Forslag om å innføre overtredelsesgebyr og heve strafferammene i forurensningsloven, produktkontrolloven og

Transkript

1 Miljødirektoratet Forslag om å innføre overtredelsesgebyr og heve strafferammene i forurensningsloven, produktkontrolloven og naturmangfoldloven Innhold Forslag om å innføre overtredelsesgebyr og heve strafferammene i forurensningsloven, produktkontrolloven og naturmangfoldloven Hovedinnholdet i lovforslaget Hjemmel for overtredelsesgebyr i forurensingsloven og produktkontrolloven Endring av naturmangfoldloven 74 fra miljøerstatning til overtredelsesgebyr Heving av strafferammene i forurensningsloven 78 og 79, produktkontrolloven 12 og naturmangfoldloven Hjemmel for overtredelsesgebyr i forurensningsloven og produktkontrolloven Gjeldende rett Forurensningsloven Produktkontrolloven Ingen eksisterende hjemler for administrative sanksjoner i forurensningsloven og produktkontrolloven NOU 2003:15 Fra bot til bedring Hjemler for overtredelsesgebyr i andre lover Forvaltningsloven kapittel IX om administrative sanksjoner Behovet for å innføre hjemler for overtredelsesgebyr i forurensningsloven og produktkontrolloven Sanksjonsbehovet Kan prevensjonshensynet ivaretas med mindre inngripende virkemidler enn overtredelsesgebyr? Konklusjon Forslag til hjemler for overtredelsesgebyr Hvilke overtredelser som skal kunne sanksjoneres Ansvarssubjekt og skyldkrav Valget mellom ingen sanksjon, overtredelsesgebyr og straff Utmåling Saksbehandlingsregler og domstolsprøving Forfallstidspunkt og tvangskraft Foreldelse Vurdering av mulighetene for avkriminalisering Forholdet til Grunnloven og EMK Grunnloven

2 2.7.2 EMK Økonomiske og administrative konsekvenser Utkast til lovbestemmelser Forurensningsloven Produktkontrolloven Endring av naturmangfoldloven 74 fra miljøerstatning til overtredelsesgebyr Gjeldende rett Behovet for å endre bestemmelsen Forslag til bestemmelse om overtredelsesgebyr Generelt Hvilke overtredelser som kan sanksjoneres Ansvarssubjekt og skyldkrav Valget mellom ingen sanksjon, overtredelsesgebyr og straff Utmåling Saksbehandlingsregler og domstolsprøving Forfallstidspunkt og tvangskraft Foreldelse Forholdet til Grunnloven og EMK Økonomiske og administrative konsekvenser Utkast til lovbestemmelse Heving av strafferammene i forurensningsloven 78 og 79, produktkontrolloven 12 og naturmangfoldloven Gjeldende rett Forurensningsloven 78 og Produktkontrolloven Naturmangfoldloven Straffeloven Strafferammen i andre miljølover som har blitt endret i senere år Miljødirektoratets vurderinger Endrede strafferammer i produktkontrolloven og forurensningsloven Endret strafferamme i naturmangfoldloven Tilpasning til ny straffelov Foreldelse Påtalekompetanse Tvangsmidler Opphevelse av produktkontrollovens straffebud mot brudd på taushetsplikt Økonomiske og administrative konsekvenser Utkast til lovbestemmelser

3 4.5.1 Forurensningsloven Produktkontrolloven Naturmangfoldloven Straffeprosessloven Hovedinnholdet i lovforslaget 1.1 Hjemmel for overtredelsesgebyr i forurensingsloven og produktkontrolloven Miljødirektoratet foreslår at det innføres hjemler for overtredelsesgebyr i forurensingsloven og produktkontrolloven. Forurensningsloven har som formål å begrense problemer knyttet til forurensning og avfall. Produktkontrolloven har som formål å forebygge at produkter medfører helseskade eller miljøforstyrrelser, og at forbrukertjenester medfører helseskade. Det avdekkes årlig et stort antall overtredelser av forurensningsloven, produktkontrolloven og forskrifter og enkeltvedtak gitt i medhold av disse lovene. Slike overtredelser medfører risiko for skader på miljø og helse. Det er derfor behov for et effektivt sanksjonssystem som virker preventivt. Det ordinære strafferettsapparatet (politi, påtalemyndighet og domstoler) dekker etter Miljødirektoratets oppfatning ikke dette behovet, fordi politi og påtalemyndighet bare har kapasitet til å forfølge noen få, særlig alvorlige lovbrudd. I det store flertallet av saker der det er behov for å sanksjonere et brudd på regelverket etter forurensningsloven og produktkontrolloven, vil det være uforholdsmessig ressurskrevende å ta i bruk straffeprosessen. Ved å gi forvaltningen en mulighet til å ilegge overtredelsesgebyr, ved siden av muligheten til å bruke strafferettsapparatet i de mest alvorlige sakene, vil man få et mer helhetlig og fleksibelt sanksjonssystem som høyst sannsynlig vil virke mer preventivt enn dagens ensporede system. Dette vil på sikt redusere risikoen for skader på miljø og helse. Et effektivt sanksjonssystem vil også motvirke konkurransevridninger i næringslivet, som ellers oppstår når useriøse aktører kan spare kostnader ved å bryte miljø- eller produktregelverket i visshet om at risikoen for å bli straffeforfulgt er liten. Det foreslås å gi Kongen hjemmel til å bestemme i forskrift at det kan ilegges overtredelsesgebyr ved de typer overtredelser som er spesifisert i loven. Bruk av overtredelsesgebyr i konkrete saker vil altså forutsette at det har skjedd en overtredelse innenfor en av de kategoriene som er nevnt i lovbestemmelsen om overtredelsesgebyr, og at det er gitt forskrift om at overtredelsesgebyr kan ilegges. Hensikten med forskriftshjemmelen er å legge til rette for en gradvis innføring av overtredelsesgebyr. Man kan da begynne med noen saksområder der sanksjonsbehovet er særlig stort, og høste erfaring med bruken av overtredelsesgebyr før man utvider virkeområdet til nye saksområder. En avgjørelse om å ilegge overtredelsesgebyr vil være et enkeltvedtak, som betyr at det gjelder regler etter forvaltningsloven om bl.a. forhåndsvarsel, partsinnsyn, begrunnelse og klagerett. Forvaltningens vedtak om overtredelsesgebyr kan overprøves av domstolene, og i henhold til 50 i forvaltningsloven kan domstolene prøve alle sider av saken. 3

