Forsidefoto: Stock Exchng

Transkript

1

2 Forsidefoto: Stock Exchng

3 Innhold... 3 Sammendrag... 4 Rådmannens kommentar Rapporten Innledning Formål og problemstillinger Revisjonskriterier og metode Faktabeskrivelse Innledning Spørreundersøkelse ROS-analyser Beredskapsplan Ansvarsdeling Varsling Øvelser Hendelser som har satt beredskapsapparatet på prøve Samarbeid Kursing Største utfordringer og tiltak for å håndtere disse utfordringene Vedlegg Beredskapsarbeidet på virksomhetsnivå Stavanger kommune

4 - Det er gledelig at de aller fleste virksomhetene innen oppvekst og levekår oppgir å ha en egen ROS-analyse og beredskapsplan, men bekymringsverdig at de aller færreste oppgir å ha øvd på beredskapsplanen. - Alarm og telefon er de vanligste varslingskanalene for varsling av brukere i krisesituajoner ved virksomhetene. Det er imidlertid litt urovekkende at 13 prosent av respondentene svarer at de ikke har et varslingssystem for varsling av brukerne. - Det er positivt at et klart flertall oppgir at de har egne varslingsrutiner, men nesten 13 prosent oppgir at de ikke har det. - De siste årene har kommunen satset på styrke grunnberedskapen i kommunen. En viktig del av dette er en pågående kursrekke blant virksomheter innen oppvekst og levekår. Gjennomgangen tyder på at kursingen har gitt god drahjelp i beredskapsarbeidet til de virksomhetene som har deltatt på kursene. Formålet med dette prosjektet har vært å vurdere beredskapen i kommunen på virksomhetsnivå. Hovedgrepet har vært en stor spørreundersøkelse rettet mot virksomhetene innen oppvekst og levekår. Spørreundersøkelsen ble sendt ut til virksomhetsledere, mellomledere og verneombud innen sektoren. Vi fikk totalt 320 svar, noe som gir en svarprosent på 49 prosent. Kvalitetssikringen av undersøkelsen er detaljert beskrevet i vedleggsdelen. Risiko- og sårbarhetsanalyse (ROS). En ROS-analyse er en strukturert kartlegging og vurdering av hva som kan gå galt, årsakene til at det kan gå galt, konsekvenser dersom det går galt, og hva man kan gjøre med det. Ifølge kommunens handlings- og økonomiplaner skal alle virksomheter i kommunen har en egen ROS-analyse innen Et klart flertall i vår undersøkelse svarer at de har utarbeidet en egen ROS-analyse (86 prosent av de spurte). Om lag 11 prosent svarer at de ikke har utarbeidet en egen ROS-analyse, men flere svarer i kommentarfeltene at de er inne i en prosess med å utarbeide ROS-analyser. ROS-analysen skal oppdateres jevnlig, minimum én gang pr. år. Svarene i undersøkelsen tyder på at de aller fleste virksomhetene oppdaterer ROS-analysen årlig (80 % svarer dette). Noen ganske få (3,5 prosent) svarer at det er to år eller mer siden de oppdaterte ROS-analysen sist. Forankring. Undersøkelsen tyder på at arbeidet med ROS-analysene har en bred forankring i de fleste virksomhetene. Men selv om undersøkelsen indikerer bred involvering av de ansatte, gir flere sentrale verneombud uttrykk for at en del verneombud er Beredskapsarbeidet på virksomhetsnivå Stavanger kommune

5 for lite involverte i beredskapsarbeidet. Undersøkelsen viser også at andelen som svarer vet ikke på en del sentrale spørsmål, er langt høyere blant verneombudene enn blant ledelsen. Dette kan også tyde på at noen verneombud er lite involverte i beredskapsarbeidet. Beredskapsplan. Risikoforståelsen som dannes i ROS-analysen skal utdypes i beredskapsplanen. Denne planen skal være et hjelpemiddel for å kunne reagere rasjonelt og effektiv i en krise. I beredskapsplanen skal det stå hva som skal gjøres, hvem som skal gjøre det, hvordan det skal gjøres, og i hvilken rekkefølge det skal gjøres. Ifølge kommunens handlings- og økonomiplan skal alle virksomheter ha på plass en beredskapsplan innen Et klart flertall svarer at de har utarbeidet en egen beredskapsplan (78 prosent). Men noen flere svarer nei (13 %) og vet ikke (10 %) på dette spørsmålet, sammenlignet med spørsmålet om ROS-analyse. Kommentarene kan tyde på at beredskapsplanen er under utarbeidelse i flere virksomheter. Det er virksomhetene innen oppvekst som kommer best ut her. For eksempel oppgir alle de private barnehagene at de har en egen beredskapsplan, og andelen er også høy i kommunale barnehager. Virksomhetenes beredskapsplan skal oppdateres etter behov, men minimum én gang pr. år. Tilbakemeldingene i undersøkelsen tyder på at de aller fleste oppdaterer beredskapsplanen årlig (71 %). Virksomhetenes beredskapsplan skal være basert på avdelingens (Oppvekst og levekår) beredskapsplan, som igjen skal være basert på kommunens krisehåndteringsplan. Ifølge HØPen for skal avdelingens ROS-analyse være utarbeidet innen 2011, og beredskapsplanen innen I de senere handlings- og økonomiplanene er denne tidsfristen endret til Avdeling for oppvekst og levekår har pr. i dag (april 2014) ingen ROS-analyse og beredskapsplan for tjenesteområdenivået. Vi får opplyst at direktøren avventer en avdelings-ros til virksomhetene har ferdigstilt sine ROSanalyser i 2015, og baserer avdelings-rosen på disse. Deretter skal beredskapsplanen utarbeides. Etter vår vurdering kan det være fornuftig med en bottom-up-prosess når avdelingen likevel ikke har nådd den fastsatte tidsfristen. Samtidig ønsker vi å understreke at det er viktig at det ikke går for lang tid før avdelings-rosen og avdelingsplanen er på plass. I og med at de aller fleste virksomheter har utarbeidet både ROS og beredskapsplan, er det ikke sikkert det er nødvendig å vente til 2015/2016. Ifølge lov om kommunal beredskapsplikt skal kommunens overordnede beredskapsplan oppdateres og revideres minimum én gang i året. Kommunens overordnede plan for krisehåndtering ble sist revidert i 2010 og det tas sikte på en ny revidering i 2014/2015, i etterkant av ferdigstillelse av kommune-rosen og beredskapsanalyser. Kommunens kriseledelse gjennomfører 2 øvelser i året, noe som er langt over lovens Beredskapsarbeidet på virksomhetsnivå Stavanger kommune

6 minimumskrav (1 gang hvert annet år). Beredskapssjefen hevder at erfaringene fra øvelsene tilsier at planen står like godt i dag som for fire år siden. Han peker på at det først og fremst er viktig at det er erfaringer fra øvelser eller konkrete hendelser som bør være utslagsgivende for endringer, ikke kalenderdatoen. Varslingslistene oppdateres imidlertid fortløpende. Vår undersøkelse tyder på at det ikke er helt klart hva som ligger i en oppdatering og revidering, dvs. hvor omfattende oppdateringen må være. Ifølge Fylkesmannen bør man som et minimum ha en årlig refleksjon rundt behovet for en revidering, vurdere om planen er god nok, og dokumenterer dette. Kommunen legger opp til et hyppigere oppdateringstempo for virksomhetene, sammenlignet med tempoet for kommunens overordnede beredskapsdokumenter. Forventningen til virksomhetene er at de skal oppdatere beredskapsplan og ROS-analyse årlig, mens det legges opp til at kommune-rosen og kommunens krisehåndteringsplan skal oppdateres hvert fjerde år (minimumskravet til kommune-rosen er hvert fjerde år). Et sentralt moment i beredskapstenkningen er at det skal være en klar kobling mellom ROS-analyse og beredskapsplan. I undersøkelsen spurte vi respondentene om beredskapsplanen var utarbeidet på bakgrunn av en forutgående ROS-analyse. Hoveddelen av respondentene (63 prosent) svarer ja på dette spørsmålet. Men andelen som svarer nei og vet ikke, er relativt høy, hhv. 18 og 19 prosent. Det er flest virksomhetsledere som svarer nei på dette spørsmålet (24 prosent), mens det er flest verneombud som svarer vet ikke (33 prosent). Dette kan tyde på at en relativt høy andel av respondentene ikke har et bevisst forhold til koblingen mellom ROS-analysen og beredskapsplanen. Men det kan også tenkes at mange ikke helt har begrepene og tenkningen «under huden», ettersom planarbeidet er relativt nytt for mange virksomheter. Ansvarsdeling. Hovedbildet er at ansvarsdelingen oppleves å være nokså klar i en krise- eller beredskapssituasjon, men respondenten opplever ansvarsdelingen som litt klarere internt i virksomheten, enn ansvarsdelingen mellom virksomhet og fagstab. I kommentarfeltene peker noen på at ansvarsdelingen i virksomheten formelt sett er klar, men at de ikke har testet denne ut i øvelser. Levekårssjef og skolesjef opplever ikke at det er en felles forståelse av ansvarsdelingen mellom linje og stab i forbindelse med beredskap og krisehåndtering. De ønsker en felles forståelse for hvem som har ansvar for hva i forbindelse med beredskap og krisehåndtering, og vi får opplyst at dette vil bli fulgt opp internt i Oppvekst og levekår. De ønsker også at beredskapsavdelingen gir mer konkrete råd om beredskapsarbeidet og hvilket varslingssystem som skal brukes. Varsling. Alarm og telefon er de vanligste varslingskanalene for varsling av brukere, mens telefon er den dominerende varslingskanalen for varsling av ansatte og pårøre- Beredskapsarbeidet på virksomhetsnivå Stavanger kommune

7 rende/foreldre. Imidlertid svarer 13 prosent av respondentene at de ikke har et varslingssystem ved deres virksomhet for varsling av brukerne (dvs. 40 respondenter). Det er flest innenfor hjemmebaserte og bydekkende tjenester som svarer dette, ca. 20 prosent, og skolene, ca. 17 prosent. Fra noen skoler pekes det på at de har mistet kontakten med klasserommene fordi intercall-systemet er blitt tatt vekk, og erstattet av Lync-systemet: «En enkel ting som å kommunisere til klasserom raskt er ikke tilstede da det ikke er et callingssystem». Varslingsrutiner. I undersøkelsen spurte vi respondentene om virksomhetene hadde egne varslingsrutiner. Det er positivt at et klart flertall oppgir at de har egne varslingsrutiner (76 prosent), men litt urovekkende at nesten 13 prosent oppgir at de ikke har det. 14 prosent av lederne svarer dette, mens 21 prosent av verneombudene ikke vet om virksomheten har egne varslingsrutiner. Barnehagene og hjemmebaserte tjenester kommer best ut her, mens ved bydekkende tjenester, ideelle/private sykehjem og skoler er det relativt få som svarer ja (hhv. 53, 67 og 69 prosent). De som svarte at virksomheten hadde egne varslingsrutiner ble spurt om de var kjent med rutinene. Hele 98 prosent svarer at de er kjent med varslingsrutinene i virksomheten, noe som er veldig positivt. Svarene tyder videre på at varslingsrutinene fungerer ganske bra. Øvelser. Ifølge kommunens handlingsplan for skal virksomhetene øve årlig: «En plan er således ingen garanti for at krisehåndteringen vil fungerer når det trenges. Derfor skal øvelser gjennomføres for å tydeliggjøre roller, kommunikasjonslinjer, planer et. koblet til kommunens og nødetatenes håndtering av kriser og ulykker.» I undersøkelsen spurte vi om virksomhetene hadde hatt en egen beredskapsøvelse. Et klart flertall svarer nei på dette spørsmålet (84 prosent), mens et lite mindretall har hatt beredskapsøvelse (11 prosent). Det er flest representanter fra barnehagene som svarer at de har øvd på beredskapsplanen, men også her er det et lite mindretall som oppgir dette (se faktadel). Hendelser. Vi spurte respondentene om virksomhetene deres har opplevd hendelser/situasjoner som har satt beredskapsapparatet på prøve, i løpet av de siste fem årene. Om lag 42 prosent av respondentene svarer at de har opplevd slike hendelser, og de fleste mener at virksomhetene håndterte hendelsen (e) på en meget god måte (4,9). Samarbeid. Om lag 60 prosent av respondentene oppgir at virksomheten samarbeider med andre i forbindelse med beredskapsarbeidet. Kommunale sykehjem, skoler og barnehager ser ut til å ha mest samarbeid med andre. Respondentene svarer at de har mest samarbeider med virksomheter i egen bydel og HMS-avdelingen. Beredskapsarbeidet på virksomhetsnivå Stavanger kommune

