Bistand og beskyttelse til ofre for menneskehandel

Transkript

1 Silje Sønsterudbråten Bistand og beskyttelse til ofre for menneskehandel Tverretatlig samarbeid i Oslo og Bergen

2

3 Silje Sønsterudbråten Bistand og beskyttelse til ofre for menneskehandel Tverretatlig samarbeid i Oslo og Bergen Fafo-rapport 2013:01

4 Fafo 2013 ISBN (papirutgave) ISBN (nettutgave) ISSN Omslagsfoto: Colourbox.com Omslag: Fafos Informasjonsavdeling Trykk: Allkopi AS

5 Innhold Forord... 5 Forkortelser... 6 Sammendrag...7 Summary Introduksjon...15 Mål med rapporten Begrepsavklaringer...17 Metode Menneskehandel i Norge Menneskehandel i Norge sentrale aktører Bistand og beskyttelse til ofre for menneskehandel Det internasjonale rammeverket...31 Det nasjonale rammeverket Rapportens oppbygning Bistand til voksne ofre i Oslo Oslopiloten som tverrfaglig (operativt) forum Oslopiloten som byomfattende sosialtjeneste...41 En «typisk» saksgang Bistanden i praksis uenighet i tiltakskjeden Oppsummering Bistand til voksne ofre i Bergen...59 Tverretatlig samarbeid i Bergen Bistanden i praksis Oppsummering Bistand der ofrene er barn i Oslo Tverrfaglig samarbeid...67 En «typisk» saksgang Bistanden i praksis...71 Oppsummering

6 6 Bistand der ofrene er barn i Bergen...75 Tverrfaglig samarbeid En «typisk» saksgang...77 Bistanden i praksis Oppsummering Hvorfor ser man forskjeller?...83 Politiets rolle Hjelpeapparatets rolle Ulikt syn på identifisering og refleksjonsperiode...87 Ulikt syn på hvor ansvaret bør ligge Oppsummering og diskusjon...93 Utydelig regelverk Et «ildsjelbasert» felt Vippepunkt Anbefalinger...99 Konkrete utfordringer Referanser Vedlegg: Institusjoner representert i intervjuer

7 Forord Denne studien, finansiert av Arbeids- og velferdsdirektoratet, ser nærmere på hvordan arbeidet med å yte bistand og beskyttelse til ofre for menneskehandel organiseres i Oslo og i Bergen. I dag er det en kommunal oppgave å sikre ofre de rettigheter de har krav på, men det er likevel slik at arbeidet med å sikre bistand og beskyttelse til ofre for menneskehandel skjer med høy grad av samhandling mellom kommunale institusjoner, lavterskel hjelpetiltak og statlige organ. Hensikten med denne rapporten er å se nærmere på disse arbeidsmetodene og kartlegge hvilke utfordringer man møter i dette arbeidet i Norges to største byer. Fafo er takknemlige for denne muligheten til å fortsette vårt forskningsarbeid på menneskehandel. Kunnskap om hvordan man best kan yte bistand til ofre for denne typen kriminalitet, er svært viktig. Det er mitt håp at denne rapporten med vekt på de praktiske erfaringene man har gjort seg i Oslo og Bergen, kan bidra til å danne grunnlag for en fortsatt diskusjon om hvordan man best kan løse disse utfordringene lokalt og nasjonalt. Rapporten ville ikke vært mulig uten at en hel rekke personer tok seg tid til å stille opp til intervju, både i Oslo og i Bergen, noen opp til flere ganger. Takk for den samarbeidsvilje og åpenhet jeg ble møtt med av dere alle. Jeg vil rette en takk til Tommy Grav og Tonje Houg som har fulgt opp prosjektet hos Arbeids- og velferdsdirektoratet. Jeg vil også takke gode kollegaer på Fafo. Anette Brunovskis, som har ledet prosjektet, har vært en uvurderlig støtte og god samtalepartner i arbeidet fra start til slutt. En spesiell takk rettes også til May-Len Skilbrei for gode kommentarer og innspill til rapporten. Bente Bakken i Fafos publikasjonsavdeling har som vanlig vært avgjørende for at dette er blitt en rapport. Gjenværende mangler og unøyaktigheter er selvsagt forfatterens eget ansvar. Oslo, januar 2013 Silje Sønsterudbråten 5

8 Forkortelser Bufdir Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet Bufetat Barne-, ungdoms- og familieetaten KOM Koordineringsenheten for Ofre for Menneskehandel NAV Arbeids- og velferdsforvaltningen ROSA Prosjekt driftet av Krisesentersekretariatet, forkortelsen står for reetablering, oppholdssteder, sikkerhet og assistanse. TOT tverrfaglig operativt team UDI Utlendingsdirektoratet 6

9 Sammendrag I arbeidet med ofre for menneskehandel er det behov for et lokalt apparat som fungerer i tillegg til det nasjonale. Arbeidet med å sikre bistand og beskyttelse er i dag et kommunalt ansvar, men i praksis avhenger det i stor grad av samarbeid mellom flere aktører, både private, kommunale og statlige. Sentralt for denne rapporten er organiseringen av arbeidet med å sikre ofre for menneskehandel bistand og beskyttelse, og hvilke utfordringer de involverte aktørene møter i dette arbeidet i Oslo og i Bergen. Funnene i rapporten viser at det er betydelige forskjeller mellom byene i arbeidet med å sikre bistand og beskyttelse, både for voksne ofre og i saker der ofrene er barn. Forskjellene går blant annet på antallet identifiserte ofre, antallet som mottar kommunal bistand og antallet fellende dommer på feltet. Disse ulikhetene gir seg utslag i ulike utfordringer. Voksne ofre, Oslo: Arbeidet som gjøres i Oslo for voksne, bærer preg av at antallet ofre er mye høyere enn i Bergen. I snitt bistår Oslo kommune årlig om lag 60 personer som er innvilget såkalt refleksjonsperiode. Til sammenligning har det de siste årene til enhver tid vært mellom to og tre personer i samme situasjon som har mottatt kommunale sosiale ytelser i Bergen. I Oslo har et NAV-kontor byomfattende ansvar for å yte bistand til ofre for menneskehandel. Kommunen mottar statlige tilskudd, som i dag dekker saksbehandlingsutgiftene som påløper i dette arbeidet. Oslo har en koordinator for alle kommunens tiltak mot menneskehandel, men det tverretatlige praktiske samarbeidet i enkeltsaker er ikke basert på fellesmøter eller samarbeidsforum. Det er etablert en tydelig tiltakskjede med klar rollefordeling mellom de ulike aktørene. Det er i Oslo man finner de tydeligste konfliktlinjene mellom aktørene. Det lokale NAV-kontoret med et byomfattende ansvar for disse sakene, står ofte i motsetning til lavterskel hjelpetiltak rettet mot prostitusjonsfeltet i synet på hva slags bistand som bør ytes, og hvordan. En av hovedlinjene i uenigheten er hvorvidt ofre for menneskehandel skal behandles som andre brukere i NAV, eller ha tilpassede tiltak. På tross av denne prinsipielle uenigheten, beskriver både det lokale NAV-kontoret og hjelpetiltakene arbeidet som godt. 7

