Slagstads politiserende embetsmenn

Transkript

1 220 Nordisk Administrativt Tidsskrift nr. 3/2011, 88. årgang Slagstads politiserende embetsmenn Av professor Tore Grønlie, Institutt for arkeologi, historie, kultur og religionsvitenskap, Universitetet i Bergen Nordisk Administrativt Tidsskrift nr. 3/2011, 88. årgang Tore Grønlie Artikler: Slagstads politiserende embetsmenn Slik jeg leser Rune Slagstad, er hans hovedpoeng at det var sterk kontinuitet mellom store reformregimer i moderne norsk historie; embetsmannsstaten ( ) og arbeiderpartistaten ( ). Først og fremst besto kontinuiteten i at begge ble preget av politiserende embetsmenn;»politisk agerende embetsmenn som ut fra mer eller mindre vitenskapelig forankret ideologi bedrev radikalt reformarbeid«. Dernest var det en»vedvarende spenning i moderne norsk forvaltningstradisjon mellom rettsstatlige og reformbyråkratiske styringsformer«, hvor representantene for det rettsstatlige elementet, først og fremst juristene, motsatte seg styringsformer drevet frem av politiserende embetsmenn. Jeg vil for mitt vedkommende konsentrere mine kommentarer om tiden etter Det er ikke vanskelig å si seg enig i Slagstads andre poeng; spenningen mellom rett og politikk har vært et gjennomgående tema i norsk styrings- og forvaltningshistorie, også i tiden etter annen verdenskrig, og til denne dag. 1 Derimot vil jeg problematisere Slagstads uttrykk»politiserende embetsmenn«, som jeg er tilbøyelig til å mene tilslører mer enn det opplyser. Også jeg mener at det etter annen verdenskrig foregikk en politisering av embetsverket. Men jeg vil argumentere for at det var en politisering av en annen karakter enn den Slagstad ser og drevet frem av andre og sterkere krefter enn de relativt få reformbyråkratene Slagstad identifiserer. Den politiseringen jeg vil fremheve, kom over tid til å bli et dominerende og institusjonalisert trekk ved sentraladministrasjonen. Den innebar en sterk integrasjon mellom politikk og embetsverk men på politikernes premisser. 2 I Slagstads versjon er, om jeg forstår ham rett, den politiserende embetsmann en målrealiserende reformbyråkrat, som bruker sitt embete til å realisere en reformpolitikk generert av ham selv, uavhengig av initiativ eller kontroll fra en politisk ledelse en politiker i embetsmannsham. Grunnlaget er fag og teknokratisk ekspertise; en forestilling om reformpolitikk som fagstyre og»objektiv vitenskap«. På dette grunnlaget setter han langt på vei likhetstegn mellom 1800-tallets landbruksdirektør Jonas Smitt, veidirektør Hans Krag, medisinerbyråkraten Thorvald Kierulf og reformfilologen Hartvig Nissen på den ene siden og de første etterkrigstiårenes prisdirektør Vilhelm Thagaard, helsedirektør Karl Evang og»idrettsgeneral«rolf Hofmo på den andre. Alle sto sentralt som politiske entreprenører på sine felt, alle møtte motstand fordi de utfordret tradisjonelle rettsstatsprinsipper og etablerte idealer om et rutinisert juridisk orientert byråkrati.

