Forvaltningsrevisjon Byggjesakshandsaming Austrheim kommune

Transkript

1 Byggjesakshandsaming Austrheim kommune Desember 2007 FR - 07/07

2 0 Samandrag Innleiing Heimel for forvaltningsrevisjon Bakgrunn Føremål Avgrensing Problemstillingar Metode Revisjonskriterium Organisering og rutinar for byggjesakshandsaming Data Organisering Sakshandsamingsprosessen Mottak og rettleiing Handsaming Kvalitetssikring Vurdering Styring og kontroll med prosesskvalitet Data Vurdering Tidsfristar Data Sakshandsamingstid Tidsbruk ved klagehandsaming Vurdering Økonomiske konsekvensar Data Vurdering Konklusjon og tilråding Referanseliste Vedlegg: Svarbrev frå rådmann i Austrheim kommune datert

3 0 Samandrag Nordhordland Revisjon IKS har gjennomført forvaltningsrevisjon av byggjesaksområdet i Austrheim kommune. Byggjesakshandsaming er eit viktig tenesteområde, både for kommunen og for innbyggjarane. Det er ein politisk målsetting at byggjesaker skal handsamast effektivt, og det er grunnleggjande at sjølve sakshandsamingsprosessen og dei faglege vurderingane er gjort med tilfredsstillande kvalitet i høve til lovverk, og krav til forsvarleg sakshandsaming. Føremålet med prosjektet er å sjå til at det er etablert system og rutinar som sikrar god kvalitet og effektiv sakshandsaming av byggjesaker i Austrheim kommune. I effektivitetsomgrepet ligg m.a. at byggjesakene vert handsama innan fristane gitt i lov og forskrift. Kvalitet i byggjesakshandsaminga refererar til kvalitet i sakshandsamingsprosessen, og ikkje til innhaldet i sjølve vedtaket. Revisjonen har avgrensa prosjektet til å sjå på system og rutinar for handsaming av byggjesaker, dvs. løyve til å setje i verk tiltak etter plan- og bygningslova, eller i medhald av denne. Forvaltningsrevisjonsgjennomgangen av byggjesakshandsaminga i Austrheim kommune, bringer fram positive trekk som låg klagefrekvens, og gjennomsnittleg sakshandsamingstid for byggjesøknader ( 93 -bustad) og klagesaker som ligg godt innanfor fristane gitt i lovverket. Så langt revisjonen har kartlagt, har ikkje Austrheim kommune gått glipp av gebyrinntekter som følgje av lang sakshandsamingstid i løpet av Forvaltningsrevisjonsprosjektet har også avdekka eit behov for å vidareutvikle skriftlege rutinar og kvalitetssikringstiltak, heve kompetansen i høve til bruk av sakshandsamingssystemet og å formalisere oppfølging og kontroll av prosesskvaliteten. På bakgrunn av forvaltningsrevisjonsgjennomgangen kjem revisjonen med følgjande tilrådingar: Administrasjonen bør vurdere kva rolle og ansvar Servicekontoret skal ha i høve til byggjesaksprosessen, og formalisere rutinar i høve til dette. Administrasjonen bør vidareutvikle og ferdigstille dei skriftlege rutinane/milepælane i sakshandsamingssystemet i høve til lov, regelverk og avdelinga sine behov. Vidare bør administrasjonen sikre naudsynt kompetanse til å utnytte potensialet i sakshandssamingssystemet, og få på plass statistikk og dokumentasjon av sakshandsamingstid for alle sakstypar. Administrasjonen bør formalisere dei uformelle stoppunkta til eit system for oppfølging og kontroll av prosesskvaliteten. 3

4 1 Innleiing 1.1 Heimel for forvaltningsrevisjon Kommuneloven 77.4 pålegg kontrollutvalet å sjå til at det årleg vert gjennomført forvaltningsrevisjon i kommunane. Forvaltningsrevisjon inneber mellom anna systematiske vurderingar av økonomi, produktivitet, måloppnåing og verknader ut frå kommunestyrets vedtak og føresetnader. 1 Ansvar for bestilling og oppfølging er i lova lagt til kontrollutvalet. Plan for forvaltningsrevisjon ( ) rangerer Byggjesakshandsaming som nr 5 i Austrheim kommune, og prosjektskissa vart godkjent i kontrollutvalsmøte , sak 11/ Bakgrunn Byggjesakshandsaming er eit viktig tenesteområde, både for kommunen og for innbyggjarane. Det er ein politisk målsetting at byggjesaker skal handsamast effektivt, og det er grunnleggjande at sjølve sakshandsamingsprosessen og dei faglege vurderingane er gjort med tilfredsstillande kvalitet i høve til lovverk, og krav til forsvarleg sakshandsaming. Byggjesakshandssaming er av ulike årsaker ofte omdiskutert. Det er eit viktig saksområde for kommunen sine innbyggjarar, og det er knytt vesentlege økonomiske og personlege interesser til det å få byggjeløyve. Typiske argument kan vere at sakshandsamingstida er urimeleg lang, eller at tilsynelatande like saker verte vurdert ulikt, i høve til om det vert gitt løyve eller ikkje. På den annen side er det ikkje alltid klart for innbyggjarar som ønskjer å byggje hus, at sjølve byggjesakshandsaminga er ei langt snevrare prosess, enn det ved første augekast kan virke som. For innbyggjarar som ønskjar å bygge hus, vert heile prosessen frå første kontakt med kommunen til endeleg byggjeløyve, gjerne rekna som byggjesak. Handsaminga av byggjesaka startar når tomta er endeleg klarert, og søknad om løyve til tiltak etter plan- og bygningslova vert sendt kommunen. Manglande kommunikasjon mellom tiltakshavar og ansvarleg søkjar 2 kan også vere grobunn for misnøye med kommunen, dersom ikkje ansvarleg søkar er effektiv med å vidaresende søknad om byggjeløyve. 1.3 Føremål Føremålet med prosjektet er å sjå til at det er etablert system og rutinar som sikrar god kvalitet og effektiv sakshandsaming av byggjesaker i Austrheim kommune. I effektivitetsomgrepet ligg m.a. at byggjesakene vert handsama innan fristane gitt i lov og forskrift. Kvalitet i byggjesakshandsaminga refererar til kvalitet i sakshandsamingsprosessen, og ikkje til innhaldet i sjølve vedtaket. 1.4 Avgrensing Gjennom handsaming av byggjesaker, skal kommunen skal sjå til at tiltak det vert søkt løyve om, er i samsvar med offentlege interesser og kvalitetskrav gitt i Plan- og bygningslova (pbl.). 1 Sjå kap. 3 i Revisjonsforskriften og kap. 5 i kontrollutvalgs forskriften for utfyllande informasjon. 2 Ansvarleg søkar har ein koordinerande oppgåve i søknadsfasen, med ansvar for utforming av søknaden og på vegne av tiltakshavar, å fremme denne til kommunen. 4

