Endelig forslag til endring av avfallsforskriften kapittel 1 om EE-avfall

Transkript

1 Klima- og miljødepartementet Postboks 8013 Dep 0030 OSLO Oslo, Deres ref.: [Deres ref.] Vår ref. (bes oppgitt ved svar): 2013/4639 Saksbehandler: Heidis Holstad Frantzen Endelig forslag til endring av avfallsforskriften kapittel 1 om EE-avfall Miljødirektoratet har gjennomført høring av vårt forslag om å endre avfallsforskriften kapittel 1 om kasserte elektriske og elektroniske produkter (EE-avfall), og oversender nå vårt endelige forslag til forskriftsendring. Miljødirektoratet har mottatt til sammen 22 høringsuttalelser til forslaget. Det endelige forslaget er dels en gjennomføring av EUs reviderte direktiv om elektrisk og elektronisk avfall (WEEE-direktivet) i norsk regelverk, og dels nasjonale endringer for å klargjøre og forenkle regelverket samt sikre innsamlingen av EE-avfall. Vi foreslår en lang rekke mindre endringer av det opprinnelige forslaget som følge av gode innspill fra høringsinstanser. Disse innspillene bidrar særlig til ytterligere kutt i kompleksitet i forskriften og er med på å gi et enklere regelverk. De endringene vi foreslår etter gjennomført høring innebærer ikke økonomiske eller administrative konsekvenser av betydning i forhold til det forskriftsutkastet som ble sendt på høring. Disse endringene gir likevel i sum en forenkling for næringslivet og forvaltningen, uten at det har vært mulig å kvantifisere denne. Av konkrete høringsuttalelser vil vi særlig kommentere innspill fra returselskapene om eiendomsrett til EE-avfallet. Returselskapene mener at de må få en enerett til å ta imot avfall som samles inn for å kunne oppfylle sitt produsentansvar etter forskriften. Vi ser ikke gode argumenter for å gi et monopol på dette avfallet til returselskapene. Et annet viktig spørsmål i høringen har vært hvorvidt returselskap kan inngå et samarbeid om innsamling av EE-avfallet i spredtbygde deler av landet. Konkurransetilsynet gir oss støtte i at det er mulig å etablere et slikt samarbeid innenfor de rammene konkurranselovgivningen gir, men et samarbeid må selvsagt utformes i tråd med dette lovverket. Postadresse: Postboks 5672, Sluppen, 7485 Trondheim Telefon: 03400/ Faks: E-post: post@miljodir.no Internett: Organisasjonsnummer: Besøksadresser: Brattørkaia 15, 7010 Trondheim Grensesvingen 7, 0661 Oslo 1

2 Vi viser til vårt brev av 22. mai 2014, hvor vi forslår endringer i avfallsforskriften kapittel 1 om kasserte elektriske og elektroniske produkter, og Klima- og miljødepartementets brev av 4. desember 2014, hvor vi blir bedt om å gjennomføre høring av våre forslag. Vi oversender nå vårt endelige forslag til endring av avfallsforskriften kapittel 1. Vedlagt følger alle høringsuttalelsene, et notat hvor vi oppsummerer og kommenterer en rekke mindre innspill til høringen som vi ikke kommenterer direkte i selve brevet, vårt endelige forslag til endringsforskrift og en korrekturversjon av forskriftsforslaget. Det reviderte direktivet (WEEE-direktivet, 2012/19/EU) og vårt forslag til norske endringer har som formål å øke gjenvinningen av verdifulle materialer i EE-avfallet, sikre forsvarlig håndtering av de farlige stoffene i avfallet, og bidra til en stabil innsamling av alt EE-avfall over hele landet. Endringene skal også bidra til å fremme ombruk av velfungerende EE-produkter og hindre at EØS-land eksporterer EE-avfall til land under utvikling. Endringene som foreslås kan deles i to hovedtemaer: Forslag til endringer som følge av endringer i WEEE-direktivet Forslag til nasjonale endringer I tillegg foreslås det noen endringer som er av mer strukturell og språklig karakter, og som ikke får praktisk betydning i forhold til innholdet i dagens regelverk. Vi foreslår en rekke språklige endringer av tekst i forskriften. Det gjør vi for å tydeliggjøre allerede eksisterende krav, særlig på områder hvor vi er kjent med at det har vært usikkerhet om tolkning av regelverket. Vi gjør også en rekke endringer for å bedre strukturen i regelverket, uten at det nødvendigvis innebærer reelle endringer. Vi vil særlig nevne at vi foreslår at en rekke bestemmelser som tidligere har ligget i vedlegg nå blir tatt inn i selve forskriften. Det gjelder særlig bestemmelser om produktgrupper og behandlingskrav. Behandlingskravene er samtidig forenklet. Vi forventer at disse endringene skal gjøre regelverket enklere å forstå og etterleve for brukerne. Gjennomgå av de viktigste innspill fra høringen Vi gjennomgår her i brevet de viktigste høringsinnspill, som enten er av stor betydning for noen aktører eller som har kommet fra mange aktører. Vi kommenterer også innspillene og beskriver eventuelle endringer i vårt forslag til endring av avfallsforskriften kapittel 1. Mindre innspill er gjennomgått og kommentert i eget vedlegg. Flere innspill til høringen påpeker at forslaget til endringer i kapittel 1 fortsatt er komplekst og omfattende. Miljødirektoratet har gjort betydelige endringer i forskriften før høringen, og etter en rekke gode innspill har vi gjort ytterligere språklige forenklinger i forskriften. Samtidig er det begrenset hvor enkel denne forskriften kan gjøres, da både EUs direktiv og returordningen i seg selv er kompleks. EE-avfall er en kompleks gruppe avfall, det er mange aktører involvert i håndteringen av avfallet og det er store økonomiske interesser i avfallet. I tillegg 2

