Forvaltningsrevisjon Arkivtenesta og praktisering av forvaltningsloven. Modalen kommune

Transkript

1 Arkivtenesta og praktisering av forvaltningsloven Modalen kommune September 2009

2 1 Innleiing Heimel for forvaltningsrevisjon Bakgrunn Føremål Avgrensing Problemstillingar Metode Revisjonskriterium Arkivfunksjonen Data Arkivplan og arkivansvarleg Arkivrutinar Tilsyn Plassering av arkiv Vurdering Sakshandsamingsrutinar (forvaltningsloven) Data Førebels svar Habilitet Teieplikt Enkeltvedtak Vurdering Konklusjon og tilråding Referanseliste Vedlegg: Svarbrev frå rådmann i Modalen kommune datert Revisjonskriterier 2

3 1 Innleiing 1.1 Heimel for forvaltningsrevisjon Kommuneloven 77.4 pålegg kontrollutvalet å sjå til at det årleg vert gjennomført forvaltningsrevisjon i kommunane. Forvaltningsrevisjon inneber mellom anna systematiske vurderingar av økonomi, produktivitet, måloppnåing og verknader ut frå kommunestyrets vedtak og føresetnader. 1 Ansvar for bestilling og oppfølging er i lova lagt til kontrollutvalet. Prosjektet vart bestilt i kontrollutvalsmøte , sak 06/09, med bakgrunn i Plan for forvaltningsrevisjon (KS- 017/08). Prosjektet vart utvida til å omfatte praktisering av forvaltningslova, gjennom vedtak i kontrollutvalet i sak 06/ Bakgrunn Arkivet i kommunen kan på mange måtar samanliknast med livsnerva i organisasjonen, og skal fungere som ei oppdatert og tilgjengeleg informasjonsbase for sakshandsaming og offentleg innsyn. Arkivet skal ordnast slik at det på ein trygg og god måte tek i vare juridisk og historisk dokumentasjon for ettertida. Gjennom ein velfungerande arkivteneste, er det også enklare for kommunen å ivareta innbyggjarane sin innsynsrett. Det overordna ansvaret for arkivet er tillagt administrasjonssjefen i kommunen, medan det operative arbeidet i følgje arkivforskriften skal delegerast til arkivleiar. 2 Forvaltningslova regulerer sakshandsaminga i offentlege organ, og skal sikre rettssikkerhet for innbyggjarane, og tillit til den offentlege forvaltninga. Forvaltningsloven stiller visse minstekrav til sakshandsamingsprosessen, og er ein overordna lov som regulerar all sakshandsaming i offentlege organ, så sant ikkje særlover trer i kraft. 1.3 Føremål Føremålet med prosjektet er å undersøke om arkiv- og sakshandsamingsrutinane i Modalen kommune er i tråd med sentrale krav i gjeldande lov- og regelverk. Det er avgjerande for rettssikkerhet og kommunen sitt omdømme. Gjennom forvaltningsrevisjon av arkivtenesta og praktisering av forvaltningslova, er det eit uttrykt ønskje om å sette arkivtenesta og sakshandsamingsrutinar på dagsorden, og på den måten leggje til rette for ein best mogleg praksis på området. Revisjonen er opptatt av at sjølve revisjonsprosjektprosessen i kommunen vert ein læringsprosess, der både velfungerande sider og utfordringar ved dagens praksis og organisering, vert sett på dagsorden og vurdert. 1.4 Avgrensing Prosjektet er avgrensa til å sjå på systemnivå, og gjeldande rutinar pr Gjennomgangen av enkeltvedtak omfattar vedtak fatta i perioden Arkivgjennomgangen har fokus på enkeltvedtak innan eit utval saksområde: byggjesak, tildeling av næringsfond og 1 Sjå kap. 3 i Revisjonsforskriften og kap. 5 i kontrollutvalgs forskriften for utfyllande informasjon. 2 Arkivforskriften 1-1, og Arkivplan for Modalen kommune. 3

