INNOVASJON I BOLIGETABLERING OG TJENESTER Rapport fra interkommunalt forprosjekt mellom kommunene Halden, Sarpsborg, Fredrikstad og Moss.

Transkript

1 INNOVASJON I BOLIGETABLERING OG TJENESTER Rapport fra interkommunalt forprosjekt mellom kommunene Halden, Sarpsborg, Fredrikstad og Moss. Valparaiso i Chile Foto: L. Friberg

2 Jeg er motstander av universell utforming. Det som er viktig, er folks innstilling, ikke hvor høye dørstokkene er. Sebastian Tjørstad Innovasjon i boligetablering og tjenester. Sluttrapport Side 2

3 INNHOLD FORORD 1. Innledning.5 2. Sammendrag Beskrivelse av målgruppa Fokusområder Den enkeltes behov Definisjon av målgruppa Dagens situasjon Avsluttende kommentarer Bolig- og befolkningsutvikling i de fire kommunene Generelt Kommunenes bolig- og boligsosiale strategier Kommunalt disponible boliger Avsluttende kommentarer Tjenester i bolig Dagens situasjon Organisering av tjenestene Krav til vedtak og dokumentasjon Avsluttende kommentarer Erfaringer fra andre prosjekter Lysheim i Nøtterøy kommune Melandprosjektet Boligsosial oppfølging i Nes kommune Møteplassen i Seved bydel i Malmø En dør for alle i Halden kommune ACT og Housing First Erfaringer og suksesskriterier Avsluttende kommentarer Økonomi Dagens situasjon Avsluttende kommentarer Erfaringer fra andre prosjekter og nye muligheter Fra leie til eie Nye spareordninger for unge førstegangsetablerere Avsluttende kommentarer Forslag til tiltak Avslutning LITTERATURLISTE TABELLOVERSIKT Innovasjon i boligetablering og tjenester. Sluttrapport Side 3

4 FORORD Denne rapporten er en sluttrapport fra forprosjektet Innovasjon i boligetablering og tjenesteyting", som har vært et samarbeid mellom kommunene Halden, Sarpsborg, Fredrikstad og Moss. Rapporten beskriver nå-situasjonen i de fire kommunene og viser til ny kunnskap og informasjon om forhold vedr. boliger, tjenester og økonomiske virkemidler for vanskeligstilte på boligmarkedet. Rapporten konkretiserer viktige funn og kommer med forslag til 10 tiltak til forbedringer. Prosjektet er finansiert av Husbanken og de fire samarbeidskommunene, og er gjennomført som et teamarbeid med representanter fra alle de fire Østfoldkommunene. Fire arbeidsgrupper har stått for innsamling av informasjon og dokumentasjon. Gruppene har bestått av følgende personer: - Thore Bjørge Johansen, rådgiver Team bolig, Enhet bolig og omsorg, Sarpsborg kommune - Øystein Lie, leder koordinerende fellestjenester, Halden kommune - Aud Kruse Gundersen, boligkonsulent, Boligsosial avdeling, Moss kommune - Jorunn Karlsen Wiborg, saksbehandler Boligsosial avdeling, Moss kommune - Lasse Skjelbostad, spesialkonsulent Seksjon for Miljø- og Samfunnsutvikling, Avdeling for bærekraftig samfunnsutvikling, Fredrikstad kommune - Øyvind A. Grandahl, prosjektleder for prosjektet En dør for alle, Halden kommune - Stian Willersrud, saksbehandler Tjenestekontoret, Moss kommune - Robin Brynildsen, prosjektleder Team bolig, Sarpsborg kommune - Geir K. Lund, virksomhetsleder Psykiatriboliger, Fredrikstad kommune - Karianne Fog, sosial boligformidler, Fredrikstad kommune - Grete Ehlers Arnesen, fagleder Flyktningtjenesten ved Moss voksenopplærings- og kvalifiseringssenter, Moss kommune - Aase Gimle Holtan, prosjektleder for prosjektet Kompetanse og booppfølging, Halden kommune - Øyvind Arntzen, rådgiver Team bolig, Enhet bolig og omsorg og prosjektleder for prosjekt Rusfri bolig, Sarpsborg kommune - Lisbeth Friberg, prosjektleder Vi ønsker å takke referanse- og styringsgruppene til prosjektet som har bidratt med verdifulle innspill underveis i hele prosessen. Referansegruppen har bestått av Liv Kristensen fra Husbanken, Håkon Løes fra Fylkesmannen i Østfold og Amund Aakerholt fra Nasjonal kompetansesenter for samtidig rusmisbruk og psykisk lidelse. Styringsgruppen har bestått av programansvarlige for det boligsosiale arbeidet i de fire kommunene: Arnstein Karlsen fra Halden, Tore H. Hansen, etterfulgt av Jan Audun Arntsen, Ivar Hansen og Kjersti Aune fra Sarpsborg, Anita Gretland Karlsen fra Fredrikstad og Roald Engman fra Moss. Sistnevnte har vært leder av styringsgruppen. Vi ønsker også å takke alle i tjenesteapparatet og på boligkontorene i de fire kommunene, som har bidratt med konstruktive innspill og nyttige erfaringer. En stor takk rettes også til andre kommuner som har bidratt med informasjon fra andre relevante prosjekter. Moss, Sarpsborg, Fredrikstad og Halden November 2013 Lisbeth Friberg Innovasjon i boligetablering og tjenester. Sluttrapport Side 4