3 er det potensielt stor fare for forurensning dersom avfallet ikke håndteres forsvarlig, samtidig som det er et stort potensial for høy grad av gjenvinning av ressursene fra avfallet. Nye produktgrupper fra 2018 Det er kommet innspill om de nye produktgruppene som vil tre i kraft i 2018 fra flere høringsinstanser, og noen av instansene er kritiske til den nye inndelingen. De nye produktgruppene som trer i kraft i 2018 kommer fra WEEE-direktivet (2012/19/EU), og også inndeling av produkter vil måtte følge EU sin inndeling. Miljødirektoratet ser det som svært problematisk å endre på denne inndelingen, blant annet på grunn av rapportering til EU og harmonisering av de ulike landenes returordning, men det er adgang å legge til undergrupper der dette er hensiktsmessig. Det er ikke kommet et samlet signal fra returselskapene om behov for undergrupper. Vi mener det ved overgangen til nye produktgrupper i 2018 er behov for en større gjennomgang, hvor vi blant annet ser på hvordan vi skal fordele varenummer til de nye produktgruppene og lage overgangsnøkler til nye produktgrupper for etterregulering. Vi er positive til at returselskapene allerede nå kommer med innspill til en slik prosess, og vi ser for oss et samarbeid mellom returselskapene og miljømyndighetene i dette arbeidet. Vi har etter flere høringsinnspill, allerede nå tatt inn en ny undergruppe til produktgruppe 5, ioniske røykvarslere, som vil gjelde fra Miljødirektoratet har endret navn på produktgruppe 5 og 6, som vil gjelde fra 2018, i tråd med innspill fra et av sertifiseringsorganene, DNV GL Business Assurance. På den måten blir det en klar grense mellom produkt som faller inn under produktgruppene 4, 5 og 6. Vi har i tillegg tatt inn Renas sitt forslag til tydeliggjøring av ny produktgruppe 7, som vil gjelde fra For å tydeliggjøre hvilke produkter som vil inngå i produktgruppe 8 har vi endret navnet til «store industrielle kabler». Mindre kabler, som følger med som en del av et EE-produkt, vil inngå i samme produktgruppe som dette EE-produktet, og mindre kabler, som selges alene, vil være omfattet av produktgruppe 4 og 5, avhengig av størrelse. Innsamling Om samarbeid mellom returselskap og forholdet til konkurranseloven Konkurransetilsynet skriver i sitt høringsinnspill at regelverket for EE-avfall regulerer på detaljnivå og innebærer en etableringsbarriere for nye returselskap. De mener også at forslaget ikke legger til rette for kostnadseffektive innsamlingsløsninger. Miljødirektoratet har vært i dialog med Konkurransetilsynet ved flere anledninger om dette regelverket. Vi har forsøkt å ivareta konkurransehensyn i vår utforming av regelverket, samtidig som vi ivaretar miljømessige hensyn og bestemmelsene i EUs direktiv. Retursystemet for EE-avfall er etablert for å løse et avfallsproblem, og kan på mange måter ikke sammenlignes med et ordinært marked som oppstår naturlig på grunn av at aktører finner det økonomisk lønnsomt å tre inn i markedet. 3