10 En utfordring i arbeidet er mangelen på tilpassede boliger. Det er uenighet mellom aktører hva et «egnet botilbud» for denne gruppen innebærer, men det er like fullt bred enighet om at dagens tilbud er mangelfullt. Voksne ofre, Bergen: Under feltarbeidet til denne studien mottok én person støtte som offer for menneskehandel i Bergen. I snitt mottar to eller tre personer slik støtte til enhver tid. Det lave antallet gjør at erfaringene er mer begrensede, men arbeidsformen er grunnleggende lik den man ser i Oslo. Som i Oslo er det også i Bergen et NAV-kontor som har ansvaret for å yte bistand i dette arbeidet. Kommunen mottar ingen statlige tilskudd, men det lave antallet ofre gir dertil lave utgifter. Også i Bergen er det oppnevnt en koordinator for arbeidet med ofre for menneskehandel, en såkalt TOT-koordinator. Det praktiske tverrfaglige arbeidet med voksne ofre er imidlertid også her organisert omkring en tydelig etablert tiltakskjede, med klar rollefordeling aktørene imellom. Botilbudet til voksne ofre i Bergen beskrives som godt, og alle ofre som har mottatt bistand har fått tilbud om daglig norskopplæring ved en lokal skole. Arbeidet har få eller ingen tydelige konflikter, og samtlige aktører beskriver samarbeidet som godt. En generell oppfatning blant informantene var at alle involverte var engasjerte og «strakk seg litt ekstra» i denne typen saker. På flere måter kan man se likheter mellom dagens arbeid i Bergen og det tidlige arbeidet med å sikre bistand og beskyttelse til ofre for menneskehandel i Oslo. Det er uklart om arbeidet og arbeidsmetoden ville vært bærekraftig gitt at man hadde fått en økning i identifiserte ofre, tilsvarende den man ser i Oslo. Mindreårige ofre, Oslo: Bydel St. Hanshaugen har relativt nylig (2009) etablert en egen tiltaksgruppe med ansvar for ungdom i sentrum, som delvis fungerer som et samarbeidsforum for de aktuelle aktørene. I denne gruppen arbeides det med ulike aktuelle tema og problemstillinger, men gruppen har ingen rolle i det praktiske arbeidet i enkeltsaker. Det praktiske arbeidet og samarbeidet om å sikre bistand og beskyttelse baseres, som i arbeidet med voksne ofre, på en tiltakskjede der de involverte parter har en tydelig rollefordeling seg imellom. Dette arbeidet beskrives av de involverte som velfungerende. I Oslo er barnevernet, som har ansvaret for å yte bistand til barn som er ofre for menneskehandel, ikke organisert i en byomfattende enhet slik som i arbeidet med voksne. Det er like fullt nesten et unisont ønske fra aktørene involvert om å gjøre barnevernansvaret for menneskehandelssaker byomfattende, for å sikre kompetanse og tettere samarbeid mellom aktørene. 8

11 To utfordringer trekkes spesielt fram. For det første har det vært et problem at barna som er tatt hånd om av barnevernet som antatte ofre for menneskehandel, har stukket av eller blitt hentet når de er plassert på barneverninstitusjoner. Dette problemet antar man vil bli løst ved den nye paragrafen i barnevernloven, som muliggjør bedre sikring ved plassering av barn i saker der det er mistanke om menneskehandel. Men under feltarbeidet for denne rapporten hadde man ennå for lite erfaring med paragrafen til å trekke noen slutninger om virkningene av den. For det andre erkjenner store deler av feltet at man har problemer med å nå fram til enkelte grupper man ser som spesielt utsatte, spesielt mindreårige utnyttet i rusmiljøet i byen. Mindreårige ofre, Bergen: Den tydeligste tverrfaglige profilen i arbeidet med å sikre bistand og beskyttelse til ofre for menneskehandel finner man i Bergen, i saker der barn ofre. I Bergen har to barnevernkontor byomfattende ansvar for alle saker der barn er identifisert som ofre for menneskehandel. Bergens tverrfaglige operative team (TOT) koordinerer det praktiske arbeidet. Alle aktører med et spesielt ansvar kalles inn og møtes flere ganger i løpet av saksgangen i hver enkelt sak. Arbeidet har en tydelig kollektiv profil, der samtlige aktører vektlegger viktigheten av det tette tverrfaglige samarbeidet i enkeltsaker. Denne arbeidsformen sikrer tettere kontakt mellom aktørene i nettverket, noe man ikke ser i Oslo eller i arbeidet med å sikre bistand og beskyttelse til voksne ofre i Bergen. Denne arbeidsformen beskrives som god, ikke minst fordi det har resultert i flere rettskraftige domfellelser. Arbeidet har likevel sine utfordringer. To trekkes spesielt fram. En stor utfordring er mangelen på barneverninstitusjoner som kan ta imot akuttplasserte barn. Fordi institusjonene i regionen er nedbygd, har barn identifisert som ofre for menneskehandel bodd i fosterhjem, og det er bred enighet i feltet om at dette er lite heldig. Som i Oslo er det også flere aktører i Bergen som er spesielt bekymret for at man ikke klarer å bistå mindreårige utnyttet i rusmiljøet i byen. Det er store forskjeller i arbeidet med å sikre bistand og beskyttelse til ofre for menneskehandel i Oslo og i Bergen, spesielt når det gjelder voksne ofre. Hvordan arbeidet organiseres, hvilke utfordringer aktørene trekker fram som sentrale, og hvordan samarbeidet mellom aktørene oppleves, er i stor grad avhengig av kontekst, og særlig av 9