5 1. Innledning Prosjekt «Innovasjon i boligetablering og tjenesteyting» er et resultat av etableringen av Boligsosialt utviklingsprogram som ble initiert i statsbudsjettet for Hovedmålet for programmet er at flere vanskeligstilte på boligmarkedet skal få egnede boliger. Husbanken er tildelt midler med formål om å sette kommuner og andre samarbeidspartnere i best mulig stand til å gjennomføre en helhetlig og lokalt tilpasset politikk for vanskeligstilte på boligmarkedet. Kommunene Fredrikstad, Halden, Moss og Sarpsborg er fire av så langt 14 kommuner som har inngått en samarbeidsavtale med Husbanken Region Øst og Arbeids- og velferdsdirektoratet om et boligsosialt utviklingsprogram. Programmet er et forpliktende og langsiktig (3-5 år) partnerskap med mål om å bli dyktigere til å løse de boligsosiale utfordringer som kommunene har. De fire kommunene skårer dårlig på levekår i forhold til landsgjennomsnittet og utfordringene ligger bl.a. innen manglende kunnskap om de vanskeligstiltes behov på boligmarkedet, mangel på egnede boliger i akuttsituasjoner, lite målrettet praksis for bruk av offentlige virkemidler, manglende sammenheng mellom finansiering og oppfølging i boligen samt manglende koordinering av oppfølgingstjenester. På bakgrunn av felles deltagelse i programmet har kommunene etablert et Østfoldnettverk. Nettverket skal bidra til erfaringsoverføringer og samarbeid bl.a. for å initiere felles prosjekter. Et prosjekt for utvidet bruk av startlån og andre økonomiske virkemidler i sammenheng med oppfølging i boligen, vurderes av samtlige kommuner som særlig viktig for å gi flere vanskeligstilte en trygg og god bolig. For å sikre en størst mulig grad av måloppnåelse, har prosjektet først gjennomført et forprosjekt. Denne rapporten er knyttet til forprosjektet, som har følgende formål: Utarbeide et kunnskaps- og beslutningsgrunnlag for iverksetting av målrettede og effektive tiltak i hovedprosjektet. Det skal bidra til kunnskapsoverføring mellom kommunene samt skape medvirkning og forankring for hovedprosjektet i den enkelte kommune og kommunene imellom. Forprosjektet skal videre synliggjøre sammenhengen mellom den vanskeligstilte på boligmarkedet, den enkeltes økonomi og bosituasjon samt oppfølgingstjenesten. Resultatet av prosjektet skal kunne nyttiggjøres både på et kommunalt, regionalt og nasjonalt nivå. Forprosjektet har hatt en tidsramme på ett år, fra november 2012 til november Et eventuelt påfølgende hovedprosjekt har en planlagt varighet fra 2013 til Både forprosjektet og hovedprosjektet, med eventuelle delprosjekter, vil bli innarbeidet i de deltagende kommuners boligsosiale handlingsprogrammer. Kapittel 10 gir anbefalinger om oppfølging av forprosjektet i et felles hovedprosjekt for alle de fire kommunene. Innovasjon i boligetablering og tjenester. Sluttrapport Side 5

6 2. Sammendrag Vår oppfatning er at det som skal til for å få til en bedre løsning innen det boligsosiale arbeidet først og fremst knytter seg til holdninger i møte med de vanskeligstilte som enkeltpersoner. Dette gjelder holdninger og oppfatninger vedr. spørsmålet om bosituasjon (plassering, standard, eierforhold osv), medvirkning og medbestemmelse over eget liv og evnen til å se den enkeltes muligheter og ressurser. Slik vi ser det så bidrar det offentlige tjenesteapparatet langt på vei til å opprettholde og sementere et hjelpebehov for enkelte grupper. Videre mener vi at gode boligsosiale løsninger hviler på kommunenes vilje og prioriteringer. Mye av utfordringen ligger i en bedre utnytting av det kommunale handlingsrommet som finnes innenfor eksisterende lovverk. Dette gjelder det handlingsrommet kommunene har med tanke på overordnet plan- og strategiarbeid, men også de muligheter som ligger i de økonomiske virkemidlene som Husbanken og NAV forvalter. Fokusområder Denne rapporten beskriver de vanskeligstiltes situasjon på boligmarkedet og deres behov for tjenester i de fire Østfoldkommunene Halden, Sarpsborg, Fredrikstad og Moss. Vi ser på hvordan situasjonen er i dag og kommer med forslag til ti tiltak til forbedringer. Rapporten setter de vanskeligstilte i et samfunnsmessig helhetlig perspektiv, og ser på sammenhengen mellom boligmarkedet for denne gruppen og den generelle utviklingen på boligmarkedet. Rapporten tilnærmer seg problemstillingene med følgende fokusområder: Individfokus. Gruppen vanskeligstilte på boligmarkedet består av enkeltindivider og må gis muligheter ut i fra den enkeltes behov og ressurser Boligfokus. Alle skal ha verdige boforhold. Boligpolitikken hører hjemme i sentrum av velferdsutviklingen og er et av de viktigste virkemidlene for å minske sosiale skillelinjer i samfunnet Systemfokus. Et vellykket boligsosialt arbeid er avhengig av de systemene som bygges opp rundt dette arbeidet, helt fra overordnet planleggingsnivå til organisering av førstelinjetjenesten Målgruppe Beregninger viser at det er ca vanskeligstilte i de fire Østfoldkommunene og ca. 195 av disse er bostedsløse. De vanskeligstilte på boligmarkedet defineres som de som ikke har mulighet til å skaffe seg og/eller opprettholde en tilfredsstillende bosituasjon på egenhånd. Mange har i tillegg behov for tjenester og oppfølging i forhold til bosituasjonen. Behovet varierer fra de som trenger hjelp en enkelt gang til de som trenger mer sammensatte tjenester med oppfølging over tid. De Innovasjon i boligetablering og tjenester. Sluttrapport Side 6

