillitsvalgte har noe høyere kunnskap enn lederne. Kapitlet gir også noen kjennetegn ved de 8 virksomhetene. Virksomhetene varierer sterkt både mht. antall ansatte, tilknytningsform, organisering og LO Stats posisjon. NSB og Fengselsvesenet står imidlertid i en felles særstilling, til tross for at vi snakker om to svært ulike virksomheter. NSB og Fengselsvesenet har ikke en oppdatert Tilpasningsavtale til Hovedavtalen og begge virksomheter karakteriseres av manglende samsvar mellom virksomhetens og fagorganisasjonens oppbygning. Dette vanskeliggjør klart praktiseringen av Hovedavtalens bestemmelser. Kapittel 3 stiller det generelle spørsmålet «hvor tilfreds er du med ansattes medbestemmelse». Datamaterialet avdekker høy grad av tilfredshet både blant ledere og tillitsvalgte på alle tre nivåer (virksomhet, driftsenhet og arbeidsenhet) i virksomheten. En slik konklusjon krever imidlertid noen tilføyelser: Det er en klar tendens til at lederne svarer «meget» tilfreds, mens de tillitsvalgte svarer «nokså» tilfreds. De tillitsvalgte er altså mer forbeholdne i sine svar enn sin motpart. Videre er det klare forskjeller mellom de ulike virksomhetene; tillitsvalgte i NSB, Fengselsvesenet og Arbeidsmarkedsetaten ligger lavest på tilfredshetsvariabelen, mens tillitsvalgte i Trygdeetaten peker seg ut ved å være mer tilfreds med ansattes medbestemmelse i virksomheten enn det lederne i etaten er. Lederne er altså generelt mer tilfreds enn de tillitsvalgte, men det er lite eller ingenting i vårt materiale som tyder på at ledernes tilfredshet med ansattes medbestemmelse kan spores tilbake til et ønske om at de ansatte skal ha minst mulig innflytelse. Heller ikke de ulike bakgrunnsvariablene som ble presentert i kapittel 2 (kjønn, alder, ansiennitet i virksomhet og tillitsverv, kunnskap om Hovedavtalen, vurdering av budsjettsituasjon og bemanning) bidrar i særlig grad til å forklare det høye nivået på tilfredsheten. Ser vi på de tillitsvalgte isolert finner vi imidlertid én rimelig klar sammenheng: dersom de tillitsvalgte karakteriserer lederenes kunnskaper om Hovedavtalen som gode, er det en tendens til at de også er tilfredse med ansattes medbestemmelse. I kapittel 4 settes fokus på hele lov- og avtaleverket som dekker ansatte i staten. Som nevnt har vi lagt vekt på den doble målsettingen: lov- og avtaleverket skal regulere en interessemotsetning og et interessefellesskap. Materialet i kapitlet viser at både ledere og tillitsvalgte i de åtte virksomhetene mener at den doble målsettingen blir oppfylt. Arbeidsmiljøloven, Tjenestetvistloven, Hovedtariffavtalen, særavtaler i de enkelte virksomheter, Tjenestemannsloven, Hovedavtalen og de enkelte tilpasningsavtaler får alle «god karakter» når ledere og tillitsvalgte blir bedt om å vurdere disse hhv. som redskap for ansattes innflytelse og som redskap for god drift i virksomheten. Videre viser materialet at det ikke er mulig å påstå at ulike lover 10

13 og avtaler virker forskjellig på ulike nivåer i virksomheten, oppslutningen fra ledere og tillitsvalgte varierer lite med hvilket nivå det fokuseres på. Lov- og avtaleverket setter de formelle rammene for forholdet mellom partene. Vi er imidlertid også opptatt av hvordan det reelle forholdet vurderes. Her viser materialet at et overveiende flertall blant begge parter karakteriserer dette som meget eller nokså godt. Det er forholdsvis liten forskjell mellom partene i dette spørsmålet, men vi kan identifisere en tendens til at flere ledere velger det mest positive alternativet, nemlig «svært» godt forhold mellom partene. Når det gjelder utviklingen i forholdet er det klarere forskjeller mellom partene, langt flere tillitsvalgte enn ledere velger å svare at forholdet har forverret seg de fem siste årene. Det er likevel et flertall hos begge parter, og i alle virksomheter, som velger å svare at forholdet er blitt bedre eller er uendret. NSB og Fengselsvesenet står igjen i en særstilling. De tillitsvalgte er her jevnt over mindre fornøyd enn sine kolleger i de andre virksomhetene. I kapittel 3 fant vi at disse to virksomhetene også skilte seg ut når det gjaldt tilfredshet med ansattes medbestemmelse. Datamaterialet viser da også at det er sterke sammenhenger mellom tilfredshet og vurdering av forholdet mellom partene, dersom forholdet er godt er de spurte også tilfreds med medbestemmelsen. Det er imidlertid viktig å legge til at dette er en sammenheng som bare gjelder de tillitsvalgte. Fokus i kapittel 5 er begrenset til Hovedavtalen alene, og den rolle avtalen spiller på de ulike nivåer i virksomheten. Det er ingen tvil om at Hovedavtalen er viktig for å sette spillereglene mellom partene og at den klart har en praktisk betydning. Det er heller ingen tvil om at partene er uenig om hvordan og hvor mye avtalen brukes, dette forklarer vi hovedsakelig med antatte holdningsforskjeller mellom partene når det gjelder hvor stor rolle avtalen burde spille. I kapitlet går vi detaljert til verks når det gjelder Hovedavtalen som redskap for ansattes innflytelse og redskap for god drift. Her finner vi tilsvarende resultater som i kapittel 3: Hovedavtalen er et viktig redskap for å sikre ansattes innflytelse og den er et viktig redskap for å sikre god drift. Men igjen finner vi viktige forskjeller mellom partene: Det er en tendens blant lederne til å vektlegge avtalens egnethet som redskap for ansattes innflytelse noe sterkere enn hva vi finner hos de tillitsvalgte og videre, Det er en tendens blant de tillitsvalgte til å vektlegge avtalen egnethet som redskap for god drift noe sterkere enn det lederne gjør. Den store forskjellen mellom partene finner vi imidlertid når det gjelder spørsmålet om hvorvidt aktiv bruk av Hovedavtalen forsinker beslutningsprosessen. Et klart flertall blant lederne er enige i dette, men bare et mindretall blant de tillitsvalgte. 11