8 Kursing og kompetanseheving. En rekke ansatte i kommunen har gjennomført kurs i ROS-analyse, som har vært et samarbeid mellom kommunen og UiS ( ). Det er primært virksomhetsledere og personer i fagstabene som har deltatt på kursingen. I 2012 ble det vedtatt å styrke grunnberedskapen i kommune. Blant annet ble det avsatt lønnsmidler til en ny beredskapsrådgiver, som arbeider med å utvikle grunnberedskapen i virksomhetene. En viktig del av denne stillingen er å kurse og veilede virksomhetene i beredskap og krisehåndtering. Kursingen av virksomhetene innen oppvekst og levekår startet våren Først ute av virksomhetene var barnehagene, deretter skolene (våren 2014), og alle virksomhetene innen tjenesteområdet skal ha hatt tilbud om kurs innen Gjennomgangen kan tyde på at beredskapskursingen har gitt virksomhetene god drahjelp i beredskapsarbeidet, og virksomhetene gir utrykk for at de hadde et godt utbytte av kursingen. Når det gjelder forskjeller mellom virksomhetene, gir undersøkelsen et blandet bilde, dvs. at det varierer hvem som kommer best ut. Men oppvekstvirksomhetene kommer gjennomgående bedre ut av undersøkelsen enn levekårsvirksomhetene, spesielt barnehagene. Dette kan være en effekt av den pågående kursingen. Imidlertid er det slik at de private barnehagene ikke har deltatt på kurset, men er blant virksomhetstypene som scorer gjennomgående bra i vår undersøkelse. Det er i dag i underkant av 50 private barnehager i Stavanger kommune. Disse er ikke blitt tilbudt et tilsvarende kursopplegg som de kommunale barnehagene. I undersøkelsen svarer 42 prosent at de ikke har deltatt på kurs i krisehåndtering/beredskapsarbeid, mens en like stor andel svarer at de har deltatt på et slikt kurs, men i regi av andre aktører enn kommunen. Samtidig er slik at det er barnehagene som kommer best ut av vår undersøkelse (både kommunale og private). Kommunen kan vurdere å tilby beredskapskurs til de private barnehagene. Det ser ut til å variere i hvilken grad verneombudene får delta på beredskapskursene, dette er opp til den enkelte virksomhetsleder å bestemme. De kursansvarlige har sagt til virksomhetene at det er viktig at ledelse og verneombud deltar, men dataene våre tyder på at en del virksomheter ikke sender verneombudene på beredskapskurs. Kommunen kan vurdere å involvere verneombudene tettere i beredskapsarbeidet, blant annet gjennom å sørge for at de for at de får tilbud om å delta på beredskapskursene Utfordringer. I spørreundersøkelsen spurte vi også virksomhetene om hva som er de største utfordringene for virksomheten mth. beredskap/krisehåndtering, og hva som skal til for å løse disse. Dette går vi nærmere inn på i faktadelen. Én av de virksomhetsspesifikke utfordringene som går igjen, er å nå ut med informasjon til alle ansatte. Res- Beredskapsarbeidet på virksomhetsnivå Stavanger kommune

9 pondentene fra skolene knytter dette opp mot at skolen er fordelt på flere bygg og flere innganger, og at det er vanskelig å varsle lærere og elever, spesielt dersom det ikke finnes et callingssystem. Ved levekårsvirksomhetene knyttes informasjonsutfordringen først og fremst opp mot at det er en meget høy rotasjon av ansatte, gjerne tre skift pr. døgn, samt at mange er ansatte i små stillinger. Flere peker på at det er utfordrende å holde alle oppdatert på planer, varslingsrutiner osv., samt å nå ut med informasjon til alle når noe skjer. Ved bofellesskapene pekes på at de er spesielt sårbare i helger og på nattevakter fordi det er få personer på jobb, og de som er på jobb er gjerne de som er minst erfarne/har lavest stillingsprosent. Tiltak for å håndtere utfordringene. Når det gjelder tiltak for å håndtere utfordringene går følgende momenter igjen, på tvers av virksomhetene: Gode og lett tilgjengelige lokale planer og rutiner som er tydelige og enkle å forstå, regelmessige øvelser, opplæring og stadige repetisjoner av lokale beredskapsprosedyrer (også for vikarer og de med små stillinger). I kommentarfeltene er det mange som gir uttrykk for at det er behov for å øve på planverk, ansvarsdeling og varslingsrutiner, og at øvelser er sentralt for å kunne håndtere utfordringene knyttet til krisehåndtering. Flere gir uttrykk for at det er viktig å sikre en regelmessighet i beredskapsarbeidet, men mange synes det er utfordrende å sette av tid til det. Vi anbefaler kommunen å: sikre at virksomhetene øver årlig, slik det legges opp til i handlings- og økonomiplanen, og sørge for at øvelsene evalueres skriftlig i etterkant sørge for at alle virksomhetene har et varslingssystem, og at de har egne varslingsrutiner se nærmere på ansvarsdelingen mellom linje og stab i forbindelse med beredskapsarbeidet Sørge for at det ikke går for lang tid før avdeling for oppvekst og levekår utarbeider en egen avdelings-ros og en beredskapsplan forsøke å klargjøre hva som ligger i en oppdatering av ROS-analyser og beredskapsplaner, dvs. hvor omfattende en oppdatering trenger å være, og ta stilling til om minimumskravet til oppdatering bør være likt for sentrale og lokale ROS-analyser og krisehåndteringsplaner. Beredskapsarbeidet på virksomhetsnivå Stavanger kommune

10 Rådmannens kommentar, datert Rogaland Revisjon IKS har foretatt en grundig gjennomgang av beredskapsarbeidet på virksomhetsnivå i Stavanger kommune. Rapporten er grundig og belyser sentrale forhold som skal sikre viktige deler av kommunens grunnberedskap. Revisjonsrapporten tegner langt på vei et bilde som er sammenfallende med rådmannens oppfatning av status. Det er utfordrende for virksomhetene å prioritere beredskapsarbeid i tilstrekkelig grad og dette er også bakgrunnen for at rådmannen foreslo å styrke nettopp denne delen av beredskapsarbeidet i forbindelse med behandlingen av handlings- og økonomiplanen i Rådmannen vil bemerke at det er iverksatt tiltak for å håndtere de fleste av utfordringene rapporten kommenterer. Dette ble iverksatt fra om med 2013 og løper ut Gjennom disse tiltakene, får samtlige virksomheter i Oppvekst og levekår en kursrekke med: Gjennomføring av Risiko- og sårbarhetsanalyser Beredskapsplanlegging Øvelser Som Revisjonen også bemerker, er tilbakemeldingene fra deltakerne i dette programmet svært positive og rådmannen har også sett gode effekter allerede i de virksomhetstypene som til nå har deltatt (barnehager og skoler). I det videre arbeid med å styrke kommunens grunnberedskap vil revisjonsrapportens anbefalinger også være et godt bidrag. Beredskapsarbeidet på virksomhetsnivå Stavanger kommune

11 Beredskapsarbeidet på virksomhetsnivå Stavanger kommune

12 Formålet med dette prosjektet er å vurdere beredskapen i kommunen på virksomhetsnivå. Problemstillinger som kan være aktuelle for å besvare hovedproblemstillingen: Har virksomhetene en egen beredskapsplan som er basert på en forutgående risiko- og sårbarhetsanalyse? Hvordan er beredskapsarbeidet forankret internt i den enkelte virksomhet? Er ansvarsdelingen klar i en krise- eller beredskapssituasjon? Mellom virksomhet og sentraladministrasjon, og internt i virksomheten? Hvilket varslingssystem har virksomhetene, og hvordan er varslingsrutinene? I hvilken grad øves det, hva er utgangspunktet for øvelsene, og hvordan lærer man av dem? I hvilken grad samarbeider virksomhetene seg i mellom, eller med andre aktører, i forbindelse med beredskapsarbeidet? Er det forskjeller i innretningen på beredskapsarbeidet i de ulike virksomhetene? o Er det eksempelvis forskjeller i beredskapen til de virksomhetene som har fått oppfølging av beredskapsavdelingen og de som ikke har fått det. Revisjonskriteriene er krav eller forventninger som brukes for å vurdere funnene i undersøkelsene. Disse finnes i rapportens vedleggsdel, og er også gjengitt i faktadelen. Beredskapsarbeidet på virksomhetsnivå Stavanger kommune

13 Høsten 2011 trådte sivilbeskyttelsesloven i kraft. Denne stiller krav til kommunens beredskap og forberedelser på et overordnet nivå. Med loven ble kommunene pålagt et større ansvar enn tidligere for befolkningens sikkerhet og trygghet 1. Blant annet skal kommunen gjennomføre en helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse, og med utgangspunkt i denne skal kommunen utarbeide en overordnet beredskapsplan. Det stilles også krav til opplæring og øvelser. Forskriften legger opp til at risiko- og sårbarhetsanalysen skal oppdateres i takt med revisjon av kommunedelplaner og ellers ved endringer i risiko- og sårbarhetsbildet. Dette innebærer minimum hvert fjerde år. Beredskapsplanen skal til enhver tid være oppdatert, som et minimum skal den revideres en gang per år, mens det skal avholdes øvelser minimum annethvert år. Det er ikke det overordnede beredskapsarbeidet i kommunen som er objektet for denne undersøkelsen. I dette prosjektet går vi først og fremst inn på beredskapsarbeidet på virksomhetsnivå. I kommunens siste års handlings- og økonomiplaner stilles det en rekke krav til virksomhetenes beredskapsarbeid, som at alle virksomhetene skal ha egne ROS-analyser og beredskapsplaner, og at det skal øves jevnlig 2. Det metodiske hovedgrepet i dette prosjektet har vært en stor spørreundersøkelse rettet mot virksomhetene innen oppvekst og levekår. Spørreundersøkelsen ble sendt ut til virksomhetsledere, mellomledere og verneombud innen sektoren. I del går vi nærmere inn på hvem og hvor mange som har svart. Del dreier seg om ROSanalyser, mens vi går nærmere inn på beredskapsplanarbeidet i del Del omhandler ansvarsdeling, mens del dreier seg om varsling i forbindelse med beredskap og krisehåndtering. I del og ser vi nærmere på i hvilken grad virksomhetene øver på beredskapsplanen, og om de har opplevd hendelser som har satt beredskapsapparatet på prøve. I del undersøker vi i hvilken grad virksomhetene samarbeider med andre i beredskapsarbeidet, og hvem de samarbeider med, mens del dreier seg om kursing og kompetanseheving på feltet. Helt til slutt, i del ser vi nærmere på hva respondentene opplever som de største utfordringene mht. krisehåndtering. I flere av kapitlene ser vi nærmere på hvordan de ulike fasene av beredskapsarbeidet er forankret i virksomhetene. 1 Se lov og forskrift om kommunal beredskapsplikt. 2 Dette blir beskrevet mer utførlig i teksten under. Beredskapsarbeidet på virksomhetsnivå Stavanger kommune