4 1.2 Endring av naturmangfoldloven 74 fra miljøerstatning til overtredelsesgebyr Miljødirektoratet foreslår at bestemmelsen i naturmangfoldloven 74 om miljøerstatning endres til en bestemmelse om overtredelsesgebyr. Endringen innebærer etter Miljødirektoratets syn ingen vesentlig endring i bestemmelsens innhold. Endringen gir en klargjøring og forenkling i tråd med de nye reglene om overtredelsesgebyr i forvaltningsloven, og med endringene som foreslås i forurensningsloven og produktkontrolloven. Naturmangfoldloven 74 om miljøerstatning gir hjemmel for pålegg om miljøerstatning ved overtredelse av bestemmelser i eller i medhold av naturmangfoldloven eller bestemmelser som tjener til gjennomføring av mål og prinsipper i loven. Bestemmelsen har preg av både erstatning og sanksjon, men har innholdsmessig mange likhetstrekk med et overtredelsesgebyr. Bestemmelsens spesielle karakter skaper pedagogiske utfordringer med å kommunisere hva som ligger i bestemmelsen, både overfor foretak/fysiske personer og i miljøforvaltningen. Dette har også medvirket til at bestemmelsen har blitt lite brukt. Som det følger av punkt 2.3, har det i etterkant av NOU 2003: 15 Fra bot til bedring blitt innført bestemmelser om overtredelsesgebyr i en rekke miljølover. Og som det fremgår av punkt 2.4, ble det i 2016 vedtatt et nytt kapittel IX i forvaltningsloven om administrative sanksjoner. Formålet med de nye reglene i forvaltningsloven er blant annet å legge til rette for en mer enhetlig behandling av saker om administrative sanksjoner innenfor betryggende rettslige rammer. En endring av naturmangfoldloven 74 til en bestemmelse om overtredelsesgebyr vil bidra til at reglene om administrative sanksjoner på miljøområdet blir mer samordnet og ensartet, samt at bestemmelsen lettere kan knyttes opp mot forvaltningsloven kapittel IX. 1.3 Heving av strafferammene i forurensningsloven 78 og 79, produktkontrolloven 12 og naturmangfoldloven 75 Miljødirektoratet foreslår å heve strafferammene i forurensningsloven 78 og 79 og produktkontrolloven 12. Den alminnelige strafferammen i disse bestemmelsene, som er bøter eller fengsel inntil 3 måneder, har vært uendret siden vedtakelsen av lovene i 1976 og Siden den gang har det skjedd en utvikling i synet på behovet for strenge reaksjoner i saker om miljøkriminalitet, bl.a. gjennom vedtakelsen av generalklausulen mot alvorlig miljøkriminalitet i tidligere straffelov 152 b og i ny straffelov 240, og ved at den alminnelige strafferammen i en rekke andre miljølover i de senere år er blitt satt til 1 års fengsel eller mer. Høyesterett har i avgjørelser i senere år uttalt at det av allmennpreventive grunner må reageres strengt i saker om miljøkriminalitet. I lys av denne utviklingen i annen miljølovgivning er etter Miljødirektoratets oppfatning den alminnelige strafferammen i forurensningsloven og produktkontrolloven i dag for lav. En strafferamme på 3 måneders fengsel reflekterer ikke behovet for strenge reaksjoner mot miljøkriminalitet på forurensningslovens og produktkontrollovens områder. Det er også grunn til å tro at den lave strafferammen kan bidra til en lavere prioritering av brudd på forurensningsloven og produktkontrolloven i politi og påtalemyndighet enn det som er ønskelig. Miljødirektoratet foreslår på denne bakgrunn at den alminnelige strafferammen i forurensningsloven 78 og 79 og produktkontrolloven 12 økes til 1 års fengsel, i tråd med det som er blitt fastsatt i flere andre miljølover i senere år. Når den alminnelige strafferammen i forurensningsloven 78 første ledd økes fra 3 måneder til 1 år, er det etter Miljødirektoratets oppfatning også naturlig å heve strafferammen i 78 andre ledd første straffalternativ noe. Miljødirektoratet foreslår at dagens strafferamme på 2 år hvis overtredelsen har «voldt fare for stor skade eller ulempe, eller det forøvrig foreligger skjerpende 4

5 omstendigheter», økes til 3 år. Miljødirektoratet foreslår ingen endring i dagens strafferamme på 5 år når «overtredelsen har voldt fare for menneskers liv eller helbred», jf. 78 andre ledd andre straffalternativ. Miljødirektoratet foreslår videre at det i produktkontrolloven innføres en forhøyet strafferamme der overtredelsen har voldt fare for menneskers liv eller helbred, stor skade eller ulempe på miljøet eller det for øvrig foreligger skjerpende omstendigheter. Den forhøyede strafferammen foreslås satt til fengsel inntil 3 år. Miljødirektoratet foreslår også å heve strafferammen i naturmangfoldloven 75. Strafferammen etter 75 første ledd er bøter eller fengsel inntil ett år. Etter andre ledd er strafferammen bot eller fengsel inntil tre år ved grove overtredelser av første ledd. Ved avgjørelsen av om overtredelsen er grov, legges særlig vekt på om den har medført eller voldt fare for betydelig skade på naturmangfoldet, om skaden på naturmangfoldet må anses uopprettelig, graden av skyld, og om overtrederen har truffet forebyggende eller avbøtende tiltak. På bakgrunn av den store og økende trusselen mot naturmangfold, de særlige allmennpreventive hensynene som gjør seg gjeldende i forhold til flora- og faunakriminalitet, at generalklausulen i straffeloven 240 ikke fullt ut reflekterer dagens trusler mot naturmangfold og at Norge er internasjonalt forpliktet til å ha en strafferamme for ulovlig handel med truede arter på minimum fire år, mener Miljødirektoratet at strafferammen i 75 andre ledd er for lav. Det foreslås å heve strafferammen i 75 andre ledd fra tre år til fem år. 2 Hjemmel for overtredelsesgebyr i forurensningsloven og produktkontrolloven 2.1 Gjeldende rett Forurensningsloven Forurensningsloven har til formål å verne det ytre miljø mot forurensning og å redusere eksisterende forurensning, å redusere mengden av avfall og å fremme en bedre behandling av avfall. Loven skal sikre en forsvarlig miljøkvalitet, slik at forurensninger og avfall ikke fører til helseskade, går ut over trivselen eller skader naturens evne til produksjon og selvfornyelse, jf. forurensningsloven 1. Loven gir hjemmel for flere typer administrative reaksjoner ved overtredelser av loven eller vedtak i medhold av loven. Det er hjemler for å pålegge tiltak, bl.a forurensingsloven 7 fjerde ledd som bl.a. gir hjemmel til å pålegge tiltak for å hindre forurensning herunder pålegg om midlertidig stans av virksomhet og tiltak for å fjerne eller begrense virkningen av inntrådt forurensning. 74 og 76 gir hjemmel for at forurensningsmyndigheten selv kan sørge for iverksetting av tiltak og kreve utgiftene refundert av den ansvarlige. 73 gir hjemmel til å ilegge tvangsmulkt som påløper hvis den ansvarlige ikke retter et avvik fra loven eller vedtak i medhold av loven innen en fastsatt frist. 50 gir forurensningsmyndighetene rett til å foreta granskning, og 51 gir hjemmel til å pålegge undersøkelser. Forurensningsmyndigheten kan tilbakekalle en utslippstillatelse eller skjerpe vilkårene i tillatelsen etter 18. De fleste bestemmelser i loven og forskrifter i medhold av loven er straffesanksjonert, jf. forurensningsloven 78 og 79. Vi viser til omtalen av straffebestemmelsene i punkt 4. Noen enkeltbestemmelser er ikke straffesanksjonert, som f.eks brudd på forurensingsloven 32 første ledd om håndtering av næringsavfall. 5