4 Regelverket for EE-avfall skal utløse en handling, som isolert sett ikke er lønnsom, nemlig å samle inn EE-avfall alle de steder hvor det er blitt solgt nye EE-produkter (i praksis betyr det over hele landet for alle returselskapene), og behandle avfallet i tråd med miljøregelverket. Dette etablerer et marked, som ikke ellers ville ha eksistert. Dette gir spesielle utfordringer som er annerledes enn i et mer tradisjonelt marked. Vi har i dag fem godkjente returselskap for EE-avfall. Norge er et land med store avstander og store lokale variasjoner i kostnader ved innsamling. I dag har vi videre en situasjon der deler av EE-avfallet har positiv verdi, og hvor også rent kommersielle aktører uten en innsamlingsforpliktelse etter regelverket opererer. Dette kompliserer bildet ytterligere. Det er derfor nødvendig med et regulatorisk rammeverk for å sikre at EE-avfall faktisk blir samlet inn i hele landet, uten at enkelte aktører får betydelige konkurransefordeler ved å «skumme fløten» og kun samle inn avfall i deler av landet hvor innsamlingen er billigst. Dette har medført at regelverket har blitt komplekst. Miljødirektoratet vurderer at en form for samordning av innsamling mellom returselskapene i deler av landet hvor innsamlingen ellers ikke ville være samfunnsøkonomisk lønnsom er nødvendig også i Norge. Dette for å unngå å etablere et innsamlingssystem som samlet er lite kostnadseffektivt og samfunnsøkonomisk ulønnsomt. Dette understøttes av at returselskapene i sine høringsinnspill har ønsket tydeligere rammer for organisering av innsamling. Vi mener det er vektige grunner til at myndighetene ikke skal drive denne samordningen. En ting er at det vil undergrave det ansvaret næringslivet har for å gjennomføre produsentansvaret. En annen sak er at en myndighetsstyrt samordning ville ført til et ytterligere komplekst regelverk og samtidig vært tidkrevende for myndighetene å gjennomføre i praksis. Blant annet er alle vedtak gjort av direktoratet påklagbare etter forvaltningsloven. Med en normal saksbehandlingstid for slike klagesaker ville det gi betydelige praktiske ulemper for gjennomføring av et slikt system. Etter vårt syn vil også returselskapene ha bedre forutsetninger for å lage praktiske ordninger for å sikre en mest mulig kostnadseffektiv og «rettferdig» fordeling av innsamlingsforpliktelsen mellom returselskapene i de deler av landet hvor det er mest kostnadskrevende å samle inn avfallet. På bakgrunn av dette innebærer Miljødirektoratets forslag til regulering to forskjellige regulatoriske løsninger for de deler av landet hvor innsamlingen er mest kostnadskrevende. En variant stiller opp detaljerte regler for fem returselskap, som driver isolert uten noen form for samarbeid. Disse kravene skal sikre at formålet med forskriften sikres, men vil trolig innebære unødig høye innsamlingskostnader i de mest spredtbygde delene av landet og ikke være optimalt samfunnsøkonomisk. Den andre varianten gjør det lempeligere for de returordninger som samarbeider om innsamlingen i deler av landet. Vi understreker 4