12 antall personer nettverket skal bistå. Hvorfor man ser så store ulikheter i arbeidet, og i hvilken grad dette henger sammen med hvordan det er organisert, er sentrale spørsmål i denne rapporten. Vi argumenterer for at arbeidet med å sikre bistand til ofre for menneskehandel i stor grad har vært preget av det vi betegner som et «ildsjelbasert felt». Det består av engasjerte personer som alle har vist stor fleksibilitet og evne til å «strekke seg litt ekstra». Denne arbeidsmetoden har fungert og vært nyttig, men på sikt kan bærekraftigheten bli et problem. Selve utgangspunktet for denne samarbeidsformen, fleksibiliteten, forsvinner når antallet personer som skal hjelpes, øker. Med større press mister aktørene muligheten til å ta individuelle hensyn, og risikoen for konflikter øker. I siste ledd vil et slikt press kunne gå utover tilbudet som gis det enkelte offer som søker bistand i kommunen. Selv om det i dag kun er i Oslo man ser uttalte uenigheter i arbeidet med å yte bistand til voksne ofre for menneskehandel, er det nødvendig å adressere disse problemene nasjonalt. En eventuell økning i identifiserte ofre vil kunne føre til lignende utfordringer også i Bergen. 10

13 Summary Efforts to secure aid and protection for victims of human trafficking need to be well grounded locally as well as nationally. Securing aid and protection is today a municipal responsibility, but in practice it depends largely on the cooperation between several actors, including private, municipal, and government actors. Central to this report is the organization of the work to ensure victims assistance and protection, and the challenges facing actors involved in this work in Oslo and Bergen. The findings in the report show that there are significant differences between the cities in their efforts to secure aid and protection, both for adult victims and in cases where the victims are children. The differences relate partly to the number of identified victims, the number that receive municipal assistance, and the number of court convictions. These differences result in different challenges. Adult victims, Oslo: The work done in Oslo for adults is characterized by the fact that the number of victims is much higher than in Bergen. On average, Oslo annually assists about 60 people who have been granted a so-called reflection period. By comparison, at any time during the past year, between two and three people in the same situation received municipal social services in Bergen. In Oslo, one NAV office (the local municipal office for social services) is responsible for providing assistance to victims of trafficking. The municipality receives state subsidies, which currently cover the administrative expenses incurred in this work. Oslo has a coordinator for all municipal anti-trafficking measures. The interdepartmental practical cooperation in individual cases is not based on common meetings, but a clear division of roles between the different players. In Oslo, one finds the clearest lines of conflict between the different actors in the network. The NAV office with city-wide responsibility for these matters, often conflicts with the charities working for men and women in prostitution in terms of what kind of assistance should be provided and how. One of the main lines of the controversy is whether victims should be treated as regular users in NAV, or have adapted measures. In spite of this fundamental disagreement, both the local NAV office and the charities describe the cooperation in this work as good. 11

14 A challenge in this work is the lack of adequate housing. There is a dispute between participants as to what adequate housing for this group entails, but there is nevertheless broad consensus that the range of housing the municipality currently offers is insufficient. Adult victims, Bergen: During the fieldwork for this study, one person received support as a victim of trafficking in Bergen. On average, two or three people receive such support at any time. The low number means that experience is more limited, but the working method is essentially like that seen in Oslo. As in Oslo, there is one NAV office with city-wide responsibility to provide assistance in this work. The municipality receives no government grants, but the small number of victims makes the costs related to the work significantly lower than in Oslo. Bergen has also appointed a coordinator for all municipal anti-trafficking measures, called a TOT coordinator. And, like in Oslo, the practical interdisciplinary work in the individual cases is based on a common understanding of role distribution within the network, and not actual meetings between the different actors. The housing provided to victims of trafficking in Bergen is described as good by the actors involved, and all victims who have received aid from the municipality have been offered daily Norwegian classes at a local school. Providing assistance and protection to victims of trafficking in Bergen has few or no apparent conflicts, and all participants describe the collaboration as good. There was a general consensus among interviewees that everyone involved was committed and walk the extra mile in this work. In several ways, one can see similarities between the current work in Bergen and the early efforts to ensure assistance and protection to victims of trafficking in Oslo. It is unclear whether the working method would be sustainable given an increase in identified victims, similar to that seen in Oslo. Under-aged victims, Oslo: District St. Hanshaugen in Oslo has relatively recently (2009) established a special action group responsible for youth in the city, part of which serves as a liaison for the relevant actors working to secure aid and protections for under-aged victims of trafficking in Oslo. Despite partly working on trafficking, this group has no role in the practical work on individual cases. The practical work and cooperation to ensure assistance and protection is based, as in the work of adult victims, on a shared understanding of the division of responsibilities between the different actors involved. This work is described by those involved as well-functioning. 12

15 In Oslo, child welfare services, which are responsible for providing assistance to under-aged victims of trafficking, are not organized in a city-wide entity like with adult victims. Nevertheless, there is almost unanimous agreement among the actors involved of the need to centralize this work to one city-wide entity. The argument behind this is that such centralization will ensure competence in the work and enhance the cooperation between the actors involved. Two challenges are particularly emphasized. First, there has been a problem that the institutions used to house children that are identified as victims have not been secure enough. On several occasions, children that are being taken care of as victims of human trafficking, have fled or been picked up by the assumed traffickers after they are placed in institutions. This problem is believed to be solved by the new section of the Child Welfare Act, which allows for better securing children in institutions when there is suspicion of human trafficking. However, during the fieldwork for this report there was still too little experience to draw any conclusions about the effects of this act. Second, the majority of actors recognize that they have challenges reaching some groups they see as particularly vulnerable, especially minors exploited in the drug scene in the city. Under-aged victims, Bergen: The clearest interdisciplinary profile in the work to ensure assistance and protection for victims of human trafficking can be found in Bergen, in cases where children are victims. In Bergen, two child protection offices have city-wide responsibility for all cases where children have been identified as victims of trafficking. Bergen has a multidisciplinary operational team (TOT) that coordinates the practical work in cases where the victims are under-aged. All actors with a special responsibility are called in and meet several times during the proceedings in each case. The work has a distinct collaborative profile where all players stress the importance of close interdisciplinary cooperation in individual cases. This work method ensures closer contact between players in the network, something you do not see in Oslo or in efforts to secure aid and protection for adult victims of Bergen. This work is described as good, not least because it has resulted in a number of court rulings. The work still has its challenges. Two challenges are particularly emphasized by the actors: 13