7 vanskeligstilte på boligmarkedet med behov for offentlige tjenester er delt inn i følgende seks hovedgrupper: Personer med utfordringer i forhold til psykiske lidelser Personer med utfordringer i forhold til rus Personer som kommer fra institusjon/fengsel Flyktninger og innvandrere Unge vanskeligstilte Husholdninger med lave (og midlertidige) inntekter Inndelingen har sine begrensninger bl.a. fordi mange vil høre hjemme i flere grupper (for eksempel unge innvandrere med rus- og psykiske problemer og som er uten innekt). Udekkede behov hos vanskeligstilte Et av de viktigste målene for det offentlige hjelpeapparatet er å bidra til at den enkelte innbygger i størst mulig grad kan leve et selvstendig og meningsfylt liv. Å definere andres behov for å få dette til kan være problematisk. Den enkeltes integritet og rett til selv å bestemme over eget liv blir utfordret, og man står i fare for at vedkommende ikke møtes med den verdighet alle mennesker har krav på. Det offentlige tjenesteapparatet har etter hvert fått bred erfaring med hvilke behov som finnes blant ulike grupper mennesker, og kan til en viss grad benytte seg av den. Utfordringen ligger imidlertid i å se enkeltpersoner og deres spesielle behov bak en diagnose eller den gruppen de plasseres i. Det å bli sett og behandlet som enkeltindivider er en forutsetning for å kunne ta ansvar for eget liv og gjøre egne valg. Dette vil igjen få konsekvenser for tjenesteapparatets rolle i møte med mennesker. Det største udekkede behovet vi ser hos de vanskeligstilte som gruppe er behovet for en sikker og forutsigbar livssituasjon. Dette gjelder først og fremst sikkerhet i forhold til økonomi og bolig. Mange kan i prinsippet ha mulighet til å eie sin egen bolig, men med forhold som lav inntekt og usikker økonomi oppleves dette som vanskelig. Man ser et klart behov for flere differensierte boliger herav boliger til rimelige priser som ligger i ordinære bomiljøer og som kan kjøpes eller leies. Planlegging av den enkeltes bosituasjon må starte tidlig. Det er behov for individuell oppfølging i en overgangsfase og for fleksible løsninger spesielt i forhold til økonomi. Det er personer med rusproblemer og/eller psykiske lidelser samt barnerike familier, som har de største udekkede behovene innenfor områdene bolig og økonomi. Personer med rusrelaterte utfordringer er ofte enslige menn mellom 20 og 50 år, mens det er større variasjon mht. kjønn og alder hos de med psykiske lidelser. Personer med psykiske lidelser kommer ofte fra en institusjon eller fengsel og befinner seg i en overgangsfase i livet. Størsteparten av de barnerike familiene er flyktninger og innvandrere med behov for store boliger. Innovasjon i boligetablering og tjenester. Sluttrapport Side 7

8 Viktige funn: - Det er et udekket behov for alle typer boliger, men spesielt til barnerike familier og til personer med utfordringer i forhold til rus og/eller psykiske lidelser - Det er et udekket behov for oppfølgingstjenester i boliger for enkelte grupper - Det er et udekket behov for økonomisk rådgivning og informasjon om låne- og tilskuddsordninger, gjeldsrådgivning og hjelp til å sette opp budsjett for privatøkonomi Bolig- og befolkningsutvikling i de fire kommunene De fire Østfoldkommunene er en del av den sentrale Østlandsregionen og må sees i sammenheng med den. Forventet befolkningsvekst i regionen er på ca. 1,2 % pr. år fram mot Dette er noe lavere enn landsgjennomsnittet. Det forventes at en stor del av befolkningsveksten i de fire Østfoldkommunene, som ellers i landet, vil komme som følge av økt innvandring. Det er i dag et underskudd på kommunalt disponible boliger i forhold til det behovet som foreligger. I de fire kommunene er det ca personer i gruppen vanskeligstilte som ikke blir tilbudt bolig fra kommunen og som derfor blir henvist til ofte dårlige boliger på det private markedet. Vi kan anta at de fleste av disse leier bolig. Den store etterspørselen etter boliger gjør at det er utleiers marked og kommunene ser et utstrakt problem med useriøse aktører på det private boligmarkedet. Det er et relativt stort underskudd på boliger i de fire Østfoldkommunene, noe som bidrar til sterkt press på boligmarkedet. Presset er ventet å øke dersom Intercity-utbyggingen, med doble jernbanespor gjennom Østfold og til Halden, gjennomføres som planlagt. Utbyggingen er en del av Intercity-triangelet på Østlandet og skal være ferdig innen 2024 til Fredrikstad og innen 2030 til Halden. Boligprisene i Østfold er forventet å øke med ca. 4,75 % pr. år fram til Kommunenes bolig- og boligsosiale strategier Det blir stadig flere som trenger offentlige tjenester og flere har behov for hjelp til å skaffe seg bolig. Vi kan i mange tilfeller snakke om et paradigmeskifte i hvordan kommunene ivareta det kollektive ansvaret. Et vellykket boligsosialt arbeid er derfor avhengig av og må være en del av det helhetlige planarbeidet i kommunene. Det boligsosiale arbeidet må være en del av by- og regionalutviklingen, folkehelsearbeidet og kommunenes boligstrategier og byutviklingsprogrammer. Fravær av en kommunal boligpolitikk kan føre til en større grad av stigmatisering, bl.a. gjennom opphopning av enkelte typer boliger på begrensede områder samt et tilbud basert på midlertidige løsninger. Kommunene har mulighet til å utnytte det handlingsrommet som finnes på en aktiv, målrettet og fleksibel måte, noe som vil være en forutsetning for gode boligsosiale løsninger. Innovasjon i boligetablering og tjenester. Sluttrapport Side 8

9 Kommunene har i dag ingen forpliktelser til å øremerke eller på annen måte å sette av midler til det boligsosiale arbeidet og vi ser at kommunene i liten grad benytter seg av det handlingsrommet som finnes. Det boligsosiale arbeidet er kun unntaksvis nedfelt i kommunenes planarbeid. Vi ser derimot en økt bevissthet rundt det boligsosiale arbeidet bl.a. i forbindelse med det pågående arbeidet med sentrums- og regionplaner i noen av kommunene. En aktiv, offensiv og profesjonell kommune innen eiendomsutvikling og -forvaltning vil være en viktig forutsetning for integrerte og helhetlige boligsosiale løsninger. Alle de fire kommunene viser et sterkt ønske om å ta ansvar for innbyggere som faller utenfor det ordinære boligmarkedet, bl.a. ved deltagelse i det boligsosiale arbeidet som er initiert fra Husbanken. Viktige funn: - Kommunenes boligsosiale strategier er i liten grad implementert i det øvrige kommunale planverket - Tre av de fire kommunene mangler strategier for framtidig boligbygging - Kommunene utnytter ikke det handlingsrommet som finnes ved å være aktive premissleverandører på boligmarkedet. Det er langt på vei det private boligmarkedet som bestemmer pris og tilbud på boliger - En nasjonal boligsosial reform vil i større grad kunne forplikte kommunene til å skaffe nok boliger til de vanskeligstilte. I dag er det opp til kommunenes egen vilje og prioriteringer Tjenester i bolig Formålet med boligsosiale tjenester er å bistå den enkelte med å etablere seg i eller fortsette å bo i en bolig. Felles for de fire kommunene er at de boligsosiale tjenestene er fragmenterte, det er mange ulike typer tjenester, det er uklart hvilke tjenester som fanger opp hvilke behov og de er i liten grad knyttet sammen med kommunenes øvrige tjenester, som for eksempel hjemmesykepleien og den kommunale psykiatritjenesten. Forbedringspotensialet er primært knyttet til bedre samarbeid mellom de kommunale tjenestene, tydeligere organisering og mer kompetanse innen boligsosialt arbeid. Erfaringer fra vellykkede prosjekter innen det boligsosiale arbeidet ligger i helhetlige og individuelle løsninger basert på den enkeltes behov. Dette innebærer at kommuner jobber aktivt for å få til gode og varige botilbud med et tjenesteapparat som jobber teambasert og tverrfaglig, er fleksibelt, individrettet og har en recoverybasert tilnærmingsmetodikk. Dette innebærer bl.a. å gå bort fra omsorg på institusjon til selvhjelp i egen bolig. Innovasjon i boligetablering og tjenester. Sluttrapport Side 9