14 Spørreundersøkelsen ble sendt ut til 657 personer og vi fikk inn 320 svar, dvs. en svarprosent på 49 prosent. I figuren under viser vi svarfordelingen blant de ulike virksomhetstypene. Figur 1 Svarfordeling ulike typer virksomheter (N = 316) 3 10% 2% 12% 6% 3% 7% 7% Kommunal barnehage 16% Privat barnehage Skole 6% Kommunalt sykehjem Privat/ideelt sykehjem Hjemmebaserte tjenester Bokollektiv/bofellesskap HSK og NAV 32% Bydekkende virksomhet Annet Vi ser at barnehage og skole utgjør litt over halvparten av respondentene, ellers er svarene spredt på ulike virksomheter, primært innen levekår. Kommentar: Bydekkende tjenester er tjenester som Ungdom og Fritid, Barnevernet, K46, Embo, arbeidstreningsseksjonen, dagsenter- og avlastningsseksjonen, flyktningekontoret, fysio- og ergoterapiseksjonen, krisesenteret, rehabiliteringsseksjonen, tekniske hjemmetjenester, Stavanger hjemmehjelp mm. Vi sendte undersøkelsen til ledere, mellomledere og verneombud ved virksomhetene. Svarfordelingen vises i figuren under. 3 Antall respondenter varierer fra 2 og 5 på hhv. NAV og HSKene, til 50 og 100 på henholdsvis kommunal barnehage og skole. Ellers er det 9 respondenter fra ideelle/private sykehjem, 21 respondenter fra kommunale sykehjem, 20 fra privat barnehage og hjemmebaserte tjenester, 37 fra bokollektiv/bofellesskap, 31 fra bydekkende og 21 som har krysset av for annet. Beredskapsarbeidet på virksomhetsnivå Stavanger kommune

15 Figur 2 Funksjonsinndeling (N= 316) 23,7% 46,2% Leder Mellomleder Verneombud 29,4% Verneombudene skal ivareta de ansattes interesser i saker som angår arbeidsmiljø og helse- miljø og sikkerhet, og de har som regel en sentral rolle i beredskapsarbeidet i virksomhetene 4. Det er for øvrig en meget tett kobling mellom HMS og beredskap, spesielt på virksomhetsnivå. Dette går vi nærmere inn på i rapportens vedleggsdel. Svarene fra verneombudene utgjør om lag en fjerdedel av svarene. Vi sendte imidlertid ut spørreundersøkelsen til 250 verneombud og 75 av disse svarte, dvs. at svarprosenten er nokså lav for denne gruppen (30 prosent). En mer finkornet svarfordeling finnes i rapportens vedleggsdel. ROS-analyse er en forkortelse for risiko- og sårbarhetsanalyse. ROS-analysen er i hovedsak en kvalitativ risikovurdering, bygget på faglig skjønn og egen erfaring. 5 Det er en strukturert kartlegging av sannsynlighet for, og konsekvenser av, en uønsket hendelse. I kommunens ROS-veileder gis det følgende eksempler på uønskede hendelser: Det kan være alt fra personskader, feilmedisinering, høyt sykefravær, personellmangel til strømbrudd, telefonbrudd, nedetid i IT-system, flom, trusler og terror. Sagt på en litt annen måte er en ROS-analyse en strukturert kartlegging og vurdering av følgende spørsmål: «Hva kan gå galt hos oss? Hva er årsakene til at det kan gå galt? Hva vil konsekvensene bli dersom det går galt? 4 Opplyst i intervju. 5 Kilde: Stavanger kommunes veileder i risiko- og sårbarhetsanalyse, Beredskapsarbeidet på virksomhetsnivå Stavanger kommune

16 Hva kan vi gjøre med det? 6» Det kan være flere grunner til at man velger å gjennomføre en ROS-analyse, blant annet å få en oversikt over uønskede hendelser, bevisstgjøre de ansatte om risiko og sårbarhet i virksomhetene, redusere uønskede hendelser, prioritere hva man skal jobbe med for å redusere risiko og sårbarhet i virksomheten mm. (veileder). I 2012 gikk Stavanger sammen med Sandnes, Sola og Randaberg for å utarbeide en helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse for Stavangerregionen 7. Denne omfatter uønskede hendelser som kan ramme to eller flere av kommune samtidig, samt uønskede hendelser som er felles for kommunene. Hendelser som er særskilte for kommunene omfattes av kommunespesifikke risiko- og sårbarhetsanalyser. Både den regionale- og den kommunale ROSen for Stavanger ble utarbeidet i Det legges opp til en revidering av ROS-analysene hvert fjerde år, i tråd med kravet i forskriften. Hver virksomhet og avdeling skal ha oversikt over risiko innen eget ansvarsområde. Senest i 2013 skal alle avdelinger og virksomheter ha utført en egen ROS-analyse. Denne skal danne grunnlaget for utarbeidelse av beredskapsplaner og eventuelle tiltak 8. ROS-analysen skal oppdateres jevnlig, minimum en gang pr år. 9 6 Samme kilde. 7 Kommunene har i flere år samarbeidet uformelt om spørsmål og utfordringer knyttet til samfunnssikkerhet og beredskap. I 2006/2007 ble det gjennomført en felles risiko og sårbarhetsanalyse for Stavangerregionen. Dette samarbeidet ble formalisert i form av en avtale om regionalt samarbeid om samfunnssikkerhet inngått mellom rådmennene i kommunene, gjeldende fra januar 8 HØP og HØP Kommunens mal for ROS-analyser., januar Beredskapsarbeidet på virksomhetsnivå Stavanger kommune

17 Figur 3 Har virksomheten din utarbeidet en egen risiko- og sårbarhetsanalyse (ROSanalyse)? (N= 315) Undersøkelsen tyder på at de aller fleste virksomhetene har utarbeidet en egen risikoog sårbarhetsanalyse. Det er nokså små forskjeller mellom svarene fra de ulike virksomhetene og de ulike ansattgruppene: 90 prosent av lederne svarer ja på dette spørsmålet, mens hhv. 86 og 81 prosent av mellomledere og verneombud svarer det samme. Kommunale barnehager, hjemmebaserte tjenester og helse- og sosialkontor har høyest andel (94, 95 og 100 % 10 ) I kommentarfeltet skriver flere at både ROSen og beredskapsplanen er under utarbeidelse: «Vi er i en prosess for øyeblikket, og arbeider med å få på plass gode rutiner for flere mulige scenarioer». I kommentarene gir noen uttrykk for at de kunne seg mer drahjelp i arbeidet med ROSanalyser og planverk. Kommentar fra privat barnehage: «Jeg synes at disse planene kunne vært sentrale med en liten grad av lokal tilpasning, synes det er unødvendig tidsbruk at hver barnehage skal utarbeide og oppdatere egne planer». Det blir gitt uttrykk for lignende forhold ved enkelte skoler og barnehager. Men flere gir også uttrykk for at de har deltatt på beredskapskurs i regi av kommunen, og at dette har gitt dem god drahjelp i beredskapsarbeidet. Vi får videre opplyst at de private barnehagene i april 2014 fikk tilsendt kommunens maler for ROS-analyser og beredskapsplaner. Det vurderes også om de skal få tilbud om kurs, etter at de kommunale virksomhetene er ferdige med sine kurs. Verneombudene understreker at kvaliteten på ROS-analysene varierer en god del, og flere gir uttrykk for at dette ikke er en særlig prioritert oppgave i mange virksomheter 11. Verneombudene mener at det er viktig at de deltar aktivt i beredskapsarbeidet, og noen opplever at de må presse på for at arbeidet skal bli gjort: «Min erfaring er at mel av 5 personer. Få respondenter i denne gruppen. 11 Jf. tilbakemeldinger fra verneombudene i forbindelse med vår presentasjon av foreløpige funn for to hovedverneombud og et utvalg andre verneombud, til sammen åtte personer, 7. mai Beredskapsarbeidet på virksomhetsnivå Stavanger kommune

18 ding fra rådmann (om krav til ROS, beredskapsplan og øvelser, vår anm.) ikke har nådd helt fram til ledere på virksomhetsnivå. Verneombud må engasjere seg. (..) Hvis verneombud ikke er aktiv kan systemet forvitre.» De som svarte ja på spørsmål om de hadde ROS-analyse fikk spørsmål om når ROSanalysen sist ble oppdatert. Figuren under viser at de aller fleste har oppdatert ROSanalysen i løpet av de siste 12 månedene. Figur 4 Når ble ROS-analysen sist oppdatert? (N=264) Hele 90 % av verneombudene oppgir at analysen ble oppdatert i løpet av de siste 12 månedene, mens 78 prosent av virksomhetslederne svarer det samme. Verneombudene gir imidlertid uttrykk for at der usikre på hva en årlig oppdatering faktisk innebærer: «Hva ligger i begrepet oppdatering? Hvordan skal oppdateringen skje?» Forankring. I undersøkelsen spurte vi respondenten om hvordan ROS-arbeidet var forankret i resten av virksomheten, dvs. hvem som har vært involvert i arbeidet med analysen. Svarene gjengis i figuren under. Beredskapsarbeidet på virksomhetsnivå Stavanger kommune

19 Figur 5 Hvem var involvert i arbeidet med ROS-analysen (det er mulig å sette flere kryss) (N=270) Svarene tyder på at arbeidet med ROS-analysen har en nokså bred forankring i de fleste virksomhetene. De samme trendene viser seg når vi ser på svarene fra de tre ansattgruppene Fra barnehagene svarer om lag 50 prosent at de involverer alle ansatte i arbeidet med ROS-analysen. Svarene tyder på at det er mindre vanlig å involvere hele personalgruppen innenfor levekårsvirksomhetene (Kommunale sykehjem 6 prosent, ideelle/private sykehjem 25 prosent, og mellom 13 og 17 prosent for hhv. bofellesskap og hjemmebaserte tjenester). Bruk av HMS-gruppa ser ut til å være vanligst i skole, kommunale barnehager og sykehjem (alle over 80 prosent). Dette ser ikke ut til å være like vanlig i private barnehager og private/ideelle sykehjem (38 prosent). Selv om undersøkelsen indikerer bred involvering av verneombud og ansatte i ROSarbeidet, forteller et utvalg verneombud at de er for lite involverte i beredskapsarbeidet 12. En av deltakerne sa det slik: Hva ligger i begrepet involvert? Jeg leste gjennom ROSen og signert og var dermed involvert. Men jeg har ikke deltatt aktivt i prosessen.» Eller: «Mange verneombud har kjennskap til ROSen, men blir ikke direkte involvert.» Tilbakemeldingene tyder på at verneombudene ønsker å være en mer aktiv deltaker i hele beredskapsprosessen. Samtidig forteller verneombudene at det er betydelige forskjeller mellom virksomhetene mht. involvering. Det gis eksempler på virksomheter der verneombud «er godt representert, og deltar aktivt i prosessen.» 12 Jf. tilbakemeldinger fra verneombudene i forbindelse med vår presentasjon av foreløpige funn for to hovedverneombud og et utvalg andre verneombud, til sammen åtte personer. Beredskapsarbeidet på virksomhetsnivå Stavanger kommune

