Forvaltningsrevisjon Arkivtenesta og praktisering av forvaltningsloven. Masfjorden kommune Januar 2010

Transkript

1 Arkivtenesta og praktisering av forvaltningsloven Masfjorden kommune Januar 2010 F- 01/2010

2 0 Samandrag Innleiing Heimel for forvaltningsrevisjon Bakgrunn Føremål Avgrensing Problemstillingar Metode Revisjonskriterium Arkivfunksjonen Data Arkivplan og arkivansvarleg Arkivrutinar Tilsyn Plassering av arkiv Vurdering Sakshandsamingsrutinar Data Førebels svar Habilitet Teieplikt Enkeltvedtak Vurdering Konklusjon og tilråding Referanseliste

3 0 Samandrag Arkivet i kommunen kan på mange måtar samanliknast med livsnerva i organisasjonen, og skal fungere som ei oppdatert og tilgjengeleg informasjonsbase for sakshandsaming og offentleg innsyn. Arkivet skal ordnast slik at det på ein trygg og god måte tek vare på juridisk og historisk dokumentasjon for ettertida, og ivaretar innbyggjarane sin innsynsrett. Det overordna ansvaret for arkivet er tillagt administrasjonssjefen i kommunen, medan det operative arbeidet, i følgje arkivforskriften 1, delegerast til arkivleiar. Forvaltningslova regulerer sakshandsaminga i offentlege organ, og skal sikre rettssikkerhet for innbyggjarane, og tillit til den offentlege forvaltninga. Forvaltningsloven stiller visse minstekrav til sakshandsamingsprosessen, og er ein overordna lov som regulerar all sakshandsaming i offentlege organ, så sant ikkje særlover trer i kraft. I dette prosjektet har revisjonen sett nærare på arkivtenesta og praktiseringa av forvaltningsloven i Masfjorden kommune, i forhold til eit utval sentrale krav gitt i lov og forskrift. Prosjektet vart bestilt i kontrollutvalsmøte , sak 32/08. Gjennom forvaltningsrevisjon av arkivtenesta og praktiseringa av forvaltningslova, er det eit uttrykt ønskje om å sette arkivtenesta og sakshandsamingsrutinar på dagsorden, og på den måten leggje til rette for ein best mogleg praksis på området. Data er samla inn gjennom intervju, spørjeundersøking og dokumentanalyse. Prosjektet er avgrensa til å sjå på systemnivå, og gjeldande rutinar pr I prosjektet vurderar revisjonen ulike sider ved sakshandsamingsprosessen og utforminga av enkeltvedtak, men ikkje det materielle innhaldet i vedtaka, dvs. dei juridiske vurderingane og praktisering av forvaltningsskjønn. Spørjeundersøkinga vart sendt til alle sakshandsamarane i kommunen, og svarprosenten var 75 %. 1 Konklusjonen er at arkivtenesta i Masfjorden kommune i all hovudsak tilfredstillar sentrale krav stilt til den kommunale arkivordninga, men det synast å vere eit behov for å revidere arkivplanen, og i den samanheng vurdere dagens arkivorganisering og rutinar, i høve til dei måla som er satt for arkivtenesta. Når det gjeld sakshandsamingsprosessen, gjev spørjeundersøkinga inntrykk av at det er ein høg bevissthet omkring habilitet og teieplikt blant sakshandsamarane i kommunen. Problemstillingar knytt til habilitet og teieplikt er sentrale tema, som administrasjonen bør ha kontinuerleg fokus på, for å oppretthalde kompetanse og sikre at lovkrava vert ivaretatt. Enkeltvedtaka revisjonen har vurdert, oppfyllar i all hovudsak formalkrava gitt i lov og forskrift. Administrasjonen bør sikre at det også vert opplyst om klageorgan og framgangsmåte ved klage, samt innsynsrett, ved underretning om vedtaket, og at førebels svar i størst mogleg grad vert nytta, for å oppretthalde tillit og effektivitet i forvaltninga. 1 Undersøkinga var sendt pr e-post til 32 tilsette med sakshandsamingsfunksjon i Masfjorden kommune, og revisjonen mottok 24 svar. 3

4 1 Innleiing 1.1 Heimel for forvaltningsrevisjon Kommuneloven 77.4 pålegg kontrollutvalet å sjå til at det vert gjennomført forvaltningsrevisjon i kommunane. Forvaltningsrevisjon inneber mellom anna systematiske vurderingar av økonomi, produktivitet, måloppnåing og verknader ut frå kommunestyrets vedtak og føresetnader. 2 Ansvar for bestilling og oppfølging er i lova lagt til kontrollutvalet. Prosjektet vart bestilt i kontrollutvalsmøte , sak 32/ Bakgrunn Arkivet i kommunen kan på mange måtar samanliknast med livsnerva i organisasjonen, og skal fungere som ei oppdatert og tilgjengeleg informasjonsbase for sakshandsaming og offentleg innsyn. Arkivet skal ordnast slik at det på ein trygg og god måte tek vare på juridisk og historisk dokumentasjon for ettertida, og ivaretar innbyggjarane sin innsynsrett. Det overordna ansvaret for arkivet er tillagt administrasjonssjefen i kommunen, medan det operative arbeidet, i følgje arkivforskriften 1, delegerast til arkivleiar. Forvaltningslova regulerer sakshandsaminga i offentlege organ, og skal sikre rettssikkerhet for innbyggjarane, og tillit til den offentlege forvaltninga. Forvaltningsloven stiller visse minstekrav til sakshandsamingsprosessen, og er ein overordna lov som regulerar all sakshandsaming i offentlege organ, så sant ikkje særlover trer i kraft. 1.3 Føremål Føremålet med prosjektet er å undersøke om arkiv- og sakshandsamingsrutinane i Masfjorden kommune er i tråd med sentrale krav i gjeldande lov- og regelverk. Det er avgjerande for innbyggjarane sin rettssikkerhet og kommunen sitt omdømme. Gjennom forvaltningsrevisjon av arkivtenesta og praktiseringa av forvaltningslova, er det eit uttrykt ønskje om å sette arkivtenesta og sakshandsamingsrutinar på dagsorden, og på den måten leggje til rette for ein best mogleg praksis på området. Revisjonen er opptatt av at sjølve revisjonsprosjektprosessen i kommunen vert ein læringsprosess, der både velfungerande sider og utfordringar ved dagens praksis og organisering, vert sett på dagsorden og vurdert. 1.4 Avgrensing Prosjektet er avgrensa til å sjå på systemnivå, og gjeldande rutinar pr Gjennomgangen av enkeltvedtak omfattar vedtak fatta i perioden Arkivgjennomgangen har fokus på enkeltvedtak innan eit utval saksområde: byggjesak, tildeling av næringsfond og kulturvernmidlar. Då Helsetilsynet hadde tilsyn med sakshandsaming ved yting av tenester etter lov om sosiale tenester i desember 2008 i Masfjorden kommune, har ikkje revisjonen sett på desse vedtaka i dette prosjektet. Revisjonen forutset at avvika er retta opp. I prosjektet 2 Sjå kap. 3 i Revisjonsforskriften og kap. 5 i kontrollutvalgs forskriften for utfyllande informasjon. 4