2 Artikler: Slagstads politiserende embetsmenn 221 Jeg ser ingen grunn til å reise tvil om hovedtrekkene i Slagstads beskrivelse av Thagaards, Evangs og Hofmos politiske agenda eller agering, eller av de få andre navngitte reformbyråkratene han trekker frem fra arbeiderpartistatens tid. Ved siden av egen forskning har han god støtte i andres arbeider, først og fremst Trond Nordbys om Karl Evang og Matti Goksøyrs om Rolf Hofmo. 3 Derimot har jeg noen kommentarer knyttet til representativitet og til deres forhold til sine politiske foresatte. Først til representativiteten: Jeg vil antyde at Slagstad med sin presentasjon av en håndfull sterkt politisk agerende embetsmenn, har fått med seg de aller fleste. Og få svaler gjør ingen sommer heller ikke i sentraladministrasjonen. Thagaard, Evang og Hofmo omskapte ikke sentraladministrasjonen i sitt bilde. Departementer som gradvis ble endret i retning politikkutformende institusjoner, som relativt tidlig Finansdepartementet og til dels Industridepartementet, vil jeg hevde stiller i en klart annen kategori, noe jeg vil komme tilbake til på mer generelt grunnlag. Så til forholdet mellom reformbyråkratene og deres politiske foresatte: Det er knapt noen tvil om at arbeiderpartiregjeringen særlig i årene tidlig etter krigen var sterkt opptatt av fagbasert reformpolitikk og av at sentraladministrasjonen måtte omdannes til et redskap for en slik reformpolitikk. Derfor måtte fagelementet styrkes mye, på bekostning av lov- og regelorientert, rutinisert, saksbehandling, i det vesentlige ved jurister. Derfor er jeg også langt på vei enig med Slagstad når han påpeker at arbeiderpartistaten innebar et ideologisk hamskifte i retning en»reformbyråkratisk styringsideologi«og en»gjensidig forsterkning av ekspertmakt og statsmakt i tidsmessig tapning«. Men det innebar ikke at fagbaserte reformbyråkrater skulle slippes løs. 4 De kunne gis armslag, der hvor deres reformorientering passet godt til den reformpolitikk regjeringen sto for, til og med armslag i selve utformingen av den. Men regjeringen politikerne skulle bestemme politikken. Kanskje kan det hevdes at dette også innebar en grunnleggende forskjell i forhold til 1800-tallets reformbyråkrati. Reformbyråkratene den gang opptrådte som politikere og utformet reformpolitikk i fraværet av politikere, etter annen verdenskrig opererte de om enn med stort armslag, på vegne av en reformivrig regjering. Og det var typisk nok slett ikke slik at fag alltid hadde primat. Slagstad har selv vist hvordan skolepolitikken, med Forsøksrådet for skoleverket som redskap, ble styrt med fast politisk hånd. 5 Aller minst fikk fagfolkene styre seg selv i Forsvaret; her ville regjeringen ha full politisk kontroll, noe Slagstad også selv viser. Jeg vil også antyde at forskningen har overvurdert»politikerembetsmennenes«innflytelse, i det minste Thagaards og Evangs. Jeg betviler selvsagt ikke Thagaards sterke preg på mellomkrigstidens og den tidlige etterkrigstidens utredninger av og debatter om reguleringspolitikken. Men det var bare i sterkt begrenset grad Thagaards statsaktivistiske strukturpåvirkning som preget den reguleringspolitikken som faktisk ble knesatt i 1950-årene. Harald Espeli hevder at regjeringen var den dominerende aktøren i pris- og konkurransepolitikken, ikke Thagaards prisdirektorat. 6 Med hensyn til Evang, har litteraturen først og fremst dokumentert hans rolle som institusjonsbygger. Evang hadde full kontroll over oppbyggingen av organisasjonsapparatet i det offentlige helsevesenet med legeprofesjonen i en helt dominerende rolle»systemet Evang«. 7 Men når det kom til stykket hadde helsepolitikken ikke høy politisk prioritet før sykehusloven av 1969, på tampen av Evangs»regjeringstid«. 8 Det ble heller ikke skapt varige maktsentra. Evangs»regime«var under stadig press, og verken hans eller Hofmos»regimer«levde lenge etter deres funksjonstid. 9 Også det viser at de ikke ble betraktet som noen ideal- eller normaltilstand.