6 2.1.2 Produktkontrolloven Produktkontrolloven skal forebygge at produkter og tjenester medfører helseskade, og at produkter medfører miljøforstyrrelser, jf. produktkontrolloven 1. Loven gir hjemmel for flere typer administrative reaksjoner ved overtredelser av loven eller vedtak i medhold av loven, bl.a. 4 og 6 som bl.a. gir hjemmel til vedta permanent eller midlertidig forbud mot produksjon, import og omsetning av produkt og 6a som gir hjemmel til å pålegge tiltak for å redusere risiko ved et produkt, herunder pålegg om å tilbakekalle produkt fra brukere og distributører. 13 gir hjemmel for tvangsmulkt. Overtredelse av bestemmelser i loven eller i medhold av loven er straffbart etter 12. Vi viser til omtalen av straffebestemmelsen i punkt Ingen eksisterende hjemler for administrative sanksjoner i forurensningsloven og produktkontrolloven Verken forurensningsloven eller produktkontrolloven gir hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr eller andre administrative sanksjoner som alternativ til straff. Med administrativ sanksjon menes «en negativ reaksjon som kan ilegges av et forvaltningsorgan, som retter seg mot en begått overtredelse av lov, forskrift eller individuell avgjørelse, og som regnes som straff etter den europeiske menneskerettskonvensjon», jf. forvaltningsloven 43. Formålet med de administrative reaksjonene som er nevnt i punkt og ovenfor (pålegg, direkte gjennomføring med refusjon av utgifter, tvangsmulkt mv.) er å rette opp eller begrense virkningene av et ulovlig forhold i den enkelte sak. Reaksjonene kan ikke brukes som en form for straff. F.eks. er bruk av tvangsmulkt betinget av at den ansvarlige har en reell mulighet til å rette det ulovlige forholdet innen fristen i vedtaket om tvangsmulkt og dermed unngå at mulkten påløper. I motsatt tilfelle vil tvangsmulkten etter omstendighetene måtte anses som en straff, og i så fall ikke lovlig kunne hjemles i bestemmelsene om tvangsmulkt. 2.2 NOU 2003:15 Fra bot til bedring Mandatet til Sanksjonsutvalget fremhevet to hovedsvakheter ved det tradisjonelle sanksjonssystemet for overtredelser av særlovgivningen: Altfor mange, til dels bagatellmessige regelbrudd er straffbare, og en altfor stor del av straffebestemmelsene er tomme trusler i den forstand at de i liten grad eller ikke i det hele tatt blir håndhevet. Begge deler er samfunnsmessig uheldig og svekker respekten for straff. I mandatet het det videre at det på mange områder er god grunn til å vurdere om andre sanksjoner enn straff kan virke bedre og kreve færre ressurser. Sanksjonsutvalgets utredning NOU 2003:15 Fra bot til bedring inneholder forslag til reaksjoner mot mindre alvorlige overtredelser av særlovgivningen (bestemmelser utenfor straffeloven) som gir et mer effektivt og nyansert sanksjonssystem med mindre bruk av straff og mer bruk av administrative sanksjoner. En av disse administrative sanksjonene er overtredelsesgebyr. Utredningen fremhever at administrative sanksjoner normalt vil være mer effektivt enn straff ved at det spares tid og kostnader, samtidig som håndhevelsen bedres. Kostnadene reduseres ved at saken normalt bare behandles i én etat (forvaltningen) istedenfor i to eller tre (forvaltningen, politiet/påtalemyndigheten og eventuelt domstolene). Behandlingen i forvaltningen vil dessuten ofte være enklere og raskere enn i strafferettsapparatet. Hensynet til en effektiv håndhevelse må også ses i sammenheng med forvaltningens og politiets kompetanse. På flere forvaltningsområder 6

7 kan sakene være svært komplekse og av en art som politiet, påtalemyndigheten og domstolene har liten erfaring med. Hensynet til borgernes rettsikkerhet kan derimot være bedre ivaretatt dersom det sanksjoneres ved straff enn når ett og samme forvaltningsorgan både avdekker en overtredelse, etterforsker den og ilegger sanksjon. På bakgrunn av fordelene og ulempene ved administrative sanksjoner er en av utvalgets konklusjoner at administrative sanksjoner bør benyttes ved overtredelser der det er nødvendig med en sanksjon, men hvor forholdet ikke er så alvorlig at det bør reageres med straff. Forutsetningen er at den administrative sanksjonen er hensiktsmessig og forholdsmessig, og at det administrative sanksjonssystemet utformes slik at det er rettssikkerhetsmessig forsvarlig, bl.a. ved at det må være adgang til domstolsprøving og at det ikke skjer dobbeltforfølgning i det enkelte tilfelle (både straff og administrativ sanksjon). 2.3 Hjemler for overtredelsesgebyr i andre lover I etterkant av NOU 2003:15 Fra bot til bedring er det blitt innført hjemler for overtredelsesgebyr i en rekke lover på mange forskjellige samfunnsområder. Innenfor naturressurs- og miljølovgivning kan bl.a. nevnes plan- og bygningsloven 32-8, akvakulturloven 30, vannressursloven 60a, havressursloven 59, skipssikkerhetsloven 55-57, havenergilova 10-9, mineralloven 67, vassdragsreguleringsloven 25 og svalbardmiljøloven 96a. Gebyrhjemlene er i det store og hele bygget over samme lest, men det er også enkelte variasjoner. Miljødirektoratet har sett på et utvalg av gebyrhjemlene i andre lover og hva de sier om følgende temaer og problemstillinger: - Avgrensningen av hvilke overtredelser som er sanksjonert - Om gebyr kan gis til foretak og/eller fysiske personer - Skyldkrav Mange av gebyrhjemlene er utformet slik at de rammer overtredelser av «bestemmelser gitt i eller i medhold av loven», m.a.o. slik at alle bestemmelsene i loven og alle bestemmelser i forskrifter eller enkeltvedtak gitt med hjemmel i loven kan sanksjoneres, f.eks. brudd på pålegg eller vilkår i tillatelser. Slike generelle hjemler for overtredelsesgebyr finnes bl.a. i akvakulturloven 30, havressursloven 59 og vannressursloven 60a. Som betingelse for å kunne sanksjonere brudd på bestemmelser som er gitt med hjemmel i loven, presiserer de to sistnevnte lovhjemlene (i likhet med mange andre lovhjemler for overtredelsesgebyr) at denne sanksjonsmuligheten må fremgå av forskriften. Akvakulturloven 30 stiller derimot ikke eksplisitt noen slik betingelse, men i forskrift av nr om reaksjoner, sanksjoner med mer ved overtredelse av akvakulturloven er det (i 7) likevel avgrenset hvilke forskriftsbestemmelser som kan sanksjoneres med overtredelsesgebyr. Når det gjelder spørsmålet om overtredelsesgebyr kan ilegges fysisk person og/eller foretak, synes den mest utbredte løsningen å være at både personer og foretak kan legges gebyr, men at skyldkravet er forskjellig for personer og foretak: Personer kan bare ilegges gebyr hvis vedkommende forsettlig eller uaktsomt har overtrådt den aktuelle bestemmelsen. Foretak kan derimot ilegges gebyr på objektivt grunnlag det er tilstrekkelig at den aktuelle bestemmelsen er overtrådt av noen som handlet på vegne av foretaket, uten krav til uaktsomhet. Dette er løsningen i alle de lovene som er nevnt innledningsvis med unntak av akvakulturloven. Akvakulturloven gir bare hjemmel til å gi overtredelsesgebyr til foretak. Bakgrunnen for løsningen i akvakulturloven er at all virksomhet etter konsesjon gitt etter akvakulturloven er virksomhet drevet i regi av foretak, og Fiskeri- og kystdepartementet vurderte det slik at det ikke var behov for å kunne ilegge gebyr til personer (Prop. 103 L ( ) punkt ). Gebyr til foretak etter akvakulturloven kan i likhet med de andre lovene som er nevnt ilegges uten krav til uaktsomhet. 7