5 vurderar revisjonen ulike sider ved sakshandsamingsprosessen og utforminga av enkeltvedtak, men ikkje det materielle innhaldet i vedtaka, dvs. dei juridiske vurderingane og praktisering av forvaltningsskjønn. Av ressursmessige omsyn, har revisjonen vurdert eit utval krav til arkivtenesta og sakshandsamingsprosessen. 1.5 Problemstillingar 1) I kva grad tilfredsstillar arkivtenesta i Masfjorden kommune sentrale krav i lov, forskrift og arkivplanen i kommunen? 2) I kva grad er sentrale krav i forvaltningslova ivaretatt i sakshandsaminga, og i utforminga av enkeltvedtak i Masfjorden kommune, i perioden ? 2 Metode Rådmann vart orientert om prosjektet i oppstartsbrev datert , og revisjonen hadde oppstartsmøte med rådmann Førebels rapport vart sendt til administrasjonen for uttale , og revisjonen mottok svar frå rådmann pr e-post Rådmann hadde ingen merknader til rapport eller konklusjonar. Prosjektet er lagt opp etter RSK-001: Forvaltningsrevisjon organisert som prosjekt. Revisjonen har nytta intervju og dokumentanalyse for å svare på problemstillingane i prosjektet, og datainnsamlinga er avslutta i november Revisjonen har gjennomført ei spørjeundersøking ved hjelp av det elektroniske spørjeundersøkingsverktøyet Questback. Målet var at alle med sakshandsamingsfunksjon i Masfjorden kommune skulle ta del i undersøkinga, og administrasjonen definerte kven desse var. Undersøkinga var aktiv i perioden til , og det vart gjennomført ein purrerunde. Det vart sendt ut spørjeundersøking til 32 tilsette i Masfjorden kommune, og revisjonen mottok 24 svar, dvs. ein svarprosent på 75 %. Spørsmåla i spørjeundersøkinga var presentert for, og vurdert av, administrasjonen før dei vart publisert. Rådmann informerte sakshandsamarane om undersøkinga i forkant av Questback-undersøkinga. Gjennom søk i sakshandsamingssystemet og postjournal, har revisjonen gjort eit tilfeldig utval enkeltvedtak frå perioden Revisjonen har vurdert utforminga av vedtaka i forhold til sentrale krav i forvaltningslova med forskrift. Revisjonen vil presisere at vi ikkje har vurdert det materielle innhaldet i vedtaka, altså dei juridiske vurderingane, men om formalkrava med omsyn til form og innhald i lov og forskrift, er ivaretatt. 3 Masfjorden er ein liten kommune, og talet på enkeltvedtak i løpet av eit år er avgrensa. Revisjonen har gjort eit tilfeldig utval av desse. Konklusjonar basert på data frå dokumentanalysen åleine, kan ikkje generaliserast til heile organisasjonen. Men data innhenta via spørjeundersøkinga og intervju, supplerar data frå analysen av enkeltvedtaka, og gir til saman ein indikasjon på korleis sentrale krav i forvaltningslova vert praktisert i sakshandsaminga. 3 Sjå Boe (2005:43). 5