3 222 Tore Grønlie Men hvis Slagstads politiserende embetsmenn ikke var representanter for noen tung forvaltningspolitisk utvikling, hvilke utviklingstrekk var da dominerende? Også jeg vil hevde at det skjedde en politisering av forvaltningen, og en langt mer gjennomgripende politisering enn den Slagstad legger hovedvekten på. Som strategi dreide politiseringen seg om stadige fremstøt for å gjøre embetsverket allment stadig mer engasjert i utviklingen av politikk, ikke på egne, men på politikernes statsrådens og regjeringens vegne. Som faktisk utvikling grep politiseringen også stadig sterkere om seg, og da altså etter hvert i hele sentraladministrasjonen. Utgangspunket var, da arbeiderpartiregjeringen tiltrådte etter krigen og her er jeg helt enig med Slagstad at den etablerte, hierarkisk oppbygde, regel- og rutineorienterte, juristbaserte statsforvaltingen, ble oppfattet som helt uskikket til å gå inn i rollen som reformapparat for den nye tid. Derfor måtte den omdannes til nettopp dét, basert på den nye tids reformfag; sosialøkonomien og fagfolk fra velferdsprofesjonene. Gradvis vant det som i utgangspunktet var en arbeiderpartistrategi oppslutning over størstedelen av det politiske spekteret. Ethvert regime, uansett politisk farge, måtte ha et embetsverk skikket til å reformere, uansett hvilken retning reformene skulle ha. Et reformbyråkrati i politikkens tjeneste måtte bygges kanskje er uttrykket redskapsbyråkrati mer dekkende. To trekk er særlig karakteristisk for utviklingen. Den ene er at det regel- og rutineorienterte byråkratiet ble trengt tilbake, først i særlig grad til fordel for økonomer, dernest for samfunnsvitere, først og fremst den nye profesjonen av statsspesialister, statsviterne. Det tok tid, lang tid. Men mot slutten av arbeiderpartistatens tid var politiseringen godt i gang. Da viste Maktutredningens statusbilde at 40 % av departementsstabene fortsatt var jurister, halvparten av sjefene. Men økonomer hadde nå inntatt knapt 20 % av stillingene. Sosialøkonomene sto særlig sterkt i planstabene 30 %, og de hadde inntatt mer enn en femtedel av toppsjefstillingene. Inntoget av samfunnsvitere hadde så vidt begynt. Stadig flere fant likheter mellom sin stilling og rollebilder som forhandler/megler, informasjonsmedarbeider/ journalist og forsker, til fortrengsel for dommerrollen. Stadig flere arbeidet med planlegging, organisasjonsutvikling, samordning og koordinering, færre med enkeltsaker. 10 Det er i dette bildet det er mest rimelig å plassere den tidlige politiseringen av departementene, fremst av disse Finansdepartementet, som ble omdannet fra et juristdominert budsjettdepartement til et økonomdominert departement for økonomisk-politisk planlegging. 11 Det var for øvrig heller ikke slik at det nye reformbyråkratiet utelukkende ble rekruttert fra økonomenes og den unge samfunnsvitenskapens rekker; kraftfulle redskapsbyråkrater som Finansdepartementets og Tollvesenets Karl Trasti eller departementsrådene Karl Skjerdal i Industridepartementet og Sigurd Lorentzen i Samferdselsdepartementet, var selv jurister. 12 Jeg vil mene det er denne utviklingen, først med styrke i enkelte departementer, dernest på bred front, som er den»virkelige«politiseringen; ikke de få politiserende embetsmenn Slagstad fokuserer. Utviklingen ble styrket også ved inntoget av partipolitikere i sentraladministrasjonen; innmarsjen av statssekretærer (de første fra 1947), politiske sekretærer og rådgivere, rekruttert på partipolitisk grunnlag. I økende grad arbeidet embetsverk og politikere sammen med initiering og utvikling av politiske reformer, i arbeidsgrupper komponert for formålet. Dermed avtegner det andre hovedtrekket av utviklingen seg enda klarere; en stadig sterkere integrasjon av politikk og forvaltning. I en sentraladministrasjon med hovedformål å støtte den politiske ledelsen i utforming av politikk,