8 2.4 Forvaltningsloven kapittel IX om administrative sanksjoner Ved lov av 27. mai 2016 nr. 15 fikk forvaltningsloven et nytt kapittel IX om administrative sanksjoner. Lovendringene trådte i kraft 1. juli Hovedsiktemålet med lovendringene er i følge Prop. 62 L ( ) å legge til rette for en mer enhetlig behandling av saker om administrative sanksjoner innenfor betryggende rettslige rammer, og med oppfyllelse av de krav til rettssikkerhet som følger av Grunnloven og internasjonale konvensjoner, i første rekke den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK). Proposisjonen inneholder noen anbefalinger for når henholdsvis straff og administrative sanksjoner bør kunne brukes, som er oppsummert slik i proposisjonens punkt 7.4.6: «Visse anbefalinger er felles både for bruk av straff og administrative sanksjoner: - Et mer inngripende virkemiddel bør ikke brukes hvis det samme målet kan nås med mindre inngripende tilgjengelige virkemidler. Dette gjelder både ved valget mellom bruk av sanksjoner og andre tiltak, og ved valget mellom straff og administrative sanksjoner. - Om en lovovertredelse skal sanksjoneres, bør som utgangspunkt vurderes ut fra hver enkelt handlingsnorm. - Det bør være en forutsetning for å gi hjemmel for å sanksjonere et lovbrudd at lovbruddene i praksis blir søkt avdekket og håndhevet. Særlig med sikte på straff gjelder følgende: - De interesser straffesanksjonen skal beskytte, bør i et samfunnsperspektiv være så viktige at de forsvarer bruk av straff. - Normalt bør straff bare brukes ved alvorlige overtredelser. Særlig med sikte på administrative sanksjoner gjelder følgende: - Bruk av administrative sanksjoner må være rettssikkerhetsmessig forsvarlig.» I proposisjonens kapittel er disse anbefalingene noe mer konkretisert for så vidt gjelder overtredelsesgebyr: «( ) Departementet mener videre at det innenfor den offentligrettslige reguleringslovgivningen bør skilles mellom alvorlige og mindre alvorlige overtredelser: Et kjerneområde for overtredelsesgebyrene er mindre alvorlige overtredelser der det er relativt enkelt å kartlegge de fakta som er avgjørende for om overtredelse har skjedd. I slike tilfeller bør overtredelsesgebyr kunne ilegges både fysiske og juridiske personer. Hvorvidt overtredelsene i slike tilfeller gjelder såkalte masseovertredelser eller ikke, er her i seg selv av mindre betydning. Det er likevel et grunnleggende krav at organet har tilstrekkelige ressurser til å håndtere denne typen saker. Et eksempel på slike gebyrer kan være gebyr for parkeringsovertredelser og visse andre overtredelser som ilegges etter vegtrafikkloven 31 a. Rettssikkerhetshensyn veier tyngre jo mer alvorlige overtredelser og sanksjoner det er tale om. Mer alvorlige overtredelser begått av fysiske personer som opptrer utenfor næringsvirksomhet, i alle fall hvis det skal kunne ilegges inngripende sanksjoner, bør som utgangspunkt sanksjoneres strafferettslig. Fysiske personer bør i slike tilfeller som utgangspunkt ha tilgang til straffeprosessens rettssikkerhetsgarantier. Andre hensyn kan imidlertid veie tyngre. Også ved noe mer alvorlige overtredelser som forekommer i relativt stort omfang, finnes det i dag ordninger med overtredelsesgebyrer rettet mot 8