6 Revisjonen har fått god hjelp frå administrasjonen gjennom heile prosjektet, og arkivleiar har vore svært hjelpsam i høve til å leggje til rette for datainnsamlinga. 3 Revisjonskriterium Omgrepet revisjonskriterium viser til dei krav og forventningar ein kan stille til den funksjon, aktivitet eller prosedyre som er gjenstand for forvaltningsrevisjon, jf. RSK-001. Det vil vere føremålsteneleg å avgrense prosjektet til å sjå på eit utval av slike revisjonskriterium. Revisjonskriterier for arkivtenesta er primært henta frå Arkivloven, Forskrift om offentleg arkiv og Arkivplanen for Masfjorden kommune (1998). Følgjande revisjonskriterium er utleda: 1) Arkivet skal vere ordna og innretta slik at dokumenta er tryggja som informasjonskjelder. 2) Arkivarbeidet skal utførast under dagleg leiing av ein arkivleiar, men det overordna ansvaret er lagt til rådmann. 3) Kommunen skal ha ein ajourført arkivplan, som viser kva arkivet omfattar, korleis det er organisert og kva rutinar som gjeld. 4) Dei skriftlege rutinane i arkivplanen skal regulere arkivdanninga og kvalitetskontroll av denne. 5) Kommunen skal ha ein journal som registrerer alle inngåande og utgåande dokument som etter Offentleglova 4, er å rekne som saksdokument og har verdi som dokumentasjon. 6) Det skal gjennomførast regelmessig restansekontroll. 7) Det skal førast tilsyn med arkivtenesta og arkivdanninga. Revisjonskriteriene for sakshandsamingsprosessen og utforming av vedtak, er primært henta frå Forvaltningslova med forskrift, samt Kommuneloven. 1) Kommunen skal som hovudregel nytte førebels svar, dersom henvendelser i saker som gjeld enkeltvedtak, ikkje kan svarast på innan ein månad. 2) Enkeltvedtak skal som hovudregel grunngis, og grunngjevnaden skal vise til heimel, faktiske forhold og bør også vise korleis forvaltningsskjønn har vorte utvist. 3) Det skal opplysast om klageadgang, klagefrist, klageinstans og framgangsmåte ved klage, samt om retten til å sjå dokumenta i saka. 4) Det skal vere gode rutinar for å gjennomføre habilitetsvurderingar før ei sak vert handsama. 5) Tilsette har teieplikt, jf. fvl. 6, og profesjonsbasert teieplikt. 6

7 4 Arkivfunksjonen I følgje arkivloven 6, er kommunen som offentleg organ, forplikta til å sikre arkiv/dokument som inneheld rettsleg eller viktig forvaltningsmessig dokumentasjon for kommunen og tenestemottakarane. Arkiv og dokument skal vere tilgjengeleg, og dokumenta skal vere tryggja som informasjonskjelder for samtid og ettertid. Eit dokument er definert som: En logisk avgrenset informasjonsmengde som er lagret på et medium for senere lesing, lytting, framføring eller overføring. 4 Arkivet kan vere ordna elektronisk eller vere papirbasert. 4.1 Data I dag har Masfjorden kommune både eit elektronisk arkiv og eit papirarkiv, som inneheld til dels same informasjon. Kommunen har elektronisk arkiv på kommunehuset, og sakshandsamarane her får post og saker elektronisk, men nokre sakshandsamarar ønskjer framleis å få dette i papirversjon i tillegg. Acos Websak vart innført på kommunehuset i april 2006, men dei ytre einingane nyttar ikkje dette sakshandsamingssystemet. Administrasjonen har diskutert om kommunen bør gå over til eit fullstendig elektronisk arkiv, men førebels vert dokument arkivert både elektronisk og i papirversjon Arkivplan og arkivansvarleg Arkivplan Masfjorden kommune har ein arkivplan datert Føremålet med arkivplanen er kvalitetssikring av arkiv og informasjonsforvaltninga i Masfjorden kommune. Arkivplanen inneheldt vedtak om delegering av arkivansvar og om den kommunale arkivorganisasjonen, retningslinjer for arkivordninga i kommunen, reglement og instruksar for arkivarbeidet og eit oversyn over arkivseriane i dei kommunale arkiva. I følgje arkivleiar er det behov for revisjon av denne, og kommunen har vore i kontakt med IKA Hordaland, for bistand i dette arbeidet Arkivleiar og organisering av arkivtenesta Kommunen har ein arkivleiar, og på kommunehuset er det i tillegg to tilsette som arbeider med arkivrelaterte oppgåver. Det er ikkje angitt kor mykje ressursar som skal nyttast til arbeid med arkivtenesta, eller kva ansvar/oppgåver som er tillagt stillingane. I dei ytre einingane er det einingsleiarane som har ansvar for å sjå til at den daglege arkivdanninga følgjer krava sett i lov og forskrift, men dei skal i følgje Arkivplanen utpeike ein i organisasjonen for å ivareta dette arbeidet. Det vil sei at arkivet pr i dag er delt i tre arkiv på kommunehuset, samt arkiva på dei ytre einingane, som er sjølvstendige arkivskaparar Arkivrutinar Journalføring Kommunen sine rutinar for registrering av dokument, er nedfelt i Rutinar for postmottak (PM) og sakshandsaming for Masfjorden kommune (2006), og forøvrig regulert i Forskrift 4 Arkivloven 2a 7