4 kultur/kulturvernmidlar. Revisjonen ser på ulike sider av sakshandsamingsprosessen og utforminga av enkeltvedtak, og ikkje det materielle innhaldet i vedtaka, dvs. dei juridiske vurderingane og innhaldet i forvaltningsskjønn. Av ressursmessige omsyn, har revisjonen vurdert eit utval krav til arkivtenesta og sakshandsamingsprosessen. 1.5 Problemstillingar 1) I kva grad tilfredsstillar arkivtenesta i Modalen kommune sentrale krav i lov, forskrift og arkivplanen i kommunen? 2) I kva grad er sentrale krav i forvaltningslova ivaretatt i sakshandsaminga og utforminga av enkeltvedtak i Modalen kommune, i perioden ? 2 Metode Rådmann vart orientert om prosjektet i oppstartsbrev datert , og revisjonen hadde oppstartsmøte med rådmann Revisjonen hadde avslutningsmøte med rådmann , der hovudpunkta i rapporten vart presentert og diskutert. Førebels rapport vart sendt til administrasjonen for uttale Svarbrevet frå rådmann gav ikkje grunnlag for å gjere nokon endringar i rapporten. Prosjektet er lagt opp etter RSK-001: Forvaltningsrevisjon organisert som prosjekt. Revisjonen har nytta intervju og dokumentanalyse for å svare på problemstillingane i prosjektet. Datainnsamlinga er gjennomført i perioden juni- juli Revisjonen har intervjua alle sakshandsamarane, totalt 5 stk, samt koordinator for Kundetorget og biblioteksjef/arkivansvarleg. Alle intervjua er verifisert, dvs. at dei er godkjent av intervjuobjekta. 3 Gjennom søk i sakshandsamingssystemet og postjournal, har revisjonen gjort eit tilfeldig utplukk enkeltvedtak frå perioden Revisjonen har vurdert utforminga av vedtaka i forhold til sentrale krav i forvaltningslova med forskrift. Revisjonen vil presisere at vi ikkje har vurdert det materielle innhaldet i vedtaka, altså dei juridiske vurderingane, men om formalkrava med omsyn til form og innhald i lov og forskrift er ivaretatt. 4 Modalen er ein liten kommune, og talet på enkeltvedtak i løpet av eit år er avgrensa. Revisjonen har gjort eit tilfeldig utval av desse. Konklusjonar basert på data frå dokumentanalysen åleine, kan ikkje generaliserast til heile organisasjonen. Men data innhenta via intervju med sakshandsamarane styrkar vurderingane frå analysen av enkeltvedtaka, og gir ein indikasjon på korleis sentrale krav i forvaltningslova vert praktisert i sakshandsaminga. Revisjonen har fått svært god hjelp frå administrasjonen gjennom heile prosjektet, og tilsette i arkivtenesta har vore svært hjelpsam i høve til å leggje til rette for datainnsamlinga. 3 NB! Venter verifikasjon på eit intervju, men data er verifisert i samtale. Vil bli verifisert før endeleg rapport. 4 Sjå Boe (2005:43). 4

5 3 Revisjonskriterium Omgrepet revisjonskriterium viser til dei krav og forventningar ein kan stille til den funksjon, aktivitet eller prosedyre som er gjenstand for forvaltningsrevisjon, jf. RSK-001. Det vil vere føremålsteneleg å avgrense prosjektet til å sjå på eit utval av slike revisjonskriterium. Revisjonskriterier for arkivtenesta er primært henta frå Arkivlova, Forskrift om offentleg arkiv og Arkivplanen for Modalen kommune (2004). Følgjande revisjonskriterium er utleda: 1) Arkivet skal vere ordna og innretta slik at dokumenta er tryggja som informasjonskjelder. 2) Arkivarbeidet skal utførast under dagleg leiing av ein arkivansvarleg, men det overordna ansvaret er lagt til rådmann. 3) Kommunen skal til ein kvar tid ha ein ajourført arkivplan, som viser kva arkivet omfattar, korleis det er organisert og kva rutinar som gjeld. 4) Dei skriftlege rutinane i arkivplanen skal regulere arkivdanninga og kvalitetskontroll av denne. 5) Kommunen skal ha ein journal som registrerer alle inngåande og utgåande dokument som etter off.lova 4, er å rekne som saksdokument og har verdi som dokumentasjon. 6) Det skal gjennomførast regelmessig restansekontroll. 7) Det skal førast tilsyn med arkivtenesta og arkivdanninga. Revisjonskriteriene for sakshandsamingsprosessen og utforming av vedtak, er primært henta frå Forvaltningslova med forskrift, samt Kommuneloven. 1) Kommunen skal som hovudregel nytte førebels svar, dersom henvendelser i saker som gjeld enkeltvedtak, ikkje kan svarast på innan ein månad. 2) Enkeltvedtak skal som hovudregel grunngis, og grunngjevnaden skal vise til heimel, faktiske forhold og bør også vise korleis forvaltningsskjønn har vorte utvist. 3) Det skal opplysast om klageadgang, klagefrist, klageinstans og framgangsmåte ved klage, samt om retten til å sjå dokumenta i saka. 4) Det skal vere gode rutinar for å gjennomføre habilitetsvurderingar før ei sak vert handsama. 5) Tilsette har teieplikt, jf. fvl. 6, og profesjonsbasert teieplikt. 5