16 A major challenge is the lack of child care institutions that can receive children who are identified as victims of trafficking. This is linked to a downsizing of such institutions in the region in general. Therefore, children identified as victims have been placed in foster care in normal homes, and there is broad consensus in the field that this is unfortunate. As in Oslo, there are several actors in Bergen that are particularly concerned about the failure to assist minors exploited in the drug scene in the city. There are wide differences in the effort to secure assistance and protection for victims of trafficking in Oslo and Bergen, especially when it comes to adult victims. How work is organized, which challenges players cite as key, and how collaboration is experienced by the actors involved, is largely dependent on context, and particularly the number of people the network is meant to assist. Why one sees such great differences in the work, and to what extent this is related to how it is organized, is a central question in this report. We argue that efforts to secure assistance to victims of human trafficking have been characterized by dedicated individuals who all have shown great flexibility and ability to walk the extra mile. This approach has worked and been helpful, but in the long term sustainability will be a problem. The basis for this work method, flexibility, disappears when the number of people who are to be helped, increases. With greater pressure, the actors lose the ability to adapt to the individual victims and the risk of conflict increases. Such pressure may ultimately affect the assistance offered to victims in the municipality. Currently, it is only in Oslo that one sees disagreements with regards to the assistance given. Still, it is necessary to address these issues nationally, as an increase in identified victims could lead to similar challenges in Bergen. 14

17 1 Introduksjon I 2003 kom den første norske handlingsplanen mot menneskehandel. Samme år ratifiserte Norge den såkalte Palermoprotokollen, en FN-protokoll med det mål å forebygge, bekjempe og straffe handel med mennesker. Det ble det tidlig på 2000-tallet tydelig at det var nødvendig å bygge opp en offentlig infrastruktur for å sikre at rettighetene til ofre for menneskehandel framsatt i disse dokumentene kunne innfris på en systematisk og god måte. Norske myndigheter er i dag pliktige å yte bistand til ofre for menneskehandel. Kommunene har fått en sentral rolle i dette arbeidet, men arbeidet med å bygge opp et fungerende system har i høy grad basert seg på og vært avhengig av tverretatlig samarbeid og samhandling mellom myndigheter og organisasjoner. Det nærmer seg nå ti år siden en slik struktur først ble påtenkt, og i denne rapporten ser vi nærmere på hvor man i dag står i dette arbeidet. Rapporten tar for seg Norges to største byer og ser komparativt på hvordan arbeidet med å sikre hjelp og beskyttelse til ofre for menneskehandel organiseres i de to byene. Dette arbeidet omfatter da både å sikre bistand til voksne identifiserte ofre for menneskehandel og sørge for bistand når identifiserte ofre er barn. Det å yte bistand til ofre for menneskehandel har i Norge historisk sett vært en oppgave flere ulike aktører har delt på. Staten kom tydelig på banen på begynnelsen av 2000-tallet. Tidligere var dette en problematikk som i liten grad var på dagsordenen i Norge. I den grad ofre for menneskehandel ble bistått tidligere, var dette i praksis gjennomført av ulike sosiale lavterskeltiltak rettet mot prostitusjonsarenaen. I løpet av det siste tiåret har imidlertid problematikken blitt løftet fram både internasjonalt og i Norge. I takt med økt oppmerksomhet har man også sett en økning i antallet antatte ofre for menneskehandel som blir identifisert i Norge og slik mottar hjelp. Arbeidet med å sikre bistand og beskyttelse for ofre for menneskehandel er på mange måter et nytt felt og et felt i stadig utvikling. Like fullt har man gjennom flere års erfaring nå tydelig etablerte rutiner for dette arbeidet, og dette er derfor et godt tidspunkt for å gjennomgå erfaringene og systematisk kartlegge og dokumentere hvilke resultater som er oppnådd, og hvilke utfordringer man fortsatt møter i arbeidet. 15

18 Mål med rapporten I både Oslo og Bergen krever dette arbeidet en bred tilnærming og inkludering av aktører fra flere ulike felt. I dag er det en kommunal oppgave å sikre ofre de rettigheter de har krav på, men det er likevel slik at arbeidet med å sikre bistand og beskyttelse til ofre for menneskehandel skjer med høy grad av samhandling mellom kommunale institusjoner, lavterskel hjelpetiltak og statlige organ. Hensikten med denne rapporten er å se nærmere på disse arbeidsmetodene og vurdere i hvilken grad samarbeid på tvers av etater og sektorer fungerer etter flere års «innkjøring». Gjennom rapporten vil vi gi et situasjonsbilde av bistand til ofre for menneskehandel: Hvilke aktører er sentrale, hvordan arbeides det, hvilke utfordringer har man møtt, og lykkes man i å sikre ofrene de rettighetene de har krav på? Funnene viser at det er betydelige forskjeller mellom byene med hensyn til størrelsen på den statlige finansieringen, antallet identifiserte ofre, antallet ofre som mottar kommunal bistand, og antallet fellende dommer på feltet. Forskjellene er såpass dyptgripende at det gir mening å hevde at de to byene forholder seg til to ulike virkeligheter når man snakker om å sikre ofre for menneskehandel bistand og beskyttelse. Hvorfor man ser slike utslag, og i hvilken grad dette henger sammen med organiseringen av arbeidet, er sentrale spørsmål i denne rapporten. Rapporten viser at arbeidet med å sikre bistand og beskyttelse til ofre for menneskehandel er særlig avhengig av konteksten, som antall saker eller typer aktører involvert. Rapporten vil derfor ikke identifisere en «best practice» med tanke på hvordan arbeidet bør organiseres i framtiden, fordi dette vil være svært kontekstavhengig. Sammenligningen mellom de to byene gir imidlertid grunnlag for å si noe om under hvilke forutsetninger forskjellige arbeidsmetoder og strukturer fungerer, hva som er utfordringer med ulike måter å organisere arbeidet på, og hvordan man best kan løse oppgavene når ulike forutsetninger er til stede. Det er viktig å understreke at denne rapporten handler om organiseringen av arbeidet med å sikre ofre for menneskehandel bistand og beskyttelse. Den må ikke leses som en vurdering eller gjennomgang av innholdet i den bistanden som gis. I rapporten vil vi komme inn på innholdet i bistanden, for eksempel hvordan man sikrer midlertidig bolig til ofre, men dette skal bare forstås som utvalgte eksempler som er ment å illustrere utfordringene man møter i samarbeidet ulike aktører imellom. For en evaluering av selve refleksjonsperioden, se Brunovskis, Skilbrei og Tveit (2010). Deres rapport inneholder mer informasjon om bistanden som ytes. Ser man bort fra den rapporten, er det verdt å poengtere at det fremdeles ikke er gjort noen grundig gjennomgang av selve tilbudet til ofre for menneskehandel i Norge, selv om mange har påpekt mangler som også vil bli referert til i vår rapport. 16