10 Det kan se ut som om at bruken av individuelle planer (IP), som et viktig verktøy for et mer enhetlig tjenestetilbud, kan forenkles og videreutvikles slik at de blir benyttet i større grad. Vi ser også at organisering av tjenester på tvers av fagområder etter prinsippene for ACT- modellen (Assertive Community Treatment) kan være et viktig virkemiddel for å samordne tjenestene ut i fra den enkeltes behov. Videre ser vi at problemstillinger knyttet til kravet om enkeltvedtak i noen tilfeller oppleves hemmende for å bistå personer innen enkelte grupper med nødvendig hjelp. De fire Østfoldkommunene utgjør til sammen et relativt begrenset geografisk område. Mange av de vanskeligstilte beveger seg over kommunegrensene, men innenfor regionen. En likere praksis mellom de fire kommunene vil kunne gjøre det mer oversiktlig og enklere både for den enkelte som har behov for tjenester og for de ulike delene av tjenesteapparatet. Tjenesteapparatet vil i tillegg kunne dra nytte av bl.a. kunnskapsoverføring og faglig nettverksbygging. Viktige funn: - Tjenesteapparatet er tildels uoversiktlig og fragmentert, og dermed svært vanskelig å finne fram i. Det kan synes som om tjenestene ikke er organisert ut i fra et helhetlig behov hos den enkelte - Det er for lite samarbeid på tvers av tjenestene, og spesielt mellom tjenestene for rusmisbrukere og tjenestene for personer med psykiske lidelser - Det finnes i dag ingen formell og helhetlig utdanning i Østfold innen det boligsosiale arbeidet - Kravet om enkeltvedtak oppleves noen ganger å bidra til liten fleksibilitet i tjenestene og kan være et hinder for å komme i kontakt med personer der man trenger tid for å etablere kontakt - Bruken av individuell plan (IP) kan videreutvikles og forenkles - Organisering av tjenestene etter prinsippene for ACT-modellen kan være et nyttig redskap for å ivareta den enkeltes behov for helhetlige tjenester Eksempler på gode løsninger: - Selvbyggerprosjektet i Nøtterøy og Meland kommune - Prosjekt Boligsosial oppfølging i Nes kommune og lavterskeltilbudet Møteplassen i Malmø - Prosjekt En dør for alle i Halden kommune - Prosjekt Housing First Økonomiske virkemidler For bedre å sikre målsettingen om at flere skal ha mulighet til å eie sin egen bolig, er det viktig å sikre at startlån også i fremtiden vil være et godt virkemiddel for boligetablering både for unge førstegangsetablerere og for mer varig vanskeligstilte på boligmarkedet. Dette innebærer bl.a. et tettere samarbeid mellom boligsøkeren, de private bankene og kommunen. Innovasjon i boligetablering og tjenester. Sluttrapport Side 10

11 Med dagens rentenivå og forventet prisutvikling på boliger, er det forbundet med svært liten risiko for kommunene å innvilge startlån. De fire kommunene har til nå så godt som aldri hatt tap i forbindelse med de lånene som er gitt. Tilbakemeldinger fra kommunene er også at utgifter til bolig er noe av det som prioriteres høyest i en familie når regninger skal betales. Det ligger et stort potensial for de fire kommunene i å ta større risiko i bruken av startlån samt å benytte den fleksibiliteten som ligger i ordningen på en bedre måte. Individuelle vurderinger og tilpasninger, i tillegg til rådgivning og oppfølging, er en måte å utnytte potensialet bedre på. Dette kan for eksempel være tiltak som økt nedbetalingstid, lavere fastrente, avdragsfri periode osv. For å få flere vanskeligstilte inn på det ordinære boligmarkedet, kan man i større grad se etter muligheter for individuell tilpasning og samordning av Husbankens og kommunens virkemidler samt utnytte de ordningene som finnes på en mer fleksibel måte. En samordning av virkemidlene innebærer bl.a. å se alle Husbankens støtte- og låneordninger i sammenheng når man skal vurdere finansiering av et ev. boligkjøp. En samordning innebærer også å se Husbankens virkemidler i sammenheng med den enkeltes rett til støtteordninger som forvaltes av NAV. Dette innebærer bl.a. et tettere samarbeid med NAV enn det som er tilfelle i dag. Økonomisk rådgivning og veiledning krever helhetlig saksbehandling der både økonomiske og sosialfaglige vurderinger trekkes inn. Saksbehandleren må ha boligsosial kompetanse og må kunne foreta kreditt- og risikovurderinger. Den som mottar økonomisk rådgivning og ev. lån må bli gjort oppmerksom på hvilken rolle veilederen har og hvilket ansvar man sitter med som mottaker av veiledning, lån osv. Både rådgiver og den som mottar råd har i slike tilfeller fått andre roller enn de tradisjonelt er vant med i møtene med hverandre. Husbankens økonomiske virkemidler er svært viktige for at flere vanskeligstilte skal kunne komme inn på det ordinære boligmarkedet. Samtidlig bidrar ordningen til at vi har fått en todeling av finansinstitusjonene med et skille mellom de private og offentlige som henvender seg til hver sin målgruppe. Et tettere samarbeid mellom disse to vil kunne bidra til mer fleksible løsninger for personer som ikke tilhører kundegruppen/målgruppen til noen av disse. Dette gjelder for eksempel unge førstegangsetablerere som med dagens boligpriser og krav til egenkapital har problemer med å komme inn på boligmarkedet. Disse får ikke lån i de private bankene pga. manglende egenkapital og de faller også utenfor målgruppa til Husbankens startlån. Det er et politisk mål at flest mulig skal ha mulighet til å eie sin egen bolig bl.a. for å kunne bo trygt og ha forutsigbare boforhold. Leiemarkedet er lite innrettet på langsiktige leieforhold, og det å leie en bolig er relativt kostbart sammenliknet med det å kjøpe bolig (med dagens boliglånsrente og muligheter for skattefradrag for renteutgifter på boliglån). Det at vanskeligstilte skal kunne kjøpe sin egen bolig forutsetter at det finnes rimelige boliger på det private markedet og/eller at kommunen ikke selger sine egne boliger til over takst. I tillegg forutsetter det en fleksibel og målrettet bruk av både startlån og andre økonomiske virkemidler, og at disse brukes i sammenheng med hverandre. Innovasjon i boligetablering og tjenester. Sluttrapport Side 11