8 om arkiv. Sentralarkivet fungerar som ein arkivskapar med felles journal, medan dei ytre einingane fungerar som eigne arkivskaparar med eigen journalføring. Revisjonen har ikkje undersøkt om alle innkomande dokument til kommunen vert journalført i tråd med lov og forskrift. Stadig større del av innbyggjarane sin kommunikasjon med kommunen skjer pr e-post. E- postar skal handsamast som vanleg post, og arkivverdige e-postar skal journalførast som anna arkivverdig dokumentasjon. Spørjeundersøkinga viser at det er eit fåtal av sakshandsamarane som importerar arkivverdig e-post som er sendt direkte til sakshandsamar, direkte i Acos Websak, slik Rutinar for postmottak (PM) og sakshandsaming for Masfjorden kommune (2006) skildrar. Dei fleste sakshandsamarane svarar, at dei enten skriv ut e-post og levarar til arkivsansvarleg, eller vidaresender e-posten til arkivansvarleg for journalføring Avskriving og restansar Når ei sak er avslutta, skal den avskrivast i sakshandsamingssystemet og arkiverast. I følgje Rutinar for postmottak (PM) og sakshandsaming for Masfjorden kommune (2006), er det sakshandsamar sitt ansvar å avskrive sakene. Arkivtenesta si oppgåve er å kvalitetssikre sakshandsamarane sitt arbeid. At ein sak/dokument ikkje vert avskrive, betyr ikkje at ikkje sakene vert avslutta, men at den tekniske avslutninga i sakshandsamingssystemet ikkje vert følgt opp, i tråd med krav i forskrift og gjeldande sakshandsamingsrutinar. Dersom saker ikkje vert avskrive, fungerar heller ikkje ordninga med restansekontroll. Ein restanseliste er ein oversikt over saker som ikkje er ferdigbehandla, eller avslutta i sakshandsamingssystemet. Manglande avskriving vil føre til at restanselistene som vert tatt ut ikkje er reelle, dvs. at mange av sakene i realiteten er ferdigbehandla, men ikkje avslutta i sakshandsamingssystemet. I følgje Forskrift om offentleg arkiv 3-7, skal det takast ut restanseliste minst 4 gongar kvart år, for å sikre at alle saker vert avslutta. I Arkivplanen for Masfjorden heiter det at restanselistar skal takst ut annankvar månad. I spørjeundersøkinga vart sakshandsamarane beden om å gradere i kva grad dei avskriv innkomande dokument/saker som dei er sakshandsamar for. 33 % seier at dei i stor grad gjer dette, 21 % oppgir i moderat grad, 4 % i liten grad, medan 42 % ikkje veit. Det er ikkje etablert praksis å gjennomføre regelmessig restansekontroll i regi av arkivtenesta i Masfjorden kommune. På spørsmål om arkivansvarleg eller den som har ansvaret for arkivet gjennomførar restansekontroll, var svarfordelinga slik: Ja, regelmessig (8 %), Ja, av og til (29 %), Nei (42 %) og Veit ikkje (21 %) Utlån av mapper I følgje Forskrift om offentleg arkiv 3-10 og Arkivplanen for Masfjorden kommune (1998:16), skal utlån av mapper registrerast, t.d. i journalen eller ved hjelp av utlånskort i arkivet. Ved jamne mellomrom skal arkivansvarleg gjennomføre tiltak for å sikre at utlånte mapper vert levert tilbake. På spørsmål om sakshandsamar kjenner til om det er etablert kontrolltiltak for å sikre at arkivtenesta (eller den som har ansvar for arkivet), veit kven som har lånt mappa, dersom du lånar ei mappe frå arkivet, var svara følgjande: Ja (38 %), Nei (33 %) og 8

9 Veit ikkje (29 %). Av dei som svara ja, oppgav dei fleste utlånskort i arkivet som kontrolltiltak, medan eit par svara at utlån vart ført i journalen Tilsyn Arkivleiar har ansvar for vedlikehald og tilsyn med arkivfunksjonen, jf. arkivplanen, men det er rådmann som har det overordna ansvaret for arkivtenesta i kommunen. Det vert opplyst at tilsynsfunksjonen ikkje har vore følgt tilfredsstillande opp den seinare tida, spesielt i høve til arkivdanninga og arkivlagringa i dei ytre einingane. Dette vart bekrefta frå fleire av dei ytre einingane, ved at det ikkje hadde vore ført tilsyn i regi av arkivtenesta, i løpet av dei siste to åra. Det er ikkje etablert formell rapporteringsrutine mellom arkivansvarleg og rådmann, men det vert opplyst at det er løpande uformell dialog om arkivtenesta Plassering av arkiv Arkivmaterialet skal plasserast på ein trygg plass, som sikrar at arkivmaterialet ikkje vert øydelagt. Fjernarkivet i Masfjorden kommune er plassert i kjellaren på kommunehuset, og IKA Hordaland har bistått kommunen i systematiseringa av det eldste arkivmaterialet. I følgje rådmann, vert arkivmateriale oppbevart på ein måte som tilfredsstillar krav i lov og forskrift, på kommunehuset, men det har ikkje vore gjort nokon heilskapleg vurdering av arkivoppbevaringa i dei ytre einingane den siste tida. 4.2 Vurdering Masfjorden kommune har, i tråd med krav i lov og forskrift, ein arkivleiar med det overordna ansvaret for det operative arkivarbeidet. Arkivleiar sine oppgåver er gitt i Arkivplanen for Masfjorden kommune, men det ligg ikkje føre øvrig stillingsbeskrivelse, skriftleg delegasjon av arkivleiaransvaret eller angitt kor stor del av stillinga som skal gå til kvalitetssikring og øvrig arbeid med arkivet. Ei viktig del av arkivorganiseringa er å gjere ansvaret for overordna funksjonar og løpande oppgåver eintydig og spesifisert, dvs. at det ligg føre ei klar fordeling av ansvar og oppgåver mellom rådmann, arkivleiar og den øvrige arkivtenesta. Kommunen har også ein arkivplan, slik lov og forskrift krev, men denne er frå 1998, og ikkje oppdatert i seinare tid. Revisjonen meiner administrasjonen bør oppdatere arkivplanen, slik at denne vert eit levande dokument og eit verktøy for sakshandsaming og arkivdanning. Ved å oppdatere arkivplanen, kan kommunen vurdere korleis arkivtenesta på ein mest mogleg hensiktsmessig måte bør organiserast og kva rutinar som er mest teneleg i høve til dei måla som skal nås. I samband med gjennomgang av arkivtenesta, bør kommunen vurdere om det er sett av tilstrekkeleg med ressursar til arkivtenesta, utan at revisjonen har tatt stilling til det. Ei gjennomgang og oppdatering av arkivplanen vil sette arkivtenesta på dagsorden, slik at kommunen kan ta eit bevisst val av rutinar og organisering av tenesta. IKA Hordaland vil kunne vere ein naturleg samarbeidspartnar i dette arbeidet. Ein viktig del av arkivtenesta sine oppgåver er å kvalitetssikre arkiv og sakshandsamingsprosessen, og eit sentralt tiltak i så måte, er bruk av restansekontroll. Pr i dag vert ikkje restansekontroll gjennomført regelmessig i Masfjorden kommune. Revisjonen meiner at kommunen bør innføre regelmessig restansekontroll i tråd med lovkrava, for å sikre at alle saker vert avslutta innan rimeleg tid. Revisjonen vil understreke at det at saker ikkje er 9