6 4 Arkivfunksjonen I følgje arkivloven 6, er kommunen som offentleg organ, forplikta til å sikre arkiv/dokument som inneheld rettsleg eller viktig forvaltningsmessig dokumentasjon for kommunen og tenestemottakarane. Arkiv og dokument skal vere tilgjengeleg, og dokumenta skal vere tryggja som informasjonskjelder for samtid og ettertid. Eit dokument er definert som: En logisk avgrenset informasjonsmengde som er lagret på et medium for senere lesing, lytting, framføring eller overføring. 5 Arkivet kan vere ordna elektronisk eller vere papirbasert. 4.1 Data Arkivet i Modalen kommune er papirbasert. Sakshandsamingssystemet ACOS WebSak er elektronisk, men dokumenta i sakene vert ikkje scanna og lagra elektronisk. Administrasjonen opplyser at det er kjøpt inn scanningutstyr, og at scanningrutinar er planlagt iverksatt hausten Arkivplan og arkivansvarleg Arkivplan Modalen kommune har ein elektronisk arkivplan datert 2004, som er å finne på Interkommunalt Arkiv Hordaland IKS har vore med på prosessen med å utarbeide ein arkivplan for Modalen kommune, men det vert opplyst at arkivplanen er moden for ei revidering. Arkivplanen inneheld alle dei vesentlege punkta som lovverk og forskrift krev, sjølv om den ikkje er fullført på alle punkt Arkivansvarleg To tilsette arbeider med arkivrelaterte oppgåver i Modalen kommune. Arbeidet med nærarkivet og den daglege arkivdanninga er lagt til Kundetorget, medan arbeid med fjernarkivet er lagt til Biblioteksjefstillinga. I følgje kommunestyrevedtak KS-089/97, er funksjonen som arkivansvarleg lagt til Biblioteksjefstillinga, og pr 2009 er anslagsvis 2-3 timer av arbeidstida pr, veke knytt til arkivarbeidet. Arkivplan for Modalen kommune seier konkret kva oppgåver og ansvar arkivleiar har Arkivrutinar Journalføringspraksis Kommunen sine rutinar for registrering, er regulert i Forskrift om offentleg arkiv og nedfelt i arkivplanen. Ansvar for å journalføre innkommande post er lagt til Kundetorget. Innkommande post vert ikkje scanna. Stadig fleire vender seg til kommunen via e-post, og i mange tilfeller direkte til sakshandsamar. Ein arkivverdig e-post skal journalførast på lik linje med øvrige saksdokument, jf. Forskrift om off. arkiv 3-2. Det vert opplyst i intervju med sakshandsamarane at arkivverdige e-postar skal skrivast ut, og leverast til Kundetorget for journalføring. På dette området vert det gitt uttrykk for at praksisen kunne vore betre. Det vert 5 Arkivloven 2a 6