5 Sakshandsamingsprosessen er regulert, både i særlovgivning i pbl. med tilhøyrande forskrifter 3, og mellom anna forvaltningslova og arkivlova. Kommunen plikter også å føre tilsyn i etterkant at løyva er gitt, men kontroll- og tilsynsfunksjonen vert ikkje omfatta av dette prosjektet. Revisjonen har avgrensa prosjektet til å sjå på system og rutinar for handsaming av byggjesaker, dvs. løyve til å setje i verk tiltak etter plan- og bygningslova, eller i medhald av denne. Det er ikkje fokus på rutinar knytt til plan, deling og tilsyn i rapporten. Revisjonen har hatt spesiell fokus på byggjesøknader etter 93 i Plan og bygningslova. Avgrensinga er gjort med omsyn til å avgrense tidsbruken i prosjektet, og fordi dette er ein type byggjesaker som er spesielt viktig for både innbyggjarar og kommunen. Det kan vere kostbart for innbyggjarar som ønskjer å bygge bustad i kommunen å vente unødig lenge på byggjeløyve, og det kan gi kommunen økonomiske konsekvensar i form av tapte gebyrinntekter, dersom byggjesøknaden ikkje vert handsama innan fristen. 4 Revisjonen ser utelukkande på sakshandsamingsprosessen; -frå søknad er motteke til vedtak er sendt, og vurderar ikkje dei faglege vurderingane vedtaka er basert på. 1.5 Problemstillingar I kva grad har Austrheim kommune etablert system og rutinar for handsaming av byggjesaker som sikrar at sakene vert handsama effektivt og med god kvalitet? I kva grad er det etablert systematisk oppfølging og kontroll med prosesskvaliteten i byggjesakshandsaminga? Var sakshandsamingstida for byggjesaker innanfor fristane i lovverket i 2006? Gjekk kommunen glipp av gebyrinntekter ved oversitting av frist for handsaming av byggjesaker i 2006? 2 Metode Rådmann vart orientert om prosjektet i oppstartsbrev datert , og revisjonen hadde oppstartsmøte med kommuneleiinga Teknisk sjef, Arne Aven, har vore kontaktperson. Revisjonen hadde avslutningsmøte med administrasjonen Førebels rapport vart sendt til administrasjonen for uttale , og svarbrev datert er lagt ved endeleg rapport. Prosjektet er lagt opp etter RSK-001: Forvaltningsrevisjon organisert som prosjekt. Revisjonen har i hovudsak nytta intervju og dokumentanalyse for å svare på problemstillingane i prosjektet. Revisjonen har intervjua to byggjesakshandsamarar, leiar for teknisk, ein tilsett ved Servicekontoret, samt driftssjef i Austrheim kommune. Alle intervju er 3 Forskrift om krav til byggverk og produkter til byggverk og Forskrift om saksbehandling og kontroll i byggesaker. 4 Økonomiske sanksjoner er knytt til oversitting av 12-vekers fristen i samband med handsaming av søknader etter 93 i pbl. 5

6 verifisert. At intervjua er verifisert inneber at dei er gjennomlest, korrigert og godkjent av intervjuobjektet. Datainnsamlinga er avslutta i oktober Revisjonen har sett nærare på ca 20 byggjesøknader 5, og vurdert desse i høve til eit utval revisjonskriteria, som er leda ut frå lov og forskrift som regulerer byggjesakområdet. Utvalet gjeld søknader om løyve til å sette opp bustad. Utvalet utgjer om lag 40 % av alle søknadene med vedtak etter 93 i plb. i Revisjonen har gjort denne avgrensinga med omsyn til omfanget av prosjektet. Revisjonen meiner søknader knytt til bustad er søknader som er svært viktig innbyggjarar og næringsutvikling i kommunen, og det er søknader etter 93 i pbl. som eventuelt er gjenstand for økonomiske sanksjoner. Gjennomgangen av søknadane vart gjennomført på Rådhuset, med føremål å kvalitetssikre og utfylle informasjon gitt i intervju. Revisjonen har hatt god kontakt med administrasjonen i denne prosessen. 3 Revisjonskriterium Omgrepet revisjonskriterium viser til dei krav og forventningar ein kan stille til den funksjon, aktivitet eller prosedyre som er gjenstand for forvaltningsrevisjon, jf. RSK-001. Det vil vere føremålsteneleg å avgrense prosjektet til å sjå på eit utval av slike revisjonskriterium. Revisjonskriterium tek ofte utgangspunkt i politiske mål og vedtak for ei teneste. Det er etablert generelle mål for Austrheim kommune, og i budsjettframlegget 6 finn ein mål for byggjesakshandsaming spesielt. Eit av hovudmåla 7 for Austrheim kommune er mellom anna rask og rettvis sakshandsaming for innbyggjarane. Under langsiktige mål for teknisk avdeling heiter det mellom anna: Oppretthalde og halde ved like ei effektiv og serviceinnstilt byggjesakavdeling ( ) Utarbeide og ajourhalde rutinar for sakshandsaming, i takt med endringar i regelverk og tenestetilbod. I årsmål i budsjettframlegget for 2006 heiter det: Evaluere og ajourføre rutinar for sakshandsaming Kommunen har ikkje utarbeidd serviceerklæring for tenesteområda i kommunen, heller ikkje for byggjesakområdet. I Kommunelovens formålsparagraf står det at loven skal legge til rette for rasjonell og effektiv forvaltning av dei kommunale og fylkeskommunale fellesinteressene innanfor ramma av det nasjonale fellesskap. Sakshandsaminga i kommunen er ei kontrolloppgåve kor kommunen skal sjå til at tiltak det vert søkt om løyve til, er i samsvar med offentlege interesser og kvalitetskrav gitt i Plan- og bygningslova. Pbl. Stiller, saman med forskriften, krav til både kvalitet og tidsaspektet i sakshandsaminga: 5 Revisjonen har også sett på eit utval meldingssaker, men vurderinga er basert på gjennomgangen av 93- søknadene. 6 Budsjett for K-sak 092/05 6