14 I kapitlet har vi også bedt ledere og tillitsvalgte vurdere ulike påstander om ansattes medbestemmelse på det nivået hvor den spurte selv jobber. Her finner vi store forskjeller mellom partene. Hovedinntrykket er igjen at lederne er mer tilbøyelige til å gi uttrykk for at de ansatte har stor innflytelse, dette gjelder både den innflytelse som er hjemlet i Hovedavtalen og det vi har kalt uformell medbestemmelse. Tilfredshet med ansattes medbestemmelse kan selvsagt «måles» på et utall forskjellige måter. Vi har bedt ledere og tillitsvalgte vurdere endringer i Hovedavtalens bestemmelser ut fra en antagelse om at lav tilfredshet ville innebære sterke endringsønsker. Resultatene bygger opp under våre tidligere funn, et klart flertall av lederne vil beholde dagens bestemmelser, dette gjelder også forhandlingsretten. De tillitsvalgte er mer endringsvillige, men også her finner vi at omkring en tredjedel vil beholde dagens bestemmelser. Funnene i dette kapitlet gir grunn til å understreke at både lederne og de tillitsvalgte synes å være rimelig fornøyd med ansattes medbestemmelse, forskjellen mellom partene kan på mange måter karakteriseres ved at lederne er «helt fornøyd», mens de tillitsvalgte bare er «nokså fornøyd». Kapittel 6 konsentrerer seg i hovedsak om to forhold: uenigheter og konflikter mellom partene, samt kartlegging av partenes aktiviteter i arbeidet med Hovedavtalen og ansattes medbestemmelse. Vi finner, ikke overraskende, at det er sammenheng mellom uenigheter mellom partene og tilfredshet med ansattes medbestemmelse. Jo flere uenigheter, jo lavere tilfredshet. Det er kanskje mer overraskende at dette slår sterkest ut hos de tillitsvalgte, det synes som om de tillitsvalgte er mer «følsomme» for uenigheter enn det motparten er. Samtidig er det grunn til å understreke det lave konfliktnivå undersøkelsen har identifisert. Det synes å være en sterk tendens til å la uenigheter og konflikter «bli værende» i den enheten hvor de oppstår, bruk av tvisteløsningsbestemmelsene i Hovedavtalen er, etter hva datamaterialet tyder på, en svært sjelden benyttet måte å håndtere konflikter og uenigheter på. Når det gjelder aktivitetsnivå viser datamaterialet at dette varierer sterkt mellom virksomhetene, men mønsteret synes likt: flest drøftingsmøter, deretter informasjonsmøter og færrest forhandlingsmøter. Konklusjonen er imidlertid at det ikke synes å være noen sterke sammenhenger mellom møtevirksomhet og tilfredshet med ansattes medbestemmelse. Vi kan altså verken påstå at mange møter gir høy tilfredshet eller at mange møter tyder på et spent forhold mellom partene. Kapittel 7 sammenligner ledere og tillitsvalgtes holdninger til ansattes medbestemmelse i de åtte virksomhetene og vi forsøker å finne frem til variable som kan forklare hvorfor tilfredsheten med ansattes medbestemmelse varierer. Datamaterialet tyder på at tre virksomheter skiller seg ut; Ligningsetaten med et spesielt høyt tilfredshetsnivå, og NSB og Fengselsvesenet med et spesielt lavt nivå. 12

15 Fire variable synes viktige når fokus settes på tilfredshet med ansattes medbestemmelse. Rapporterte uenigheter; jo flere uenigheter jo lavere tilfredshet. Gjennomslag for synspunkter; jo lettere organisasjonene får gjennomslag for sine ønsker og synspunkter hos ledelsen, jo høyere tilfredshet. Denne sammenhengen finner vi blant begge parter, men klart sterkest hos de tillitsvalgte. Forholdet mellom partene: jo bedre forhold det er mellom partene, jo høyere tilfredshet Leder eller tillitsvalgt: lederne er mer tilfreds med ansattes medbestemmelse og praktisering av Hovedavtalen enn hva vi finner at de tillitsvalgte er. Forskjellen i oppfatning mellom ledere og tillitsvalgte er et gjennomgående trekk i hele vår undersøkelse både når det gjelder sterkere tilfredshet med ansattes medbestemmelse og en mer positiv holdning til hvor godt Hovedavtalen blir praktisert. Analysen i kapittel 7 viser at virksomhet ikke spiller noen avgjørende rolle når vi kontrollerer for de fire variablene ovenfor, forskjellen mellom de tre «ekstreme» virksomhetene (NSB, Fengselsvesenet og Ligningsetaten) er ikke lenger av betydning. Ansattes medbestemmelse under omstilling er et viktig tema for undersøkelsen. Kapittel 8 innleder del 2 av rapporten og gjennomgår kort de viktigste forvaltningsreformene i staten siden midten av 1980-tallet. Det legges vekt på at begge parter i de åtte virksomhetene uttrykker en positiv holdning til reformarbeidet, men det er viktig å understreke at lederne er mer entusiastiske i sin tilslutning. Begge parter uttrykker dessuten en positiv holdning til utvikling av personaldemokratiet som et ledd i fornyelsesarbeidet. Økt lokalt handlingsrom er en viktig del av reformarbeidet. Partene er i stor grad enige om hvilke aktører som har fått endret innflytelse i virksomheten de fem siste årene. Ledelsen har styrket sin posisjon, samtidig som et flertall mener at de tillitsvalgte enten har en uendret eller en styrket stilling. Det er altså lite som tyder på at lederne har økt sin innflytelse på bekostning av de tillitsvalgte. Også når det gjelder hvilke tiltak som bør settes inn for å løse viktige problemer i virksomhetene finner vi stor grad av enighet mellom partene. Her konkluderer vi derfor med at det synes å være et godt grunnlag for at partene sammen kan finne frem til løsninger. Uenigheten mellom partene er først og fremst konsentrert om forhold som ligger utenfor Hovedavtalens område, så som endret tilknytningsform, økt bruk av lokale lønnsforhandlinger, etc. Kapittel 9 setter fokus på Hovedavtalens rolle i forbindelse med omstilling i virksomhetene. Resultatene er i stor grad i tråd med hva vi fant i kapittel 4: det synes som om både ledere og tillitsvalgte mener at bruk av Hovedavtalens var viktig 13