7 også sagt at det hender at e-post vert skrive ut, men lagt rett i arkivmappa, utan journalføring. Det er ikkje etablert rutine for å integrere e-poster direkte i sakshandsamingssystemet Avskriving og restansar Når ei sak er avslutta, skal den avskrivast i sakshandsamingssystemet og arkiverast. I følgje arkivplanen, er det sakshandsamar sitt ansvar å avskrive sakene. Arkivtenesta si oppgåve er å kvalitetssikre sakshandsamarane sitt arbeid. I følgje Forskrift om offentleg arkiv 3-7 og arkivplanen, skal det takast ut restanseliste 4 gongar kvart år, for å sikre at alle saker vert avslutta. Ein restanseliste er ein oversikt over saker som ikkje er ferdigbehandla, eller avslutta i sakshandsamingssystemet. Fleire sakshandsamarar gjev uttrykk for at det ikkje er etablert tilfredsstillande rutine i høve til å avslutte sakene i sakshandssamingssystemet. Det betyr ikkje at ikkje sakene vert avslutta i høve til vedtak, men at den tekniske avslutninga i sakshandsamingssystemet kan verte betre. Innafor eit fagområde fann revisjonen saker som var journalført, men ikkje handsama. Det vil sei at det var ikkje saksdokument i arkivmappa, eller journalføringar i sakshandsamingssystemet. Det gikk heller ikkje fram av sakshandsamingssystemet eller notat i saka som sa noko om kvifor saka eventuelt ikkje var handsama ferdig. Det er ikkje etablert rutine for å ta ut restanselister regelmessig i Modalen kommune. Restanselistene som vert tatt ut er ikkje reelle, dvs. at mange av sakene i realiteten er ferdigbehandla, men ikkje avslutta i sakshandsamingssystemet Utlån av mapper I følgje Forskrift om offentleg arkiv 3-10 og Arkivplanen for Modalen kommune, skal utlån av mapper registrerast, enten i journalen eller ved hjelp av utlånskort i arkivet. Ved jamne mellomrom skal arkivansvarleg gjennomføre tiltak for å sikre at utlånte mapper vert levert tilbake. Sakshandsamarane opplyser at dei tek kontakt med Kundetorget dersom dei ønskjer å låne saksmapper frå arkivet, men det er ikkje etablert rutine for å registrere utlån av arkivmapper. Det er heller ikkje etablert rutine for å sjå til at utlånte mapper vert levert tilbake til arkivet Tilsyn Arkivansvarleg har ansvar for vedlikehald og tilsyn med arkivfunksjonen, men det er rådmann som har det overordna ansvaret for arkivtenesta i kommunen. Det vert opplyst at tilsynsfunksjonen ikkje har vore følgt tilfredsstillande opp den seinare tida, spesielt i høve til arkivdanninga og arkivlagringa i dei ytre einingane. Det er ikkje etablert formell rapporteringsrutine mellom arkivansvarleg og rådmann, men det vert opplyst at det er løpande uformell dialog om arkivtenesta Plassering av arkiv Arkivmaterialet skal plasserast på ein trygg plass, som sikrar at arkivmaterialet ikkje vert øydelagt. Fjernarkivet i Modalen kommune er plassert i kjellaren på kommunehuset. Modalen kommune har avtale med Interkommunalt Arkiv Hordaland om depot for fjernarkivet, og det vert opplyst at arbeidet med å flytte over gamalt arkiv vert sett i gong, så snart det vert gitt 7

8 klarsignal frå IKA Hordaland. I følgje rådmann, tilfredsstillar lokala krava til arkivlokale. Revisjonen har ikkje gjort nærare undersøking på dette området. 4.2 Vurdering Modalen kommune har, i tråd med krav i lov og forskrift, ein arkivansvarleg med ansvaret for det operative arkivarbeidet. Arkivansvaret vart delegert i kommunestyrevedtak 089/97, og det operative arkivansvaret er skildra i arkivplanen. I samband med gjennomgang av arkivtenesta, bør kommunen vurdere om det er sett av tilstrekkeleg med ressursar til arkivtenesta, utan at revisjonen har tatt stilling til det. Kommunen har ein arkivplan, slik lov og forskrift krev. Revisjonen meiner at kommunen bør oppdatere og revidere arkivplanen, slik at denne vert eit levande dokument og eit verktøy for sakshandsaming og arkivdanning. Ei vurdering av dagens praksis på arkivområdet i forhold til rutinar uttrykt i arkivplanen, viser at det er avvik mellom skriftlege rutinar og praksis. Ved å oppdatere arkivplanen, kan kommunen vurdere korleis arkivtenesta på ein mest mogleg hensiktsmessig måte bør organiserast og kva rutinar som er mest teneleg i høve til dei måla som skal nås. Ei gjennomgang og oppdatering av arkivplanen vil sette arkivtenesta på dagsorden, slik at kommunen kan ta eit bevisst val av rutinar og organisering av tenesta. IKA Hordaland vil kunne vere ein naturleg samarbeidspartnar i dette arbeidet. For at arkivet skal kunne fungere som ein oppdatert og tilgjengeleg informasjonsbase for sakshandsaming og offentleg innsyn, er det viktig at alt arkivverdig materiale vert arkivert. Trenden at stadig større del av kommunikasjonen mellom publikum og kommune skjer via e- post, stiller krav til at det vert etablert gode rutinar for arkivering av e-postar, som er del av sakshandsamingsprosessen. Både rådmann og sakshandsamarane gjev uttrykk for at dette er ein aktuell problemstilling, som ein snarast må finne ei god løysing på. Ein viktig del av arkivfunksjonen er å kvalitetssikre arkiv og sakshandsamingsprosessen, og eit sentralt tiltak i så måte, er bruk av restansekontroll. Pr i dag vert ikkje restansekontroll gjennomført regelmessig i Modalen kommune. Revisjonen meiner at kommunen bør innføre regelmessig restansekontroll i tråd med lovkrava, for å sikre at alle saker vert avslutta innan rimeleg tid. For at restansekontroll skal verte eit kvalitetssikringsverktøy, er det avgjerande at sakshandsamarane betrar sine rutinar i høve til å avslutte saker i sakshandsamingssystemet. For at arkivet skal fungere som ein oppdatert og tilgjengeleg informasjonsbase, er det viktig å sikre at arkivmateriale ikkje av ulike årsaker vert borte. Revisjonen meiner derfor at det er viktig at kommunen etablere rutinar for registrering av utlån av mapper frå arkivet, samt rutinar for regelmessig å følgje opp mapper som er utlånt. Revisjonen meiner at kommunen må få på plass slike rutinar, til tross for at Modalen er ein liten og oversiktlig kommune. Ved å vere liten, vert kommunen samstundes personavhengig, og sårbar i høve til kontinuitet og kompetanse. Det vert gitt uttrykk for at det er lite kontakt mellom arkivtenesta og dei ytre einingane. Revisjonen meiner at kommunen bør få på plass rutinar som sikrar tilsyn med arkivdanninga i dei ytre einingane, jf. krava i arkivplanen. Arkivlova pålegg også kommunen ansvar for å gi rettleiing, råd og instruksar for arkivarbeidet til underliggjande organ. Revisjonen har ikkje undersøkt lokaliseringa av arkivet, men konstanterer at rådmann meiner at arkivlokale er tilfredsstillande i høve til å sikre arkivmaterialet. 8