7 95-1 Når søknaden er fullstendig skal den snarest mulig behandles og avgjøres av kommunen. Forskrift om saksbehandling og kontroll i byggesaker (SAK) 1 ( ) sikre effektiv og forsvarlig saksbehandling ( ) 20 Kommunen skal behandle søknader og meldingar snarest mulig og senest innen de frister som fremgår av denne forskrift Også Forvaltningslova (fvl.) stiller krav til ei effektiv, men samstundes forsvarleg sakshandsaming. Revisjonen knytter omsynet til forsvarleghet til m.a. habilitet, grunngjeving av vedtak, og bruk av førebels svar ved lang sakshandsamingstid. Indikasjon på forsvarleg sakshandsaming er også talet på klagesaker og omgjeringsfrekvens i klagesaker. 6 Habilitet Ein offentleg tenestemann er ugild når det ligg føre tilhøve som er eigna til å svekke tilliten til hans upartiskhet Forvaltningsorganene har innenfor sitt sakområde en alminnelig veiledningsplikt. Formålet med veiledningen skal være å gi parter og andre interesserte adgang til å vareta sitt tarv i bestemte saker på best mulig måte. Omfanget av veiledningen må likevel tilpasses det enkelte forvaltningsorgans situasjon og kapasitet til å påta seg slik virksomhet. 11-a (saksbehandlingstid, foreløpig svar) Forvaltningsorganet skal forberede og avgjøre saken uten ugrunnet opphold. ( ) I saker som gjelder enkeltvedtak skal det gis foreløpig svar etter annet ledd dersom henvendelsen ikka kan besvares i løpet av en måned etter den er mottatt 17 (forvaltningsorganets utrednings- og informasjonsplikt) 24 (når enkeltvedtak skal grunngis) Enkeltvedtak skal grunngis. Forvaltningsorganset skal gi begrunnelsen samtidig med at vedtaket treffes. 25 (begrunnelsens innhold) I begrunnelsen skal det vises til de regler vedtaket bygger på, med mindre parten kjenner reglene. I den utstrekning det er nødvendig for å sette parten i stand til å forstå vedtaket, skal begrunnelsen også gjengi innholdet avvreglen eller den problemstilling vedtaket bygger på. 27 (underretning om vedtaket) Det forvaltningsorganet som har truffet vedtaket, skal sørge for at partene underrettes om vedtaket så snart som mulig. ( ) I underretningen skal videre gis opplysning om klageadgang, klagefrist, klageinstans og den nærmere framgangsmåte ved klage, samt om retten etter 18, jfr 19 til å se sakens dokumenter. Omsynet til effektiv sakshandsaming er også å finne i Arkivlova og Forskrift om offentlege arkiv. Forskrift om offentlege arkiv 8 Hovudpunkt i 6 om habilitet. Sjå 6 i fvl. for fullstendig tekst. 7

8 3-6 Journalføring og anna registrering: Eit offentleg organ skal ha ein eller fleire journalar for registrering av dokument i dei sakene organet opprettar. I journalen skal ein registrere alle inngåande og utgåande dokument som etter offentlegheitslova 2 og 3 må reknast som saksdokument for organet, dersom dei er gjenstand for saksbehandling og har verdi som dokumentasjon. ( ) Journalar skal førast elektronisk eller på papir. Dersom journalen inngår i eit elektronisk arkiv- eller saksbehandlingssystem, skal ein på enkel måte kunne hente ut og gjere tilgjengeleg dei journalopplysningane som allmenta har krav på å få innsyn i, jf Oppfølging av saksbehandlinga: Til fastsett tid, i statlege organ normalt fire gonger i året, skal det takast ut oppgåver over saker som ikkje er ferdigbehandla (restanseliste). 3-8 Avskriving og arkivlegging: Når behandlinga er avslutta og svarbrev ekspedert, skal alle dokumenta i saka tilbake til arkivtenesta, og det dokumentet som evt. var opphav til saksbehandlinga skal avskrivast i journalen. Innkomne dokument som ikkje krev svar eller som det er gitt munnleg svar på, skal avskrivast i journalen når det er påførd avgjerd om dette. Når eit dokument får førebels svar eller blir sendt andre til fråsegn, skal det ikkje endeleg avskrivast. Kvalitet i sakshandsamingsprosessen er også knytta til kommunen sitt internkontrollsystem. Ot.prp. 70 ( ) 9 understrekar ansvaret for internkontroll som er tillagt administrasjonsleiinga i kommunen. Internkontroll er først og fremst et ledelsesverktøy, og er en integrert del av ledelsens styring av organisasjonen. Internkontroll defineres i videste forstand som en prosess, iverksatt og gjennomført av virksomhetens ledere og ansatte, med formål å sikre måloppnåelse på følgende områder: Målrettet og kostnadseffektiv drift Pålitelig ekstern rapportering Overholdelse av gjeldende lover og regelverk Selv om administrasjonssjefen etter kommuneloven i dag ikke eksplisitt er pålagt å etablere internkontroll, må det regnes som fast praksis at administrasjonssjefen har ansvar for etablering av internkontroll i administrasjonen. Etableringen av en tilstrekkelig internkontroll må regnes som en nødvendig del av administrasjonssjefens ledelsesansvar. Det er i tråd med allment aksepterte ledelsesprinsipper at en leder av en virksomhet etablerer rutiner og systemer som sikrer at organisasjonen når de mål som er satt. Lov og regelverk uttrykkjer med andre ord at det er avgjerande at det er etablert eit system som sikrar at byggjesakene vert handsama effektivt og med god kvalitet. Revisjonen vil også undersøke om kommunen held tidsfristar for sakshandsaminga av byggjesaker, og om evt. oversitting av fristane får økonomiske konsekvensar for kommunen. Det er berre i høve til 12- vekers fristen for sakshandsaming av søknader etter 93 i plan- og bygningslova, at kommunen vert råka av økonomiske sanksjonar, dersom fristen ikkje vert halde. Økonomiske sanksjoner gjeld også berre i såkalla reine byggjesaker, dvs. at dei ikkje avvik frå 9 Ot.prp. 70 ( ), pkt