10 avskrive i saksbehandlingssystemet, ikkje nødvendigvis betyr at ikkje sakene er ferdig sakshandsama. Men manglande restansekontroll, kan auke risikoen for at saker ikkje vert avslutta. For at restansekontroll skal verte eit kvalitetssikringsverktøy, er det avgjerande at sakshandsamarane betrar sine rutinar i høve til å avslutte saker i sakshandsamingssystemet. For at arkivet skal fungere som ein oppdatert og tilgjengeleg informasjonsbase, er det viktig å sikre at arkivmateriale av ulike årsaker ikkje vert borte eller øydelagt. I følgje rådmann vert arkivmaterialet på kommunehuset oppbevart i tråd med krav i lov og forskrift, men oppbevaring av arkivmaterialet i dei ytre einingane har ikkje vore vurdert i det siste. Revisjonen meiner at administrasjonen må vurdere om, og sikre at, oppbevaringa av arkivmateriale i dei ytre einingane også skjer på ein sikker måte. Masfjorden kommune har både elektronisk- og papirbasert arkiv, slik at det framleis er ein aktuell problemstilling, at saksmapper vert lånt frå arkivet. Revisjonen meiner derfor det er viktig at kommunen skjerpar rutinane for utlån av saksmapper, og informerer om desse rutinane blant sakshandsamarane, og etablerar eit system for regelmessig oppfølging av utlånt arkivmateriale. For at arkivet skal kunne fungere som ein oppdatert og tilgjengeleg informasjonsbase for sakshandsaming og offentleg innsyn, er det viktig at alt arkivverdig materiale vert arkivert. Trenden at stadig større del av kommunikasjonen mellom publikum og kommune skjer via e- post, stiller krav til at det vert etablert gode rutinar for arkivering av e-postar, som er del av sakshandsamingsprosessen. I følgje spørjeundersøkinga, vert arkivverdig e-post i all hovudsak sendt vidare til arkivansvarleg for journalføring. Revisjonen meiner at sakshandsamarane bør få tilstrekkeleg opplæring, slik at dei kan importere dei arkivverdige e-postane direkte til sakshandsamingssystemet, i staden for å vidaresende e-postar til arkivtenesta for journalføring. På den måten kan ein spare tid, og redusere risikoen for at arkivverdig e-post forsvinn. Det vert gitt uttrykk for at det er lite kontakt mellom arkivtenesta og dei ytre einingane. Revisjonen meiner at kommunen bør få på plass rutinar som sikrar tilsyn med arkivdanninga i dei ytre einingane, jf. krava i arkivplanen. Arkivlova pålegg også kommunen ansvar for å gi rettleiing, råd og instruksar for arkivarbeidet til underliggjande organ. Ressursar til å føre tilsyn og rettleie arkivskaparane i dei ytre einingane, er også ei problemstilling som administrasjonen bør ta stilling til, ved ei eventuell gjennomgang av arkivtenesta. Arkivtenesta er ei støtteteneste på sida av den ordinære tenesteproduksjonen i kommunen, men det er viktig at kommunen legg til rette for at arkivtenesta skal kunne utføre dei oppgåvene dei er pålagt gjennom lov, forskrift og arkivplan. Arbeidet med å oppdatere arkivplan bør også forankrast i leiinga, for at arkivplanen skal bli eit styringsdokument. 5 Sakshandsamingsrutinar Eit grunnkrav til forvaltninga er at den skal ivareta innbyggjarane sin rettsikkerhet, dvs. vern mot urettmessige handlingar frå myndighetene (Boe, 1993:577) Lov og forskrift som regulerar sakshandsaminga, skal sikre gode og riktige avgjerder. Den prosessuelle sida ved forvaltningsretten fokuserar på at saksbehandlinga må vere forsvarleg. Gjennom ein velregulert og dokumentert sakshandsamingsprosess, legg administrasjonen til rette for å ivareta innbyggjarane sin rettssikkerhet, og tillit til den offentlege forvaltninga. Acos Websak vart innført som sakshandsamingssystem på kommunehuset i Det vert arbeidd med eit nytt sakshandsamingsprogram for skule/barnehage i Nordhordland, men dette er enno ikkje implementert. 19 % av respondentane seier at dei ikkje har fått opplæring i 10