16 i forbindelse med omstillingsarbeidet og det er ingen tvil om at bruk av avtalen har en positiv virkning på omstillingen. Men også på dette punktet finner vi viktige forskjeller mellom partene. Det er gjennomgående flere tillitsvalgte enn ledere som legger stor vekt på avtalens positive virkninger, mens det er flere ledere enn tillitsvalgte som legger stor vekt på de negative virkningene. Når det gjelder hvordan resultatet av omstillingen vurderes er det også forskjell på partene, men det synes som om begge grupper er tilbøyelige til å knytte resultatet av omstillingen sammen med ledelsens synspunkter. Forskjellen mellom partene kommer først og fremst frem når spørsmålet dreier seg om hvorvidt resultatet av omstillingen var i tråd med de tillitsvalgtes synspunkter, her er det langt flere ledere enn tillitsvalgte som mener at også de tillitsvalgte fikk sine synspunkter gjennom. I kapittel 8 viser vi at gjennomslag for synspunkter er en viktig variabel når tilfredshet med ansattes medbestemmelse skulle forståes. Det samme resultatet når søkelyset er satt på omstilling: blant de tillitsvalgte er det sammenheng mellom å gi uttrykk for at resultatet av omstillingen var i tråd med de tillitsvalgtes synspunkter, og å erklære seg tilfreds med de ansattes medbestemmelse. I kapittel 10 gir vi grunnlaget for den case-undersøkelsen som ble gjennomført i Statens vegvesen, Posten, Forsvaret, NSB og Fengselsvesenet. Interessen ligger først og fremst i organisasjonenes rolle; grad av deltakelse og deltakelsens form. Samtidig legger det vekt på at det er nyttig å skille både mellom faser i en omstillingsprosess og nivåer i virksomheten. Organisasjonens deltakelse kan forklares ved å studere en rekke faktorer. Trekk ved lov- og avtaleverket er en slik viktig faktor og kapitlet gir også et riss av de lover og avtaler som regulerer organisasjonenes og den enkelte ansattes rettigheter under omstilling. Resultatene av de fem case-studiene rapporteres i kapittel 11. Her gjennomgår vi omorganiseringen til «Det nye Vegvesenet», prosessen frem til vedtaket om 1500 færre postkontorer, nedleggelse av driftsenheter i Forsvaret i forbindelse med oppfølgingen av Forsvarskommisjonen av 1990, Effekt 600 i NSB og omorganiseringen av Oslo Kretsfengsel. Gjennomgangen viser at både arbeidsgivers og de tillitsvalgtes holdninger og rolle i forbindelse med omstillingsprosessen varierer. I kapittel 12 analyseres organisasjonenes rolle på grunnlag av data fra caseundersøkelsen. Det skilles mellom sentral og lokal deltakelse og organisasjonenes strategivalg står sentralt. I Statens vegvesen, Forsvaret og Posten er det liten tvil om at organisasjonene spiller en svært viktig rolle og at samarbeidsformene mellom partene er en viktig årsak til at omstillingsprosessene kan karakteriserer som rimelig vellykket. I NSB og Fengselsvesenet er forholdene mer problematisk, spesielt tydelig er dette i NSB. I Fengselsvesenet var omstillingen begrenset til bare en driftsenhet og sånn sett står case-studien her i en særstilling. 14

17 I kapittel 13 settes søkelyset på organisasjonenes arbeid med medbestemmelse sentralt og lokalt. Det er klare sammenhenger mellom tillitsvalgtes vurdering av sin egen organisasjon og den tilfredshet med ansattes medbestemmelse som de gir uttrykk for. Her legger vi særlig vekt på at tilfredshet blir påvirket de forventninger man har. Forventningen er i stor grad farget av råd og veiledning fra forbundet/sentralorganisasjonen i retning av hva som er mulig å oppnå. I kapittel 14 forsøker vi å trekke trådene sammen og stiller spørsmålet om ledere og tillitsvalgte kan karakteriseres som medspillere eller motspillere i utøvelsen av Hovedavtalens bestemmelser. Datamaterialet tyder på at: Arbeidsgiverne er svært tilfreds med ansattes medbestemmelse, og de tillitsvalgte er nokså tilfreds. Begge parter anser Hovedavtalen som et viktig redskap og avtalen brukes til å fastsette beslutningsprosedyrene i rimelig stor grad både i daglig drift og i omstillingsprosesser. Alle arbeidsgiverne mener at ansattes medbestemmelse i rimelige grad utøves i tråd med avtalen, mens tre fjerdedeler av de tillitsvalgte mener det samme. Det er rimelig stor grad av interessefellesskap mellom partene i de sakene som inngår i Hovedavtalens saksområde. Verken arbeidsgiverne eller de tillitsvalgte er spesielt interessert i å løfte sakene ut av virksomheten. Det er sterke interessefellesskap i forhold til overordnet arbeidsgiver. Begge parter viser stor vilje til interne forhandlinger og kompromisser i omstillingssaker fremfor å la politikerne gripe inn. På bakgrunn av disse funnene har vi valgt å konkludere med at medspillerrollen er langt mer fremtredende en motspillerrollen. Ledere og tillitsvalgte praktiserer Hovedavtalen på en måte som begge parter synes å være fornøyd med. Det er viktig å understreke at dette er konklusjon tegnet med bred pensel. Ute på de enkelte arbeidsplasser er det sannsynligvis en rekke uenighet og konflikter knytter til praktiseringen av ansattes medbestemmelsesrett. Men, flertallet av de ledere og tillitsvalgte som inngår i vår undersøkelse har likevel altså valgt å si seg henholdsvis svært og nokså tilfreds. 15