12 Viktige funn: - Kommunene har potensial for å kunne ta større risiko mht. bruken av startlån - Husbankens virkemidler kan brukes mer fleksibelt og i større sammenheng med hverandre - Et tettere samarbeid mellom kommunene og NAV vil kunne åpne for helhetlige finansielle løsninger og gi kommunene et større handlingsrom - Et samarbeid mellom de kommunale og private finansinstitusjonene vil kunne fange opp de som faller utenfor etablerte ordninger - Kommunene har et stort handlingsrom for endring gjennom de store økonomiske og personellmessige ressursene som allerede brukes innen det boligsosiale arbeidet Eksempler på gode løsninger: - Prosjekt Fra leie til eie i Drammen kommune, med fleksibel bruk av offentlige virkemidler - Erfaringer fra Halden og Moss kommune om tettere samarbeid mellom NAV og Husbankens virkemidler Forslag til tiltak På bakgrunn av de funn som er gjort og eksempler på gode erfaringer fra andre prosjekter, har vi foreslått 10 tiltak. Tiltakene vil bidra til å oppnå målsettingen om å gi vanskeligstilte på boligmarkedet egnet bolig med tilpasset oppfølging. TILTAK 1: Mål, strategier og tiltak knyttet til det boligsosiale arbeidet innarbeides i kommunens overordnede planer og tas hensyn til i arealplanarbeidet TILTAK 2: Kommuneplanleggingen skal bidra til å øke omfanget av differensierte boområder TILTAK 3: Det iverksettes en gjennomgang av utleieboliger som kommunen disponerer (kommunens egne boliger og private) med tanke på boforhold og sikkerhet TILTAK 4: Det iverksettes en praksis for at kommunen gjennomfører strategiske eiendomskjøp, -salg og -utvikling TILTAK 5: Det opprettes et kommunalt boligfond TILTAK 6: Igangsetting av prosjekt Fra leie til eie TILTAK 7: Det utvikles en ny sparemodell, basert på et samarbeid mellom Husbanken og private banker, for målgruppa unge førstegangsetablerere TILTAK 8: Igangsetting av prosjekt Housing First TILTAK 9: Det utvikles et tverrfaglig studium på høgskolenivå i Østfold innen boligsosialt arbeid TILTAK 10: Forenkle bruken av individuell plan (IP) ved å utvikle en IP-applikasjon (app) Mange av de tiltakene som er foreslått over henger sammen. Dersom det skal foretas prioriteringer, anbefaler vi følgende tre tiltak: Tiltak 1: Mål, strategier og tiltak knyttet til det boligsosiale arbeidet innarbeides i kommunenes overordnede planer og tas hensyn til i arealplanarbeidet Tiltak 6: Igangsetting av prosjekt Fra leie til eie Tiltak 8: Igangsetting av prosjekt Housing First Innovasjon i boligetablering og tjenester. Sluttrapport Side 12

13 Avsluttende kommentarer De fire Østfoldkommunene står overfor mange av de samme utfordringene og vår anbefaling videre er at kommunene går sammen om gjennomføring av tiltakene. Kommunene kan i stor grad sees på som en felles boligsosial region, med de samme utfordringene og med de samme personene som vil ha behov for bistand. Erfaringer er at mange av de vanskeligstilte beveger seg over kommunegrensene og at det derfor vil være en fordel at kommunene i størst mulig grad har lik praksis i møte med den enkelte. Et interkommunalt samarbeid om gjennomføring av tiltak gir mulighet for å opprette nettverk for kompetanse- og erfaringsoverføringer. Dette vil igjen kunne bidra til innsparing av ressurser til saksbehandling og til økt service overfor den enkelte. Et større fagmiljø for utveksling av erfaringer og kompetanse vil gjøre tjenestene mindre sårbare og mindre avhengig av enkeltpersoner. Det gir økt mulighet for å drøfte enkeltsaker, til å være resultatorienterte og til å utvikle felles holdninger. Samhandling med andre gir rom for innovasjon! Innovasjon i boligetablering og tjenester. Sluttrapport Side 13