4 Artikler: Slagstads politiserende embetsmenn 223 ble det stadig vanskeligere å skille de to rollene og oppgavene politikk og forvaltning fra hverandre. Hva så med tiden etter omkring 1980? Slagstad slår fast at den er mer uoversiktlig enn tiden før, preget av en symbiose mellom arbeiderpartistatens styringstradisjoner og nye utviklingstrekk som følger markedslogikkens ekspansjon. Samtidig hevder han at»tradisjonen med politiserende embetsmenn lever videre«. Også her synes det nødvendig å problematisere hva denne tradisjonen består i. Jeg antar at Slagstad sikter til tradisjonen fra Smitt og Krag og Thagaard, Evang og Hofmo. I min lesning skiller Slagstad mellom fire, i prinsippet nokså forskjellige typer politiserende embetsmenn i vår nære fortid;»markedsteknokratiske handlingsideologer«,»politikkutformende doldisbyråkrater«,»aktivistiske ombud«og»styringsjuridiske yppersteprester«. Jeg vil kort kommentere de to første; de to siste har jeg for lite presis kunnskap om til å ha noen velbegrunnet oppfatning. At Tormod Hermansen, som Slagstad identifiserer som den fremste markedsteknokraten, var en særlig kraftfull politiserende embetsmann, kan det knapt være noen tvil om. Han kan sikkert på flere måter sammenlignes med en Evang eller Hofmo, eller kanskje mest nærliggende Karl Trasti, blant annet med den forskjell at han definitivt var mer innflytelsesrik enn noen av disse, i noen år som en ubestridt sentraladministrasjonens reformerende»administrerende direktør«. Han innledet også en fase hvor embetsverket selv i betydelig bredde ble langt mer aktivt initierende i arbeidet med å reformere sentraladministrasjonen. Om karakteristikken markedsteknokrat er treffende, stiller jeg meg mer tvilende til. At Hermansen ønsket å ta markedet mer i bruk, er hevet over tvil. Og, som Slagstad også nevner, er det neppe tvil om at markedsrettingen av el-forsyningen, er det fremste eksempelet på dét. Men som embetsmann var Hermansen også sterkt styringsorientert.»en bedre organisert stat«var minst like mye et styringsdokument som et signal om frislepp. Hermansen ville styre bedre det som kunne styres! Hermansen sto ikke minst sentralt i arbeidet med å styrke etatsstyringen; etableringen av en entydig, klar og sterk styringslinje fra departementsledelsen ned til underordnede etater; sikkert et av de viktigste utviklingstekkene i sentraladministrasjonen i 1990-årene. 13 Med sitt program for en grunnleggende reorganisering av sentraladministrasjonen opptrådte han utvilsomt svært selvstendig. Men han hadde sterk politisk ryggdekning både i det miljøet rundt Kåre Willoch som plasserte ham i finansrådsstillingen nettopp for å gi arbeidet med å reformere departementsapparatet kraft og i toppen av sitt eget arbeiderparti. 14 Markedsrettingen av Televerket var Hermansens verk etter at han forlot finansrådsstillingen og selv skulle posisjonere seg og sitt selskap i en grenseløs global telekonkurranse. Slagstads andre kategori,»politikkutformende doldisbyråkrater«, er lite utviklet, først og fremst mener han å finne fenomenet på kulturfeltet, hvor det har foregått en reregulering, motsatt av i økonomien. Også her er det hos Slagstad byråkrater som utformer politikken, mens politikerne mangler betydningsfull egenvilje og er reduserte til saksbehandlere for byråkratene. Parallellen til tidligere tiders politiserende embetsmenn synes rimelig klar. Forskjellen er at dagens politikkutformende byråkrater ikke står frem som generaler i det offentlige rom»i åpen duell omkring sitt eksplisitte program«, men tvert i mot»skyr den offentlige diskurs«. Jeg kjenner ikke kulturfeltet spesielt; men allment finner jeg Slagstads beskrivelse av relasjonen embetsmann politiker i de siste tre tiårene mindre treffende. Det sentrale utviklingstekket i relasjonen politikk forvaltning, har utvilsomt vært en