20 Etter tilbakemeldingene fra verneombudene gikk vi inn i svarene i undersøkelsen på ny, for å se om svarene gjennom hele undersøkelsen kan være med på å si noe om verneombudenes involvering. Vi har sett nærmere på hvor mange verneombud som har svart vet ikke på spørsmålene, sammenlignet med de to ledergruppene. Dette gir et bilde av hvor god kjennskap verneombudene har til beredskapsarbeidet på virksomhetsnivå, og kan igjen være en indikasjon på hvor involverte de har vært i beredskapsarbeidet. Etter vår vurdering er dette med på å støtte inntrykket av at en del verneombud er lite involvert i beredskapsarbeidet. Dette er basert på følgende observasjoner: 12 prosent av verneombudene og mellomleder svarer vet ikke på spørsmål om virksomheten har en egen beredskapsplan. 5 prosent (7 personer) av virksomhetslederne og 13 prosent av mellomlederne svarer det samme. Det er for øvrig overraskende at 7 virksomhetsledere og 12 mellomledere svarer at de ikke vet om egen virksomhet har en beredskapsplan. 23 prosent av verneombudene vet ikke når beredskapsplanen er oppdatert. Dette gjelder kun de som har svart ja på spørsmålet om de har en beredskapsplan 13. Tilsvarende tall for ledere og mellomledere er hhv. 7 og 10 prosent. 33 % av verneombudene som har svart ja på at de har en beredskapsplan, vet ikke om den er basert på en forutgående ROS-analyse. Tilsvarende tall for virksomhetsledere og mellomledere er hhv. 9 og 23 prosent. På spørsmål om virksomheten har egne varslingsrutiner, svarer 21 prosent av verneombudene, vet ikke.. Tilsvarende tall for virksomhetsledere om mellomledere er hhv. 4 og 14 prosent. Igjen er det grunn til å understreke at det er en del virksomhetsledere og mellomledere som svarer at de ikke vet om virksomheten har egne varslingsrutiner. 41 prosent av verneombudene svarer at de ikke vet om virksomheten samarbeider med andre i forbindelse med beredskapsarbeidet. Tilsvarende tall for ledere og mellomledere er 9 og 28 prosent. 48 prosent av verneombudene svarer at de ikke vet om representanter fra virksomheten har deltatt på kurs i krisehåndtering. Verneombudene mener de bør være sterkere involvert i beredskapsarbeidet, bør informeres bedre om relevante kurs og samarbeidsmøter, og peker på at de er en viktig ressurs som virksomhetene bør benytte seg bedre av. Helt til slutt ønsker vi å påpeke at det er færrest vet ikke-svar blant (alle) svarene fra skole og barnehage, og flest vet innen levekår som svarer vet ikke. Det kan altså se ut til at oppvekst-virksomhetene har bedre kjennskap til beredskapsarbeidet enn levekårvirksomhetene. Unntaket her er kommunale sykehjem, der det er gjennomgående få som svarer vet ikke. Én mulig forklaring på denne forskjellen er at det er barnehage og 13 Dvs. at har vi tatt bort de som har svart nei eller vet ikke på dette spørsmålet. Beredskapsarbeidet på virksomhetsnivå Stavanger kommune

21 skole som har blitt kurset først (2013 og vår 2014, se under). Levekårvirksomhetene står for tur høsten 2014) 14. Beredskapsplan skal tilpasses hver virksomhets ROS-analyse, og skal gjennomføres i etterkant av ROS-analysen. Planen skal være et hjelpemiddel for å kunne reagere rasjonelt og effektivt i en krise. Beredskapsplanen skal inneholde en generell del om organisering, personal, varsling og ressursoversikt mm. Den skal inneholde en informasjonsstrategi, omsorg for rammede og berørte, koordinering og fullmakter, samt tiltakskort for konkrete hendelser som beskrevet i ROS-analysen 15 En god beredskapsplan sikrer færre tilfeldige avgjørelser i en krise 16. I beredskapsplanen skal det stå: Hva som skal gjøres Hvem skal gjøre det Hvordan det skal gjøres I hvilken rekkefølge det skal gjøres Plan for krisehåndtering er den overordnede plan for krisesituasjoner innenfor Stavanger kommunes ansvarsområde. «Den skal være et hjelpemiddel ved ulykker og andre påkjenninger som går ut over det som regnes som normalrisiko og normalbelastning i fredstid. Hovedmålet med planen er at de som befinner seg i en krisesituasjon får riktig og best mulig hjelp raskest mulig 17.» Ifølge kommunens krisehåndteringsplan skal planen evalueres og oppdateres ved behov. Ansvaret ligger hos beredskapssjefen. Plan for krisehåndtering ble sist revidert 2010, og det tas sikte på en ny revidering i 2014/2015. Fremover tas det sikte på å revidere planen hvert fjerde år 18. Ifølge lov om kommunal beredskapsplikt skal beredskapsplanen være oppdatert minst én gang per år. Varslingslistene og nødnummer revideres imidlertid fortløpende, ved endringer av telefonnummer, utskifting av nøkkelpersoner etc. 14 Det er en noe høyere andel verneombud i skole og barnehage sammenlignet med levekårsektorene, slik at høy andel verneombudsvar innen levekår ikke er en mulig forklaring. 15 Kilde: Powerpointpresentasjonen Beredskapskurs for Oppvekst og levekår, Beredskapsplaner, Samme kilde. 17 Plan for krisehåndtering, revidert utgave Opplyst av beredskapssjefen i intervju den Beredskapsarbeidet på virksomhetsnivå Stavanger kommune

22 Beredskapssjefen hevder at krisehåndteringsplanen står like godt i dag som i 2010, og at det først og fremst er viktige erfaringer fra øvelser eller konkrete hendelser som bør være utslagsgivende for hyppigere endringer: «Vi skal ikke oppdatere for å oppdatere.» En revidering av planen vil bli gjort med utgangspunkt i regional og kommunal ROSanalyse (2013). Neste steg er å utarbeide beredskapsanalyser. Dette arbeidet foregår i fire faser og skal gjøres i samarbeid mellom de fire kommunene, nødetatene og viktige samfunnsaktører med beredskapsansvar. Deretter skal en revidert utgave av krisehåndteringsplanen utarbeides. Virksomhetsledere og avdelingsledere har hver sitt trykte eksemplar av Plan for krisehåndtering. På planens bakside er det en lomme som inneholder kommunens varslingsliste. Denne oppdateres hvert år og sendes ut i intern post eller kan bestilles fra avdeling for samfunnssikkerhet og beredskap 19. Den er også tilgjengelig på intranettet. Med utgangspunkt i den overordnende kriseplanen skal den enkelte avdeling og virksomhet lage sin egen krise- eller beredskapsplan. Oftest er uønskede hendelser av en slik karakter at virksomheten selv kan håndtere disse. Det samsvarer med ansvarsprinsippet at hver virksomhet lager sin egen kriseplan 20. Planen danner grunnlaget for beredskapsplanen på virksomhetsnivå (samme kilde). «Virksomhetene skal til enhver tid ha oppdaterte beredskapsplaner i forhold til de risikofaktorer knyttet til eget ansvarsområde». Ifølge handlings- og økonomiplan for skal alle avdelinger ha utarbeidet ny, evt. revidert, sin risiko- og sårbarhetsanalyse (ROS) innen 2011, med utgangspunkt i arbeidet som er utført sentralt. I løpet av 2012 skal avdelingene ha utarbeidet en ny, eventuelt revidert beredskapsplan, også denne basert på kommunens overordnede planverk 21. I de to neste handlings- og økonomiplanene er denne tidsfristen endret til 2013, både for ROS og beredskapsplan 22. Med avdelinger menes Personal og organisasjon, Kultur og byutvikling, Bymiljø og utbygging, Oppvekst og levekår, Økonomi og kommunikasjon. I løpet av 2013 skal alle virksomheter ha på plass virksomhetens beredskapsplan, som er basert på avdelingens beredskapsplan Kilde: Powerpointpresentasjonen Beredskapskurs for Oppvekst og levekår, Beredskapsplaner, Samme kilde. 21 HØP Se HØP og HØP Beredskapsarbeidet på virksomhetsnivå Stavanger kommune

23 Beredskapsplanen skal oppdateres etter behov, men minimum én gang pr. år 24. Ifølge kursmateriellet fra kommunens beredskapskurs kan oppdateringer skje i forbindelse med utskifting av nøkkelpersoner, i etterkant av en oppdatering av ROS-analysen, i forbindelse med avvikshåndtering mm 25. Avdeling for oppvekst og levekår har pr. i dag (april 2014) ingen ROS-analyse og beredskapsplan for tjenesteområdenivået. Vi får opplyst at direktøren avventer en slik ROS-analyse til etter at virksomhetene har ferdigstilt sine ROS-analyser i Som vi kommer tilbake til, pågår det et omfattende arbeid med ROS-analyser og beredskapsplaner på virksomhetsnivå, som innebærer nye/reviderte ROS-analyser innen Planen videre er at virksomhetenes ROSanalyser skal sammenfattes for hvert fagområde, dvs. skole, barnehage, hjemmebaserte tjenester, institusjonstjenester osv. Dermed vil en kunne få en oversikt fagområdenes samlede risiko, som igjen vil gi en oversikt over de mest sentrale risikoer på tjenesteområdenivå. Samtidig ønsker man å se tjenesområdets risiko opp mot ROS-analyser som er gjennomført på overordnet nivå (regional og kommunal ROS). Med bakgrunn i gjennomførte ROS-analyser skal det utarbeides en beredskapsplan for de ulike nivåer. Stavanger opererer med tre nivåer: 1. Taktisk Virksomhetsnivå 2. Operativt Tjenesteområdenivå Rådmannsnivå 3. Strategisk Ordfører På operativt nivå har kommunen utarbeidet Plan for krisehåndtering. Vi får opplyst fra direktør for oppvekst og levekår at denne i stor grad også dekker tjenesteområdene 26. «Eventuelle tillegg kan dreie seg om det som er spesielt/spesifikt for OL, BMU osv.» Det blir pekt på at tillegget vil være på noen ganske få sider, og det omfatter tiltak som Oppvekst og levekår skal iverksette om direktøren setter krisestab (møtested, rollefordeling, varslingslister osv.). I undersøkelsen spurte vi respondentene om virksomheten har en egen beredskapsplan. Også her svarer hoveddelen ja på dette spørsmålet, men noen flere svarer nei og vet ikke, sammenlignet med spørsmål om de har en egen ROS-analyse. 24 Jf. kommunens mal for beredskapsplaner, Beredskapsplan for Solsiden skole Kilde: Powerpointpresentasjonen Beredskapskurs for Oppvekst og levekår, Beredskapsplaner, Jf. epost Beredskapsarbeidet på virksomhetsnivå Stavanger kommune