9 eksisterande planar. Revisjonskriteriet er leda ut frå pbl. med tilhøyrande forskrift og rundskriv. 23 SAK Gebyret reduserast med 25 % for kvar påbyrja veke fristen ikkje vert halde. Gebyret vert ikkje redusert med meir enn 100 %. Fristen vert å rekne frå søknaden vert moteken av kommunen og kan betraktas som fullstendig, normalt når søknaden vert registrert. Fristen vil løpe til vedtak i saka er sendt. H-13/04 KRD Departementet mener at de nye tidsreglene forutsetter at kommunen skal ha rutiner for å oppdage evntuelle feil og mangler ved søknaden. 4 Organisering og rutinar for byggjesakshandsaming 4.1 Data Etter Plan- og bygningsloven (pbl.) skal kommunen sjå til at tiltak det vert søkt om løyve til, ikkje er i strid med bestemmelser gitt i, eller i medhald av pbl. Dersom tiltaket det vert søkt om ikkje er i samsvar med lovverket, og kommunen ikkje finn grunn til å gje dispensasjon, vert søknaden avslått. Tiltakshavar kan påklage vedtaket, eller korrigere tiltaket, slik at det kan godkjennast Organisering Teknisk avdeling bestod i 2006 av 6 stillingar, fordelt på tenesteproduksjon innan VAR, kart og oppmåling, byggjesak og landbruk. Anslagsvis 1,2 årsverk var nytta til å handsame byggjesaker. Byggjesakshandsamarane hadde samstundes ansvar for andre sider ved kommunen sin tenesteproduksjon. Kurante sakar innan Plan- og bygningslova er delegert til rådmann, jf. delegasjonsreglementet. 10 Ei sak vert oppfatta som kurant når det føreligg klare retningsliner for korleis saka skal handsamast, ein har praksis frå tidlegare politisk handsaming av liknande saker, saka ligg innafor vedtatt budsjettramme og føresetnad, og er elles i tråd med overordna kommunale føringar og planar. 11 Ukurante saker vert lagt fram for politisk avgjerd i formannskapet, som er kommunen sitt faste planutval. Sakshandsamarane innan byggjesak vurderar og avgjer fortløpande om ei sak skal handsamast administrativt eller politisk Sakshandsamingsprosessen Som det går fram av revisjonskriteriene, er det eit mål at sakshandsamingsprosessen både er effektiv og forsvarleg/rettvis. Under punkt 4.2 vil vi sjå nærare på dei ulike ledda i sakshandsamingsprosessen, og korleis dei legg til rette for ei slik måloppnåing. 10 Vedteke i Austrheim kommunestyre Delegasjonsreglement innan plan, landbruk og teknisk, K-sak 10/02, datert

10 4.1.3 Mottak og rettleiing Servicekontoret si hovudoppgåve i høve til byggjesakshandsamingsprosessen er å scanne, journalføre og fordele alle innkomande byggjesaker, samt enklare rettleiing av publikum. Innkomande byggjesaker vert normalt lagt til sakshandsamar ved byggjesaksavdelinga. Servicekontoret er, i følgje administrasjonen, ikkje formelt tillagt anna rolle i byggjesaksprosessen. Det hender at openbare manglar ved søknaden vert oppdaga i samband med mottak av post ved Servicekontoret, men det er sakshandsamar som er ansvarleg for å vurdere om søknaden er komplett. Det vert opplyst at Servicekontoret i utgangspunktet var tiltenkt ei meir aktiv rolle i sakshandsaming av byggjesaker, mellom anna ved at enkle saker (tiltak) og meldingar skulle kunne handsamast ved Servicekontoret. Det vert uttrykt at ei eventuell utviding av ansvarsområde vil krevje kompetanseheving, og at kapasiteten allereie er stram ved Servicekontoret. Byggjesakshandsamarane er i utgangspunktet tilgjengeleg for publikumskontakt gjennom heile arbeidsdagen, frå I følgje sakshandsamarane, vert publikum rettleia pr telefon, e-post eller ved oppmøte. Vidare har kommunen rettleiing og tilgang til informasjon om byggjesak på internett. Sakshandsamarane gjev uttrykk for at det er eit problem at mange søknader ikkje er tilfredsstillande dokumentert, særleg søknader i kategorien enkle tiltak. Dette er ei trend som også Statens Bygningstekniske Etat (BE) gir uttrykk for. 12 I følgje sakshandsamarane, er det sjeldan at søknader vert sendt i retur pga. manglande dokumentasjon, men mykje tid går til å hente inn fullstendige saksopplysningar. Det er ikkje mogleg å nytte ByggSøk og sende søknaden elektronisk til kommunen, men i følgje administrasjonen er det eit mål å få dette på plass i løpet av neste år Handsaming Byggjesakane vert normalt handsama fortløpande, rangert etter når dei vert mottatt i kommunen. Ved prioritering mellom søknadene, vert det opplyst at søknader knytt til næring og bustad vert prioritert. Det er i liten grad etablert skriftlege rutinar for handsaming av byggjesaker. I intervju vert det opplyst at dei elektroniske rutineskildringane/milepælane i sakshandsamingssystemet, er å rekne som den skriftlege delen av internkontrollsystemet for byggjesak. Det kom også fram gjennom intervju at milepæl/sjekklistesystemet i dette sakshandsamingssystemet, ikkje er oppdatert og utvikla i høve til potensiale i systemet, og i høve til behova ved avdelinga. Før handsaminga av sakene startar må sakshandsamar ta stilling til habilitetsspørsmål. Det er ikkje etablert skriftlege rutinar som beskriver korleis denne habilitetsvurderinga skal skje eller dokumenterast. I intervju vert det sagt at saka vert overført til anna sakshandsamar ved teknisk, og i følgje teknisk sjef, vert det gitt melding til overordna i slike tilfeller. Habilitetsvurderinga skjer ikkje skriftleg, og det er ikkje mogleg å spore habilitetsvurderinga i saksmappa. Eit vedtak i ein byggjesak er definert som eit enkeltvedtak etter forvaltningslova 2. Dersom forventa sakhandsamingstid er lengre enn fire veker, skal kommunen etter fvl. 11, sende ut 12 Sjå BE Brukerundersøkelse Kommunal byggesaksbehandling, sentral godkjenning av foretak og Statens bygningstekniske etat (2005). 10