5 224 Tore Grønlie videreføring av politiseringen, slik jeg har beskrevet den foran. Omdanningen av forvaltningen som politikernes redskap for utvikling av politikk har utvilsomt fortsatt, og i akselererende tempo. Departementene har i økende grad blitt politikkverksteder, mens iverksetting og enkeltsaksbehandling, herunder klagebehandling, i det alt vesentlige er skjøvet ut i direktorater. Og politikkutviklingen har faktisk blitt så omfattende, at selv direktoratene har kommet langt inn på det som tradisjonelt har vært oppfattet som politisk interessante felt, dog under politisk ledelse via etatsstyringen. Juristandelen i departementene var midt på 1990-tallet kommet ned i vel 20 %. Økonomandelen har siden 1970-tallet ligget omtrent stabilt. Samfunnsviterne, med statsviterne i spissen, har etter hundreårsskiftet blitt den største gruppen 24 %. 15 Samtidig har politikerinnslaget i departementene fortsatt å ekspandere; flere/mange statssekretærer i hvert departement og en flora av politiske rådgivere og sekretærer, ledsaget av en ny departementsprofesjon i grenselandet mot politikken; media- og informasjonsarbeideren. Fortsatt er også den økende integrasjonen mellom politikk og forvaltning et karakteristisk trekk. I arbeidsgrupper sammensatt av politikere og embetsverk med det formål å utvikle politikk, er det vanskelig og slett ikke tjenlig å trekke klare grenser mellom politikeres og byråkraters arbeidsfelter. Samtidig er det neppe noen tvil om at det allmenne bildet er at politikerne er herrer og embetsverket tjenere. Det finnes svært få eksempler på konflikter med utspring i embetsmenns egne politiske agendaer eller mangel på lojal innsats i politikernes tjeneste. Politikerne er jevnt over godt fornøyd med sitt embetsverk. Det er nå mer enn 50 år siden Knut Dahl Jacobsen formet sin tese om at sentraladministrasjonen levde i spenningsfelter mellom lojalitet, nøytralitet og faglig uavhengighet og at disse spenningene var nødvendig for å opprettholde en administrasjon som samtidig var politisk tjenlig og ikke trengte å skiftes ut ved regimeskifter. 16 Dahl Jacobsens tese er senere internalisert av stadig nye generasjoner av studenter og dermed også nye rekrutter til regjeringsapparatet. Det er neppe tvil om at balansepunktet på Dahl Jacobsens lojalitet nøytralitet-dimensjon siden den gang er forskjøvet sterkt i lojalitetens retning. Det forventes åpenbart vesentlig mer i dag av embetsverkets innsats i reformpolitikkens tjeneste enn den gang Dahl Jakobsens tanker ble satt på trykk. I departementene er embetsverket sterkt politisert; det vil si at det i det alt vesentlige opererer i den politiske ledelsens tjeneste i utforming av politikk. Det er resultatet av en styrings- og forvaltningspolitikk som er forsterket, fornyet og allmenngjort gjennom mer enn et halvt århundre. Samtidig opprettholdes kravet til nøytralitet. Men grensene for hva som er brudd på nøytralitetsidealet, trekkes langt snevrere. Kort etter krigen var embetsverket skeptisk til alt engasjement som kunne oppfattes politisk. Nå synes nøytralitetsidealet først og fremst å innebære to krav: Det første; forsiktighet i forhold til partipolitisk engasjement, det andre; den samme lojale samarbeidsvilje i forhold til regimer av en hvilken som helst farge. Gjennom tiår med hyppig skiftende regjeringskonstellasjoner, er det å sørge for sømløse regjeringsskifter blitt en integrert del av embetsmannsidentiteten. Kanskje har embetsverket lest partiprogrammet bedre enn den innkommende statsråden? Samtidig er det politikerne som er synlige og høres, vi hører sjelden»byråkratiske generaler«i det åpne rom. I den forstand er kanskje Slagstads uttrykk»politikkutformende doldisbyråkrater«ikke så galt likevel. Men slik skal det også være i et system hvor både folkevalgte og offentligheten bare»kjenner statsråden«.