24 Figur 6 Har virksomheten din en egen beredskapsplan/krisehåndteringsplan? (N=313) Andelen som svarer ja på dette spørsmålet er nokså likt, uavhengig av om det er leder, mellomleder eller verneombud som svarer. Kommentarene kan tyde på at beredskapsplanen er under utarbeidelse i flere virksomheter. Andre har tatt i bruk tiltakskort (eks. ett for tiltak ved ulykke/skade, ett for tiltak dersom barn forsvinner fra barnehagen eller på tur, ett for rutiner for utflukter osv.). «Dette blir mottatt bra fordi det er kortfattet informasjon som kan brukes fort når eventuelle hendelser oppstår. ROS-analyser er lange og blir oftest ikke lest. Om dette er et supplement eller en erstatning for en beredskapsplanen sier ikke kommentarene noe om. Kommentarene kan også tyde på at enkelte virksomheter har en egen ROS-analyse, men bruker kommunens krisehåndteringsplan, i stedet for å ha en egen. I figuren under ser vi på forskjellene mellom virksomhetene. Figur 7 Har virksomheten din en egen beredskapsplan/krisehåndteringsplan? (N=313) 100,0% 80,0% 60,0% 40,0% 20,0% 76% 67% 83% 92% 100% 58% 79% 45% Vet ikke Nei Ja 0,0% Beredskapsarbeidet på virksomhetsnivå Stavanger kommune

25 Vi ser at det er oppvekstvirksomhetene som kommer best ut her. Alle de private barnehagene oppgir at de har en egen beredskapsplan. Når det gjelder oppdatering av beredskapsplanen er bildet nokså likt oppdatering av ROS-analysen. Figur 8 Når ble beredskapsplanen sist oppdatert? (=240) I bydekkende tjenester, hjemmetjenester og ideelle/private sykehjem er det færrest som svarer at de har oppdatert planen i løpet av de 12 siste månedene. Det er også innen disse virksomhetstypene at færrest svarer at de har en beredskapsplan. Men det er en høy andel fra bydekkende tjenester og i hjemmetjenester som svarer vet ikke på dette spørsmålet (om lag 20 prosent). Svarene tyder på at også arbeidet med beredskapsplan har en nokså bred forankring i virksomhetene. Som regel er ledelsen, verneombud og HMS-gruppen involvert, og i en del virksomheter er alle ansatte involvert i arbeidet 27. Vi spurte respondentene som svarte ja til at de hadde en beredskapsplan, om beredskapsplanen deres var utarbeidet på bakgrunn av en forutgående risiko- og sårbarhetsanalyse. Det er sentralt i beredskapstenkningen at det skal være en klar kobling mellom disse dokumentene, dvs. at risikoforståelsen dannes i forbindelse med ROSanalysene, og deretter utdypes de viktigste forholdene i beredskapsplanen. 27 Det var en teknisk feil med dette spørsmålet, det skulle være et flervalgsspørsmål, men det var bare mulig å sette et kryss. Dette ble påpekt av flere respondenter. Både de kvantitative svarene og kommentarene indikerer at det er vanlig at ledelsen, verneombud og hms-gruppe er de mest sentrale i arbeidet med beredskapsplanen, gjerne supplert med noen utvalgte ansatte. Beredskapsarbeidet på virksomhetsnivå Stavanger kommune

26 Figur 9 Er beredskapsplanen/krisehåndteringsplanen utarbeidet på bakgrunn av en forutgående risiko- og sårbarhetsanalyse (ROS-analyse)? (N=240) De fleste svarer også ja på dette spørsmålet, men nesten 40 prosent svarer nei eller vet ikke. Det er flest virksomhetsledere som svarer nei på dette spørsmålet (24 prosent), mens det er flest verneombud som svarer vet ikke (33 prosent). I figuren under ser vi nærmere på forskjellene mellom virksomhetene. Figur 10 Er beredskapsplanen/krisehåndteringsplanen utarbeidet på bakgrunn av en forutgående risiko- og sårbarhetsanalyse (ROS-analyse)? Sektorvis fordeling 28 Et klart flertall svarer at de har utarbeidet en egen ROS-analyse (86 prosent av de spurte). Om lag 11 prosent svarer at de ikke har utarbeidet en egen ROS-analyse, men flere svarer i kommentarfeltene at de inne i en prosess med å utarbeide ROS-analyser. 28 N er hhv. 16, 6, 79, 46, 19, 11, 27, 14, 5 og 14 Beredskapsarbeidet på virksomhetsnivå Stavanger kommune

27 ROS-analysen skal oppdateres jevnlig, minimum én gang pr. år. Svarene i undersøkelsen tyder på at de aller fleste virksomhetene oppdaterer ROS-analysen årlig (80 % svarer dette). Noen ganske få (3,5 prosent) svarer at det er to år eller mer siden de oppdaterte ROS-analysen sist. Forankring. Undersøkelsen tyder på at arbeidet med ROS-analysene har en bred forankring i de fleste virksomhetene. Men selv om undersøkelsen indikerer bred involvering av verneombud og ansatte i ROS-arbeidet, gir flere sentrale verneombud uttrykk for at de er for lite involverte i beredskapsarbeidet. Undersøkelsen viser også at andelen som svarer vet ikke på en del sentrale spørsmål, er langt høyere blant verneombudene enn blant ledelsen. Dette kan også tyde på liten involvering i beredskapsarbeidet for noen av verneombudene. Verneombudene ønsker å være en mer aktiv deltaker i hele beredskapsprosessen, men understreker samtidig at det er betydelige forskjeller mellom virksomhetene mht. involvering. Undersøkelsen kan også tyde på at det er forskjeller mellom verneombudene hvor aktive de er. For eksempel var det bare 30 prosent av verneombudene som svarte på vår undersøkelse. Etter vår vurdering er det viktig at verneombudene, som ansattes representant i arbeidsmiljøsaker, får en aktiv rolle i beredskapsarbeidet. Men her påhviler det et ansvar både for virksomhetslederne og verneombudene selv. Beredskapsplan. Risikoforståelsen som dannes i ROS-analysen skal utdypes i beredskapsplanen. Denne planen skal være et hjelpemiddel for å kunne reagere rasjonelt og effektiv i en krise. I beredskapsplanen skal det stå hva som skal gjøres, hvem som skal gjøre det, hvordan det skal gjøres, og i hvilken rekkefølge det skal gjøres. Ifølge kommunens handlings- og økonomiplan skal alle virksomheter ha på plass en beredskapsplan innen Et klart flertall svarer at de har utarbeidet en egen beredskapsplan (78 prosent). Men noen flere svarer nei (13 %) og vet ikke (10 %) på dette spørsmålet sammenlignet med ROS-spørsmålet. Kommentarene kan tyde på at beredskapsplanen er under utarbeidelse i flere virksomheter. Det er virksomhetene innen oppvekst som kommer best ut her. For eksempel oppgir alle de private barnehagene at de har en egen beredskapsplan, og andelen er også høy i kommunale barnehager. Beredskapsplanen skal oppdateres etter behov, men minimum én gang pr. år. Tilbakemeldingene i undersøkelsen tyder på at de aller fleste oppdaterer beredskapsplanen årlig (71 %). Innen bydekkende tjenester, hjemmetjenester og ideelle/private sykehjem er det færrest som svarer at de har oppdatert planen det siste året. Det er også innen disse virksomhetene at færrest svarer at de har beredskapsplan. Ifølge handlings- og økonomiplanene skal virksomhetenes beredskapsplan være basert på avdelingens (Oppvekst og levekår) beredskapsplan, som igjen skal være basert på kommunens krisehåndteringsplan. Ifølge HØPen for skal avdelingens ROS- Beredskapsarbeidet på virksomhetsnivå Stavanger kommune

28 analyse være utarbeidet innen 2011, og beredskapsplanen innen I de senere handlings- og økonomiplanene er denne tidsfristen endret til Avdeling for oppvekst og levekår har pr. i dag (april 2014) ingen ROS-analyse og beredskapsplan for tjenesteområdenivået. Vi får opplyst at direktøren avventer en avdelings-ros til virksomhetene har ferdigstilt sine ROS-analyser i 2015, og baserer avdelings-rosen på disse. Deretter skal beredskapsplanen utarbeides. Etter vår vurdering kan det være fornuftig med en bottom-up-prosess når avdelingen likevel ikke har nådd den fastsatte tidsfristen. Samtidig ønsker vi å understreke at det er viktig at det ikke går for lang tid før avdelings-rosen og avdelingsplanen er på plass. I og med at de aller fleste virksomheter har utarbeidet både ROS og beredskapsplan, er det ikke sikkert det er nødvendig å vente til 2015/2016. Ifølge lov om kommunal beredskapsplikt skal beredskapsplanen oppdateres og revideres minimum én gang i året. Kommunens plan for krisehåndtering ble sist revidert i 2010, og det tas sikte på en ny revidering i 2014/2015, i etterkant av ferdigstillelse av kommune-rosen og beredskapsanalyser. Kommunens kriseledelse gjennomfører hyppige øvelser og beredskapssjefen hevder at erfaringene derfra gjør at planen står like godt i dag som for fire år siden. Han peker på at det først og fremst er viktig at det er erfaringer fra øvelser eller konkrete hendelser som bør være utslagsgivende for endringer, ikke kalenderdatoen. Varslingslistene oppdateres imidlertid fortløpende. Gjennomgangen vår tyder på at det ikke er helt klart hva som ligger i en oppdatering og revidering, dvs. hvor omfattende det må være. Ifølge Fylkesmannen bør man som et minimum ha en årlig refleksjon rundt behovet for en revidering, vurdere om planen er god nok, og dokumenterer dette. Dette kan kommunene i prinsippet gjøre i årevis, helt frem til øvelser, hendelser, internkontroll eller tilsyn avdekker svakheter ved planen. En revisjon vil også være naturlig dersom nytt hjemmelsgrunnlag endrer forutsetningene for planen. Kommunen legger opp til et hyppigere oppdateringstempo for virksomhetene, sammenlignet med kommunens overordnede beredskapsdokumenter. Forventningen til virksomhetene er at de skal oppdatere beredskapsplan og ROS-analyse årlig, mens det legges opp til at kommune-rosen og kommunens krisehåndteringsplan skal oppdateres hvert fjerde år (minimumskravet til kommune-rosen er hvert fjerde år). Et sentralt moment i beredskapstenkningen er at det skal være en klar kobling mellom ROS-analyse og beredskapsplan. I undersøkelsen spurte vi respondentene om beredskapsplanen var utarbeidet på bakgrunn av en forutgående ROS-analyse. Hoveddelen av respondentene svarer ja på dette spørsmålet. Men andelen som svarer nei og vet ikke, er relativt høy. Det er flest virksomhetsledere som svarer nei på dette spørsmålet, mens det er flest verneombud som svarer vet ikke. Dette kan tyde på at en relativt høy andel av respondentene ikke har et bevisst forhold til koblingen mellom ROS-analysen og beredskapsplanen. Men det kan også tenkes at mange ikke helt har begrepene og Beredskapsarbeidet på virksomhetsnivå Stavanger kommune