11 mellombels svar om forventa sakshandsamingstid. Arkivgjennomgangen viste at sakshandsamingstida i om lag halvparten sakene ( 93-bustad) var lengre enn 4 veker, men at det i avgrensa grad var dokumentert at det var formidla mellombels svar. I ¼ av sakene var sakshandsaminga meir enn 6 veker. Det vert opplyst i intervju, at førebels svar gjerne vert formidla gjennom telefonkontakt eller e-post. Revisjonen uttaler seg på bakgrunn av observasjonar i eit utval saker. 13 Revisjonen kan såleis ikkje utelukke at situasjonen kan vere annleis i dei resterande søknadene. Likehandsaming er viktig i kommunal sakshandsaming. Tekniske problem gjer det vanskeleg for sakshandsamarane å hente fram liknande saker frå sakshandsamingssystemet. Byte av sakshandsamingssystem i april 2006, gjer at saker frå før den tid må hentast manuelt i arkivet. Saker kan søkast fram, men dokumenta kan ikkje hentast digitalt. Austrheim kommune tek del i eit interkommunalt samarbeid i Nordhordlandsregionen (BING), som arbeidar for å få på plass lik praksis med omsyn til mellom anna byggjesak. Det vert også arrangert nettverksmøtar med sakshandsamarar frå heile regionen, for å diskutere og avklare faglege spørsmål. Skjønnsutøvinga ved byggjesaker er generelt sett både komplisert og vanskeleg å etterprøve. Det krev at enkeltvedtak skal grunngjevast, og forklarast på ein tilfredsstillande måte. God og forståeleg grunngjevnad gjer det lettare å respektere og etterleve vedtaka, samstundes som det gjer det enklare å klage (Boe, 1993). Vedtaka revisjonen har sett nærare på har vore grunngitt, med henvisning til paragraf og fakta, utan at revisjonen har gått inn i dei faglege vurderingane. I vedtaksbrevet er det opplyst om klagerett, klagefrist og klageorgan, men ikkje om innsynsrett i sakens dokumenter Kvalitetssikring Kvalitetssikring av sakshandsaminga er grunnleggjande tiltak for å sikre at god kvalitet på vedtak og prosessar. Når det gjeld byggjesaker i Austrheim kommune, er det normalt ein sakshandsamar som har hand om saka frå den vert mottatt i kommunen til vedtak er fatta. Det er ikkje etablert skriftlege rutinar som sikrar at saksutgreiing og vedtak vert vurdert av andre enn sakshandsamar, som har ansvar for saka. I følgje administrasjonen er det likevel uformell gjennomgang av sakene, ved at dei vert diskutert med kollegaer ved avdelinga. I prinsipielle saker og klagesaker vert teknisk sjef involvert i sakshandsamingsprosessen, og i desse sakene vert vedtaka normalt signert av både sakshandsamar og teknisk sjef. Det er ikkje faste møtetidspunkt for evaluering og diskusjon av saker i den løpande sakshandsaminga. Vedtak i byggjesaker vert i hovudsak signert av ein sakshandsamar. I intervju vert det uttrykt at milepælane i sakshandsamingssystemet ikkje er tilfredsstillande utvikla i forhold til å kvalitetssikre prosessen. Det vert også peika på at kompetansen til å utnytte kvalitetssikringselementa i sakshandsamingssystemet bør hevast. Klagesaker og saker som skal til politisk handsaming, vert diskutert i sakshandsamarmøte i forkant av den politiske handsaminga. Her vert saka belyst frå ulike vinklar, og innhaldet vurdert. 13 Viser til utval av ca søknader, som vist til i metodekapittelet. 11

12 4.2 Vurdering Servicekontoret var tiltenkt ei meir aktiv rolle i høve til byggjesakshandsaming, enn kva situasjonen er i dag. Revisjonen meiner kommunen bør vurdere kva rolle Servicekontoret faktisk skal ha i høve til byggjesakshandsaming, og roller og ansvar formaliserast i forhold til dette. Dersom Servicekontoret skal ha ei meir aktiv rolle, bør administrasjonen også vurdere behovet for å auke kompetanse og kapasitet. Ei utviding av Servicekontorets rolle og ansvar, kan avlaste byggjesakavdelinga, og t.d. redusere sakshandsamingstid i tilfeller kor ufullstendige søknader vert oppdaga allereie i postmottaket. Revisjonen har forståing for at ein liten kommune har avgrensa ressursar til rådighet, og at det kan vere effektivt at ein sakshandsamar utfører heile sakshandsamingsprosessen, frå mottak av søknad til vedtak er fatta. Revisjonen forstår det slik at dei fleste saker vert diskutert og vurdert gjennom uformell kollegavurdering ved avdelinga, og det er positivt. Revisjonen vil likevel understreke betydningen av formelle kvalitetssikringstiltak i sakshandsamingsprosessen. Som eit ledd i kvalitetssikringa av sakshandsamingsprosessen, meiner revisjonen at administrasjonen bør vurdere om saksutgreiing og endeleg vedtak bør vurderast og signerast av leiar av avdelinga, evt. med to signaturar. Så lenge milepælane og rutineskildringane i sakshandsamingssystemet er å rekne som kommunen sitt internkontrollsystem på byggjesaksområdet, er utvikling og ferdigstilling av dette eit område som må prioriterast. Det gjeld også dei tilsette sin kompetanse til å utnytte dette systemet. Revisjonen meiner at kommunen i større grad bør formalisere habilitetsvurderinga i samband med byggjesakshandsaminga. Døme på dette kan vere at det vert gitt skriftleg melding til overordna i dei saker kor ein byggjesakshandsamar erklærar seg inhabil, slik at habilitetsvurderinga føl saka. Dette for å sikre at det ikkje skal vere tvil om habilitet, og dermed kvalitet, i sakshandsamingsprosessen. For å sikre størst grad av lik handsaming av liknande saker, bør administrasjonen forsøke å gjenopprette tilgangen til det gamle sakhandsamingssystemet, slik at sakshandsamarane har høve til å nytte også desse ressursane i sakshandsaminga. Eventuelt bør administrasjonen vurdere korleis ein på anna måte kan bygge opp oversikt over liknande saker, som kan nyttast i sakshandsamingsprosessen Som revisjonen kjem tilbake til i kap. 5, handsamar Austrheim kommune 93-søknader knytt til bustad innan dei lovpålagte tidsfristane med god margin. Likevel overgår sakshandsamingstida 4 veker i vel halvparten av dei sakene revisjonen har sett på, og sakshandsamingstida er på meir enn 6 veker i ¼ av desse sakene. Forvaltningslova slår fast at dersom sakshandsaminga tek meir enn fire veker, skal det sendast ut mellombels svar til søkar. Gjennomgangen av saker i arkivet, tyder på at dette ikkje er etablert praksis. I følgje sakshandsamarane kan dette skuldast at slik informasjon er gitt via telefon eller e-post, eller at sakshandsamingstida berre overskrider fristen med eit par dagar. For å sikre at relevant informasjon om forventa sakshandsamingstid osb. når ut til alle, oppmodar revisjonen administrasjonen om å følgje opp forvaltningslova på dette området. 5 Styring og kontroll med prosesskvalitet Delegasjon inneber å overføre avgjerdsmynde frå eit organ til eit anna, utan at delegerande organ gjev frå seg mynde eller reduserar sin kompetanse. Det inneber, slik revisjonskriteriene 12