18 16

19 Kapittel 1 Ansattes innflytelse og ansattes medbestemmelse 1.1 Bakgrunn og problemstillinger Innføring av bedriftsdemokratiet, eller spørsmålet om arbeidstakernes rett til deltakelse i styringen av bedrifter og virksomheter, er kanskje den reformen i nyere tid som har vakt mest opprivende debatt og tatt lengst tid å få gjennomført. Først mer enn 20 år etter at Arbeiderpartiet hadde programfestet innføringen av bedriftsdemokratiet kom lovbestemmelsene som sikret ansatte rett til deltakelse i bedriftenes styringsorgan. Debatten rundt spørsmålet var i denne perioden både høyrøstet og ideologisk, og frontene sto steilt mot hverandre. Mens arbeiderbevegelsen så på bedriftsdemokrati som et avgjørende skritt i demokratiseringen av alle deler av samfunnet, så arbeidsgivere og store deler av de borgerlige partiene på reformen som et angrep på helt sentrale verdier i et markedsbasert, liberalt og demokratisk samfunn. Spådommene om de ødeleggende virkningene reformen ville få, både for økonomisk utvikling og borgernes frihet, var dramatiske. I dag gir et slikt historisk tilbakeblikk både grunnlag for en viss ettertanke eller undring, og for å reise enkelte spørsmål og problemstillinger som kan gjøres til gjenstand for en grundigere undersøkelse eller debatt. I privat sektor i dag er verken prinsippene om bedriftsdemokrati eller de konkrete ordningene som ble innført for å sikre de ansattes medbestemmelse, særlig omstridt. Mange trekk ved de norske økonomiske og institusjonelle ordningene er gjenstand for vedvarende kritikk, det hevdes blant annet at de ulike ordningene virker produktivitetshemmende og er lite egnet til å fremme effektiv organisering av verdiskapningen. Men det er ytterst sjelden at bedriftsdemokratiseringsordningene blir nevnt i denne sammenhengen. Dersom de nevnes eller debatteres, er det snarere utfra problemstillingen om hvorvidt, og kanskje særlig hvor mye, de bidrar positivt til produktivitet og bedriftsutvikling. Både fra arbeidsgiverhold og blant folk flest synes det å herske enighet om at ansattes deltakelse i beslutningsprosesser i privat sektor er både rett og rimelig, og har en positiv virkning på verdiskapningen. I offentlig sektor derimot, og kanskje spesielt i statlig sektor, er dette området langt mer konfliktfylt. Fra arbeidsgiverhold har det, særlig på slutten av 1980-tallet, blitt hevdet at ansattes medbestemmelse hemmer omstillingsevne og effektiv styring 17

20 av virksomhetene. De ansattes organisasjoner på sin side har ved flere anledninger hevdet at ordningene ikke har gitt de ansatte tilfredsstillende innflytelse i avgjørende beslutninger i virksomhetene. På flere viktige områder innen statlige virksomheter har uenigheter omkring styring og utvikling skapt både konflikter og stor offentlig oppmerksomhet. Samtidig finnes det mange eksempler på at ordningene både har fungert greit og gitt grunnlag for å komme frem til enighet mellom ledelse og ansatte i ganske vanskelige spørsmål. Undersøkelser av effektive og godt styrte statlige virksomheter viser at medbestemmelsesordningene fungerer godt, og at de snarere blir brukt på en mer omfattende måte enn det avtaleverket tilsier, enn det motsatte. Det finnes imidlertid få undersøkelser som på bredt grunnlag, har tatt opp disse spørsmålene. Kartlegging av partenes erfaringer og Hovedavtalens virkninger har stort sett blitt foretatt som casestudier i enkelte virksomheter. Vi vet derfor lite om hvorvidt og hvordan virksomhetene varierer med hensyn til praktisering av avtaleverket, partenes holdninger og erfaringer, og Hovedavtalens virkninger. De fleste tidligere undersøkelser har dessuten i stor grad tatt utgangspunkt i store endringer. Kartlegging av erfaringer med medbestemmelsesordningene i virksomhetenes «dagligliv» er så å si fraværende. Dette er nettopp slike spørsmål som er tema for dette prosjektet. Formålet har vært å kartlegge forskjeller i erfaring med medbestemmelsesspørsmål i statlige virksomheter i både rolige og urolige tider. Vi har derfor gjennomført en spørreundersøkelse som tar sikte på å kartlegge Hovedavtalens betydning i den daglige driften og en caseundersøkelse hvor søkelyset rettes mot ansattes medbestemmelse under store omstillinger. Sentrale spørsmål i undersøkelsen er følgende: Hvor tilfreds er ledere og tillitsvalgte med ansattes medbestemmelse? Hvordan vurderer de Hovedavtalens virkning som redskap for ansattes innflytelse og redskap for god drift i virksomheten? Hvor viktig er Hovedavtalen i forhold til resten av lov- og avtaleverket i staten? Hvordan praktiseres ordningene? Hvor ofte oppstår det konflikt og uenighet omkring ansattes medbestemmelse? For å kunne svare på disse og tilsvarende spørsmål er det nødvendig å sette beslutningsprosessen i staten under lupen. Det samme gjelder virksomhetenes rammebetingelser og ikke minst, interne forhold både i virksomheter og de ulike fagorganisasjonene. 18