9 For å leggje til rette for at arkivtenesta skal kunne utføre dei oppgåvene dei er pålagt gjennom lov, forskrift og arkivplan, er det viktig at arkivansvar og mynde vert forankra i leiargruppa. Arbeidet med å oppdatere arkivplan bør også forankrast i leiinga, for at arkivplanen skal bli eit styringsdokument. 5 Sakshandsamingsrutinar (forvaltningsloven) Eit grunnkrav til forvaltninga er at den skal ivareta innbyggjarane sin rettsikkerhet, dvs. vern mot urettmessige handlingar frå myndighetene (Boe, 1993:577) Lov og forskrift som regulerar sakshandsaminga, skal sikre gode og riktige avgjerder. Den prosessuelle sida ved forvaltningsretten fokuserar på at saksbehandlinga må vere forsvarleg. Gjennom ein velregulert og dokumentert sakshandsamingsprosess, legg administrasjonen til rette for å ivareta innbyggjarane sin rettssikkerhet og tillit til den offentlege forvaltninga. 5.1 Data Førebels svar I følgje forvaltningsloven 11 a, skal kommunen normalt gi svar på ei førespurnad som gjeld enkeltvedtak innan fire veker. Særlover som t.d. plan- og bygningsloven, kan stille andre krav til sakshandsamingstid. Dersom spesielle tilhøve gjer at det ikkje er mogleg å kome med eit svar innan rimeleg tid, har den som har henvendt seg, krav på ei førebels tilbakemelding. Førebels svar bør sei noko om kvifor sakshandsaminga vert forsinka, og kva som er forventa sakshandsamingstid. Revisjonen har undersøkt i kva grad det er formidla førebels i eit tilfeldig utval saker der dette har vore aktuelt. 6 Det er formidla førebels svar i dei fleste sakene revisjonen har sett på, kor det har vært krav om dette, med unntak av eit område. Revisjonen kan ikkje utelukke at eit førebels svar er formidla munnleg eller eventuelt pr e-post i saker der fristen er overskride, men det er ikkje dokumentert i sakshandsamingssystemet. Sakshandsamarane seier i intervju, at bruk av førebels svar er eit område som med fordel kan få større oppmerksomhet i sakshandsaminga Habilitet Habilitetsreglane i forvaltningsloven reflekterar grunnleggjande etiske krav til dei som opptrer på vegne av forvaltninga (Eckhoff og Smith, 1999:400). Habilitetsreglane skal hindre at det ligg føre omstende som er eigna til å svekke tilliten til at ein sak er tilrettelagt eller avgjort av tenestemenn som har opptrådt upartisk. 6 i forvaltningsloven stiller krav om at ein offentleg tenestemann skal vurdere sin habilitet i samband med saksførebuing og utforming av vedtak. Den tilsette skal sjølv vurdere sin habilitet, eller eventuelt rådføre seg med overordna. Samtlege sakshandsamarar revisjonen har intervjua, gjev uttrykk for at det er stor fokus på habilitetsvurderingar i sakshandsaminga, og at det vert stilt klare krav frå den administrative leiinga. Habilitet som generelt tema har ikkje vore på dagsorden i plenum, t.d. på personalmøtar eller liknande, den siste tida. Revisjonen har ikkje gjort vidare undersøkingar i samband med praktisering av habilitetsvurderingane. 6 Perioden