19 Begrepsavklaringer Menneskehandel, offer for menneskehandel og antatt offer for menneskehandel Definisjonen på menneskehandel framgår av straffeloven 224 som igjen bygger på FNs konvensjon mot grenseoverskridende organisert kriminalitet, FNs protokoll for å forebygge, bekjempe og straffe handel med mennesker, særlig kvinner og barn (fra år 2000), kalt Palermoprotokollen. Menneskehandel er definert som det å rekruttere, transportere, overføre, huse eller motta personer med sikte på å utnytte dem ved hjelp av nærmere bestemte tvangsmidler. Begrepet utnyttelse omfatter i denne sammenhengen utnyttelse av andres prostitusjon, andre former for seksuell utnyttelse, tvangsarbeid, slaveri, slaverilignende praksis, trelldom og fjerning av organer. De aktuelle tvangsmidlene er bruk av trusler, tvang, bortføring, bedrageri, forledelse, misbruk av myndighet eller utnyttelse av sårbar stilling. Likestilt med slik tvang er det å gi eller motta betaling eller andre fordeler for å oppnå samtykke fra en person som har kontroll over en annen person, med sikte på utnyttelse. I Norge inkluderes også utnyttelse til krigstjeneste i fremmed land i menneskehandelsbegrepet. 1 Ofre for menneskehandel er dermed personer som er utsatt for vold, trusler, misbruk av sårbar situasjon eller annen utilbørlig atferd og er utnyttet gjennom de handlinger som er listet opp over. Mindreårige er per definisjon i en sårbar situasjon, og ifølge Palermoprotokollen skal også rekruttering, transport, overføring, husing eller mottak av barn eller unge under 18 år med sikte på utnyttelse anses som menneskehandel, uavhengig av om vold, trusler eller annen utilbørlig atferd er brukt. Det er også irrelevant om den mindreårige selv har samtykket til handlingene. Refleksjonsperiode Refleksjonsperiode er en midlertidig oppholdsordning for antatte ofre for menneskehandel, som skal ha lav terskel for innvilgelse og ha en varighet på et halvt år (utlendingsforskriften 8-3). Ifølge UDIs rundskriv «Oppholdstillatelse for utlendinger som antas å være utsatt for menneskehandel» (RS ) kan refleksjonsperiode innvilges dersom det er a) holdepunkter for at utlendingen som oppholder seg i Norge, må antas å være utsatt for menneskehandel, og b) holdepunkter for at utlendingen i løpet av refleksjonsperioden er innstilt på å motta hjelp og følge opp tiltak som tilbys. Refleksjonsperiode danner ikke grunnlag for varig opphold. Intensjonen er at det antatte offeret skal få komme seg bort fra utnyttelse, få bistand og beskyttelse og få tid og rom til å reflektere over om vedkommende vil samarbeide med politiet. Etter at 1 html?id=

20 refleksjonsperioden er over, kan det gis midlertidig arbeids- og oppholdstillatelse dersom utlendingen samarbeider slik at bakmennene kan straffeforfølges (utlendingsforskriften 8-3, RS ). Denne kan innvilges uten at det har vært en forutgående refleksjonsperiode, og i motsetning til refleksjonsperioden kan den fornyes. Fornyelse kan gis for et år av gangen, men kriteriene er da strengere. Det forventes at: utlendingen har brutt med miljøet bak menneskehandelen, utlendingen har politianmeldt bakmennene for menneskehandelen, politiet etterforsker saken eller har innledet straffeforfølgning mot bakmenn i saken, og politiet/påtalemyndigheten anser utlendingens tilstedeværelse i Norge som nødvendig for å gjennomføre etterforskningen eller straffesaken. Både refleksjonsperioden og den midlertidige oppholdstillatelsen forutsetter at utlendingen oppholder seg i riket. Å få innvilget refleksjonsperiode eller en begrenset oppholdstillatelse er nøkkelen til å utløse rettighetene nedfelt i lov. Personer som mottar refleksjonsperiode, refereres ofte til som «reflektanter». Metode I arbeidet med denne rapporten er det benyttet kvalitative metoder i form av dokumentgjennomgang og kvalitative intervjuer. Dokumentgjennomgang innebærer systematisk gjennomgang av sentrale skriv som ligger til grunn for etableringen av Oslopiloten, dette er kontrakter, årsrapporter og annen formell korrespondanse. Studien får imidlertid i all hovedsak sin informasjon fra kvalitative intervjuer av informanter som arbeider med å yte bistand og beskyttelse til identifiserte ofre for menneskehandel i Oslo og Bergen. Ved prosjektets oppstart ble det besluttet ikke å intervjue personer som selv var blitt identifisert som ofre for menneskehandel. Dette var en etisk avveining hvor det ble tillagt vekt at personer som allerede befinner seg i en sårbar livssituasjon, ikke skal utsettes for unødig press. I tillegg satte prosjektets budsjettrammer visse begrensninger for antall intervjuer, og det ville ikke latt seg gjøre i denne studien å sikre tilstrekkelig bredde til at intervjuer med ofre ville gitt vesentlig gevinst. Denne avgjørelsen har imidlertid også klare ulemper. For det første mangler studien et «brukerperspektiv». I rapporten går vi systematisk gjennom ulike organiseringer av arbeidet med å sikre bistand og beskyttelse til ofrene med vekt på hvor utfordringene i dette arbeidet ligger. I den grad de ulike måtene å organisere arbeidet på påvirker hvordan personene som 18