14 3. Beskrivelse av målgruppa Målgruppa for dette prosjektet er: Personer som er vanskeligstilte på boligmarkedet og med behov for tilpasset oppfølging De vanskeligstilte på boligmarkedet defineres som personer som ikke har mulighet til å skaffe seg og/eller opprettholde en tilfredsstillende bosituasjon på egenhånd (NOU 2011:15). Dette kan være personer som ikke har fått hjelp og som har en uløst boligsosial situasjon, det kan være de som har fått hjelp og likevel ikke har kommet seg ut av den vanskelige situasjonen og det kan være de som har fått tilstrekkelig hjelp og på den måten har fått løst sine boligsosiale problemer. Beregninger fra SSB (2009) (NOU 2011:15) viser at ca personer på landsbasis regnes som vanskeligstilte på boligmarkedet. Kjennetegn ved denne gruppen er at de har et boligbehov som de ikke har løst på egenhånd. De aller fleste er aleneboende, det er personer med vedvarende lav inntekt, personer med rusproblemer og/eller psykiske lidelser, personer i overgangsfaser (fra fengsel, fra videregående skoler, fra barnevern osv.), barnerike familier, familier med innvandrerbakgrunn og personer som står utenfor arbeidslivet. Mange har ofte behov for tjenester og oppfølging i forhold til bosituasjonen. Behovet varierer fra de som trenger hjelp en enkelt gang til de som trenger mer sammensatte tjenester med oppfølging over tid (jf. Kapittel 7). For de fire Østfoldkommunene regner man med at det er ca personer som faller inn under gruppen vanskeligstilte på boligmarkedet (ca. 3 % av innbyggerne). Antallet er beregnet ut i fra det totale antallet på landsbasis på personer fordelt på andelen av befolkningen i de enkelte kommunene. Tallet inkluderer også de uten fast bosted, såkalte bostedsløse (UFB). I følge NIBR sine beregninger var det personer i Norge som var bostedsløse i 2012 (Dyb & Johannesen, 2013). Dette tilsvarer ca. 1,26 personer pr innbyggere og er på nivå med tall fra forrige telling i 2008 (ca. 1,27 pr ). Tabell 1 viser antall bostedsløse fordelt på de fire Østfoldkommunene. Til sammen har regionen ca. 195 bostedsløse (ca. 1,01 personer pr innbygger). Tallet fra Halden bygger på beregninger fra NIBR sin rapport 2013:5. De øvrige tallene bygger på kommunenes egne tellinger som ble gjennomført i uke 48 i Kommuner Vanskeligstilte (inkl. antall bostedsløse) Antall bostedsløse Moss ,32 Sarpsborg ,65 Fredrikstad ,09 Halden ,17 TOTALT ,01 Antall bostedsløse pr innbyggere Tabell 1: Antall vanskeligstilte på boligmarkedet og antall bostedsløse fordelt på de fire kommunene Kilde: Beregninger og faktiske tellinger og Innovasjon i boligetablering og tjenester. Sluttrapport Side 14

15 Til de bostedsløse hører personer som ikke disponerer egen eller leid bolig. Det er personer som henvises til tilfeldige og midlertidige boalternativer hos familie eller venner, til hospits eller lignende døgnovernattingssteder, og det er personer som er i behandlingssituasjon eller fengsel og som ikke har noe bosted ved en utskrivelse/løslatelse. Sarpsborg kommune skiller seg ut med et relativt svært lavt antall bostedsløse i forhold til både landsgjennomsnittet og de andre tre kommunene. Det relativt høye antallet i Moss kommune kan man anta at bl.a. henger sammen med nærheten og den lette tilgjengeligheten til Oslo. Antallet bostedsløse i de fire kommunene har vært relativt stabilt siden forrige telling i Innovasjon i boligetablering og tjenester. Sluttrapport Side 15

16 4. Fokusområder I dette prosjektet legges følgende fokusområder til grunn i det boligsosiale arbeidet: Individfokus Boligfokus Systemfokus Individfokus Gruppen vanskeligstilte på boligmarkedet består av enkeltindivider og må gis muligheter ut i fra den enkeltes ressurser og behov. Dette innebærer bl.a. at den enkelte selv skal ha reelle muligheter til å velge de tjenester man har behov for. Ingen skal bli plassert i en bolig som kommunen finner mest hensiktsmessig ut i fra kommunens egne behov og ressurser, og tjenesteapparatet må ikke stå i veien for den enkeltes mobilisering av sine egne ressurser. Erfaringer fra ulike prosjekter viser at jo før man kommer med i prosessen med å skape seg en bedre livssituasjon, jo større motivasjon og eieforhold får man til utviklingen av sitt eget liv. Dette handler om å være sjef i sitt eget liv; få hjelp til å ta grep, men selv å sette dagsorden. Dette handler videre om hvordan hjelpeapparatet møter enkeltmenneskene; som en klient eller som et likeverdig medmenneske. Stortingsmeldingen Mestring, muligheter og mening. Framtidas omsorgsutfordringer fremhever at en styrket innflytelse fra den enkelte må til for å møte fremtidens utfordringer innen omsorgsarbeidet: Større valgfrihet og individuell tilpasning gir bedre muligheter til å møte morgendagens samfunn preget av større mangfold både sosialt og kulturelt, og med ønske om større uavhengighet og selvbestemmelse. Den beste måten å sikre dette på, er å gi brukerne [les: den enkelte] selv større makt. Sterkere brukerinnflytelse [les: innflytelse fra den enkelte] skal derfor på ulike måter gjennomsyre morgendagens omsorgstjenester. (St. Meld. Nr. 25 ( ), 2006). Et individfokus innebærer også å se hele mennesket; ikke bare de enkeltes behov, men også deres ressurser. Et større fokus på den enkeltes ressurser og muligheter for å ta ansvar for eget liv vil kunne bidra til mer varige og verdige løsninger for den enkelte. Likeverd og respekt for den enkelte vil være et viktig prinsipp i tilnærmingen til den framtidige boligsosiale strategien. Boligfokus Boligpolitikken hører hjemme i sentrum av velferdsutviklingen og er et av de viktigste virkemidlene for å minske de sosiale skillelinjene i samfunnet. Boligpolitikken er en integrert del av arbeidet mot fattigdom, og det å bo trygt og godt øker innbyggernes velferd og mulighet til å mestre egne liv. Innovasjon i boligetablering og tjenester. Sluttrapport Side 16