21 1.2 Hva er medbestemmelse? «Medbestemmelse er et begrep både i politikk og forskning som brukes om flere og til dels ganske ulike fenomener. Vidt definert kan vi si at studiet av medbestemmelse tar for seg forskjellige former for medvirkning og innflytelse først og fremst for de ansatte, men også for andre grupper og interesser som kommuner og stat, innen en arbeidsplass eller bedrift.» (Bergh 1994:4) Medbestemmelse handler om ulike former og ordninger for ansattes medvirkning og innflytelse, eller med andre ord: regulering av innflytelse og makt innad på en arbeidsplass. Det er vanlig å skille mellom to hovedmodeller: 1 Den første modellen er knyttet til kollektive beslutninger, eller indirekte innflytelse gjennom valgte representanter. Innenfor denne modellen finner vi forskjellige alternativer. Det viktigste er selve forhandlingssystemet, altså retten til å føre tarifforhandlinger og å inngå tariffavtaler. Representasjon i virksomhetens styrende organer er en annen form for innflytelse. Den tredje formen handler om partssammensatte samarbeidsorganer med rådgivende eller orienterende funksjon. Den andre hovedmodellen, med stikkordet deltakerdemokrati, eller direkte innflytelse, tar utgangspunkt i den enkelte arbeidstaker, ikke i relasjonen mellom organiserte interesser og arbeidsgiver. Arbeidstakernes innflytelse og kontroll over egen arbeidssituasjon fremheves som det sentrale elementet i demokratiseringen. Bedriftsdemokratiske ordninger, enten de bygger på representative ordninger eller ordninger for direkte innflytelse på egen arbeidsplass, har en todelt begrunnelse 2. På den ene siden finner vi demokratiske idealer, den ansatte har en demokratisk rett til å være med å bestemme over sin egen arbeidsplass. På den andre siden blir medbestemmelse sett på som et virkemiddel for økt produktivitet og verdiskapning. Deltakelse i beslutninger vil føre til mobilisering av initiativ og skapende evner. Lover og avtaler på medbestemmelsesområdet møter dermed kravet om å sikre et dobbelt mål. Det skal regulere en grunnleggende interessemotsetning mellom arbeidsgivers rett til makt med basis i eiendomsretten og arbeidstakers rett til makt med basis i demokratiske idealer. Det skal også regulere og organisere et fellesskap 1 Se f.eks. Bergh (1994) eller Ingebriktsen (1993). 2 Bergh (1994) oppsummerer det historiske grunnlaget for reformene: «...uklar dobbelthet i motivering og siktemålene bak reformene og utspillene for medbestemmelse. På den ene siden var de fremstøtene for bedriftsdemokrati som kom like etter krigen, først og fremst produksjonsutvalgene, betraktet som rettighetsspørsmål og som ledd i moderniseringen av det sosialistiske samfunnssyn. Bedriftsdemokratiet og det økonomiske demokratiet var de nye strategier som skulle erstatte tradisjonell sosialisering og bidra til å utvikle demokrati og likeverd i arbeidslivet. På den andre siden var bedriftsdemokratiet også ment som et virkemiddel i den nye produksjons- og vekstpolitikken». (Bergh 1994:12) 19

22 mellom arbeidstaker og arbeidsgiver bygd på gjensidige interesser i størst mulig verdiskaping. Dette tosidige formålet er satt opp i figur 1.1. Den første dimensjonen, fra arbeidsgivers styringsrett til demokrati, handler om grunnlaget for beslutninger, eksempelvis kan beslutningen i en spesiell sak tas av arbeidsgiver alene eller den kan tas på basis av en demokratisk beslutningsprosess, for eksempel gjennom forhandlinger mellom likeverdige parter. Plasseringen Figur 1.1a Lov- og avtaleverkets doble målsetting Arbeidsgivers styringsrett A C Interessemotsetning Interessefellesskap B D Demokrati Figur 1.1b Forhandlinger og fellesinteresse Arbeidsgivers styringsrett A C Interessemotsetning Interessefellesskap B D Demokrati 20