21 får hjelp, opplever denne hjelpen, vil det her kun reflekteres gjennom hjelpearbeiderne sine betraktninger. Det er i forbindelse med denne studien gjennomført 33 intervjuer med totalt 37 personer, i fire av intervjuene var det altså to intervjuobjekter til stede. 2 Intervjuene er fordelt på informanter som arbeider på nasjonalt nivå, informanter som arbeider i Bergen, og informanter som arbeider i Oslo. På nasjonalt nivå er det gjennomført intervjuer med representanter for Justisdepartementet og Koordineringsenheten for Ofre for Menneskehandel (KOM). I begge byer er det i intervjuet representanter for kommunen, politiet, sosiale tjenester i NAV, barnevernet, representanter for ulike hjelpetiltak, både offentlige og private, samt såkalt TOT-koordinator. 3 Menneskehandel i Norge Som i mange andre land kom arbeidet mot menneskehandel i Norge i gang parallelt med økt oppmerksomhet rundt potensiell utnyttelse i prostitusjon. Fra årtusenskiftet hadde prostitusjonen, spesielt i Oslo, synlig endret seg. Gateprostitusjonen, tradisjonelt en arena dominert av norske rusmisbrukende kvinner, ble preget av til dels ganske unge østeuropeere. Inntrykket var dessuten at mange av disse kvinnene var under sterk kontroll og stod i gjeld til såkalte bakmenn (Brunovskis, Skilbrei & Tveit 2010: 7). I tillegg til endring i gateprostitusjonen viste også en kartlegging av prostitusjonsmarkedet at det såkalte innemarkedet var dominert av utenlandske kvinner (Brunovskis & Tyldum 2004). Problematikken ble omtalt i media som «vår tids moderne slaveri», og filmen Lilja 4-ever fra 2002 var med på å sette menneskehandel på agendaen som en problematikk som også var relevant for Norge. I Norge og internasjonalt ble det tydelig at det eksisterende systemet for assistanse og etterforskning ikke var egnet til å møte de utfordringene menneskehandel førte med seg (Brunovskis, Skilbrei & Tveit 2010: 7). Menneskehandel var ofte kriminalitet organisert i nettverk som gikk over landegrenser, noe som utfordret etterforskningsaspektet ved sakene. Det var også vanlig at ofrene ikke hadde lovlig opphold i de land der utnyttelsen foregikk og ble oppdaget. Dette kunne medføre at ofre ble pågrepet, ofte for forhold knyttet til den situasjonen de var i, og returnert til hjemlandet uten tilbud om bistand eller mulighet til å medvirke i en eventuell straffesak. 2 Se vedlegg for oversikt over hvilke institusjoner som er representert gjennom intervjuer. 3 Se avsnittet «Menneskehandel i Norge sentrale aktører» for en presentasjon av de nevnte aktører. 19

22 I 2004 lanserte daværende kommunal- og regionalminister Erna Solberg den norske refleksjonsperioden, en midlertidig oppholdsordning for antatte ofre for menneskehandel. 4 Refleksjonsperioden er siden den gang betydelig endret, men prinsippet om en oppholdsordning med lav terskel for innvilgelse for å gi ofre mulighet til å komme seg ut av utnyttelse og gi rom for refleksjon rundt hvorvidt vedkommende vil samarbeide med politiet, står fremdeles sentralt. Ordningen er på mange måter styrende for arbeidet som gjøres med å sikre bistand og beskyttelse til ofre for menneskehandel i Norge. Siden innføringen av ordningen har Norge forpliktet seg til å sikre ofre for menneskehandel visse rettigheter, som trygt husvære og bistand til å sikre deres livsopphold. 5 Et uavklart omfang Å fastslå omfanget av menneskehandel i Norge er ikke uproblematisk. I Norge har Koordineringsenheten for Ofre for Menneskehandel (KOM) i Politidirektoratet ansvaret for å samle inn og presentere statistikk på menneskehandel. KOM peker i sin årsrapport (2012: 9) på hvorfor kartlegging av omfanget ikke er enkelt. I Norge skilles det mellom personer som identifiseres som mulige eller antatte ofre for menneskehandel, og personer som verifiseres som ofre. For å få innvilget refleksjonsperiode skal det være nok å være et antatt offer, det vil si at det foreligger holdepunkter for at personen er utsatt for menneskehandel. For voksne (personer over 18 år) er tilbudet om bistand og beskyttelse frivillig, og mange velger ikke å anmelde menneskehandel til politiet. Ofre kan ha mange gode grunner til ikke å anmelde krenkelsen de har vært utsatt for. Antallet personer som identifiseres som antatte ofre, er derfor høyere enn antallet som verifiseres som ofre av politi og påtalemyndighet, UDI eller barneverntjenesten. Videre peker KOM (2012: 9) på at det kan være vanskelig å føre bevis for menneskehandel i straffesaker, og bevisgrunnlaget kan ofte i vesentlig grad hvile på ofrenes vitnemål. Dette gjør at ikke alle anmeldelser ender med en fellende dom. Antallet straffesaker som behandles i domstolene, vil derfor være betydelig lavere enn antallet personer som identifiseres som mulige ofre. KOM (2012: 22) understreker også at en sentralisert oversikt over omfang av mulige ofre for menneskehandel og utnyttelsesformer krever rapportering fra alle etater og organisasjoner på individnivå. Denne typen register medfører omfattende utfordringer knyttet til taushetsplikt, personvernbestemmelser og direktiver for dataregistre. I tillegg er det frivillig å rapportere inn tall til KOM. Norge har derfor, som mange andre land, store vanskeligheter med å kartlegge det eksakte omfanget av menneskehandel. Det er altså vanskelig å si noe om det reelle omfanget, men vi vet mer om hvor mange som har mottatt bistand og oppfølging. Likevel er også dette et estimat med en viss 4 Se «Begrepsavklaringer» over for mer detaljer om refleksjonsperioden. 5 Se kapittel 2 for mer detaljer om de internasjonale og nasjonale forpliktelsene. 20

23 usikkerhet. For det første kan det forekomme dobbeltrapporteringer, og for det andre er det ikke alle aktuelle etater som rapporterer inn til KOM. KOM har derfor beregnet et estimat basert på den informasjon som foreligger. For 2011 beregnet KOM at 274 personer mottok bistand som mulig offer for menneskehandel i Norge, av disse ble 134 identifisert i Med bistand menes her at mulig ofre for menneskehandel har mottatt en eller flere av rettighetene listet opp i kapittel 2, slik som refleksjonsperiode, fri rettshjelp fra bistandsadvokat, bolig eller helsehjelp. Tallene i tabell 1.1 under er hentet fra KOMs årsrapport og viser det beregnede estimatet på antallet potensielle ofre for menneskehandel som har mottatt en form for bistand de siste fem årene. Tabell 1.1 Potensielle ofre for menneskehandel under oppfølging etter år, tall hentet fra KOM. Årstall Potensielle ofre for menneskehandel under oppfølging av etater og organisasjoner som har rapportert inn til KOM Antallet innvilgede refleksjonsperioder gir et bilde av hvor mange ofre for menneskehandel kommunene har ansvar for å bistå. I 2011 søkte 45 personer om refleksjonsperiode, og 31 personer fikk søknaden innvilget (KOM 2012: 47), videre søkte 39 personer om midlertidig oppholdstillatelse (etter utlendingsforskriften 8-3), og 25 personer fikk søknaden innvilget. 6 Til sammen var det altså 56 personer som i 2011 formelt fikk krav på kommunal bistand og beskyttelse i Norge som offer for menneskehandel. Det faktiske antallet som mottar støtte, vil på et gitt tidspunkt gjennom året kunne være høyere da personer som fikk innvilget refleksjonsperiode eller begrenset oppholdstillatelse på et tidligere tidspunkt, før 2011, fortsatt vil motta ytelser som offer. Ser man på Oslo og Bergen som denne rapporten først og fremst handler om, melder de ansvarlige NAV-kontorene at de i 2011 bistod 56 ofre for menneskehandel i Oslo, mens det tilsvarende tallet i Bergen var to. Når det kommer til omfanget av menneskehandel med barn, er det også her uklare tall. Igjen er de frivillige rapporteringene til KOM det beste utgangspunktet man har for å si noe om omfanget. Ifølge deres årsrapport ble 65 antatte mindreårige, 32 jenter og 33 gutter, fulgt opp som potensielle ofre for menneskehandel i Norge i 2011 (KOM 2012: 27, 36). En omregning til prosent viser at de mindreårige de tre siste årene utgjør omtrent en fjerdedel av dem som identifiseres som mulige ofre for menneskehandel i Norge. Det imidlertid en stor utfordring at mange barn og unge ikke ønsker å ta imot hjelp og unndrar seg omsorg. Ifølge KOM (2012: 28) innrapporterte Uteseksjonen i 6 Se «Begrepsavklaringer» over for mer informasjon om oppholdsgrunnlaget. 21