10 5.1.3 Teieplikt 13 i fvl. pålegg tilsette i kommunen teieplikt med omsyn til informasjon den tilsette tileignar seg i jobbsamanheng, dvs. at dei har plikt til å sørgje for at visse opplysningar ikkje vert kjent. Teieplikta går foran den allmenne innsynsretten. Revisjonen har ikkje undersøkt den faktiske praktiseringa av teieplikten, men om det er internkontrollsystem som reduserar risikoen for at teieplikta vert brote. Intervju med sakshandsamarane gjev uttrykk for at dei har signert på teiepliktskjema ved tilsetting. Rådmann gjev uttrykk for at signering av teiepliktskjema ikkje har juridisk betydning, då ein som tilsett er underlagt teieplikta gitt i lovverket Enkeltvedtak Eit enkeltvedtak regulerar innbyggjarane sine rettar og pliktar, og forvaltningslova stiller krav til utforminga av enkeltvedtak. Revisjonen har gjort eit utplukk av enkeltvedtak som er fatta i Modalen kommune i perioden , og vurdert desse i høve til krav stilt i lov og forskrift Grunngjeving Eit enkeltvedtak skal i utgangspunktet vere skriftlig, sjølv om det finnes rom for unntak. I følgje loven skal eit enkeltvedtak som hovudregel grunngjevast skriftleg, og dersom enkeltvedtaket inneber eit avslag, skal det alltid grunngjevast. Grunngjevinga kan fråvikast dersom det er eit positivt vedtak, eller dersom det ikkje er grunn til å tru at partane er misnøgd med innhaldet i vedtaket. Intensjonen med å grunngi enkeltvedtak, er at det skal vere mogleg for innbyggjarar å forstå, etterprøve og klage på vedtaket, og det spissar krava i forhold til sakshandsamar sin bruk av forvaltningsskjønn. I fvl , vises det til at grunngjevinga skal innehalde fakta og heimel, men også bør vise til den forvaltningsmessige bruken av skjønn i vurderinga. Revisjonen sin gjennomgang av enkeltvedtak, viser at vedtaka i all vesentlegheit er grunngitt ved å vise til heimel og fakta, og til dels vist til bruk av forvaltningsskjønn, men at det er ulik praksis i forhold til å utforme og grunngi enkeltvedtak Klage- og innsynsrett Fvl. 28 stiller krav om at det vert opplyst om klagerett, klagefrist, kven som er klageorgan, framgangsmåte, samt innsynsrett. Det vert opplyst at Modalen kommune nyttar eit standardskjema, kor desse opplysningane vert gjort greie for. Revisjonen har blitt forelagt dette skjemaet. Gjennom intervju vert det gitt uttrykk for at det er rutine å leggje ved slikt skjema, men at praksisen med fordel kan skjerpast inn. 10

11 5.2 Vurdering Habilitetsvurderingar og teieplikt er sentrale sider ved sakshandsamingsprosessen, og vert ikkje mindre viktig i ein liten kommune som Modalen. Revisjonen synes det er positivt at sakshandsamarane er så medviten habilitetsproblematikken, som dei gir uttrykk for. Habilitetsreglane er først og fremst utforma for å sikre tillit til forvaltninga, men ein må også ta omsyn til dei utfordringar ein streng oppfølging av habilitetsreglane kan ha for ein liten kommune. Revisjonen meiner at habilitetsspørsmål med fordel kan settast på dagsorden med jamne mellomrom, t d. i personalsamlingar. Ved å diskutere habilitetsreglane og praksis knytt til desse, kan kommunen leggje til rette for og oppretthalde ein sunn forvaltningspraksis. Revisjonen er einig med rådmann i at å signere et teiepliktskjema juridisk sett ikkje påverkar omfanget av dei tilsette si teieplikt, men meiner at et teiepliktskjema kan ha ein oppdragande effekt, t.d. i forhold til nytilsette. Revisjonen meiner også at teieplikta med jamne mellomrom bør settast på dagsorden, for å sikre ein best mogleg forståing for grunngjevinga for, og betydningen av, teieplikta. Det er også viktig å vere bevisst at og trygg på at samhandling er mogleg også på område med teieplikt. Eit mellombels svar til innbyggjarane som vender seg til kommunen, og som må rekne med lengre sakshandsamingstid, er god forvaltningsskikk, og heimla i loven. Bruk av førebels svar er eit tiltak for å sikre tillit til forvaltninga og kommunen sitt omdømme. Gjennomgangen viser at praksisen med omsyn til bruk av mellombels svar i all hovudsak er tilfredsstillande. Revisjonen meiner likevel at bruk av førebels svar bør på dagsorden, slik at ein sikrar at alle sakshandsamarane nyttar førebels svar, i saker kor sakshandsaminga av ulike grunner vert forseinka. Det utval av enkelvedtak fatta i , som revisjonen har sett på, gir uttrykk for at utforminga av enkeltvedtak i all vesentleghet er i tråd med lovkrava, med omsyn til form og innhald. Revisjonen vil likevel peike på at eit av fagområda har eit forbetringspotensiale. Det er avgjerande for innbyggjarane sin rettssikkerhet at vedtaka er utforma på ein måte som gjer dei etterprøvbare og lett å forstå. Det er også avgjerande for innbyggjarane sin rettssikkerhet, at det vert opplyst om klageadgang og innsynsrett, og revisjonen oppmodar administrasjonen om å sjå til at praksisen med å opplyse om dette, vert halde ved like. 11