23 på linjen vil avhenge av en rekke faktorer, blant annet lov- og avtaleverket og tradisjoner i den enkelte virksomhet. Hovedavtalen i staten sier at budsjett er underlagt styringsretten, mens interne organisasjonsendringer er en forhandlingssak mellom partene. Den andre dimensjonen, fra interessemotsetning til interessefellesskap, tar utgangspunkt i interessene knyttet til den aktuelle saken og hvorvidt arbeidsgiver og arbeidstaker har felles eller motstridende interesser. Lønnsforhandlinger er en sak som ofte handler om å regulere en interessemotsetning, mens for eksempel tiltak for å bedre arbeidsmiljøet vil være eksempel på en type fellesinteresse. Område A i figur 1.1a dekker saksområder hvor det er klare motsetninger mellom partene, og hvor arbeidsgiver har rett til å ta avgjørelsene. Område B dekker situasjoner hvor motstridene interesser behandles mellom likeverdige parter, med andre ord hvor saken tas opp til behandling enten mellom partene eller mellom arbeidsgiver og den enkelte arbeidstaker. Område C dekker saker hvor arbeidstaker og arbeidsgiver har felles interesser, men hvor det likevel er arbeidsgiver som har retten til å fatte beslutninger. Område D dekker saker av felles interesse som ikke omfattes av arbeidsgivers styringsrett. Hensikten med figurene er å understreke at ansattes deltakelse og innflytelse ikke er faste størrelser. Både det formelle og det uformelle grunnlaget vil variere, samt bestemme en spesiell saks plassering langs de to dimensjonene. Det er et empirisk spørsmål hvor store de fire områdene er, eller med andre ord hvorvidt forholdet mellom arbeidsgiver og arbeidstaker er preget av fellesskap eller motsetning, og hvorvidt beslutningene tas på basis av arbeidsgivers styringsrett eller demokratiske prosesser. I figur 1.1b har vi satt opp en situasjon hvor de fleste avgjørelsene i et partsforhold tas ved forhandlinger og de fleste saker preges av fellesinteresser mellom partene. Det er område D i figuren som dominerer. Lov- og avtaleverket skal altså regulere både en interessemotsetning og et interessefellesskap. Hvilket utgangspunkt de ulike lovene og avtalene har, er et viktig prinsipielt spørsmål. Er ordningene utformet med utgangspunkt i parter i konflikt med hverandre eller parter som samarbeider? Skal ordningene fordele en fast mengde innflytelse i et null-sum-spill (hvis den ene parten får mer innflytelse, må den andre parten nødvendigvis få mindre), eller er innflytelse et område hvor en vinn-vinn-situasjon (hvis den ene parten får mer innflytelse, betyr dette at det blir mulig også å gi den andre parten mer innflytelse) er mest dekkende? Deltakerdemokrati og ulike representative ordninger er på den ene siden to alternative strategier for å sikre ansattes innflytelse på egen arbeidsplass. Samtidig kan de betraktes som komplementære strategier. Deltakerdemokrati er ikke mulig uten representative ordninger, og motsatt; det representative systemet forutsetter at deltakerdemokratiske ordninger er etablert. Nylehn (1994) hevder at arbeidstakere bare kan få reell innflytelse gjennom et representativt system. Direkte innflytelse fra 21

24 den enkelte vil alltid måtte foregå innenfor det handlingsrommet som ledelsen gir. Det er bare et representativt system som kan utfordre størrelsen på dette handlingsrommet. Denne argumentasjonen kan knyttes til figuren ovenfor; det er bare kollektive arbeidstakerinteresser som kan flytte den horisontale linjen oppover, eller med andre ord bevege maktrelasjonen i retning av situasjon B eller D i figur 1.1b og slik sett utvide området hvor beslutningen tas på grunnlag av en eller annen type demokratisk prosess. På den annen side er et representativ system som ikke også innebærer at den enkelte gis innflytelse på sin egen arbeidsplass, sårbart på flere måter. Dersom de tillitsvalgte har dårlig kontakt med sine medlemmer og dermed dårlig kunnskap om de enkeltes situasjon, kan de ansattes innflytelse reduseres til et rent «pampevelde». Videre kobles ofte direkte medvirkningsformer og produktivitetsarbeid sammen; 3 det er den enkeltes direkte innflytelse på sin egen arbeidssituasjon som kan skape et miljø for nye ideer og utvikling av virksomheten. Det legges særlig vekt på at slik direkte deltakelse er avgjørende for å lykkes med omfattende omstillinger i virksomhetene, slik for eksempel Bogen (1991) fremhever i rapporten Ansattes medbestemmelse en trussel om offentlig fornyelse: «Innflytelsesordninger for ansatte og tillitsvalgte på ulike nivåer kan bidra til å utfylle hverandre, men det synes spesielt viktig å styrke den enkelte ansattes innflytelse over egen arbeidssituasjon. Det er hos den enkelte ansatte kilden til en kompetent og motivert innsats i offentlig sektor ligger; det er her man kan utnytte og utvikle de ansattes fagkunnskaper og arbeidsmotivasjon.» (Bogen 1991:8). Begrepsbruk Verken medbestemmelse, medvirkning, innflytelse eller deltakelse er begreper med entydige definisjoner. Både innenfor forskningen rundt emnet og innenfor lov- og avtaleverket brukes begrepene i stor grad om hverandre og de er ikke gitt presist eller praktisk innhold. Hovedavtalens 1, pkt. 5 gir et godt eksempel på dette problemet (vår utheving): 22 «Partene er enige om at medbestemmelsesretten best utøves gjennom organisasjonenes tillitsvalgte, og at den nyttes på en slik måte at arbeidstakerne blir trukket inn i utrednings- og beslutningsprosessen så tidlig som mulig. Partene skal videre legge til rette for medvirkningsformer som gir arbeidstakerne direkte innflytelse på arbeidsorganisasjon og oppgaveløsning innenfor eget arbeidsområde.» Her snakkes det altså både om medbestemmelsesrett, deltakelse i beslutningsprosesser, medvirkningsformer og innflytelse. I tillegg må vi altså skille mellom 3 Se f.eks. Quale 1994