24 Oslo at de totalt hadde kontakt med 27 antatte mindreårige som ble identifisert som potensielle ofre i 2011, og av disse unndro hele 24 seg bistand og beskyttelse. Mindreårige som det er bekymring for at kan være ofre for menneskehandel, kan i utgangspunktet ikke avslå tilbud om bistand og beskyttelse (KOM 2012: 219). Barnevernet kan igangsette tiltak overfor barn selv om barnet ikke ønsker et barneverntiltak. Som rapporten vil vise, har dette vist seg vanskelig i praksis. Hvor mange barn som faktisk har mottatt bistand gjennom barnevern eller andre, hvor mange som har unndratt seg omsorg før barnevern er koblet inn, eller hvor mange som har forsvunnet etter å ha blitt overført til barnevernet, er det ingen aktører som har en klar oversikt over per i dag. Menneskehandel i Norge sentrale aktører Arbeidet med å sikre ofre for menneskehandel bistand og beskyttelse er et arbeid som involverer mange aktører, både statlige, kommunale og private. I dette avsnittet vil de mest sentrale aktørene kort bli presentert. Mer utfyllende redegjørelser av aktørenes roller og mandat i arbeidet vil bli presentert der det er nødvendig i kapitlene som beskriver arbeidet som gjøres i de to byene, kapittel 3 til 6. Koordineringsenheten for Ofre for Menneskehandel En sentral aktør på feltet er Koordineringsenheten for Ofre for Menneskehandel (KOM). KOM startet som et prosjekt med hjemmel i tiltak 29 i regjeringens handlingsplan mot menneskehandel, Stopp menneskehandelen ( ). Fra 1. januar 2011 ble KOM en permanent enhet, administrativt underlagt Politidirektoratet. Enhetens overordnede funksjon er å være en pådriver for bedre tverretatlig samarbeid mellom myndigheter og organisasjoner. Dette gjøres i praksis gjennom å bistå de øvrige aktørene og bidra med tverrfaglig informasjonsutveksling og kompetanseheving på feltet gjennom å være en arena for samarbeid mellom de ulike aktørene. KOM organiserer en tverretatlig samarbeidsgruppe og en operativ samarbeidsgruppe. Den tverretatlige samarbeidsgruppen består av direktorater og andre sentrale myndigheter. I den operative samarbeidsgruppen er organisasjoner og prosjekter som arbeider direkte med ofre for menneskehandel, representert. I tillegg organiseres det felles møter mellom de to gruppene samt mindre tverrfaglige/tverretatlige møteplasser der konkrete problemstillinger blir drøftet (Ruud Vollebæk 2012: 95). KOM ble evaluert i 2010, og resultatet viste at det var et ønske i feltet om at arbeidet ble videreført, men at KOMs mandat og rolle i arbeidet trengte avklaring (Elvegård, Dyrlid & Berg 2010). 22

25 Politiet I Norge har hvert enkelt politidistrikt ansvar for å forebygge, avdekke og straffeforfølge menneskehandel. Kripos har et ansvar for analyse, bistand til politidistriktene og deltakelse i det internasjonale arbeidet mot menneskehandel. Politiet har videre plikt til å vurdere trusselsituasjonen som et offer for menneskehandel står overfor, og kan gi beskyttelse til vitner som anmelder menneskehandleren (Ruud Vollebæk 2012: 93). Politiet har kort sagt ansvaret for straffeforfølgelse av menneskehandel. Evalueringen av bruken av refleksjonsperioder fra 2010 viser at det er store forskjeller mellom hvordan politiet i Hordaland og i Oslo tolker og utøver sin rolle i arbeid knyttet til menneskehandel (Brunovskis, Skilbrei & Tveit 2010: 73). Dette vil også være et tema for diskusjon i denne rapporten. Her er det verdt å bemerke at flere politidistrikt har / har hatt egne prosjekter, enheter eller miljøer knyttet til bekjempelse av menneskehandel. Denne enheten etterforsker alle sakene i distriktet hvor det mistenkes menneskehandel. I enheten er det samlet etterforsknings- og påtalekompetanse både innen utlendingsfeltet og organisert kriminalitet (KOM 2012: 60). EXIT-gruppen i Bergen er et eksempel på et slikt prosjekt. Prosjektet startet 17. august 2009 og er i dag fremdeles organisert på denne måten. Oslopolitiets STOP-gruppe ble i 2007opprettet som et slikt prosjekt. I dag er dette arbeidet «lagt inn i linja», noe som innebærer at menneskehandel som fagfelt ikke lenger har en egen spesialistgruppe. I dag er fagfeltet menneskehandel lagt inn under organisert kriminalitet. Menneskehandel som felt er her ivaretatt gjennom en fagspesialist på området som har et overordnet ansvar for arbeidet. Fagspesialisten fordeler arbeidet på feltet mellom fire operative grupper som hver består av tolv etterforskere. I hver gruppe er det i dag omtrent to personer som kommer fra den gamle STOP-gruppen og dermed har erfaring med menneskehandel. Kort sagt har denne omorganiseringen ført til at det er flere hoder som jobber med menneskehandel som del av sin portefølje, men ingen jobber utelukkende med tematikken. Utlendingsdirektoratet (UDI) UDI er en av de mest sentrale statlige organene i arbeidet med å sikre bistand og beskyttelse til ofre for menneskehandel. Ofre for menneskehandel er i all hovedsak utenlandske statsborgere, de fleste uten lovlig opphold i riket. UDI er av den grunn involvert i mange faser av disse sakene. Søknad om refleksjonsperiode behandles av UDI, eventuell søknad om midlertidig opphold behandles av UDI, og UDI er sentrale i arbeidet med retur og reetablering av ofre som ikke får lovlig oppholdstillatelse i Norge. En rekke rundskriv og interne meldinger gir føringer for arbeidet med menneskehandel, blant annet UDIs ansvar for å identifisere og følge opp mulige ofre for menneskehandel (RS ), håndtering av spørsmål knyttet til menneskehandel i asylsaker (IM ) og behandling av søknader om oppholdstillatelse for ofre for menneskehandel (RS ). 23