9 fysiske personer. På noen områder kan administrativ forfølgning være avgjørende for å få til en tilstrekkelig effektiv håndheving også av slike mer alvorlige overtredelser, og dermed en ordning som sikrer tilstrekkelig grad av lik oppfølgning av ulike personer som er i myndighetenes søkelys som følge av mulige lovbrudd. Ligningsforvaltningens bruk av tilleggsskatt er et eksempel på det. Vurderingen kan i typiske tilfeller falle ulikt ut hvor det er tale om brudd på offentligrettslig regulering av næringsvirksomhet. Her kan det tenkes ilagt også større overtredelsesgebyrer for alvorlige overtredelser. Det gjelder både mot foretak og fysiske personer som driver næringsvirksomhet.» Det nye kapittel IX i forvaltningsloven inneholder generelle regler om administrative sanksjoner som skal gjelde på tvers av ulike forvaltningsområder. Dette er bl.a. regler om forhåndsvarsel, utmåling av overtredelsesgebyr og domstolskontroll. Det betyr at mange sider ved overtredelsesgebyr som det ellers ville ha vært nødvendig å regulere i forurensningsloven og produktkontrolloven, nå kan utelates fordi forholdene vil være tilfredsstillende regulert i forvaltningsloven. 2.5 Behovet for å innføre hjemler for overtredelsesgebyr i forurensningsloven og produktkontrolloven Sanksjonsbehovet Brudd på regelverket etter forurensningsloven og produktkontrolloven medfører risiko for skader på miljø og helse. Dette skadepotensialet gjør det viktig å sikre at regelverket etter forurensningsloven og produktkontrolloven blir etterlevd, og allmennpreventive hensyn tilsier at brudd på regelverket må kunne møtes med sanksjoner mot den ansvarlige. Som det fremgår av punkt 3.1 nedenfor er de fleste brudd på disse lovene derfor gjort straffbare gjennom forurensningsloven 78 og 79 og produktkontrolloven 12. Forarbeidene til forurensingsloven er tydelige på at det ville være en motsetning til de verdier forurensningsloven skal verne, om det ikke står en reell straffetrussel bak loven, jf. ot.prp.nr 11 ( ) side 70. Siden vedtakelsen av produktkontrolloven i 1976 og forurensningsloven i 1981 har viktigheten av miljøkvalitet og naturmangfold blitt ytterligere understreket bl.a. gjennom de overordnede kravene i Grunnloven 112 første ledd. Grunnloven fastsetter at enhver har rett til et miljø som sikrer helsen og til en natur der produksjonsevne og mangfold bevares. Naturens ressurser skal disponeres ut fra en langsiktig og allsidig betraktning som ivaretar denne rett også for etterslekten. I følge Grl. 112 tredje ledd skal statens myndigheter iverksette tiltak som gjennomfører disse grunnsetninger. En viktig del av en slik gjennomføring er etter Miljødirektoratets oppfatning å sørge for at det finnes effektive sanksjoner mot brudd på regelverkene etter forurensningsloven og produktkontrolloven. Bl.a. som følge av økt kunnskap og bevissthet om negative virkninger på helse og miljø av en stor mengde stoffer, har omfanget av regulering etter forurensningsloven og produktkontrolloven vokst betraktelig siden vedtakelsen av disse lovene. De fleste av slike nye reguleringer har kommet gjennom EØS-avtalen, og er blitt stadig mer tekniske, næringsspesifikke og detaljerte. Årlig gjennomfører Miljødirektoratet og Fylkesmannens miljøvernavdeling i underkant av 1300 tilsyn for å kontrollere om forurensingsloven, produktkontrolloven og klimakvoteloven med forskrifter overholdes. I 2014 ble det avdekket brudd på regelverket hos om lag 70 % av de virksomhetene vi kontrollerte. Ved 81 av de kontrollerte virksomhetene ble det avdekket alvorlige brudd på regelverket. Resultatene er i stor grad sammenfallende med foregående år. Det er et stort antall aktører som bryter regelverket, og det er mange som gjør dette gjentatte ganger, til tross for gjentatte tilsyn fra myndighetenes side. På avfallsområdet dreier det seg f.eks. om gjentatt ulovlig håndtering av farlig avfall. På produkt- og kjemikalieområdet ser vi ofte 9

10 gjentatte brudd på bestemmelser om internkontroll, bestemmelser som stiller krav til at produsenter, importører og omsettere skal kunne fremskaffe dokumentasjon som viser at produktene overholder regelverket, og krav til merking av kjemikalier som er klassifisert som farlige. Denne typen brudd gir økt risiko for at forbrukere utsettes for produkter med skadelige stoffer uten å være klar over det. På grunn av den store mengden overtredelser av forurensningsloven og produktkontrolloven er det behov for et effektivt sanksjonssystem som virker preventivt. Det ordinære strafferettsapparatet dekker etter Miljødirektoratets oppfatning ikke dette sanksjonsbehovet. Én grunn til det er at de enkelte regelbruddene hver for seg sjelden er alvorlige nok for politianmeldelse og straffeforfølgelse ved domstolene. Den samlede effekten av en stor mengde brudd utgjør derimot et alvorlig samfunnsproblem. Etter Miljødirektoratets oppfatning er det derfor nødvendig å kunne ilegge sanksjoner mot noen typer overtredelser etter et enklere system enn det alminnelige strafferettsapparatet. Det er bare de alvorligste overtredelsene av forurensningsloven og produktkontrolloven som Miljødirektoratet og fylkesmennene anmelder til politiet. Dette dreier seg om rundt 20 saker årlig. Majoriteten av disse sakene ender med vedtatt forelegg eller fellende dom. Miljødirektoratet registrerer imidlertid at politi- og påtalemyndigheten opplever flere av våre anmeldelser som kompliserte. Overtredelsene er etter sin art ofte svært forskjellig fra den tradisjonelle form for kriminalitet som politi- og påtalemyndigheten har som sine kjerneoppgaver. Per i dag har de færreste politidistriktene enheter som i tilstrekkelig grad er spesialiserte på miljøkriminalitet. Når det enkelte politidistrikt i tillegg kommer i befatning med svært få miljøsaker hvert år, fører det til at de får liten erfaring med den aktuelle typen lovbrudd og liten mulighet til å bygge opp kompetanse på feltet. Etter Miljødirektoratets erfaring fører mangelen på spesialisert kompetanse i politidistriktene på denne typen type kriminalitet, i kombinasjon med høyt arbeidspress, til at selv alvorlige saker av og til blir henlagt pga. kapasitetsmangel. Med ca 20 anmeldelser årlig for brudd på forurensningsloven og produktkontrolloven, hvor også noen blir henlagt, er det en svært liten andel av avdekkede overtredelser som i dag får en pønal reaksjon. For mange typer lovbrudd fremstår straffebestemmelsene i forurensningsloven og produktkontrolloven derfor som såkalte "tomme trusler" som NOU 2003:15 Fra bot til bedring til bedring (se punkt 2.2) peker på som en svakhet ved det tradisjonelle sanksjonssystemet. En utilstrekkelig håndhevelse av forurensningsloven og produktkontrolloven og tilhørende forskrifter er ikke bare et miljø- og helsemessig problem. Det fører også til konkurransevridninger i næringslivet. Miljøkrav er ofte forbundet med betydelige kostnader for næringslivet, og en utilstrekkelig håndheving vil derfor føre til at lovlydige virksomheter får et høyere kostnadsnivå enn virksomheter som bryter miljøregelverket i visshet om at risikoen for å bli straffeforfulgt er liten. Også hensynet til rettferdig konkurranse i næringslivet tilsier derfor en mer effektiv sanksjonering av regelverket Kan prevensjonshensynet ivaretas med mindre inngripende virkemidler enn overtredelsesgebyr? En av anbefalingene i Prop. 62 L ( ) er at et mer inngripende virkemiddel ikke bør brukes hvis det samme målet kan nås med mindre inngripende tilgjengelige virkemidler (se punkt 2.4 ovenfor). Det pønale virkemiddelet overtredelsesgebyr regnes i denne sammenheng ofte som mer inngripende enn ikke-pønale virkemidler som pålegg om retting og tvangsmulkt. Miljødirektoratet finner det imidlertid klart at målet om bedre allmenn etterlevelse av forurensningsloven og produktkontrolloven ikke kan nås gjennom bruk av tvangsmulkt og andre ikke-pønale virkemidler alene. En hovedgrunn til dette er at disse virkemidlene normalt har liten preventiv effekt. Risikoen for å få et pålegg om å rette et ulovlig forhold og et varsel om tvangsmulkt i den forbindelse, gir ikke de private aktørene tilstrekkelig insentiv til å etterleve regelverket av eget initiativ. Insentivet strekker seg i utgangspunktet ikke lenger enn til å oppfylle det enkelte pålegget. Særlig useriøse 10