12 6 Konklusjon og tilråding Arkivtenesta i Modalen kommune tilfredsstillar i all vesentlighet sentrale krav i lov og forskrift, men det synes å vere eit betydelig potensiale for å revidere praksis i høve til krava i arkivplanen. Revisjonen tilrår kommunen å revidere og ferdigstille arkivplanen, og på den måten vurdere eigen praksis i høve til dei skriftlege rutinane, og måla for arkivtenesta. Dette arbeidet bør forankrast i leiargruppa. Revisjonen meiner det er avgjerande å få på plass samsvar mellom praksis og skriftlege rutinar, for å sikre at arkivet fungere som ei oppdatert og tilgjengeleg informasjonsbase for sakshandsaming og offentleg innsyn. Revisjonen meiner at administrasjonen i det vesentlege ivaretar sentrale krav i forvaltningslova i sakshandsaminga og utforminga av enkeltvedtak, men tek atterhald om at konklusjonen er basert på eit utval enkeltvedtak i perioden Revisjonen meiner at administrasjonen bør sikre at alle fagområda i tilfredsstillande grad stettar formalkrava i lov og forskrift. Revisjonen vil også tilrå kommunen å sette teieplikt og habilitet som generelle tema på dagsorden, for å styrke bevisstheten omkring praktiseringa av desse sentrale krava i lov og forskrift. Isdalstø, 23. september 2009 NORDHORDLAND REVISJON IKS Reidar Bjørsvik Revisjonssjef Lisbeth T. Alvær Forvaltningsrevisor 12

13 Referanseliste Arkivlova Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (Forvaltningsloven) Forskrift om offentleg arkiv Offentleglova Forskrift om offentleglova Kommuneloven Arkivplan for Modalen kommune (2004), Boe, Erik (2005). Grunnleggende juridisk metode. En introduksjon til rett og rettstenkning. Oslo: Universitetsforlaget Boe, Erik (1993): Innføring i juss. Statsrett og forvaltningsrett. Bind 2.Oslo: Tano. Eckhoff, Torstein og Smith, Eivind (1999): Forvaltningsrett Oslo: Tano Aschehoug. 13