11 sakshandsamingssystemet som dei nyttar, og 92 % av dei spurte kunne tenkje seg meir opplæring. 5.1 Data Førebels svar I følgje forvaltningsloven 11 a, skal kommunen normalt gi svar på ei førespurnad som gjeld enkeltvedtak innan fire veker. Særlover som t.d. plan- og bygningsloven, kan stille andre krav til sakshandsamingstid. Dersom spesielle tilhøve gjer at det ikkje er mogleg å kome med eit svar innan rimeleg tid, har den som har henvendt seg, krav på ei førebels tilbakemelding. Førebels svar bør sei noko om kvifor sakshandsaminga vert forsinka, og kva som er forventa sakshandsamingstid. Gjennom spørjeundersøkinga vart sakshandsamarane spurt i kva grad dei nyttar førebels svar i saker som ikkje vert handsama innan fristen for enkeltvedtak, gitt i loven. 8 % svarar at dei i liten grad nyttar dette, 17 % i moderat grad og 46 % i stor grad. Samstundes oppgir 29 %, at dette ikkje er ei aktuell problemstilling. På spørsmål om kva som er vanleg årsak til at det ikkje vert sendt skriftleg svar, svarar 58 % at svar er formidla pr telefon/personleg samtale, 25 % oppgir tidspress som årsak, og 8 % av fristen berre er overskride med eit par dagar Habilitet Habilitetsreglane i forvaltningsloven reflekterar grunnleggjande etiske krav til dei som opptrer på vegne av forvaltninga (Eckhoff og Smith, 1999:400). Habilitetsreglane skal hindre at det ligg føre omstende som er eigna til å svekke tilliten til tilrettelegging og avgjerd i saker fatta av offentlege organ. 6 i forvaltningsloven stiller krav om at ein offentleg tenestemann skal vurdere sin habilitet i samband med saksførebuing og utforming av vedtak. Den tilsette skal sjølv vurdere sin habilitet, eller eventuelt rådføre seg med overordna. På spørsmål om sakshandshandsamarane vurdere sin habilitet i sakshandsaminga, svarar 67 % ja alltid, 25 % ja som oftast og 8,3 % sjeldan. Alle respondentane oppgir å ha moderat til stor kjennskap til innhaldet i 6 i forvaltningsloven, som omhandlar habilitet. På spørsmål om dei synast det er utfordrande å vurdere sin habilitet i saker dei skal tilretteleggje eller treffe avgjersler, oppgir 62 % at det er lite utfordringar knytt til dette, medan 38 % seier habilitetsvurderingane i moderat grad byr på utfordringar. Utfordringane er i hovudsak knytt til at Masfjorden er ein liten kommune. 1 av 4 oppgir at leiinga har tatt initiativ til diskutere generelle problemstillingar knytt til habilitet på personalsamlingar el. dei siste par åra. 63 % av respondentane ønskjer å lære meir om habilitet, og ulike problemstillingar knytt til habilitet i sakshandsaminga.. Revisjonen har ikkje gjort konkrete undersøkingar i samband med praktisering av habilitetsvurderingane Teieplikt 13 i fvl. pålegg tilsette i kommunen teieplikt med omsyn til informasjon den tilsette tileignar seg i jobbsamanheng, dvs. at dei har plikt til å sørgje for at visse opplysningar ikkje vert kjent. 11

12 Teieplikta går foran den allmenne innsynsretten. Revisjonen har ikkje undersøkt den faktiske praktiseringa av teieplikta, men om administrasjonen har sett i verk tiltak som reduserar risikoen for at teieplikta vert brote. 88 % av respondentane oppgir at dei har stor kjennskap til innhaldet i 13 i forvaltningslova, som omhandlar teieplikta, medan 12 % i liten eller moderat grad oppgir å ha slik kjennskap. 83 % har skrive under på skjema som omhandlar teieplikta. Vel halvparten seier at leiinga har tatt initiativ til å diskutere generelle problemstillingar knytt til teieplikta på personalsamling el. i løpet av dei siste par åra, og 3 av 4 seier at dei diskuterar tema knytt til teieplikta i arbeidskvardagen Enkeltvedtak Eit enkeltvedtak regulerar innbyggjarane sine rettar og pliktar, og forvaltningslova stiller krav til utforminga av enkeltvedtak. Revisjonen har gjort eit utplukk av enkeltvedtak som er fatta i Masfjorden kommune i perioden , og vurdert desse i høve til krav stilt i lov og forskrift Grunngjeving Eit enkeltvedtak skal i utgangspunktet vere skriftlig, sjølv om det finnes rom for unntak. I følgje loven skal eit enkeltvedtak som hovudregel grunngjevast skriftleg, og dersom enkeltvedtaket inneber eit avslag, skal det alltid grunngjevast. Grunngjevinga kan fråvikast dersom det er eit positivt vedtak, eller dersom det ikkje er grunn til å tru at partane er misnøgd med innhaldet i vedtaket. Intensjonen med å grunngi enkeltvedtak, er at det skal vere mogleg for innbyggjarar å forstå, etterprøve og klage på vedtaket, og det spissar krava i forhold til sakshandsamar sin bruk av forvaltningsskjønn. I fvl , vises det til at grunngjevinga skal innehalde fakta og heimel, men også bør vise til den forvaltningsmessige bruken av skjønn i vurderinga. Revisjonen sin gjennomgang av enkeltvedtak, viser at vedtaka i all vesentlegheit er grunngitt ved å vise til heimel og fakta, og til dels vist til bruk av forvaltningsskjønn Klage- og innsynsrett Fvl. 27 stiller krav om at det vert opplyst om klagerett, klagefrist, kven som er klageorgan, framgangsmåte ved klage, samt innsynsrett. Dei fleste enkeltvedtaka revisjonen har sett nærare på opplyser om klagerett og klagefrist, men ikkje om klageorgan, framgangsmåte ved klage og innsynsrett. 5.2 Vurdering Habilitetsvurderingar og teieplikt er sentrale sider ved sakshandsamingsprosessen, og vert ikkje mindre viktig i ein liten kommune som Masfjorden. Revisjonen synes det er positivt at sakshandsamarane oppgir å ha god kjennskap til 6 i forvaltningsloven, og er så medviten habilitetsproblematikken, som dei gir uttrykk for i spørjeundersøkinga. Men administrasjonen bør også være merksam på at om lag 1 av 3 sakshandsamarar oppgir at dei ikkje alltid vurderar sin habilitet 5, når dei tilrettelegg eller avgjer ei sak, og at det å gjennomføre habilitetsvurdering i moderat grad byr på utfordringar for sakshandsamar. Utfordringane er førts og fremst knytt til at Masfjorden er ein liten kommune. Habilitetsreglane er først og 5 Revisjonen kjenner ikkje til årsaken til kvifor dei ikkje vurderar sin habilitet. 12