11 aktører kan vurdere det slik at det er økonomisk fordelaktig å underoppfylle miljø- og sikkerhetskrav, og bare rette opp slike forhold i den grad myndighetene oppdager dem og gir konkrete pålegg med varsel om tvangsmulkt. I en del tilfeller vil det dessuten ikke være praktisk eller økonomisk mulig å rette det ulovlige forholdet i ettertid, f.eks. hvis det dreier seg om ulovlige utslipp til luft, hvis en operasjon er gjennomført uten tilstrekkelige sikkerhetstiltak, eller hvis et produkt som inneholder ulovlige stoffer eller som mangler påkrevd barnesikring er solgt til en mengde forbrukere og det ikke er praktisk mulig å tilbakekalle alle produktene. Med mindre forholdet er så alvorlig at det bør politianmeldes, vil mangelen på en sanksjonshjemmel for forvaltningen i praksis kunne bety at den ansvarlige kan bryte regelverket uten fare for å bli holdt ansvarlig. Noen ganger kan overtredelsesgebyr være et mindre inngripende virkemiddel enn ikke-pønale reaksjoner. Et moderat overtredelsesgebyr kan være vesentlig mindre inngripende enn f.eks. et pålegg om å stanse en virksomhet eller et pålegg om å fjerne store mengder forurensede masser. En fordel med overtredelsesgebyr er at gebyret kan graderes i forhold til grovheten i lovbruddet, skadepotensialet, skyld, økonomisk evne og andre relevante momenter. Et overtredelsesgebyr kan derfor bl.a. være et fornuftig alternativ i tilfeller der et pålegg om å gjenopprette lovlig tilstand må anses som urimelig kostnadskrevende sett i forhold til den miljø- eller helseeffekten man kan oppnå ved pålegget Konklusjon Hjemler for overtredelsesgebyr vil etter Miljødirektoratets oppfatning bidra til en mer effektiv håndheving av forurensningsloven og produktkontrolloven med forskrifter. Ved at forvaltningen gis en mulighet til å ilegge overtredelsesgebyr, ved siden av muligheten til å bruke strafferettsapparatet i de mest alvorlige sakene, vil man få et mer helhetlig og fleksibelt sanksjonssystem som høyst sannsynlig vil virke mer preventivt enn dagens ensporede system. Hjemler for overtredelsesgebyr finnes i dag i over 40 lover på en rekke forvaltningsområder. Behovet for et effektivt og fleksibelt sanksjonssystem er ikke mindre på miljø- og produktkontrollområdet enn på andre forvaltningsområder. Hensynet til en enhetlig forvaltningslovgivning tilsier at forurensningsloven og produktkontrolloven får tilsvarende hjemler. 2.6 Forslag til hjemler for overtredelsesgebyr Hvilke overtredelser som skal kunne sanksjoneres Generelt Overtredelsesgebyr er et inngripende virkemiddel og bør bare brukes der det er et reelt behov for det. Etter Miljødirektoratets oppfatning er det hensiktsmessig med en gradvis innføring av overtredelsesgebyr ved overtredelser av regelverkene etter forurensningsloven og produktkontrolloven. Vi foreslår at man begynner med overtredelsesgebyr på noen saksområder eller for noen typer overtredelser der behovet er særlig stort. Hensikten er å høste erfaring med bruken av overtredelsesgebyr og etablere gode rutiner før man utvider virkeområdet for overtredelsesgebyr til nye områder. Overtredelsesgebyr vil være aktuelt både ved overtredelser av bestemmelser i forurensningsloven og produktkontrolloven og ved overtredelser av bestemmelser gitt i medhold av disse lovene. Miljødirektoratet mener at en gradvis innføring av overtredelsesgebyr er hensiktsmessig ikke bare i 11

12 forhold til det store volumet av bestemmelser i forskrifter og enkeltvedtak, men også i forhold til de bestemmelsene som er inntatt i loven. Forurensningsforbudet i forurensningsloven 7 kan her tjene som eksempel. Forurensningsforbudet i 7 omfatter alle former for forurensning av det ytre miljø (med mindre det er lovlig etter 8 eller 9, eller tillatt etter vedtak i medhold av 11), og det omfatter også det å ha, gjøre eller sette i verk noe som kan medføre fare for forurensning. Det er et vidtrekkende forbud som rammer mange svært forskjellige typer handlinger og unnlatelser, og der Miljødirektoratet, fylkesmennene og kommunene er forurensningsmyndighet innenfor hver sine områder. Det kan derfor være hensiktsmessig at man i første omgang tar i bruk overtredelsesgebyr på noen avgrensede typer overtredelser av 7 før man utvider virkeområdet til flere typer overtredelser. Det kan også være aktuelt å vente med å gi kommunene myndighet til å ilegge overtredelsesgebyr. For å gjøre det mulig med en slik gradvis innføring av overtredelsesgebyr uten hyppige lovendringer, foreslår Miljødirektoratet en forskriftshjemmel. Det foreslås å gi Kongen hjemmel til å fastsette i forskrift at det kan ilegges overtredelsesgebyr ved de typer overtredelser som er spesifisert i loven. Bruk av overtredelsesgebyr i konkrete saker vil altså forutsette at det har skjedd en overtredelse innenfor en av de kategoriene som er nevnt i lovbestemmelsen om overtredelsesgebyr, og at det er gitt forskrift om at overtredelsesgebyr kan ilegges Overtredelser av regelverket etter forurensningsloven Avgrensning av hjemmelen til å gi forskrift om overtredelsesgebyr Den foreslåtte hjemmelen til å gi forskrift om overtredelsesgebyr er avgrenset til å gjelde nærmere spesifiserte typer overtredelser. Vi viser til oppregningen av typer overtredelser i utkastet til ny 80 i forurensningsloven. Hjemmelen omfatter overtredelsesgebyr bl.a. til den som har, gjør eller setter i verk noe som kan forurense i strid med loven eller forskrifter i medhold av loven, den som bryter vilkår i tillatelse etter forurensningsloven, og den som bryter forsøplingsforbudet i 28. Derimot vil det etter forslaget bl.a. ikke være adgang til å ilegge overtredelsesgebyr til den som unnlater å gi forurensningsmyndigheten opplysninger etter pålegg med hjemmel i 49, den som unnlater å sørge for undersøkelser etter pålegg med hjemmel i 51, og og den som nekter å gi forurensningsmyndigheten adgang til eiendom etter 50. Grunnen til at disse typer overtredelser ikke er tatt med, er at forurensningsmyndigheten vil ha mulighet til å bruke tvangsmulkt for å håndheve slike pålegg, og at det sjelden vil være behov for straffereaksjoner i tillegg. Hvis det unntaksvis skulle være behov for straffereaksjoner mot brudd på slike plikter, kan dette forfølges i det ordinære straffesporet. Bruken av forskriftshjemmelen - innledning Som beskrevet i punkt foreslår Miljødirektoratet at overtredelsesgebyr blir innført gradvis. I det følgende skal vi gjøre rede for noen typer overtredelser som er særlig aktuelle for overtredelsesgebyr. Brudd på forurensningsforbudet ( 7) Ved brudd på forurensningsforbudet i forurensningsloven 7 første ledd vil det i en del tilfeller være hensiktsmessig å ilegge overtredelsesgebyr. Vi ser bl.a. for oss at overtredelsesgebyr kan være hensiktsmessig i saker hvor en virksomhet har hatt et ulovlig utslipp som det er umulig eller uforholdsmessig kostbart å pålegge opprydding av, og hvor overtredelsen ikke er alvorlig nok for politianmeldelse. Brudd på vilkår i tillatelse 12