13 gjev uttrykk for, at kommunen bør etablere eit internkontrollsystem som sikrar tilfredsstillande prosesskvalitet. Internkontrollansvaret er tillagt rådmann. Sjølv om lov og forskrift er førande for korleis byggjesaker skal handsamast, opnar plan- og bygningslova for betydeleg bruk av forvaltningsskjønn i sakshandsaminga. Ein einsarta, rettvis og effektiv sakshandsaming krev klare skriftlege og oppdaterte rutinar, og det må betraktes som eit ansvar for leiinga å følgje opp sakshandsamingsprosessen. 5.1 Data Det er ikkje etablert faste tidspunkt for systematisk rapportering av produksjon, tidsbruk og kvalitet frå byggjesaksavdelinga til administrativ leiing, forutan i samband med årsmeldinga. Det er heller ikkje etablert fast rutine for uttak av restanseliste, dvs. oversikt over saker i sakshandsamingssystemet som ikkje er avslutta. Gjennom intervju vert det uttrykt at sakshandsamingsprosessen vert evaluert/vurdert gjennom ulike stoppunkt, og at det såleis er tilsyn med prosesskvaliteten, men at denne prosessen ikkje har vore formalisert. Driftssjefen peikar på at Server-ulykka i 2007 er ein medverkande årsak til at oppdatering og utvikling av rutinar ikkje har vore prioritert, då tilsette ved teknisk har vore opptatt med oppryddingsarbeid ute i kommunen. Klage- og omgjeringsfrekvens vil vere ein indikasjon på kvalitet i sakshandsaminga, og belyse to aspekt ved byggjesakshandsaminga: For det første, om innhaldet i vedtaket er rimeleg i høve til lovverk og føresegner, og om det er usemje i skjønnsutøvinga mellom byggjesaksavdelinga, planutvalet og Fylkesmannen. I Austrheim kommune kom det inn 5 klager på byggjesaksvedtak frå Administrasjonen gjorde delvis om vedtaket i ei av klagene, ei av klagene vart omgjort av formannskapet 14, medan tre vart oversendt Fylkesmannen, som stadfesta kommunen sitt vedtak Vurdering Revisjonen meiner det er ein positivt at eit fåtall av vedtaka i 2006 vart påklaga. Låg klagefrekvens kan som sagt betraktast som ein indikator på god kvalitet. Revisjonen meiner at administrasjonen bør formalisere sin kontroll og oppfølging av prosesskvaliteten, for å sikre at sakshandsamingsprosessen er tilfredsstillande i høve til oppfylle lovkrav og mål for tenesta. Noverande prosedyre for oppfølging og kontroll med sakshandsamingsprosessen kan framstå noko usystematisk, både i høve til å måle produktivitet og kvalitet, og i høve til å sikre at rutinar og øvrig internkontroll er oppdatert. 6 Tidsfristar I 95 i plb. heiter det at: Når søknaden er fullstendig skal den snarest mulig behandles og avgjøres av kommunen. Det er nærmare angitt fristar for sakshandsaminga avhengig av type søknad i forskriften (SAK) i Type søknad Tidsfrist Merknad Melding 3 veker Ved fristoverskriding kan tiltak som hovudregel settes i 14 Formannskapet er kommunen sitt faste planutval. 15 I den eine saken hadde Fylkesmannen klagerett, men kom ikkje med merknad. 13

14 gong. Enkle tiltak 3 veker Dersom tiltaket innfrir krava i lovverket, kan tiltak setjast i gong loveleg etter 3 veker, sjølv om kommunen ikkje har fatta vedtak innan fristen. Søknadspliktige tiltak (1 trinns søknad) 12 veker Ved fristoverskriding vert sakshandsamingsgebyret redusert med 25 % for kvar påbegynt veke. Gjeld søknader i samsvar med gjeldande arealplan. Mellombels bruksløyve 1 veke Ved fristoverskriding vert bruksløyve rekna som gitt, dersom tiltaket er i tråd med regelverk. Ferdigattest 2 veker Klager 6 veker Administrasjonen skal førebu og oversende klagesaker til Fylkesmannen innan 6 veker etter klagefristens utløp. I Rundskriv H-13/04 heiter det at: Dersom kommunen oppdager at opplysningar mangler, må ansvarleg øker gjøres oppmerksom på dette. Saken kan sendes tilbake eller legges på vent, for supplering av opplysningar. Den tiden som går fra kommunen sender beskjed til ansvarlig søker til kommunen mottar nye opplysningar, vil komme i tillegg til fristen på 12 uker. Slik forlengelse av fristen vil gjelde feilretting, og supplering av opplysningar, og vil refere seg til mindre mangler ved søknaden. Med andre ord er ikkje nødvendigvis sakshandsamingstid målt som tida frå søknad er motteke i kommunen til vedtak er sendt, eit riktig bilete på sakshandsamingstid. Fristen begynner å løpe frå det augeblikk søknaden er fullstendig, dvs. at kommunen har fått framlagt all naudsynt dokumentasjon for å kunne vurdere søknaden i høve til lovverket. Såleis kunne det vore meir riktig å snakke om brutto og netto sakshandsamingstid. I Austrheim sitt tilfelle, opererar revisjonen med brutto sakshandsamingstid; dvs. frå søknad er motteke til vedtak er sendt. Det skuldast at det ikkje er etablert rutine for å dokumentere netto sakshandsamingstid i sakshandsamingssystemet. For å kunne estimere sakshandsamingstid har revisjonen gått gjennom kvar sak gjennom sakshandsamingssystemet, og manuelt rekna sakshandsamingstid. Då dette var ei tidkrevjande jobb, gjer revisjonen merksam på at gjennomsnittstida som er referert til i rapporten, berre er basert på eit utval saker. Ein anna kompliserande faktor er at kommunen gjekk over til nytt sakshandsamingssystem i april Saker frå perioden januar til april 2006, ligg i eit anna sakshandsamingssystem, og tekniske problem gjer det ressurskrevjande å få tilgang på desse. 6.1 Data Sakshandsamingstid Meldingssaker Frist for handsaming av meldingssaker er i lovverket sett til 3 veker, og ved fristoverskriding kan tiltak som hovudregel settes i gong, gitt at dei oppfyller krava i loven. For meldingssaker var gjennomsnittleg sakshandsamingstid om lag 38 dagar i , mot 21 dagar i lovverket. 16 Ikkje talt med snitt for 12 meldingar frå perioden januar til april 2006, pga arkivsituasjonen. 14