25 representative og direkte former. Tolkning av 1, pkt. 5 hjelper oss imidlertid et stykke på vei; medbestemmelsesbegrepet knyttes til det representative systemet (organisasjonenes tillitsvalgte), mens medvirkning knyttes til direkte former for innflytelse (arbeidstakerne og direkte innflytelse). Medbestemmelse blir dermed brukt om beslutningsprosesser hvor partene møtes som likeverdige, med andre ord der hvor området for innflytelse fordeles gjennom forhandlinger, mens medvirkning brukes når arbeidstakerne har innflytelse innenfor et handlingsrom bestemt av arbeidsgiver. Dette er i tråd med Ingebriktsens begrepsbruk: «Medvirkning forutsetter med andre ord at den ene parten i utgangspunktet har større innflytelse enn den andre.» (Ingebriktsen 1993:2). Samtidig brukes også medbestemmelsesbegrepet i Hovedavtalen i forbindelse med organisasjonenes deltakelse i beslutningsprosesser hvor arbeidsgivernes styringsrett er avgjørende. Både informasjon, drøfting og forhandling blir betegnet som «former for medbestemmelse». I tråd med begrepsbruken ovenfor kunne drøfting betegnes som representativ medvirkning. Falkum (1996) legger vekt på at begrepene blir innholdsløse dersom man ikke setter dem inn i en prosessuell sammenheng. Ansattes innflytelse opptrer i ulike former avhengig av hvor i beslutningsprosessen saken befinner seg. Han hevder at medbestemmelsesbegrepet må knyttes til selve beslutningen, man er med på å bestemme, mens medvirkninger handler om iverksetting av beslutninger, man er med på at beslutninger virker. Et slikt skille gjør oss i stand til å måle graden av medbestemmelse og medvirkning i konkrete saker; «medbestemmelse kan måles som deltakernes bidrag i beslutningsprosessen, mens medvirkning kan måles som deltakernes bidrag i iverksettingsprosessen» (Falkum 1996:4). Både arbeidsgiver, arbeidstakernes organisasjoner og den enkelte arbeidstaker kan være deltakere i en slik prosess. Deltakelsen, og dermed graden av medbestemmelse og medvirkning, er bestemt blant annet av lov- og avtaleverk, tillit mellom partene og kunnskap. Denne bruken av medvirkningsbegrepet gjør at vi også kan fange opp «motvirkning», eller at deltakerne bruker sin innflytelse til å motvirke beslutninger som er fattet. Også motvirkning kan være direkte eller indirekte, eksempelvis kan den enkelte arbeidstaker nedprioritere oppgaver, eller fagforeningen kan vedta at de ikke ønsker å bidra til at en beslutning iverksettes. Falkums begrepsbruk kan knyttes sammen med figur 1.2. Hvorvidt deltakerne medvirker eller motvirker vil i stor grad avhenge av om man gjenkjenner sine egne interesser i den beslutningen som er fattet. Både arbeidsgiver og arbeidstaker medvirker i rutene C og D. Her antar vi altså at fellesinteressene er dominerende, dette gjør at beslutningsmåten ikke spiller noen avgjørende rolle for med- eller motvirkning. I rute A vil arbeidstakerne motvirke, de fikk ikke delta i beslutningen, og beslutningen oppfattes å være i strid med egne interesser. Arbeidsgiver vil selvsagt medvirke til at egen beslutning blir iverksatt. 23

26 Rute B er mer problematisk. La oss for argumentets skyld anta at saken som skal behandles, er en forhandlingssak etter Hovedavtalen. Vi antar her at «taperen» vil motvirke, mens «vinneren» vil medvirke. Vekten på forhandlingenes «vinner» understeker poenget om at beslutningsdimensjonen går fra arbeidsgivers styringsrett til demokratiske beslutningsprosesser, og ikke fra arbeidsgivers styringsrett til arbeiderstyrte virksomheter. På den annen side antar vi at dersom partene møtes som likeverdige i forhandlingene, vil resultatet av prosessen i stor grad ha karakter av å være et kompromiss mellom partenes (motstridende) interesser. Dersom så er tilfelle antar vi at partene i stor grad vil medvirke til at beslutningen iverksettes. Figuren lar primært interessene være avgjørende for om deltakerne velger en med- eller motvirkningsstrategi. Samtidig er det viktig å ta hensyn til at valg av strategi også kan henge sammen med måten beslutningene blir fattet på. Hovedavtalen i staten legger sterk vekt på at avtalen forplikter begge parter. I 1, pkt. 7 står følgende: «Ledere på alle nivåer skal utøve en slik ledelsesform at de tillitsvalgte blir tatt med i beslutningsprosessen i saker som gjelder de tilsattes arbeidssituasjon. Samtidig forventes det at de tilsatte i virksomheten fremmer forslag om hva som kan gjøres innen de forskjellige områder av virksomheten for å oppnå best mulig resultat og service for publikum.» Deltakelse i beslutningsprosesser forplikter altså partene. En annen måte å si dette på er at beslutningene oppnår høyere legitimitet når begge parter har deltatt i beslutningen. Dersom man er med på å bestemme, innebærer det en forpliktelse om å være med på at beslutningen virker, med andre ord at den iverksettes. Vi vil anta at jo sterkere legitimitet en beslutning har, jo mer villige er partene til å medvirke selv om beslutningen ikke er i tråd med partenes interesser. En «legitim» beslutningsprosess vil dermed øke området for medvirkning. Ut fra en slik tankegang Figur 1.2 Medbestemmelse og medvirkning Arbeidsgivers styringsrett Arbeidsgiver medvirker Arbeidstaker motvirker A C Begge medvirker Interessemotsetning B D Interessefellesskap Beslutningene preges av kompromisser Partene med/motvirker avhengig av forhandlingsresultat og partenes interesser Begge medvirker Demokrati 24