29 tekningen «under huden», ettersom planarbeidet er relativt nytt for mange virksomheter. I intervjuene peker flere på at mange virksomheter innen oppvekst og levekår (som barnehager og bofellesskap) har et veldig høyt bevissthetsnivå mht. sikkerhet og beredskap, at beredskapstenkningen er der, men at man ikke har vært vant til å knytte dette opp mot en ROS-analyse og beredskapsplan. Kommunens krisehåndtering bygger på 4 prinsipper 29 Ansvarsprinsippet betyr at den som har et ansvar i en normalsituasjon også skal ha ansvaret i tilfelle ekstraordinære hendelser. Likhetsprinsippet betyr at den organisasjonen man operer med til daglig skal være mest mulig lik den organisasjon man opererer med under kriser. Nærhetsprinsippet betyr at kriser skal løses på lavest mulig nivå. Samvirkeprinsippet innebærer at myndighet, virksomhet eller etat har et selvstendig ansvar for å sikre et best mulig samvirke med relevante aktører og virksomheter i arbeidet med forebygging, beredskap og krisehåndtering. Dette innebærer at den enkelte virksomhetsleder skal håndtere krisen innenfor sitt virksomhetsområde, så langt dette er hensiktsmessig. Kriseledelsen ved Rådhuset etableres bare dersom krisen er av et slikt omfang at dette er naturlig (jf. Plan for krisehåndtering). Kriseledelsen har fullmakt til å handle på vegne av bystyret. I en krisesituasjon har vakthavende beredskapsleder arbeidsgivers styringsrett til å beordre ansatte i Stavanger kommune til å utføre oppgaver som ikke kan utsettes. Beredskap er et linjeansvar, det er direktørene som gir de direkte føringer til virksomhetene. Dersom ulykker og kriser oppstår og er av en slik størrelse eller art det er naturlig at kommunen sentralt kjenner til den, skal det umiddelbart rapporteres tjenestevei til direktøren 30. Dette innebærer at skolene rapporterer til skolesjef og hennes fagstab, barnehagene rapporterer til barnehagesjef og hennes fagstab osv. Så tar disse det eventuelt videre til direktør dersom dette er hensiktsmessig. Vi får opplyst at beredskapsavdelingen forholder seg til direktør, og går normalt aldri til virksomhetene direkte. 29 Kilde: Powerpointpresentasjonen Beredskapskurs for Oppvekst og levekår, Beredskapsplaner, Samvirkeprinsippet er ikke med i krisehåndteringsplanen fra 2010, men gjennomsyrer det andre beredskapsarbeidet i kommunen, og opplæringsopplegget mot virksomhetene. 30 Eller daglig leder dersom det er et KF. Kilde: Plan for krisehåndtering, Beredskapsarbeidet på virksomhetsnivå Stavanger kommune

30 I undersøkelsen spurte vi respondentene om ansvarsdelingen i en beredskapssituasjon. De to spørsmålene ble formulert slik: Vil du si at ansvarsdelingen i virksomheten er klar i en krise- eller beredskapssituasjon? Vil du si at ansvarsdelingen mellom virksomhet og fagstab er klar i en krise- eller beredskapssituasjon? Figur 11 Klar ansvarsdeling i en krise- eller beredskaspssituasjon? 31 (N=317) ,62 4, Ansvarsdelingen i virksomheten Ansvarsdelingen mellom virksomhet og fagstab Hovedbilde er at ansvarsdelingen oppleves å være nokså klar, men litt klarere internt i virksomheten, enn mellom virksomheten og fagstab. Når det gjelder ansvarsdelingen i virksomheten gir virksomhetslederne mest positive tilbakemeldinger, men forskjellen er ikke spesielt stor (4,8 mot 4,5 for de to andre gruppene). I figuren under ser vi nærmere på svarene fra de ulike virksomhetene mht. ansvarsdelingen mellom virksomhet og fagstab. Det er ideelle/private sykehjem og private barnehager som opplever at ansvarsdelingen er klarest i en beredskapssituasjon. Dette er noe overraskende, ettersom fagstabene som regel har en tettere relasjon til kommunale virksomheter enn ikke-kommunale. Samtidig er det ikke sikkert det er grad av tetthet i relasjonen som påvirker hvordan ansvarsdelingen oppleves Tilbakemeldingene tyder på at hjemmebaserte tjenester, bofellesskap og skole opplever ansvarsdelingen som minst klar (3,9 til 4,2). Både levekårssjef og skolesjef tror noe av dette kan skyldes forvirring rundt begrepet fagstab, og at det hadde vært tydeligere 31 De to spørsmålene ble formulert slik i spørreundersøkelsen: Vil du si at ansvarsdelingen i virksomheten er klar i en krise- eller beredskapssituasjon? Vil du si at ansvarsdelingen mellom virksomhet og fagstab er klar i en krise- eller beredskapssituasjon? Beredskapsarbeidet på virksomhetsnivå Stavanger kommune

31 om det hadde stått fagsjef. Verneombudene tror imidlertid dette er et begrep som vil være forståelig for de fleste. 32 I kommentarfeltene peker noen på at ansvarsdelingen i virksomheten formelt sett er klar, men at man ikke har testet denne ut i øvelser. «Ansvarsdelingen er klar i planen, men det er ikke sikkert at alle ansatte er helt oppdatert til enhver tid. Vi får ikke trent.» I undersøkelsen spurte vi respondentene om de hadde noen eksempler på beredskapshendelser/krisesituasjoner der det er nødvendig å varsle. Disse er gjengitt i vedleggsdelen. I undersøkelsen spurte vi virksomhetene om hvilket varslingssystem de hadde, for varsling av brukere, for varsling av ansatte og for varsling av foresatte/pårørende. Figur 12 Varslingssystem for varsling av brukerne (N= 310) 33 35% 30% 30% 29% 25% 20% 15% 13% 10% 5% 6% 3% 6% 8% 6% 0% Vi ser at alarm og telefon er de vanligste måtene å varsle brukerne på. Alarm er det som rapporteres hyppigst blant respondentene fra sykehjem (om lag 70 prosent), bofellesskap (47 prosent) og skoler (30 prosent). I hjemmebaserte tjenester varsles det i all hovedsak pr. telefon (60 prosent). Om lag 17 prosent av respondentene fra skolene svarer at de bruker anlegg for talevarsling. 32 I ettertid ser vi at det burde stått fagsjef her. Vi gikk en del runder med representanter fra kommunen med spørreskjemaet før det ble sendt ut, og vi ble rådet til å bruke begrepet fagstab (i stedet for sentraladministrasjon som vi først brukte, og som heller ikke var spesielt godt). Flere leste også gjennom spørreskjemaet, uten å kommentere dette, noe som gir grunn til å tro at fagstab-begrepet oppleves som nokså klart av de fleste. Uansett ser vi at det hadde vært bedre om vi hadde brukt begrepet fagsjef, og dette er vårt ansvar. 33 Det gis noen eksempler på hva som regnes som annet: Via kontaktlærer, ansatte informerer elevene. Annet ser først og fremst ut til å være direkte kontakt mellom ansatte og brukere. Beredskapsarbeidet på virksomhetsnivå Stavanger kommune

32 Men 13 prosent (dvs. 40 respondenter) svarer at de ikke har varslingssystem ved deres virksomhet. Det er flest innenfor hjemmebaserte og bydekkende tjenester som svarer dette, ca. 20 prosent, og skolene, ca. 17 prosent 34. Skolesjef og levekårsjef ønsker at beredskapsavdelingen gir mer konkrete råd om beredskapsarbeidet og hvilket varslingssystem som skal brukes. Levekårssjef peker på at varslingssystemet innen hjemmebaserte tjenester er gammelt. Levekårssjef og skolesjef opplever ikke at det er en felles forståelse av ansvarsdelingen mellom linje og stab i forbindelse med beredskap og krisehåndtering: «Vi må få en felles forståelse av hvem som har ansvar for hva i forbindelse med beredskap- og krisehåndtering». Vi får opplyst at intern organisering av beredskapsarbeidet vil bli fulgt opp internt i Oppvekst og levekår. Flere vi har intervjuet peker på at man ved flere skoler har mister kontakten med klasserommene fordi intercall-systemet er blitt tatt vekk, og erstattet av Lync-systemet: «En enkelt ting som å kommunisere til klasserom raskt er ikke tilstede da det ikke er et callingssystem». Det understrekes at det det er «..viktig at lærerne har nok informasjon til å forklare situasjonen til elevene», og til å gjøre de riktige valgene. Det pekes på at man bør vurdere dette i beredskapsplanen, og utarbeide en felles løsning på dette. Tilbakemeldingen i intervjuene tyder på at det er delte meldinger mht. hvor kostbart det vil være å etablere tilfredsstillende varslingssystemer. Noen peker på at det vil være fullt mulig å utnytte eksisterende teknologi, og at dette verken trenger å være spesielt dyrt eller vanskelig. Svarene tyder på at det er flest skoler og barnehager som bruker SMS-varslingssystem for å varsle ansatte og foresatte 35. Vi er kjent med at Gosen skole er en av de som har tatt i bruk et SMS-varslingssystem, og dette har vist seg å være både effektivt og rimelig. Vi får opplyst at det er mange gode tilbakemeldinger fra virksomhetene som bruker dette systemet, og de anbefaler det ofte videre til andre. Beredskapsansvarlig i oppvekst og levekår synes det er overraskende at ikke flere har krysset av for SMS-varsling, ettersom både en del barnehager og skoler har tatt i bruk dette. Fra beredskapsansvarlig i oppvekst og levekår får vi opplyst at det innen kort tid (pr ) går en sak til direktørens lederteam om hvordan fagsjefer kan varsle sine egne virksomhetsledere ved behov. I figurene under ser vi på hvordan respondentene har svart mht. varslingssystem mot hhv. de ansatte og foresatte/pårørende. Hovedinntrykket er at telefon er den mest sentrale varslingskanalen, spesielt når det gjelder varsling av foresatte/pårørende. Ved 34 Flest mellomledere som svarer at virksomheten ikke har et varslingssystem (drøye 15 prosent, knappe 14 % av lederne svarer dette) prosent av respondentene fra skolene svarer at de bruker SMS for å varsle foresatte. Tilsvarende andel for private og kommunale barnehager er hhv. 17 og 30 prosent. Beredskapsarbeidet på virksomhetsnivå Stavanger kommune

33 skoler og kommunale sykehjem ser det ut til alarm er en vanlig varslingskanal for å varsle de ansatte, 38 og 25 prosent). Figur 13 Varslingssystem for varsling av de ansatte (N=307) 45% 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% 18% 13% 4% 43% 6% 7% 5% 4% Figur 14 Varslingssystem for varsling av foresatte/pårørende (N=299) 70% 66% 60% 50% 40% 30% 20% 15% 10% 0% 0% 5% 0% 6% 5% 3% Svarene i undersøkelsen tyder på at de aller fleste synes det meget klart hvem de skal varsle hvem de skal varsle i en beredskapssituasjon. Det er jevnt over høy score på dette spørsmålet i alle virksomhetene, klarest i private barnehager (5,5) og minst klart i hjemmebaserte tjenester og bydekkende tjenester (4,5). Det ser også ut til at det er nokså klart hvilke hendelser man skal varsle, men mindre klart enn hvem man skal varsle. Beredskapsarbeidet på virksomhetsnivå Stavanger kommune