13 fremst utforma for å sikre tillit til forvaltninga, men ein må også ta omsyn til dei utfordringar ein streng oppfølging av habilitetsreglane kan ha for ein liten kommune. På denne bakgrunn meiner revisjonen at habilitetsspørsmål med fordel bør settast på dagsorden med jamne mellomrom, t d. i personalsamlingar. Det er positivt at 1 av 4 oppgir at leiinga har sett habilitet på dagsorden i løpet av dei siste par åra, men administrasjonen bør sikre at alle sakshandsamarane får høve til å ta del i slik refleksjon. Det er eit positivt utgangspunkt at så mange som 63 % av respondentane ønskjer å lære meir om habilitet. Ved å diskutere habilitetsreglane og praksis knytt til desse, kan kommunen leggje til rette for og oppretthalde ein sunn forvaltningspraksis. Det er positivt at nærare 90 % av respondentane oppgir å ha god kjennskap til innhaldet i 13 i forvaltningsloven, som regulerer teieplikta. Revisjonen meiner samstundes at administrasjonen må sikre at alle sakshandsamarane har god kjennskap til kva teieplikta inneber og regulerar. Det er også positivt at 83 % av respondentane har underteikna teiepliktskjema. Å signere eit teiepliktskjema påverkar ikkje juridisk sett omfanget av dei tilsette si teieplikt, men revisjonen meiner at t.d. å signere eit teiepliktskjema kan ha ein oppdragande effekt og vere del av eit internkontrollsystem, som sikrar at alle er informert og har kjennskap til ansvaret knytt til teieplikta. Revisjonen meiner også at teieplikta med jamne mellomrom bør settast på dagsorden, for å sikre ein best mogleg forståing for grunngjevinga for, og betydningen av, teieplikta. Det er også viktig å vere bevisst og trygg på at samhandling er mogleg, også på område med teieplikt. I tråd med dette er det positivt at halvparten av respondentane seier at teieplikta har vore på dagsorden i plenumsdiskusjonar, og at 3 av 4 oppgir å diskutere problemstillingar knytt til teieplikta i arbeidskvardagen. Eit mellombels svar til innbyggjarane som vender seg til kommunen, og som må rekne med lengre sakshandsamingstid enn fire veker, er god forvaltningsskikk, og heimla i forvaltningsloven. Bruk av førebels svar er eit tiltak for å sikre tillit til forvaltninga og kommunen sitt omdømme. Revisjonen vil understreke at vi ikkje har gjort nærare undersøkinga av i kva grad førebels svar vert nytta enn å spørje sakshandsamar om eigen praksis. Om lag 1 av 5 seier at dei ikkje alltid nyttar førebels svar, sjølv om fristen vert overskride, men 58 % av respondentane seier at årsaka til dette er at førebels svar er formidla via telefon eller personleg samtale. 1 av 4 at manglande skriftleg tilbakemelding skuldast tidspress. Revisjonen meiner at administrasjonen bør ha fokus på at førebels svar vert nytta, dersom sakshandsamingstida av ulike grunnar vert lenger enn fire veker for enkeltvedtak. Det er avgjerande for innbyggjarane sin rettssikkerhet at vedtaka er utforma på ein måte som gjer dei etterprøvbare og lett å forstå. Det utval av enkelvedtak fatta i , som revisjonen har sett på, gir uttrykk for at utforminga av enkeltvedtak i all vesentleghet er i tråd med lovkrava, med omsyn til form og innhald. Det er også viktig for innbyggjarane sin rettssikkerhet, at det vert opplyst om klageadgang, klagefrist, klageorgan, framgangsmåte ved klage og innsynsrett. Gjennomgangen av eit utval enkeltvedtak viser informasjon om klageorgan og framgangsmåte ved klage, samt innsynsrett i saksdokument, i liten grad vert formidla i underretning om vedtaket. Revisjonen meiner at administrasjonen bør sikre at denne informasjonen vert gitt. 13

14 8 Konklusjon og tilråding Arkivtenesta i Masfjorden kommune tilfredstillar i all hovudsak sentrale krav stilt til den kommunale arkivordninga, men det synast å vere eit behov for å revidere arkivplanen, og i den samanheng vurdere dagens arkivorganisering og rutinar, i høve til dei måla som er satt for arkivtenesta. Når det gjeld sakshandsamingsprosessen, gjev spørjeundersøkinga inntrykk av at det er ein høg bevissthet omkring habilitet og teieplikt blant sakshandsamarane i kommunen. Problemstillingar knytt til habilitet og teieplikt er sentrale tema, som administrasjonen bør ha kontinuerleg fokus på, for å oppretthalde kompetanse og sikre at lovkrava vert ivaretatt. Enkeltvedtaka revisjonen har vurdert, oppfyllar i all hovudsak formalkrava gitt i lov og forskrift. Administrasjonen bør sikre at det også vert opplyst om klageorgan, framgangsmåte ved klage og innsynsrett, ved underretning om vedtaket, og at førebels svar i størst mogleg grad vert nytta for å oppretthalde tillit og effektivitet i forvaltninga. Isdalstø, 4. januar 2010 NORDHORDLAND REVISJON IKS Reidar Bjørsvik Revisjonssjef 14

15 Referanseliste Arkivlova Arkivplan for Masfjorden kommune (1998) Boe, Erik (2005). Grunnleggende juridisk metode. En introduksjon til rett og rettstenkning. Oslo: Universitetsforlaget Boe, Erik (1993): Innføring i juss. Statsrett og forvaltningsrett. Bind 2.Oslo: Tano. Eckhoff, Torstein og Smith, Eivind (1999): Forvaltningsrett Oslo: Tano Aschehoug. Forskrift om offentleg arkiv Helsetilsynet (2008): Rapport frå tilsyn med sakshandsaming ved yting av tenester etter lov om sosiale tenester i Masfjorden kommune (2008), aspx Kommuneloven Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (Forvaltningsloven) Masfjorden kommune (2006): Rutinar for postmottak (PM) og sakshandsaming for Masfjorden kommune (2006). Offentleglova 15