5 at et slikt samarbeid må gjøres innenfor de rammer konkurranselovgivningen gir. Konkurransetilsynet viser også i sin uttalelse til at det vil være praktisk mulig med et slikt samarbeid innenfor konkurranseregelverkets rammer. Det foreslåtte regelverket skaper etter vårt syn et rammeverk, som gjør det mulig for returselskapene og produsentene å gjøre innsamlingen mer kostnadseffektiv enn den er i dag. Det vil være i aktørenes interesse å utforme et ev. slikt samarbeid slik at det ikke medfører insentiver til fløteskumming og over- og underoppfylling av innsamlingsforpliktelsen. I så måte mener Miljødirektoratet at vi imøtekommer Konkurransetilsynets kritikk på en god måte, innenfor det som er mulig i et marked som er etablert som følge av et krav i en forskrift. Vi noterer oss også at Konkurransetilsynet er positive til at samarbeid på dette området kan være i tråd med konkurranselovens formål, så lenge det bidrar til å utnytte samfunnets ressurser på en god måte og gjøres innenfor visse rammer. Konkurransetilsynet viser i sitt høringsinnspill til noen konkrete eksempler fra Europa og Japan. Enkelte kan ikke brukes i Norge på grunn av geografiske forskjeller, noe også tilsynet påpeker. Konkurransetilsynet viser videre til Tyskland hvor Stiftung EAR Register virker som clearing house og fordeler transportoppdrag mellom returselskapene etter beskjed fra kommuner. Stiftung EAR er eid av produsentene og drives av disse. Videre viser konkurransetilsynet til at produsenter kan gå sammen og ta felles ansvar for å organisere innsamlingen av EE-avfall gjennom en anbudsplattform, slik det blant annet er gjort for emballasje i Tyskland. Gjennom anbudsplattformen skapes en arena for konkurranse. Returselskapene konkurrerer her også om markedet for medlemskap. Vi mener vårt forslag nettopp vil legge til rette for denne typen samarbeide om logistikk i deler av landet. Vi vil likevel påpeke at det er noen sider ved Stiftung EAR som Konkurransetilsynet ikke tar opp og som gjør at en helt tilsvarende modell ikke er ønskelig i Norge. Stiftung EAR er blant annet gitt myndighet til å fatte vedtak. Ettersom Stiftung EAR er eid og driftes av produsentene ville en slik modell etter vårt syn være betenkelig, da de vedtak som skal fattes vil berøre interessene til eierne av selskapet. Samlet sett er vi enig med Konkurransetilsynet i at denne reguleringen er svært kompleks og detaljrik. Vi ser det likevel ikke som mulig å regulere dette området på en enkel måte, uten at vi samtidig åpner opp for at enkelte aktører kan både «skumme fløten» og bruke sin markedsmakt til å overta de minst kostnadskrevende delmarkedene og dermed presse mindre aktører ut av markedet. Dette, og erfaringer fra andre land, tilsier at utfordringen med å få til en kostnadseffektiv innsamling bør løses gjennom samarbeid i de områder hvor markedet ikke fungerer, og ikke gjennom ytterligere reguleringer. Når det gjelder Konkurransetilsynets bekymring for etableringsbarrierer i dette markedet viser vi til det faktum at det faktisk finnes fem godkjente returselskap i dag, i det som på mange måter er et svært snevert og kunstig marked. Etter vår vurdering indikerer det at det ikke er uoverstigelige hindringer for å etablere seg i markedet. Vi viser her til at vi i dag 5

6 har en rekke markeder med langt større omsetning hvor det kan være vesentlig færre aktører enn fem i markedet. Om eierskap til EE-avfall og sammenheng med innsamlingsforpliktelsen Flere høringsinstanser viser at det er usikkerhet i bransjen om hvilke aktører forhandler og kommune kan levere EE-avfall til. Miljødirektoratet vil presisere at alle avfallsbesittere har eiendomsrett til eget avfall. Videre har avfallsbesittere, som er næringsaktører, plikt til å levere mottatt EE-avfall til lovlig avfallsanlegg, jf. forurensningsloven 32. Lovlig avfallsanlegg omfatter alle godkjente returselskap, behandlingsanlegg for EE-avfall med tillatelse fra Miljødirektoratet eller Fylkesmannen og aktører som har eksporttillatelse for EE-avfall fra Miljødirektoratet og andre lovlige behandlingsløsninger, for eksempel virksomheter som driver med forberedelse til ombruk. Miljødirektoratet ser at forskriftsteksten tidligere kunne fremstå som noe uklar, og er kjent med at den av enkelte aktører har blitt forstått slik at kommuner hadde en plikt til å levere EE-avfall til returselskap. Vi gjør oppmerksom på at dette ikke var intensjonen bak den gamle formuleringen i forskriften, og at forurensningsloven etter direktoratets vurdering heller ikke hjemler en slik tolkning. Forskriftsteksten hadde til hensikt å tydeliggjøre at kommunene hadde en rett til å levere EE-avfall til returselskapene, ikke en plikt. Oslo kommune mener vi burde konsekvensutrede denne endringen av forskriftsteksten. Vi ser ikke et slikt behov, da vi ikke ser at den språklige endringen innebærer noen reell endring av regelverket. Returselskapene mener at de må få en enerett til å ta imot avfall som samles inn for å kunne oppfylle sitt produsentansvar etter forskriften. Vi ser ikke gode argumenter for å gi enerett på dette avfallet til returselskapene. Flere av returselskapene er rent kommersielle aktører, som også er i konkurranse med behandlingsanlegg utenfor systemet, og vi ser også at en slik endring av eiendomsretten til avfallet kan bidra til kryssubsidiering av det kommunale avfallet. Vi ser heller ikke at tildeling av en enerett her vil bidra til å øke innsamlingen av EE-avfall. Noe av argumentasjonen bak dette forslaget kan også bero på misforståelser. Behandlingsanlegg utenfor retursystemet får tilnærmet de samme krav til behandling og rapportering som returselskapene, og har derfor ikke noen konkurransefordel. Flere aktører, blant annet Stiftelsen Elektronikkbransjen og Konkurransetilsynet, viser i tillegg til at dersom EE-avfall blir solgt av avfallsbesitter direkte til behandlingsanlegg utenfor returordningen, så vil det føre til at returselskapene ikke kan klare sin innsamlingsforpliktelse og at miljøgebyrene må økes. Miljødirektoratet vil presisere at dette ikke er riktig. Dersom EE-avfall samles inn utenfor returordningen, så svekker ikke dette returselskapenes evne til å oppnå innsamlingsforpliktelsen. Dette følger av formelen for beregning av innsamlingsforpliktelsen, der kun avfall samlet inn innenfor returordningen inngår i nevneren i brøken for returandel. Det betyr at det enkelte returselskapet sin 6