15 Gjennomsnittet er basert på sakshandsamingstida i 27 meldingssaker. Halvparten av desse hadde lengre sakshandsamingstid enn 4 veker. Søknader etter 93 Fristen for å handsame byggjesøknad etter 93 i pbl. er sett til 12 veker, eller 84 dagar. 17 I Austrheim kommune var gjennomsnittleg sakshandsamingstid for søknad om løyve til bustad ca 36 dagar i 2006 dagar. Gjennomsnittet er basert på søknader om løyve om tiltak knytt til bustad etter 93, og antall dagar er rekna frå den dagen søknaden er poststempla inn i kommunen, til den dagen vedtaket er sendt. Sakshandsamingstida er noko høgare, dersom revisjonen inkluderar søknader etter 93 (bustad), som ikkje er i tråd med gjeldane arealplanar. Når det gjeld sakshandsamingstid i dei øvrige sakstypane, t.d. mellombels bruksløyve, ferdigattest og igangsettingsløyve, har ikkje revisjonen gått gjennom nok saker til å kunne gi eit representativt bilete Tidsbruk ved klagehandsaming Austrheim kommune plikter å avgjøre klagesaker "uten ugrunnet opphold. 19 Samstundes er det krav til forsvarleg opplysning av saka, og vedtaka skal vere forsvarleg grunngitt. 20 Rettssikkerhet er såleis overordna i høve tidsbruken i sakshandsaminga. Men det er også viktig for innbyggjarane at klagehandsaminga vert avgjort så snart som mogleg. Klagesaker er som oftast omstridt, slik at sakshandsaminga gjerne har vore lang i utgangspunktet. Tiltakshavar, naboar eller andre med rettsleg klageinteresse kan påklage vedtaket. Fristen for å klage er tre veker etter at underretning om vedtaket er motteke. Fylkesmannen er klageinstans, men klagen skal rettast til kommunen som skal førebu klagehandsaminga. Administrasjonen har høve til å gjere om vedtaket. Dersom administrasjonen ikkje finn grunn til å omgjere vedtaket, vert det normalt sendt til Formannskapet for handsaming. Dersom vedtaket vert oppretthalde, vert klagen sendt vidare til Fylkesmannen. Kommunen skal handsame og oversende klagesaker til Fylkesmannen innan 6 veker, og fristen gjeld frå klagefristens utløp. I Austrheim kommune kom det inn 5 klager på vedtak fatta i Gjennomsnittleg sakshandsamingstida var ca 30 dagar. 6.2 Vurdering Gjennomgangen av søknadane om tiltak etter 93 i pbl. (bustad) som var i tråd med gjeldande arealplan, viser at alle med god margin vart handsama innan 12-vekers fristen. Gjennomsnittleg sakshandsamingstid var ca 36 dagar. Gjennomsnittleg sakshandsamingstid er noko lenger dersom ein inkluderar søknader som ikkje er i tråd med gjeldane arealplan. Revisjonen synast det er positivt at byggjesakene (bustad) i Austrheim kommune med god margin vert handsama innan fristen. Revisjonen vil likevel peike på at det er viktig at sakshandsamingstida er i samsvar med lovverket også i andre typar saker, t.d. meldingssaker, vekers fristen gjeld søknader som er i tråd med gjeldane arealplan. 18 Gjennomsnittleg sakshandsamingstid er noko høgare, dersom ein inkluderar søknad om tiltak etter 93, som ikkje er i tråd med gjelande arealplan. 19 Fvl. 11 a, jfr. pbl Fvl. 33, jfr. kap. IV og V, flg. 15