16 Vedlegg 2 Revisjonskriterier Arkivlova 6 Offentlege organ pliktar å ha arkiv, og desse skal vera ordna og innretta slik at dokumenta er tryggja som informasjonskjelder for samtid og ettertid. Forskrift om offentlege arkiv 1-1 Det overordna ansvaret for arkivarbeidet i eit offentleg organ tilligg den øvste leiinga i organet. I kommunar og fylkeskommunar er arkivansvaret ein del av det overordna administrative ansvaret som er tillagt administrasjonssjefen, jf. kommunelova 23. Eit offentleg organ har ansvaret for at underliggjande organ får nødvendige rettleiingar, råd og instruksar for arkivarbeidet i samsvar med føresegner gitt i eller i medhald av arkivlova. 2-1 Arkivarbeidet i eit offentleg organ skal som hovudregel utførast av ei eiga eining, ei arkivteneste, under dagleg leiing av ein arkivansvarleg. 2-2 Eit offentleg organ skal til kvar tid ha ein ajourført samleplan, ein arkivplan, som viser kva arkivet omfattar og korleis det er organisert. Arkivplanen skal også vise kva slags instruksar, reglar, planar m.v. som gjeld for arkivarbeidet. 2-6 Eit offentleg organ skal ha ein eller fleire journalar for registrering av dokument i dei sakene organet opprettar. I journalen skal ein registrere alle inngåande og utgåande dokument som etter offentleglova 4 må reknast som saksdokument for organet, dersom dei er gjenstand for saksbehandling og har verdi som dokumentasjon. Organinterne dokument, jf. 1-1 til 1-3, registrerer organet i journalen så langt organet finn det tenleg. Forvaltningsloven 6 En offentlig tjenestemann er ugild til å tilrettelegge grunnlaget for en avgjørelse eller til å treffe avgjørelse i en forvaltningssak a) når han selv er part i saken; b) når han er i slekt eller svogerskap med en part i opp- eller nedstigende linje eller i sidelinje så nær som søsken; c) når han er eller har vært gift med eller er forlovet med eller er fosterfar, fostermor eller fosterbarn til en part; d) når han er verge eller fullmektig for en part i saken eller har vært verge eller fullmektig for en part etter at saken begynte; 16

17 e) når han leder eller har ledende stilling i, eller er medlem av styret eller bedriftsforsamling for, et selskap som er part i saken og ikke helt ut eies av stat eller kommune, et samvirkeforetak, eller en forening, sparebank eller stiftelse som er part i saken. Likeså er han ugild når andre særegne forhold foreligger som er egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet; blant annet skal legges vekt på om avgjørelsen i saken kan innebære særlig fordel, tap eller ulempe for ham selv eller noen som han har nær personlig tilknytning til. Det skal også legges vekt på om ugildhetsinnsigelse er reist av en part. 11a Forvaltningsorganet skal forberede og avgjøre saken utan ugrunnet opphold. Dersom det må ventes at det vil ta uforholdsmessig lang tid før en henvendelse kan besvares, skal det forvaltningsorganet som mottok henvendelsen, snarest mulig gi et foreløpig svar. I svaret skal det gjøres rede for grunnen til at henvendelsen ikkje kan behandles tidligere, og så vidt mulig angis når svar kan ventes. Foreløpig svar kan unnlates dersom det må anses som åpenbart unødvendig. Fvl. inneholder ikkje reglar som set konkrete fristar for sakshandsaminga, men krav til framdrift i sakene. 11a 3. ledd: I saker som gjelder enkeltvedtak skal det gis slikt foreløpig svar dersom en henvendelse ikke kan besvares i løpet av en måned. 6 Enkelte særlovar har bestemmingar om sakshandsamingstid, t.d. Plan- og bygningsloven. 13 Teieplikt 24 Enkeltvedtak skal grunngis. Forvaltningsorganet skal gi begrunnelse samtidig med at vedtaket treffes. I andre saker enn klagesaker kan forvaltningsorganet la være å gi samtidig begrunnelse dersom det innvilger en søknad og det ikkje er grunn til å tro at noen part vil være misfornøyd med vedtaket. Det same gjelder i saker om fordeling av tillatelser eller andre fordeler mellom fleire parter. ( ) 25 I begrunnelsen skal vises til de regler vedtaket bygger på, med mindre parten kjenner reglene. I den utstrekning det er nødvendig for å sette parten i stand til å forstå vedtaket, skal begrunnelsen også gjengi innholdet av reglene eller den problemstilling vedtaket bygger på. I begrunnelsen skal dessuten nevnes de faktiske forhold som vedtaket bygger på. Er de faktiske forhold beskrevet av parten selv eller i et dokument som er gjort kjent for parten, er en henvisning til den tidligere framstilling tilstrekkelig. I tilfelle skal det i underretningen til parten vedlegges kopi av framstillingen. De hovedhensyn som har vært avgjørende ved utøving av forvaltningsmessig skjønn, bør nevnes. Er det gitt retningslinjer for skjønnsutøvingen, vil i alminnelighet en henvisning til retningslinjene være tilstrekkelig. 27 ( )I underretningen skal videre gis opplysning om klageadgang, klagefrist, klageinstans og den nærmere fremgangsmåte ved klage, samt om retten etter 18, fr 19 til å se sakens dokumenter. 6 Eit enkeltvedtak er eit vedtak som gjeld rettar og pliktar til ein eller fleire bestemte personar, jf. fvl. 2b. 17