13 Virksomhet som kan medføre fare for forurensning er forbudt etter forurensningsloven 7 med mindre den har en tillatelse etter 11. I en tillatelse etter 11 vil virksomheten være regulert med tanke på å begrense de miljømessige ulempene ved virksomheten. Det kan bl.a. være bestemmelser om sikkerhetstiltak, kompetansekrav for ansatte i virksomheten, renseteknologi, utslippsgrenser, måleprogrammer for utslipp og overvåking av miljøtilstanden i resipient. Det er viktig at virksomhetene av eget initiativ etterlever vilkårene i tillatelsene, siden forurensningsmyndighetenes kapasitet til å føre tilsyn er begrenset. Det er derfor behov for sanksjoner med god preventiv effekt. Muligheten for å få pålegg om retting og varsel om tvangsmulkt gir normalt liten preventiv effekt, se nærmere punkt Muligheten for å bli ilagt et overtredelsesgebyr ved brudd på vilkår i tillatelsen kan derimot gi den nødvendige preventive effekten. Det bør på denne bakgrunn åpnes for å ilegge overtredelsesgebyr ved brudd på vilkår i tillatelse etter forurensningsloven. Dette er en type overtredelser som det er vanlig å kunne sanksjonere med overtredelsesgebyr også etter annen sektorlovgivning, se nærmere punkt 2.3. Når det gis forskrift om overtredelsesgebyr (se punkt ) bør det vurderes om det skal gjøres nærmere avgrensninger i adgangen til å sanksjonere brudd på vilkår i tillatelse, f.eks. slik at det bare gjelder bestemte typer virksomheter eller bestemte typer vilkår. Brudd på forsøplingsforbudet ( 28) I henhold til forurensningsloven 28 første ledd må ingen tømme, etterlate, oppbevare eller transportere avfall slik at det kan virke skjemmende eller være til skade eller ulempe for miljøet. Overtredelser av denne bestemmelsen er et betydelig problem, noe som bl.a. har sammenheng med at det kan være økonomiske besparelser ved å unnlate å levere inn avfall til et godkjent avfallsanlegg. Den som har overtrådt forbudet i 28 første ledd, skal sørge for nødvendig opprydding, jf. 28 tredje ledd. Men siden oppdagelsesrisikoen normalt er liten, og muligheten for å få et pålegg om opprydning i liten grad virker avskrekkende, bør overtredelse av 28 første ledd kunne sanksjoneres med overtredelsesgebyr. Håndtering av næringsavfall ( 32) I henhold til forurensningsloven 32 skal næringsavfall bringes til lovlig avfallsanlegg med mindre det gjenvinnes eller brukes på annen lovlig måte. Lovlig håndtering av avfall er forbundet med kostnader for næringslivet, og det skjer omfattende brudd på avfallsregelverket som er økonomisk motivert. Det forekommer f.eks. at bedrifter for å spare kostnadene ved lovlig avfallshåndtering - leverer avfall til aktører som ikke lovlig kan håndtere avfallet. Det er derfor behov for å kunne ilegge overtredelsesgebyr ved brudd på 32, særlig siden slike lovbrudd ikke er straffesanksjonert etter 79. Grensekryssende forsendelser av avfall Det er behov for å kunne ilegge overtredelsesgebyr ved brudd på reglene om grensekryssende forsendelser av avfall i rådsforordning 1013/2006, inkorporert i norsk rett gjennom avfallsforskriften kapittel 13. Dette er et område der det skjer et stort antall brudd på reglene, særlig i form av ulovlig utførsel av avfall. Når det oppdages ulovlig utførsel av avfall, så skjer dette normalt før avfallet har forlatt norsk territorium, og dermed før den ulovlige handlingen er fullbyrdet. Det foreslås derfor en hjemmel til å fastsette at overtredelsesgebyr kan ilegges ved forsøk på utførsel av avfall. Uten en slik hjemmel vil overtredelsesgebyr antakelig ikke få noen nevneverdig preventiv effekt på dette området. Når det gjelder straff som idømmes av domstolene, følger det allerede av forurensningsloven 79 tredje ledd jf. straffeloven 16 at forsøk på ulovlig utførsel er er straffbart. 13