34 Figur 15 I hvilken grad vil du si det er klart hvilke hendelser/situasjoner du skal varsle? I hvilken grad vil du si det er klart hvem du skal varsle? (N=316) I figuren under har vi brutt opp dette på funksjonsnivå, dvs. leder, mellomleder og verneombud. Vi ser at virksomhetslederne opplever begge disse forholdene som klarest, mens mellomlederne og verneombudene opplever dette som noe mindre klart. Figur 16 I hvilken grad vil du si det er klart hvilke hendelser/situasjoner du skal varsle? I hvilken grad vil du si det er klart hvem du skal varsle? (N=316) Ledere Mellomledere Verneombud 6 5 4,59 4,29 4,17 5,15 4,74 4, Klart hvilke situasjoner du skal varsle Klart hvem du skal varsle I figuren under ser vi at det er visse forskjeller mellom virksomhetene mht. klarhet i hvilke hendelser/situasjoner man skal varsle. Dette oppleves å være klarest i barnehagene og sykehjemmene. Beredskapsarbeidet på virksomhetsnivå Stavanger kommune

35 Figur 17 I hvilken grad vil du si det er klart hvilke hendelser/situasjoner du skal varsle? ,7 4,8 4,1 4,7 5,1 4,2 4,6 4, I undersøkelsen spurte vi respondentene om de hadde egne varslingsrutiner 36. Vi ser at nesten 80 prosent svarer ja på dette. Men 12,5 prosent av respondenten svarer at de ikke har varslingsrutiner, og 14 prosent av lederne svarer nei på dette spørsmålet. Kjennskapen til om virksomheten har varslingsrutiner svekkes jo lenger ut i leddene man kommer, 21 prosent av verneombudene vet ikke om virksomheten har egne varslingsrutiner, mens 4 prosent (6 personer) av virksomhetslederne svarer at de ikke vet dette. Det er verdt å merke seg at 6 av virksomhetsledere svarer at de ikke vet om egen virksomhet har egne varslingsrutiner. Figur 18 Har virksomheten egne varslingsrutiner (N=311) 36 I undersøkelsen ble dette tydelig knyttet opp til beredskap og krisehåndtering. Beredskapsarbeidet på virksomhetsnivå Stavanger kommune

36 I figuren under ser vi nærmere på forskjellene mellom virksomhetene i forbindelse med dette spørsmålet. Mange virksomheter uttrykk for at varslingsrutinene fungerer bra i kommentarfeltene. Vi ser at barnehagene og hjemmebaserte tjenester kommer best ut. Innenfor bydekkende tjenester, ideelle/private sykehjem og skoler er det en ganske høy andel som svarer nei eller vet ikke på dette spørsmålet. Figur 19 Har virksomheten egne varslingsrutiner? (fordelt på virksomheter) 100% 80% Ja Nei Vet ikke 60% 40% 20% 81% 67% 69% 96% 95% 89% 78% 53% 0% Skolene gir ulike tilbakemeldinger på dette spørsmålet i kommentarene. En del eksempler: «For dårlige pr. dags dato». «Ikke nedskrevne rutiner for varsling, men naturlig å varsle ledelsen». «Dette er ikke tatt opp i personalet, og ingen vet hva, når og hvem de skal varsle». «Varsling av fremmede i bygget er vanskelig». «Rask varsling er ikke mulig». «Det kan være utfordrende å få tak i alle foreldrene via telefon, et tungvint system. Det ville vært lettere med SMS». Men også her er en del positive: «skolen har callinganlegg, og det fungerer bra.» «varsling har blitt bedre.» Andre nyanserer varslingsbildet noe: «Vi er veldig gode på brannøvelser og rutiner i forhold til dette. Ved andre hendelser er vi ikke like rutinerte, verken på informasjon eller varsling og varslingssystemer.» Ved bydekkende tjenester er det enkelte som gir uttrykk for at de er usikre på om de har varslingsrutiner, eller hvordan rutinene fungerer. De som svarte at virksomheten hadde egne varslingsrutiner ble spurt om de var kjent med varslingsrutinene. Det er tydelig at kjennskapen til varslingsrutinene er høy blant respondentene. Ved flere virksomheter svarer alle at de er kjent med virksomhetens varslingsrutiner. Beredskapsarbeidet på virksomhetsnivå Stavanger kommune

37 Figur 20 Er du kjent med varslingsrutinene? (N=230) Respondentene oppgir videre at varslingsrutinene er ganske godt kjent i resten av virksomhetene, 4,4, på en skala fra 1 til 6. Vi spurte også om hvordan varslingsrutinene fungerte. Respondentene mener at varslingsrutinene fungerer ganske bra i virksomhetene, med en score på 4,6, på en skala fra 1 til 6. Respondentene mener at varslingsrutinene fungerer bra, 4,6, på en skala fra 1 til 6. De private barnehagene og ideelle/private sykehjemmene kommer best ut på spørsmål om kjennskap til varslingsrutinene og varslingsrutinenes fungering 37, Alarm og telefon er de vanligste varslingskanalene for varsling av brukere, mens telefon er den dominerende varslingskanalen for varsling av ansatte og pårørende/foreldre. Etter vår vurdering er det bekymringsverdig at 13 prosent av respondentene svarer at de ikke har et varslingssystem ved deres virksomhet. Det er flest innenfor hjemmebaserte og bydekkende tjenester som svarer dette, ca. 20 prosent, og skolene, ca. 17 prosent. Flere vi har intervjuet peker på at man ved flere skoler har mister kontakten med klasserommene fordi intercall-systemet er blitt tatt vekk, og erstattet av Lync-systemet: «En enkelt ting som å kommunisere til klasserom raskt er ikke tilstede da det ikke er et callingssystem». Varslingsrutiner. I undersøkelsen spurte vi respondentene om de hadde egne varslingsrutiner. Det er positivt at et klart flertall oppgir at de har egne varslingsrutiner (76 prosent), men så mange som 13 prosent oppgir at de ikke har varslingsrutiner. 14 prosent av lederne svarer dette, mens 21 prosent av verneombudene ikke vet om virksom- 37 Private barnehager hhv.. 5,1 og 5,4, ideelle/private sykehjem hhv. 4,8 og 5,3. Beredskapsarbeidet på virksomhetsnivå Stavanger kommune

38 heten har egne varslingsrutiner. Barnehagene og hjemmebaserte tjenester kommer best ut her, mens ved bydekkende tjenester, ideelle/private sykehjem og skoler er det relativt få som svarer ja (hhv. 53, 67 og 69 prosent). De som svarte at virksomheten hadde egne varslingsrutiner ble spurt om de var kjent med varslingsrutinene. Hele 98 prosent svarer at de er kjent med varslingsrutinene i virksomheten, noe som er veldig positivt. Det viktigste med beredskapsplanleggingen er å være beredt. «En plan er således ingen garanti for at krisehåndteringen vil fungere når den trenges. Derfor skal øvelser gjennomføres for å tydeliggjøre roller, kommunikasjonslinjer, planer etc. koblet til kommunens og nødetatenes håndtering av kriser og ulykker etter følgende opplegg (gjengitt i tabellen under) 38»: Tabell 1 Forventninger til øvelser, formulert i handlings- og økonomiplan Hvem Når Ansvar Sentral kriseledelse/rådmannens lederteam Hvert halvår Rådmannen/beredskapssjef Avdelingene Årlig Direktør/beredskapsansvarlig Virksomhetene Årlig Virksomhetsleder Ifølge 22-juli-kommisjonen må samfunnet øve på å bruke beredskapsplanene, og vi må lære av «.. av de forbedringspunktene som øvelsene avdekker. Godt forberedte øvelser, kan fungere som en dynamisk form for tilsyn. Etter øvelsen har aktørene praktiske erfaringer som gir en dypere innsikt i utfordringer og endringsbehov. I figuren under har vi forsøkt å illustrere koblingen mellom ROS-analyse, beredskapsplan og øvelser. 38 HØP og Beredskapsarbeidet på virksomhetsnivå Stavanger kommune

39 Figur 21 Koblingen mellom ROS-analyse, beredskapsplan og øvelse - illustrasjon Fundamentet for å håndtere kriser ligger i forberedelsene, dvs. i planer, øvelser, samarbeid og læring. Risikoforståelsen dannes i forbindelse med ROS-analysene, deretter utdypes de viktigste forholdene i beredskapsplanen. Risikoforståelsen herfra bør videre være førende for hva man øver på. Det er viktig at erfaring og innsikt fra øvelsene skrives ned, og at læringen herfra vurderes opp mot innholdet i eksisterende ROSanalyser og beredskapsplaner (derfor peker pilen fra øvelse både mot ROS-analyse og beredskapsplan) 39. I sum skaper dette økt robusthet i organisasjonen for å kunne håndtere en krisesituasjon. I undersøkelsene spurte vi om virksomhetene hadde hatt en egen beredskapsøvelse. Vi ser at de aller fleste virksomhetene ikke har hatt en slik øvelse, til tross for at dette ble et krav til virksomhetene i handlings- og økonomiplanen for Ifølge forskrift om kommunal beredskapsplikt skal kommunen etter øvelser og uønskede hendelser evaluere krisehåndteringen og, om nødvendig, gjøre endringer i ROS-analysen og beredskapsplanen (forskrift om kommunal beredskapsplikt 7 og 8). I 9 står det at kommunen skal kunne dokumentere skriftlig at forskriftens krav er oppfylt. Beredskapsarbeidet på virksomhetsnivå Stavanger kommune

40 Figur 22 Har virksomheten hatt en egen beredskapsøvelse? Dvs. en øvelse der man øver på beredskapsplanen/krisehåndteringsplanen (ikke brannøvelse) (N=315) Svarene fra alle de tre ansattgruppene gir et nokså likt bilde. Det er flest mellomledere og verneombud som svarer nei på dette spørsmålet (88 prosent for begge, 79 prosent virksomhetsledere). Av virksomhetene er det barnehagene som rapporterer at de har øvd mest. I kommentarfeltene er det mange som gir uttrykk for at det er behov for å øve på planverk, ansvarsdeling og varslingsrutiner. I kommentarfeltene skriver flere av respondentene fra skolene at de skal delta på en såkalt skrivebordsøvelse i mai 2014, dvs. i skrivende stund. Vår undersøkelse ble foretatt før denne øvelsen, i april Beredskapsarbeidet på virksomhetsnivå Stavanger kommune