6 Artikler: Slagstads politiserende embetsmenn 225 Litteratur Christensen, Tom og Per Lægreid 2008: Living in the past? Tenure, roles and attitudes in the central civil service. Notat nr. 1. Rokkansenteret. Bergen. Christensen, Tom, Per Lægreid og Hans Robert Zuna 2001:»Profesjonsmangfold, statsmodeller og beslutningsatferd«, i: Tranøy, Bent Sofus og Øyvind Østerud red. 2001: Den fragmenterte staten. Reformer, makt og styring. Makt- og demokratiutredningen Gyldendal Akademisk. Oslo. Goksøyr, Matti, red. 1996: Kropp, kultur og tippekamp. Statens idrettskontor, STUI og Idrettsavdelingen Universitetsforlaget. Oslo. Grønlie, Tore 2009: Ekspansjonsbyråkratiets tid Bind I av Sentraladministrasjonens historie etter Fagbokforlaget. Bergen. Grønlie, Tore og Yngve Flo 2009: Den nye staten? Bind II av Sentraladministrasjonens historie etter Fagbokforlaget. Bergen. Jacobsen, Knut Dahl 1960:»Lojalitet, nøytralitet og faglig uavhengighet i sentraladministrasjonen«. Tidsskrift for Samfunnsforskning, nr. 1. Universitetsforlaget. Oslo. Lie, Einar 1995: Ambisjon og tradisjon. Finansdepartementet Universitetsforlaget. Oslo. Lie, Einar og Christian Venneslan 2010: Over evne. Finansdepartementet Pax Forlag. Oslo. Lægreid, Per og Johan P. Olsen 1978: Byråkrati og beslutninger. En studie av norske departement. En publikasjon fra Maktutredningen. Universitetsforlaget. Bergen, Oslo, Stavanger, Tromsø. Nordby, Trond 1987:»Profesjokratiets periode innen norsk helsevesen institusjoner, politikk og konfliktemner«. Historisk Tidsskrift, nr. 3, Universitetsforlaget. Oslo. Nordby, Trond 1989: Karl Evang. En biografi. Aschehoug. Oslo. Nordby, Trond 1993:»Det offentlige helsevesenet en fagstyrets høyborg«, i: Nordby, Trond red. 1993: Arbeiderpartiet og planstyret Universitetsforlaget. Oslo. Sejersted, Francis 1984: Demokrati og rettsstat. Politisk-historiske essays. Universitetsforlaget. Oslo. Slagstad, Rune 1987: Rett og politikk. Et liberalt tema med variasjoner. Universitetsforlaget. Oslo. Slagstad, Rune 1998: De nasjonale strateger. Pax Forlag. Oslo. Noter 1. Ved siden av Slagstad selv (Slagstad 1987), har i særlig grad Francis Sejersted (Sejersted 1984), diskutert spenningen. Den er også fokusert som en av flere gjennomgående spenninger i Sentraladministrasjonens historie etter 1945, Grønlie 2009 og Grønlie og Flo 2009, se f. eks. innlednings- og avslutningskapitlene. 2. Synspunktene i denne kommentarartikkelen bygger i vesentlige trekk på Sentraladministrasjonens historie etter 1945, bind I og bind II, Grønlie 2009 og Grønlie og Flo Nordby 1987, Nordby 1989, Nordby 1993, Goksøyr red Om forholdet mellom fagstyre og politikk i og 50-årene, se Grønlie 2009, kap Slagstad 1998, s Espeli 1993, s Nordby 1989, s Nordby 1989, kap For eksempel Grønlie og Flo 2009, kap Lægreid og Olsen 1978, tall for 1976, jf. Grønlie 2009, s Lie 1995.

7 226 Tore Grønlie 12. Grønlie 2009, diverse kapitler, Grønlie og Flo 2009, kap Grønlie og Flo 2009, kap Lie og Venneslan 2010, kap. 14, Grønlie og Flo 2009, kap. 4 og Grønlie og Flo 2009, kap. 8, etter Christensen, Lægreid og Zuna 2001 og Christensen og Lægreid Jacobsen 1960.