27 må vi imidlertid også åpne for at det motsatte skjer; nettopp fordi beslutningene ikke er tatt på en måte som forplikter partene, kan motvirkning være resultatet, til tross for at fellesinteressene i utgangspunktet var dominerende. Koblingen mellom legitime prosesser og interesser kan belyses med to eksempler. Anta at vi utvider ansattes forhandlingsrett ved at oppsettingen av en arbeidsplan gjøres til en forhandlingssak og ikke en drøftingssak slik saken er etter dagens Hovedavtale. I utgangspunktet antar vi at partene har motstridende interesser i denne saken, og at de ansatte tradisjonelt motvirker at arbeidsplaner fastsatt av arbeidsgiver alene, iverksettes. Det faktumet at saken overføres til forhandlingssystemet, vil gjøre sjansen for motvirkning fra de ansatte mindre. Representantene deres har deltatt i forhandlingene, sannsynligvis får de gjennomslag på noen punkter og gir etter på andre. Deltakelsen i forhandlingene i saken forplikter arbeidstakerne til å iverksette forhandlingsresultatet, også om resultatet ikke er i tråd med interessene deres. Arbeidstakerne gir altså «avkall» på muligheten for motvirkning fordi de gis mulighet til deltakelse i beslutningsprosessen. Imidlertid antar vi ar forpliktelsen bare vil gjelde dersom forhandlingsresultatet ikke innebærer en alvorlig krenkelse av arbeidstakernes interesser. Dersom interessene er sterke nok, vil vi havne i en motvirkningssituasjon uansett deltakelse eller ikke. I figur 1.2 (i område C og D) har vi antatt at, fordi fellesinteressene er så sterke, spiller beslutningsprosedyren mindre rolle. Både arbeidstaker og arbeidsgiver vil medvirke til iverksetting av beslutningen. La oss nå se hvordan koblingen mellom interesser og beslutningsmåte kan virke inn på iverksetting av slike felles interessebeslutninger. Anta at vi utvider området for arbeidsgivers styringsrett ved at punktet om «fordeling av nye stillinger» ikke lenger, slik dagens Hovedavtale fastslår, skal være en forhandlingssak. Anta videre at partene har sterke fellesinteresser i å legge de nye stillingene til et spesielt arbeidskrevende område av virksomheten. I utgangspunktet kan vi altså anta at arbeidstakerne vil medvirke til å iverksette arbeidsgivers beslutning. Men nettopp fordi vi vil anta at arbeidstakerne vil føle at en slik beslutning er fattet på en illegitim måte, kan vi likevel havne i en motvirkningssituasjon. 4 Bruk av arbeidsgivers styringsrett i en slik sak oppfattes som så «galt» eller «urettferdig» at arbeidstakerne vil motvirke sine egne interesser. Igjen må vi imidlertid åpne for at arbeidstakers interesser kan være så sterke at de uansett beslutningsmåte vil medvirke til at beslutningen iverksettes. Arbeidsgivers ønske om å mot- eller medvirke kan fremstilles på en tilsvarende måte. I det første eksempelet må vi skille mellom hvorvidt arbeidsgiver oppfatter det som legitimt eller ikke at arbeidstakernes forhandlingsrett utvides. Dersom 4 Medvirkning kan f.eks. skje gjennom at de ansattes representanter i tilsettingsrådet går inn for søkere som behersker det aktuelle arbeidsområdet på en spesielt god måte. Tilsvarende kan de ansatte motvirke gjennom å gå inn for helt andre kandidater til stillingen, eller ved å opptre på en slik måte at ansettelsesprosedyren forsinkes. 25

28 så er tilfelle kan vi anta at området for medvirkning utvides, også når det går på bekostning av arbeidsgivers interesser. Dersom endringen i beslutningsprosedyren rundt arbeidsplanen oppfattes som illegitim av arbeidsgiver («Dette er ledelsens sak, her kan ikke de ansatte blande seg inn.») kan vi havne i en situasjon hvor arbeidsgiver motvirker forhandlingsresultatet selv om det i prinsippet er i tråd med arbeidsgivers interesser. I det andre eksemplet, å legge fordeling av nye stillinger inn under arbeidsgivers styringsrett, vil vi få et resultat i tråd med område A i figuren ovenfor; arbeidsgiver vil medvirke til å iverksette sin egen beslutning. Antagelsen om at vi må se interesser og maktfordeling i sammenheng og undersøke hvordan beslutning og med- eller motvirkning henger sammen, bringer oss tilbake til lov- og avtaleverkets doble målsetting; regulering av interessemotsetninger mellom partene og regulering av et interessefellesskap. God drift i virksomhetene avhenger av at partene medvirker til at beslutninger blir iverksatt og videreutviklet. Vi setter altså i utgangspunktet opp to forutsetninger for medvirkning: Partene må gjenkjenne sine interessene sine, og beslutningen må være tatt på en måte som gir den legitimitet. Videre legger vi vekt på at de to forutsetningene ikke er uavhengige av hverandre; jo sterkere legitimitet, jo mindre vekt på egeninteresse. Vi antar også at interessene i en sak kan være så sterke at dersom de blir tilfredsstilt gjennom beslutningen, vil måten beslutningen ble fattet på, ha mindre betydning. Det prinsipielt viktige spørsmålet blir dermed om de ulike lovene og avtalene for ansattes innflytelse bidrar til å øke området for medvirkning. Bruker partene lov- og avtaleverket som et redskap for å opptre som medspillere eller motspillere? Stimulerer ordningene til å velge den ene eller den andre rollen? Dette er sentrale spørsmål i denne rapporten. Samtidig er det også viktig å fokusere på forholdet mellom praksis og legitimitet. Vi må lete etter tegn på at lov- og avtaleverket har institusjonalisert en maktfordeling som i seg selv gir beslutningene legitimitet. Sånn sett har lov- og avtaleverket en dobbel virkemåte. Som eksempel kan vi tenke oss at en beslutning fattet i tråd med Hovedavtalens bestemmelser oppfattes som legitim fordi den i ii dermed er i tråd med det som oppfattes som en legitim maktfordeling mellom partene og/eller den er fattet i tråd med gjeldene praksis i virksomheten. «Og/eller» er et sentralt punkt, det er ikke nødvendigvis konsistens mellom de to punktene: «Det kan godt hende Hovedavtalen gir for dårlige 5 rettigheter på dette punktet, men det er nå slik (altså bruk av Hovedavtalens bestemmelser) vi pleier å gjøre 5 I utsagnet kunne vi dersom vi tok utgangspunkt i arbeidsgiver, selvsagt også brukt uttrykket «gir de ansatte alt for mye makt». 26