16 sjølv om overskriding av tidsfrist i desse sakene, ikkje får økonomiske konsekvensar for kommunen. Når det gjeld klagesaker synast revisjonen det er positivt at gjennomsnittleg sakshandsamingstid er kortare enn 6 veker. 7 Økonomiske konsekvensar Frå 1. juli 2003 vart det innført tidsfristar for handsaming av byggjesaker, og frå 1. juli 2004 gjeld det også bestemmelser om tilbakebetaling av gebyr, dersom kommunen ikkje held fristen på 12 veker i såkalla reine byggjesaker. 21 I høve til Forskrift om saksbehandling og kontroll i byggesaker 23 skal gebyret reduserast med 25 % for kvar påbegynt veke fristen ikkje vert halde. Gebyret vert ikkje redusert med meir enn 100 %, slik at etter fire veker gjeld ikkje ytterligare sanksjonar. Etter forskriften skal kommunen sjølv aktivt redusere gebyret dersom fristen vert overskriden, og betale tilbake evt. for mykje betalt gebyr, når det vert fatta vedtak i saka. Kommunen skal kunne dokumentere korleis administrasjonen har rekna tidsbruk i saka. 7.1 Data I følgje sakshandsamarane var det svært få saker som ikkje vert handsama innan fristen på 12 veker i Gjennomgang av søknader gjennomført av revisjonen stadfestar dette. Revisjonen kan ikkje utelukke at ikkje fristen er overskride i saker som ikkje angår bustad, altså i dei øvrige 93-sakene. Kommunen har ikkje på plass eit system som automatisk viser når fristen er overskride, dvs. i forhold til netto tidsbruk i sakshandsaminga. Sakshandsamingstida må reknast manuelt i etter at vedtaket er fatta i saken. 7.2 Vurdering Så langt revisjonen har kartlagt, har ikkje kommunen gått glipp av gebyrinntekter som følgje av lang sakshandsamingstid i løpet av Denne observasjonen er i tråd med data som kom fram gjennom intervju med sakshandsamarane i kommunen. 8 Konklusjon og tilråding Forvaltningsrevisjonsgjennomgangen av byggjesakshandsaminga i Austrheim kommune, bringer fram positive trekk som låg klagefrekvens, og gjennomsnittleg sakshandsamingstid for byggjesøknader ( 93 -bustad) og klagesaker som ligg godt innanfor fristane gitt i lovverket. Så langt revisjonen har kartlagt, har ikkje Austrheim kommune gått glipp av gebyrinntekter som følgje av lang sakshandsamingstid i løpet av Omgrepet reine byggjesaker er nytta i Rundskriv H-13/04, og visar til at søknaden er i samsvar med gjeldane arealplan. 16

17 Forvaltningsrevisjonsprosjektet har også avdekka eit behov for å vidareutvikle skriftlege rutinar og kvalitetssikringstiltak, heve kompetansen i høve til bruk av sakshandsamingssystemet og å formalisere oppfølging og kontroll av prosesskvaliteten. På bakgrunn av forvaltningsrevisjonsgjennomgangen kjem revisjonen med følgjande tilrådingar: Administrasjonen bør vurdere kva rolle og ansvar Servicekontoret skal ha i høve til byggjesaksprosessen, og formalisere rutinar i høve til dette. Administrasjonen bør vidareutvikle og ferdigstille dei skriftlege rutinane/milepælane i sakshandsamingssystemet i høve til lov, regelverk og avdelinga sine behov. Vidare bør administrasjonen sikre naudsynt kompetanse til å utnytte potensialet i sakshandssamingssystemet, og få på plass statistikk og dokumentasjon av sakshandsamingstid for alle sakstypar. Administrasjonen bør formalisere dei uformelle stoppunkta til eit system for oppfølging og kontroll av prosesskvaliteten. Isdalstø, NORDHORDLAND REVISJON IKS Helge Kvingedal Revisjonssjef 9 Referanseliste BE Brukerundersøkelse 2006 Boe, Erik (1993) Innføring i juss. Statsrett og forvaltningsrett. Oslo: TANO Lov om behandlingsmåten i byggesaker (forvaltningsloven fvl.) Forskrift om saksbehandling og kontroll i byggesaker Forskrift om offentlege arkiv 17

18 Arkivlova Lov om kommuner og fylkeskommuner (Kommuneloven) Plan- og bygningsloven Rapport frå mellombels utval I, Austrheim kommune Rapport frå mellombels utval II, Austrheim kommune Rundskriv H 13/04: Tilbakebetaling av gebyr ved kommunens oversittelse av fristen for behandling av byggesaker Veiledning til forskrift om saksbehandling og kontroll i byggesaker, nr. 34, utgave januar (SAK). Årsmelding 2006, Austrheim kommune. 18

19 Nordhordland Revisjon Postboks Ikkje offentleg Off.lova 5a Teieplikt 5902 ISDALSTØ Dykkar ref. Vår ref. Sakshandsamar: Arkivkode: Dato: 07/ Olav Mongstad FE Tilbakemelding på forvaltningsrevisjon på byggjesakshandsaming Rådmannen har gått gjennom den førebels rapporten og drøfta han med dei som forvaltar byggesakshandsaminga. Vi har fylgjande tilbakemelding: Rapporten gjeld søknader om byggjeløyve etter 93 i Plan- og bygningslova. Dette er eit viktig område for ein kommune å ha gode rutinar på, både utifrå service og utifrå at desse sakene gir kommunen inntekter i form av gebyr. Rådmannen vil understreka det som kjem fram i rapporten at gjennomsnittleg sakshandsamingstid for både byggesaker og klagesaker ligg godt innanfor fristane i lovverket. Austrheim kommune gjekk heller ikkje glipp av noko gebyr i desse sakene i Når det gjeld klagesaker, viser rapporten av det var 4 klager på byggesaker i 2006, dette utgjer ca. 2% av sakene. Ei av klagene vart omgjort av rådmannen, ei klage vart omgjort av formannskapet, medan dei to siste klagene fekk formannskapet medhald frå fylkesmannen i å stå på det opprinnelege vedtaket. Rapporten kjem med gode framlegg til endring av interne rutinar. Vi ser mellom anna at det er viktig at kontakt med søkjar som skjer på telefon og e-post, vert ført i systemet. Det er starta opp ei vidare kursing i bruk av sakshandsamarsystemet. Det er tilsett ein ny sakshandsamar i tillegg til at vi treng meir kompetanse i bruken for alle som nyttar systemet. I dette arbeidet må vi vidareutvikla og skriftleggjera dei rutinane som ligg i systemet. Rådmannen vil vidareutvikla system for å følgja opp og kontrollera prosessen i sakshandsaming generelt og byggesak spesielt. Vi meinar at måten arbeidet med denne rapporten har vore lagt opp har vore god. Det er gitt god orientering om punkta i prosessen frå Nordhordland Revisjon. Vi har og opplevd ei god tilbakemelding undervegs i arbeidet. Rådmannen ser at rapporten peikar på behov for endring i den interne prosessen og rapporteringa. Det vil vera naturleg å gripa fatt i desse punkta i den prosessen vi no er inne i med omlegging av organiseringa av byggsakshandsaming. Dei som driv med denne handsaminga ligg no i stab hos rådmannen og det må leggjast vekt på klare kommandolinjer og rapporteringsrutinar i oppbygginga av den nye organisasjonen. Med helsing Jan Olav Osen rådmann Olav Mongstad driftssjef 19