17 I Norges offentlige utredning nr. 15 (2011) Rom for alle. En sosial boligpolitikk for framtiden legges det vekt på at verdige boforhold er et av de viktigste grunnleggende behov som må være til stede for at andre behov skal kunne bli dekket. Det å ha et tilfredsstillende sted å bo er et grunnleggende behov, og en forutsetning for helse, utdanning, arbeid og samfunnsdeltakelse. Å ha en adresse er ofte også en forutsetning for å kunne motta nødvendige velferdstjenester. Hjemmet er knyttet til en rekke andre sider ved livet, og har betydning for identitet og sosial tilhørighet. Bolig er også grunnleggende viktig i et folkehelseperspektiv. Det overordnede målet i boligpolitikken er at alle skal bo godt og trygt. Samtidig er bolig et velferdsgode som i Norge i all hovedsak fordeles i markedet [...]. Muligheten til å skaffe seg en god bolig er avhengig av evnene og ressursene til å agere i dette markedet. Det er et premiss i boligpolitikken at alle skal ha mulighet for et varig og funksjonelt botilbud, uavhengig av oppførsel og mulighetene til å mestre et selvstendig liv. Ingen skal måtte kvalifisere seg til å bo. Det å bo handler om å ha tilstrekkelige tjenester som ivaretar den enkeltes behov og en egnet bolig, ikke om boevne. Det må derfor fortsatt ligge til grunn for politikkutformingen at alle kan bo. (NOU 2011:15). Kommunenes boligsosiale arbeid handler først og fremst om å sikre vanskeligstilte på boligmarkedet en trygg bosituasjon. Det er i dag ingen lovfestet rett til varig bolig, men den kommunale sosialtjenesten plikter å hjelpe til med å finne midlertidig bolig til de som ikke klarer det selv (Lov om sosiale tjenester i NAV 27, 2009). Mer om dette i Kapittel 6. Et bærende prinsipp i dette forprosjektet er fra leie til eie. Målet er at flest mulig skal kunne få mulighet til å eie sin egen bolig. Dette er i tråd med nasjonale føringer (NOU 2011:15) og med kommunale retningslinjer for det boligsosiale arbeidet i de fire kommunene (Sarpsborg kommune, 2012; Fredrikstad kommune, 2012; Halden kommune, 2011; Moss kommune, 2008). Bakgrunn for en eierlinje er at alle skal kunne bo trygt og ha mulighet til å skape sitt eget hjem. Det er ofte små marginer som avgjør om man er i stand til å kjøpe den kommunalt disponible boligen man allerede bor i eller en bolig på det private markedet. En fersk undersøkelse fra NOVA Eieretablering blant hushold med lave inntekter (Aarland, 2012) viser at mange leietakere med lav, men stabil inntekt har mulighet til både å eie og å beholde en bolig. Mellom 18 og 37 % i gruppen som mottok bostøtte og hele 50 % av de som var enslige hadde et potensiale for å eie sin egen bolig. Her har man sett på hva som gjenstår av disponible midler etter at de faste utgiftene er trukket fra inntektene. Undersøkelsen legger SIFO-satsene (Statens Institutt for forbruksforskning) til grunn for beregningene. De fleste av de som var med i undersøkelsen hadde et potensial for å kunne eie også over tid. Undersøkelsen viste også at med en uforutsett utgiftsøkning på kroner i løpet av et år (for eksempel til utskifting av vinduer, nytt bad og lignende), kunne man fortsatt klare å betale boliglånet dersom kommunen brukte startlån på en fleksibel måte. En lav, men stabil inntekt gjør at man har økonomisk forutsigbarhet og man øker muligheten til å bruke startlån og tilskudd på en fleksibel måte. Innovasjon i boligetablering og tjenester. Sluttrapport Side 17

18 Det er ulike grunner til at flere som leier velger å ikke kjøpe bolig. En av grunnene kan være at man ikke ønsker å binde opp midler, men vil stå mer fritt. En annen grunn kan være at det å eie sin egen bolig forbindes med stor risiko og at man føler seg mer komfortabel i et leieforhold. Det kan også hende at det ikke har vært god nok dialog mellom kommunen og den enkelte om mulighetene for å kunne betjene et boliglån. Stortingsmeldingen Bygge-bu-leve, heretter kalt Boligmeldinga, sier at de fleste likevel har et ønske om å eie sin egen bolig i løpet av livet. Over 90 % av de som i dag leier ønsker å kjøpe en bolig på sikt (Meld. St. 17 ( ), 2012). I Ryktene forteller hvor du bor. Botetthet og integrering blant rusavhengige kommunale leietakere, av bl.a. Anders Vassenden (2013), peker forfatterne på faren for å stigmatisere personer som bor i kommunale boliger. Mer spesifikt tar rapporten for seg betydningen av integrering i lokalsamfunnet ved at boligene ligger spredt i ordinære boligområder. Konklusjonen er entydig og støtter opp om argumentet om at en differensiering og integrering av det kommunale botilbudet er nødvendig for å etablere gode relasjoner til resten av lokalsamfunnet. Dette underbygges også av målgruppa selv og av interesseorganisasjonene og boligforforvalterne. Utvalget bak NOU 2011:15 Rom for alle tar også for seg behovet for en mer differensiert og integrert boligbygging. Kommunene og den enkelte som får tildelt en kommunal bolig kan ha mye å hente på å ha et langsiktig perspektiv på eieretablering i en tidlig fase. Dersom kommunene har skaffet seg boliger i de ordinære boligområdene, kan det være lettere for den enkelte leietaker å bli en del av det lokale fellesskapet og dermed bli boende som huseier. Ved salg av kommunale boliger til leietakeren kan kommunene reinvestere salgsinntektene i nye boliger, noe som igjen gir mulighet for å videreutvikle en mer integrert sosial boligpolitikk. Systemfokus Et vellykket boligsosialt arbeid er avhengig av de systemene som bygges opp rundt dette arbeidet. Dette gjelder systemer på alle nivåer, fra de overordnede statlige og kommunale plansystemene til de enkelte faglige forvaltningssystemene på ulike nivåer. Kommunenes forpliktelser overfor vanskeligstilte og bostedsløse er regulert i: Lov om sosiale tjenester i arbeids- velferdsforvaltningen (2009) (Lov om sosiale tjenester i NAV) Lov om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. (helse- og omsorgstjenesteloven) (2011) Lov om folkehelsearbeid (folkehelseloven) (2011) Lov om pasient- og brukerrettigheter (pasient- og brukerrettighetsloven) (1999) Kjernen i lovverket er at kommunene har fått et tydelig og et mer helhetlig ansvar for arbeidet med helse- og omsorgstjenestene. Lovverket er i større grad enn tidligere utformet som overordnede føringer. Dette gir kommunene større frihet, men også større ansvar. Det gir økt frihet bl.a. i utforming og organisering av tjenestene, noe som gjør at kommunene i større grad enn tidligere kan tilpasse tjenestene til sine lokale behov. Vi kan i mange tilfeller snakke om et paradigmeskifte i hvordan kommunene ivaretar det kollektive ansvaret. Det blir stadig flere som trenger offentlige tjenester og flere har behov for hjelp til å skaffe Innovasjon i boligetablering og tjenester. Sluttrapport Side 18