41 Figur 23 Har virksomheten hatt en egen beredskapsøvelse? (Fordelt på virksomheter) 120% 100% 80% 60% 40% Vet ikke Nei 20% 0% 0% 11% 10% 16% 28% 10% 14% 6% Ja Enkelte av respondentene fra skolene svarer at de har snakket om å ha en øvelse, men at de frykter konsekvensene for elevene: «Vi har snakket om dette, men har kommet fram til at en slik øvelse med elevene vil kunne føre til usikre og redde elever.» Kommentar: Det kan se ut som enkelte av respondentene frykter en fullskalaøvelse, mens det i realiteten legges opp til at skolene skal gjennomføre skrivebordsøvelser. Skrivebordsøvelser og fullskalaøvelser er de vanligste måtene å teste en plan på 40. I en skrivebordsøvelse bør minimum ledelsen delta. Øvelsen foregår rundt bordet og har ofte karakter av et seminar. Beredskapsplanen gjennomgås med utgangspunkt i flere krisescenarier for å se hvordan virksomheten takler ulike informasjonsutfordringer. Ulike aktuelle krisescenarier gjennomgås med fokus på hvordan virksomheten løser ulike informasjonsutfordringer. Under en fullskalaøvelse må alle som inngår i beredskapsplanen delta. På en skole vil også elever involveres i øvelsen og kanskje også foresatte, nødetater og journalister. I tillegg til å planlegge tiltak (som i skrivebordsøvelsene) må deltakerne utføre oppgaver som i en reell situasjon. Dette kan være alt fra føring av logg til å svare på spørsmål fra mediene, pårørende, samarbeidsparter og ansatte. Øvelsen skal foregå i sann tid, og så langt det er mulig gi like store informasjons- og kommunikasjonsutfordringer som i en faktisk krise Det finnes flere typer øvelser enn de to typene som nevnes her. 41 Informasjonsberedskap og strategisk krisekommunikasjon, veileder DSB Beredskapsarbeidet på virksomhetsnivå Stavanger kommune

42 Vi får opplyst at skolesjef, i møte med rektorer den , formidlet at skolene ikke skal utføre fullskalaøvelser med markører og ressursinnsats fra nødetatene når det gjelder skoleskyting 42. De få som øver, øver som regel minimum én gang i året. De aller fleste av de få som har svart ja på dette spørsmålet svarer at de øver minimum én gang hvert år (83 prosent) 43. Figurene under viser at de som har øvd involverer store deler av virksomheten i øvelsene, og at de aller fleste har evaluert øvelsene. Riktignok svarer de fleste at de har gjort dette muntlig. Ifølge forskrift om kommunal beredskapsplikt skal øvelser evalueres skriftlig Figur 24 Hvem deltok på øvelsen? (N=35) (Mulig å sette flere kryss) Kommentar: Noen vil kanskje stusse over at bare en tredjedel svarer at ledelsen deltok på øvelsen. Sannsynligvis er den enkle forklaringen på dette at mange ikke utnyttet flerkryss-muligheten men krysset enten av hele virksomheten (innbefattet ledelse) eller ledelsen og noen ansattgrupper. 42 Bakgrunnen for dette er todelt: Man ønsker ikke å risikere å sette noen på denne type tanker. Det andre er at denne type øvelser kan være så realistiske at elevene kan få problemer i etterkant prosent svarer at de øver mer enn én gang i året (N=36). Beredskapsarbeidet på virksomhetsnivå Stavanger kommune

43 Figur 25 Har dere evaluert øvelsen? (N=35) Vi spurte også om hvem som evaluerte øvelsen. Her var det mulig å sette flere kryss, og 33 personer svarte på dette spørsmålet. Drøye femti prosent svarte at ledelsen var involvert, mens knappe 40 prosent svarer hhv. HMS-gruppe og alle ansatte. En tredjedel rapporterer at vernombudets har deltatt. De aller fleste virksomhetene svarer at de ikke har hatt en egen beredskapsøvelse, til tross for at dette var et krav allerede i Det er flest representanter fra barnehagene som svarer at de har øvd på beredskapsplanen, men også her er det et lite mindretall som oppgir dette. I kommentarfeltene er det mange som gir uttrykk for at det er behov for å øve på planverk, ansvarsdeling og varslingsrutiner, og at øvelser er sentralt for å kunne håndtere utfordringene knyttet til krisehåndtering. De få som svarer at de øver svarer også at de gjør dette regelmessig, som regel minimum én gang hvert år. De aller leste har evaluert øvelsene, men de fleste oppgir å ha gjort dette muntlig. Ifølge forskrift om kommunal beredskapsplikt skal øvelser evalueres skriftlig. Men dette lovkravet gjelder kommunens overordnede beredskapsplan, ikke virksomhetene. Det viktigste er selvfølgelig at øvelsene evalueres, men vi mener at kan være fornuftig å følge lovens intensjon, også på virksomhetsnivå. Etter vår vurdering er det viktig å sikre at øvelsene har sitt utspring i overordnet planverk, og at erfaringene fra øvelsene evalueres skriftlig. Dette vil bidra til å sikre bedre læring av erfaringene fra tidligere øvelser, noe som vil gi mer systematisk kunnskap Beredskapsarbeidet på virksomhetsnivå Stavanger kommune

44 om virksomhetens utfordringer over tid. Er det eksempelvis de samme utfordringene som gjør seg gjeldende ved hver øvelse? Er det samme sårbarhet som registreres, samme feil som gjøres, eller oppstår nye utfordringer? Skriftlige evalueringer og systematisk refleksjon vil også kunne sikre en bedre kobling av øvelsene opp mot både ROS-analyser og beredskapsplan. Deltakelse i øvelser er kompetansefremmende, og erfaringene fra øvelsene vil også si noe om behovet for kompetanseheving i organisasjonen. I så måte er det gledelig å registrere at de få som øver involverer store deler av organisasjonen i øvelsene (70 prosent oppgir at de involverer hele virksomheten). Vi spurte respondentene om virksomhetene deres har opplevd hendelser/situasjoner som har satt beredskapsapparatet på prøve, i løpet av de siste fem årene. Hensikten med dette spørsmålet var å fange opp omfanget av slike hendelser, og respondentenes vurderinger av virksomhetens håndtering av slike hendelser. Figuren under viser at litt under halvparten av virksomhetene har opplevd slike hendelser i løpet av en femårsperiode. Figur 26 Har virksomheten din opplevd hendelser/situasjoner som har satt beredskapsappratet på prøve, i løpet av de siste fem årene? (N=314) I figuren under ser vi på forskjellene mellom virksomhetene. Hovedbildet er at forekomsten er nokså lik. Unntakene her er sykehjemmene, der 24 prosent av respondentene fra kommunale sykehjem svarer at de har opplevd slike hendelser, mens 78 prosent av private ideelle sykehjem svarer det samme. Dette er, etter alt å dømme, uttrykk for at det reelt sett har vært flere slike hendelser ved de private/ideelle sykehjemmene. Det bør legges til at det er langt færre respondenter fra de ideelle/private sykehjemmene (9 mot 21), og enkeltsvar gir derfor større utslag. Dette kan også være med å forklare forskjellen. Beredskapsarbeidet på virksomhetsnivå Stavanger kommune

45 Figur 27 Har virksomheten din opplevd hendelser/situasjoner som har satt beredskapsappratet på prøve, i løpet av de siste fem årene? (Fordelt på virksomhetstyper) 100% 80% 60% 40% 77,8% Vet ikke 20% 23,8% 38,8% 46,0% 42,1% 50,0% 45,9% 30,0% Nei Ja 0% God håndtering. De fleste mener at virksomhetene håndterte hendelse på en meget god måte (4,9) 44. Kommentarer: «Dødsfall. Elev ble håndtert i henhold til beredskapsplanen.» «Vi fikk mye skryt av foreldrene.» «Det gjaldt brann, noe vi hadde øvd jevnlig på. Så klart dette var nyttig.» Også andre peker på at virksomheten håndterte hendelsen bra fordi man hadde øvd og terpet på rutinene. Men det blir også gitt uttrykk for at håndteringen gikk bra til tross for manglende kunnskaper om hva man skulle gjøre: «Alt gikk bra, men dette kunne blitt alvorlig. Hadde vi hatt rutiner på dette hadde alle visst hva de skulle gjøre. Alle taklet det fint uten å vite hvorfor de måtte gjøre det de gjorde.» De aller fleste virksomhetene har evaluert hendelsen. Men som i forbindelse med øvelsene ser det ut til at hovedvekten av virksomhetene har valgt å evaluere hendelsene muntlig. 44 Mellomlederne vurderer virksomhetens håndtering best (5), lederne 4,9 og verneombud 4,6. Virksomhetene scorer gjennomgående høyt, der bokollektiv hadde laveste score, 4,5. Beredskapsarbeidet på virksomhetsnivå Stavanger kommune

46 Figur 28 Har dere evaluert virksomhetens håndtering av denne hendelsen? (N=127) 14 prosent av respondentene fra skolene oppgir at de evaluerte hendelsen skriftlig, mens 73 prosent oppgir å ha gjort det muntlig. I den andre enden finner vi de ideelle/private sykehjemmene (betydelig færre svar). Her evaluerte 4 av 6 hendelsen skriftlig, mens 2 av 6 evaluerte hendelsen muntlig. Over en femtedel svarer at alle ansatte var med å evaluere virksomhetens håndtering av hendelsen. Over førti prosent svarer at ledelsen evaluerte hendelsen, mens flere svarer også at hms-gruppa og utvalgte ansatte evaluerte hendelsen (nesten 15 prosent for hver av kategoriene) 45. Også kommentarene tyder på at hendelsene ble evaluert, og at flere ansatte var involvert i evalueringen: «Når det gjelder evalueringer som er referert på ledersamlinger.» «Personalet ble involvert med tanke på utbedring av rutiner, samt debriefing. TAM trening kom på dagsplan». Men enkelte peker også på forbedringsmuligheter i oppfølgingen i etterkant av en alvorlig hendelse: Personell som har vært direkte knyttet opp mot hendelsene er blitt godt ivaretatt, når det gjelder annet personell har det manglet en del informasjon. Unntaksvis pekes det på mangelfull oppfølging i etterkant: «Dødsfall hos beboer. Var ikke noen rutiner/systemer som fanget opp alt personal som var på jobb/hadde fri. Ingen som tok ledelsen, ingen oppfølging etterpå. Det var opp til personalet selv å ta kontakt». Selv om mange virksomheter ikke har øvd, har litt under halvparten opplevd hendelser som har satt beredskapsapparatet på prøve, de siste fem årene. De fleste mener at virksomheten å håndtere hendelsen (e) på en meget god måte (4,9), og et stort flertall oppgir å ha evaluert hendelsen. Dette er viktig læring for den enkelte virksomhet, men erstatter ikke kravet til årlige øvelser. Også her oppgir de fleste å ha evaluert hendelsen muntlig. Etter vår vurdering bør evalueringene være skriftlige, både i etterkant av konkrete hendelser som har satt beredskapsapparatet på prøve, og i etterkant av øvelser. 45 Det var en teknisk feil med dette spørsmålet, det skulle være flervalg, men det var bare mulig å sette et kryss. Beredskapsarbeidet på virksomhetsnivå Stavanger kommune

47 Prosent Rogaland Revisjon IKS Om lag 60 prosent av respondentene oppgir at virksomheten deres samarbeider med andre i forbindelse med beredskapsarbeidet. Figur 29 Samarbeider dere med andre i forbindelse med beredskapsarbeidet? (N=304) Kommunale sykehjem, skoler og barnehager ser ut til å ha mest samarbeid mest med andre (fra prosent ja). Fire av fem helse- og sosialkontor oppgir å ha samarbeid med andre. Vi spurte også respondentene om hvem de samarbeider med. Svarene tyder på at virksomhetene har mest samarbeid med andre virksomheter i samme bydel og HMSavdelingen. Figur 30 Hvem samarbeider dere med (kan sette flere kryss) (N=176) 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 50,6% 6,8% 56,8% 14,8% 21,0% 1,1% 22,7% Beredskapsarbeidet på virksomhetsnivå Stavanger kommune