14 Vedlegg 1 Svarbrev frå Rådmann Forvaltningsrevisjon 14

15 Vedlegg 2 Revisjonskriterier Forvaltningsrevisjon Arkivlova 6 Offentlege organ pliktar å ha arkiv, og desse skal vera ordna og innretta slik at dokumenta er tryggja som informasjonskjelder for samtid og ettertid. Forskrift om offentlege arkiv 1-1 Det overordna ansvaret for arkivarbeidet i eit offentleg organ tilligg den øvste leiinga i organet. I kommunar og fylkeskommunar er arkivansvaret ein del av det overordna administrative ansvaret som er tillagt administrasjonssjefen, jf. kommunelova 23. Eit offentleg organ har ansvaret for at underliggjande organ får nødvendige rettleiingar, råd og instruksar for arkivarbeidet i samsvar med føresegner gitt i eller i medhald av arkivlova. 2-1 Arkivarbeidet i eit offentleg organ skal som hovudregel utførast av ei eiga eining, ei arkivteneste, under dagleg leiing av ein arkivansvarleg. 2-2 Eit offentleg organ skal til kvar tid ha ein ajourført samleplan, ein arkivplan, som viser kva arkivet omfattar og korleis det er organisert. Arkivplanen skal også vise kva slags instruksar, reglar, planar m.v. som gjeld for arkivarbeidet. 2-6 Eit offentleg organ skal ha ein eller fleire journalar for registrering av dokument i dei sakene organet opprettar. I journalen skal ein registrere alle inngåande og utgåande dokument som etter offentleglova 4 må reknast som saksdokument for organet, dersom dei er gjenstand for saksbehandling og har verdi som dokumentasjon. Organinterne dokument, jf. 1-1 til 1-3, registrerer organet i journalen så langt organet finn det tenleg. Arkivplan for Modalen kommune (sjå Forvaltningslova 6 En offentlig tjenestemann er ugild til å tilrettelegge grunnlaget for en avgjørelse eller til å treffe avgjørelse i en forvaltningssak a) når han selv er part i saken; b) når han er i slekt eller svogerskap med en part i opp- eller nedstigende linje eller i sidelinje så nær som søsken; c) når han er eller har vært gift med eller er forlovet med eller er fosterfar, fostermor eller fosterbarn til en part; d) når han er verge eller fullmektig for en part i saken eller har vært verge eller fullmektig for en part etter at saken begynte; 15

16 e) når han leder eller har ledende stilling i, eller er medlem av styret eller bedriftsforsamling for, et selskap som er part i saken og ikke helt ut eies av stat eller kommune, et samvirkeforetak, eller en forening, sparebank eller stiftelse som er part i saken. Likeså er han ugild når andre særegne forhold foreligger som er egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet; blant annet skal legges vekt på om avgjørelsen i saken kan innebære særlig fordel, tap eller ulempe for ham selv eller noen som han har nær personlig tilknytning til. Det skal også legges vekt på om ugildhetsinnsigelse er reist av en part. 11a Forvaltningsorganet skal forberede og avgjøre saken utan ugrunnet opphold. Dersom det må ventes at det vil ta uforholdsmessig lang tid før en henvendelse kan besvares, skal det forvaltningsorganet som mottok henvendelsen, snarest mulig gi et foreløpig svar. I svaret skal det gjøres rede for grunnen til at henvendelsen ikkje kan behandles tidligere, og så vidt mulig angis når svar kan ventes. Foreløpig svar kan unnlates dersom det må anses som åpenbart unødvendig. Fvl. inneholder ikkje reglar som set konkrete fristar for sakshandsaminga, men krav til framdrift i sakene. 11a 3. ledd: I saker som gjelder enkeltvedtak skal det gis slikt foreløpig svar dersom en henvendelse ikke kan besvares i løpet av en måned. 7 Enkelte særlovar har bestemmingar om sakshandsamingstid, t.d. Plan- og bygningsloven Enkeltvedtak skal grunngis. Forvaltningsorganet skal gi begrunnelse samtidig med at vedtaket treffes. I andre saker enn klagesaker kan forvaltningsorganet la være å gi samtidig begrunnelse dersom det innvilger en søknad og det ikkje er grunn til å tro at noen part vil være misfornøyd med vedtaket. Det same gjelder i saker om fordeling av tillatelser eller andre fordeler mellom fleire parter. ( ) 25 I begrunnelsen skal vises til de regler vedtaket bygger på, med mindre parten kjenner reglene. I den utstrekning det er nødvendig for å sette parten i stand til å forstå vedtaket, skal begrunnelsen også gjengi innholdet av reglene eller den problemstilling vedtaket bygger på. I begrunnelsen skal dessuten nevnes de faktiske forhold som vedtaket bygger på. Er de faktiske forhold beskrevet av parten selv eller i et dokument som er gjort kjent for parten, er en henvisning til den tidligere framstilling tilstrekkelig. I tilfelle skal det i underretningen til parten vedlegges kopi av framstillingen. De hovedhensyn som har vært avgjørende ved utøving av forvaltningsmessig skjønn, bør nevnes. Er det gitt retningslinjer for skjønnsutøvingen, vil i alminnelighet en henvisning til retningslinjene være tilstrekkelig. 28 ( )I underretningen skal videre gis opplysning om klageadgang, klagefrist, klageinstans og den nærmere fremgangsmåte ved klage, samt om retten etter 18, fr 19 til å se sakens dokumenter. 7 Eit enkeltvedtak er eit vedtak som gjeld rettar og pliktar til ein eller fleire bestemte personar, jf. fvl. 2b. 16