14 Plikt til å være medlem i returselskap for avfall Produsentansvarsordningene for avfall pålegger importører og produsenter å sikre at de produkter de setter på det norske markedet blir håndtert forsvarlig når de ender opp som avfall. Produsentansvaret blir oppfylt gjennom pliktig medlemskap i returselskap for avfall. En slik plikt følger i dag av avfallsforskriften kapittel 1 om elektrisk og elektronisk avfall (EE-avfall), kapittel 3 om batterier, kapittel 4 om kasserte bilvrak og kapittel 14 om kasserte PCB-ruter. Det er et problem at enkelte importører og produsenter unndrar seg slikt medlemskap og kostnader i den forbindelse. Dette skjer på bekostning av konkurrentene og er egnet til å undergrave returordningene. Det vil normalt ikke være grunn til å politianmelde, men det bør etter Miljødirektoratets oppfatning være mulig å ilegge overtredelsesgebyr ved brudd på plikten til medlemskap. Brudd på denne plikten vil være enkelt å konstatere og er også av denne grunn godt egnet for administrativ sanksjonering Overtredelser av regelverket etter produktkontrolloven Avgrensning av hjemmelen til å gi forskrift om overtredelsesgebyr Hjemmelen til å gi forskrift om overtredelsesgebyr er i henhold til lovforslaget avgrenset til å gjelde nærmere spesifiserte typer overtredelser. Vi viser til oppregningen av typer overtredelser i utkastet til ny 12 a i produktkontrolloven. Bruken av forskriftshjemmelen - innledning Som beskrevet i punkt foreslår Miljødirektoratet at overtredelsesgebyr blir innført gradvis. I det følgende skal vi gjøre rede for noen typer overtredelser som er særlig aktuelle for overtredelsesgebyr. Overtredelser av bestemmelser gitt i medhold av 4 Produktkontrolloven er i stor grad en fullmakts- og rammelov. Loven inneholder noen bestemmelser som direkte pålegger plikter for private, men hovedtyngden av regulering skjer gjennom forskrifter i medhold av loven. Den sentrale forskriftshjemmelen finner man i lovens 4. Den gir Kongen myndighet til å treffe vedtak om en rekke forhold når det finnes påkrevd for å forbygge at - produkt medfører helseskade eller miljøforstyrrelse ( 4 første ledd), eller at - forbrukertjeneste medfører helseskade ( 4 andre ledd). For produkter kan det bl.a. treffes vedtak om produksjon, innførsel, omsetning, merking, bruk og annen behandling av produkt, om hvordan produkt skal være innrettet eller sammensatt, om gjenvinning og avfallsbehandling, og om forbud mot produksjon, innførsel, omsetning og bruk av produkt. For forbrukertjeneste kan det bl.a. treffes vedtak om offentliggjøring av advarsels- eller sikkerhetsinformasjon, om krav til kvalifikasjoner hos den som utfører arbeid knyttet til forbrukertjenesten, og om krav til driften eller forbud mot å tilby tjenesten. Vedtak kan treffes i form av forskrift eller enkeltvedtak, men i henhold til 4 siste ledd skal reguleringen «i alminnelighet» skje gjennom forskrift. Miljødirektoratet ser et klart behov for å kunne ilegge overtredelsesgebyr ved overtredelser av forskrifter gitt i medhold av 4. Eksempler på typer overtredelser av forskrifter etter 4 der det kan være aktuelt å ilegge overtredelsesgebyr er brudd på forbud om import og omsetning av visse produkter, brudd på plikt til å merke stoffer og stoffblandinger som er klassifisert som farlige med faremerking, brudd på andre merkekrav, f.eks. krav om CE-merking eller merking med overkrysset avfallsbeholder og brudd på plikt til å ha barnesikret lukning på beholdere som inneholder farlige kjemikalier, og brudd på bestemmelser som stiller krav til at produsenter, importører og omsettere 14

15 skal ha eller kunne fremskaffe dokumentasjon som viser at produktene overholder regelverket. Det forekommer en stor mengde slike og lignende overtredelser som medfører en risiko for miljø og helse, og som er betydelige nok til at det bør reageres, men ikke alvorlige nok til å ta i bruk det ordinære strafferettsapparatet. Brudd på aktsomhetsplikten i 3 og substitusjonsplikten i 3 a I tillegg til forskrifts- og påleggshjemler inneholder produktkontrolloven også noen bestemmelser som direkte pålegger plikter for private. Produktkontrolloven 3 fastsetter en aktsomhetsplikt. Etter første ledd skal den som produserer, innfører, omsetter, bruker eller på annen måte behandler produkt som kan medføre helseskade eller miljøforstyrrelse, vise aktsomhet og treffe rimelige tiltak for å forebygge og begrense slik virkning. Etter andre ledd skal den som eier eller leder virksomhet som tilbyr forbrukertjenester, eller utfører arbeid i slik virksomhet, vise aktsomhet og treffe rimelige tiltak for å forebygge at tjenesten medfører helseskade. Resten av bestemmelsen presiserer forskjellige aspekter ved aktsomhetsplikten. 3 a fastsetter en substitusjonsplikt. Virksomhet som bruker produkt med innhold av kjemisk stoff som kan medføre helseskade eller miljøforstyrrelse, skal vurdere om det finnes alternativ som medfører mindre risiko for slik virkning. Virksomheten skal i så fall velge dette alternativet, hvis det kan skje uten urimelig kostnad eller ulempe. Aktsomhetsplikten i 3 og substitusjonsplikten i 3 a vil i mange tilfeller være konkretisert i forskrifter etter 4. Som det er gjort rede for ovenfor, foreslås det at brudd på slike forskrifter skal kunne sanksjoneres med overtredelsesgebyr (i den grad det bestemmes i forskrift). Ofte vil det være enklere å ta stilling til om det har skjedd en overtredelse av slike forskrifter med konkretiserte krav til sikring, merking, forbud mv. enn å ta stilling til om det har skjedd en overtredelse av de generelle normene i lovens 3 og 3 a, siden de generelle normene i større grad forutsetter skjønnsmessige vurderinger av både jus og faktum. Konkretiserte krav i forskrifter med hjemmel i loven kan derfor ofte være bedre egnet for administrativ sanksjonering enn de generelle normene i loven selv. I tilfeller der de generelle normene ikke er nærmere konkretisert i forskrift, må man imidlertid anvende produktkontrolloven 3 og 3 a direkte, og det vil da være behov for å kunne ilegge overtredelsesgebyr ved brudd på disse normene. Lovforslaget åpner for dette. De skjønnsmessige vurderingstemaene i 3 og 3 a tilsier imidlertid forsiktighet i bruken av overtredelsesgebyr, og at det fortrinnsvis ilegges når det foreligger klare brudd på normene. Brudd på plikten til å ha tilgjengelig opplysninger etter 5 a I henhold til 5 a skal enhver som distribuerer forbrukerprodukter ha tilgjengelig opplysninger som er nødvendig for å kunne spesifisere og spore produktenes opprinnelse. Opplysningene skal holdes tilgjengelig for kontroll i 5 år fra utgangen av det året de mottas. Denne plikten er viktig for å lette tilsynsarbeidet, og for at man effektivt kan hindre at oppdagede, usikre produkttyper kan fortsette å gjøre skade. Det vil normalt også være enkelt å konstatere om det foreligger en overtredelse av 5 a eller ikke. Brudd på 5 a vil normalt ikke være alvorlig nok for politianmeldelse, men et moderat overtredelsesgebyr kan være aktuelt Ansvarssubjekt og skyldkrav Brudd på regelverket etter forurensningsloven og produktkontrolloven kan skje som følge av virksomheten til et registrert foretak, eller det kan være personer uten tilknytning til noe foretak som bryter reglene. 15