26 Det er både en sentral koordinator for arbeidet med menneskehandel i UDI og avdelingsvise koordinatorer i Asylavdelingen, Oppholdsavdelingen og Region- og mottaksavdelingen. Under sistnevnte avdeling er det i tillegg en kontaktperson for menneskehandel ved hvert av UDIs regionskontorer og transittenheten. Kontaktpersonene har ansvar for oppfølging av arbeidet med menneskehandel i mottakene i sin region og er UDIs representanter i de tverretatlige operative teamene (TOT) som er opprettet i enkelte kommuner (Ruud Vollebæk 2012: 94). ROSA ROSA-prosjektet (forkortelsen står for reetablering, oppholdssteder, sikkerhet og assistanse) ble opprettet 1. januar 2005 etter søknad fra Krisesentersekretariatet i Norge i forbindelse med Regjeringens handlingsplan mot handel med kvinner og barn Krisesentersekretariatet, som er en paraplyorganisasjon for 29 krisesentre i Norge, ble gitt et mandat av Justis- og politidepartementet til å gjennomføre prosjektet, i første omgang for ett år. Mandatet er å koordinere sikre oppholdssteder med tilgang til nødvendig bistand og informasjon til kvinner over 18 år utnyttet i prostitusjonen i menneskehandelen i henhold til Europarådskonvensjonens artikkel 4. De skal også veilede og informere de ansatte på bostedene som daglig bistår de utsatte (ROSA 2012: 5). Identifiserte ofre for menneskehandel som ønsker det, kan bli bosatt på krisesentre rundt om i landet. I tillegg drifter ROSA en informasjonstelefon som tilbyr offentlige etater, frivillige organisasjoner og advokater veiledning og hjelp. ROSA er klare på at de også tar imot henvendelser fra privatpersoner som kommer i kontakt med menneskehandelen, og at innringere kan være anonyme. Loven om et krisesentertilbud er kjønnsnøytral, og dette innebærer at kommunene også skal ha et tilbud til menn som er utsatt for vold i nære relasjoner. Dette åpner for at ROSA også kan bistå menn som er mulige ofre for menneskehandel utnyttet i prostitusjonen (ROSA 2012: 6). Sosiale tjenester i NAV Det er slått fast gjennom handlingsplanen at det er en kommunal oppgave å sikre voksne ofre bistand. Dette sikres i dag gjennom de kommunale sosiale tjenestene ved NAV-kontor rundt om i landet. Alle kommuner i Norge har NAV-kontor. NAVkontoret er innbyggernes møtepunkt med arbeids- og velferdsforvaltningen. Kontoret veileder brukere på arbeids-, familie- og pensjonsområdet og tar imot krav om ytelser. Lokalkontoret følger også opp brukere som trenger ekstra bistand for å komme i arbeid eller aktivitet. 7 NAV-kontorene skal ivareta kommunens oppgaver etter lov om sosiale 7 For mer informasjon, se: 24

27 tjenester i NAV (sosialtjenesteloven). Sosialtjenesteloven fastsetter et minimum av kommunale oppgaver det lokale NAV-kontoret har ansvaret for. Oppgavene omfatter økonomisk sosialhjelp, kvalifiseringsprogrammet, økonomisk rådgivning, midlertidig botilbud, råd og veiledning og arbeid med individuelle planer. 8 Hva bistanden til ofre for menneskehandel konkret består i, og hvordan den ytes, vil presenteres mer inngående i kapitlene som følger. Kommunalt og statlig barnevern, Barnevernvakten Dersom barn identifiseres som ofre for menneskehandel, har barnevernet et hovedansvar for å følge opp og ivareta disse barna som ethvert annet barn med behov for omsorg i kommunen. Dette ansvaret er delt mellom kommunene og staten. Alle kommuner i Norge, med unntak av Oslo, har et barnevernsystem delt mellom statlige og kommunale barneverntjenester. Alle kommuner skal ha en barneverntjeneste som utfører det løpende arbeidet etter loven. Kommunen har blant annet ansvar for det forebyggende arbeidet, hjelpetiltak i hjemmet, initiativ til plassering av barn utenfor hjemmet, oppfølging av barn plassert utenfor hjemmet og godkjenning av fosterhjem (Ruud Vollebæk 2012: 93). I byer med en døgnbemannet barnevernvakt, slik som i Oslo og Bergen, er akuttfasen rett etter identifisering ofte Barnevernvaktens ansvar da sakene ofte dukker opp etter ordinær stengetid eller i helger. I 2004 var det en statlig overtakelse av det fylkeskommunale barnevernet, og man opprettet Bufetat. Bufetat ble etablert med fem regionale barnevernmyndigheter og en sentral barnevernmyndighet (Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet, Bufdir). Det er opprettet 26 fagteam i de fem regionene som skal være bindeledd til kommunene. De regionale barnevernmyndighetene skal bistå barneverntjenesten i kommunene med plassering av barn utenfor hjemmet, bistå kommunene med rekruttering og formidling av fosterhjem og har ansvaret for at fosterhjemmene får oppfølging og veiledning. Etaten har også ansvar for etablering og drift av institusjoner og for godkjenning av private og kommunale institusjoner som benyttes etter barnevernloven (Gautun 2009: 15). Bufdir organiserer en nasjonal kompetansegruppe for arbeid med barn utnyttet i menneskehandel og avholder i den forbindelse samlinger og konferanser om tematikken (Ruud Vollebæk 2012: 93). Kort fortalt har det kommunale barnevernet ansvaret for den daglige ivaretakelsen av barna, mens det statlige Bufetat har ansvar for å sikre tilpassede plasseringssteder. I tillegg skal fagteamene i Bufetat kunne bistå den enkelte barneverntjeneste med råd og veiledning i menneskehandelssaker (RS Q-11/2006 B: 9). 8 For mer informasjon, se: 25