19 seg bolig. Et vellykket boligsosialt arbeid er derfor avhengig av, og må være en del av, et helhetlig planarbeid i kommunene. Det må være en del av by- og regionalutviklingen og en del av kommunenes boligstrategier, folkehelsearbeid og byutviklingsprogrammer. Fravær av en kommunal boligpolitikk kan føre til en større grad av stigmatisering, bl.a. gjennom opphopning av enkelte typer boliger på begrensede områder samt et tilbud som baserer seg på midlertidige løsninger. Kommunene har mulighet til å utnytte det handlingsrommet som finnes på en aktiv, målrettet og fleksibel måte, noe som vil være en forutsetning for gode boligsosiale løsninger. I Boligmeldinga heter det bl.a. at: Kommunane har hovudansvaret for å hjelpe vanskelegstilte på bustadmarknaden. Erfaringane viser at samarbeid på tvers av sektorar og organisasjonsnivå i nokre tilfelle er avgjerande for å lukkast med hjelpa. I ein forvaltningsrevisjon av tilbodet til vanskelegstilte på bustadmarknaden i 2008, påpeika Riksrevisjonen at ei fragmentert organisering i stat og kommune var ei utfordring, og at arbeidet ikkje var godt nok forankra i politisk og administrativ leiing. (Meld. St. 17, ( ), 2012). En forutsetning for å leve et verdig liv er å bli møtt med verdighet og muligheten til å bidra i eget liv. Definisjonen av verdighet vil variere, men det handler om å ta mennesker på alvor og å se deres behov og ikke minst ressurser. Noen ganger kan behovene være større enn ressursene og andre ganger omvendt, avhengig av hvilken situasjon den enkelte er i. Et større fokus på enkeltindividet og hans/hennes ressurser vil bidra til at den rollen som det offentlige tjenesteapparatet inntar rettes mot å være et middel og ikke et mål i seg selv. Det står alltid enkeltpersoner bak en diagnose. Et tjenesteapparat som evner å se enkeltpersonen bak diagnosen og bygger opp et hjelpeapparat ut i fra det, vil være en viktig forutsetning for at den enkelte skal ha mulighet til å lykkes i sitt eget liv. Behovene for tjenester i kommunene er i stadig endring. Endringene har sammenheng med demografiske og sosiale utviklingsprosesser (inn- og utflytting, befolkningsvekst, sysselsetting osv.). Et endringsbasert tjenesteapparat innebærer bl.a. et system med stor grad av fleksibilitet i bruken av tjenestene, et utvidet samarbeid, koordinering på tvers av fagprofesjoner og en bredde i fagkompetansen. Innovasjon i boligetablering og tjenester. Sluttrapport Side 19

20 5. Den enkeltes behov Med behov forstår vi at det er noe vi trenger. Grunnleggende behov kjennetegnes ved at de er svært viktige for menneskets mulighet for vekst og utvikling. En del av de grunnleggende behovene er livsnødvendigheter som for eksempel mat, drikke, luft og et sted å bo. Det å definere andres behov, utover de basale behovene som er nevnt over, kan være problematisk. Den enkeltes integritet og rett til selv å bestemme over eget liv blir utfordret, og man står i fare for at vedkommende ikke møtes med den verdighet alle mennesker har krav på. Et av de viktigste målene for det offentlige hjelpeapparatet bør være å bidra til at den enkelte innbygger i størst mulig grad kan leve et selvstendig og meningsfylt liv. Dette innebærer bl.a. større oppmerksomhet på den enkeltes ressurser og hva han/hun kan bidra med for å ta ansvar for egen livssituasjon. Maureen Bisognano, president for The Institute for Healthcare Improvement (IHI), oppfordrer til å snu fokuset fra det som feiler den enkelte mot de behovene man mener er viktig å få dekket for å kunne leve et verdig liv ut i fra egne vurderinger og premisser. I Stortingsmelding nr. 34 (2013) om funksjonshemmede skriver Arbeidsdepartementet: Det er en økende erkjennelse av at en funksjonshemmet persons muligheter ikke bare bestemmes av deres objektivt beskrivbare/målbare funksjonshemning, men like mye av miljøet og holdninger i samfunnet. Denne beskrivelsen gjelder også for alle andre mennesker. Det offentlige tjenesteapparatet har etter hvert fått bred erfaring med hvilke behov som finnes hos ulike grupper mennesker og kan til en viss grad benytte seg av den. Utfordringen ligger imidlertid i å se enkeltpersonen og deres spesielle behov bak en diagnose eller den gruppen de er plassert i. Å bli sett og behandlet som enkeltindivid vil være en forutsetning for å kunne ta ansvar for eget liv og gjøre egne valg, som igjen vil få konsekvenser for tjenesteapparatets rolle i møte med mennesker. Dette gjelder spesielt for å hindre umyndiggjøring og avhengighet til det offentlige tjenesteapparatet. 5.1 Definisjon av målgruppa For å kunne se på de behov som erfaringsmessig finnes blant gruppen vanskeligstilte (jf. definisjon av målgruppa i Kapittel 3), har vi nedenfor delt målgruppa inn i seks undergrupper. Inndelingen er gjort på bakgrunn av erfaringer som er meldt fra offentlige virksomheter og enheter i de fire kommunene. Personer som er uten fast bosted (UFB) er ikke skilt ut som en egen gruppe, men vil være en del av de seks gruppene som er nevnt under. Inndelingen har sine begrensninger bl.a. i forhold til at mange naturlig vil høre hjemme under flere grupper (for eksempel unge, innvandrere med rus og psykiske problemer og som er uten inntekt). Vi har likevel valgt å gjøre det på denne måten for å få en bedre oversikt over den aktuelle målgruppa. Personer med fysiske funksjonshemninger, psykiske utviklingshemninger og eldre mener vi er grupper som blir ivaretatt på en tilfredsstillende måte i de fire kommunene og de blir derfor ikke omtalt her. Innovasjon i boligetablering og tjenester. Sluttrapport Side 20