7 forpliktelse er returselskapets prosentvise returandel multiplisert med den mengden EE-avfall som samles inn totalt av de godkjente returselskapene. Hvis en betydelig andel av EE-avfallet samles inn av kommersielle aktører utenfor retursystemet, kan det riktignok innebære lavere volum og muligens reduserte stordriftsfordeler for returselskapene. Det kan føre til høyere kostnad for medlemskap i returselskapene, men denne høyere kostnaden bør i tilfelle bli belastet de EE-produktene som medfører høye kostnader for avfallsbehandlingen. Vi legger til grunn at det isolert sett burde føre til lavere gebyr for importører og produsenter av EE-produkter som faktisk har en positiv verdi i markedet. Vi vurderer at det er i tråd med intensjonene bak hele ordningen. Vi minner i denne sammenheng om at retursystemet for EE-avfall er etablert for å løse et avfallsproblem, fordi EE-avfall på avveie medfører en kostnad for samfunnet. Denne kostnaden internaliseres i produktprisen gjennom forpliktelsen til medlemskap i et godkjent returselskap. For de deler av EE-avfallet det er lønnsomt å samle inn og behandle er det ikke nødvendig at retursystemet har en faktisk rolle, så lenge behandlingen er underlagt de samme kravene. Vi ser at noe EE-avfall er attraktivt å samle inn fordi produktene er designet slik at de er enkle å demontere for gjenvinning, inneholder mye metaller med høy verdi og inneholder lite miljøgifter, som det er kostnadskrevende å levere til behandling. For disse produkttypene kan det argumenteres at det er uheldig om de er med på å subsidiere behandlingen av miljømessig dårligere produkter. Om returselskapenes rett til å be forhandler og kommune frakte mindre mengder avfall selv Vi har fått innspill fra flere høringsinstanser om at uttrykket mindre mengder i 1-14 bokstav b er uklart. Miljødirektoratet skrev i høringsbrevet at vi med mindre mengder mente et volum som er lite nok til at forhandler kan benytte seg av egen transport. Hensikten med denne bestemmelsen er at forhandlere ofte kan være vanskelig tilgjengelig for større kjøretøyer, og at det kan fordyre innsamlingen unødig, samtidig som vi ser merbelastningen for den enkelte forhandler som liten. På bakgrunn av ønsket om presisering av mengdebegrepet i forskriften, foreslår vi derfor å erstatte «mindre mengder» med mindre enn 1 m 3 per måned. Etter vårt syn er dette et egnet mål på det en forhandler normalt kan frakte i eget transportmiddel. Elsirk har spilt inn at de ønsker at små kommuner med små avfallsmengder skal måtte frakte EE-avfall til nærmeste mottak. Miljødirektoratet støtter ikke dette forslaget. Et kommunalt mottak ligger normalt slik til at det er enkelt å komme til med lastebil. Vi vil samtidig peke på at det er mindre sannsynlig at en kommune har så små mengder at det kommer innenfor det vi mener med «mindre mengder». Det er imidlertid adgang til å avtale dette privatrettslig med den enkelte kommune, men henteplikten ligger uansett på returselskapet. 7

8 Returselskapenes plikt til henting hos virksomheter Flere høringsinstanser hadde innspill til tekst om returselskapenes plikt til henting av avfall fra virksomheter i 1-14 bokstav c. Instansene mente at kravet omfattet for mange virksomheter, blant annet behandlingsanlegg og kommunale mottak. Miljødirektoratet er enig i at vårt opprinnelige forslag kunne tolkes slik og foreslår derfor en ny tekst som tydeligere avgrenser kravet. Returselskapenes innsamlingsforpliktelse og etterregulering Miljødirektoratet har fått mange høringsinnspill til våre forslag til etterregulering i vedlegg 1. Elretur foreslår at returselskap, som har samlet inn mer enn sin innsamlingsforpliktelse (overinnsamling), bør ha anledning til å be Miljødirektoratet unnta den overinnsamlede mengden fra etterregulering. Elretur har også et alternativt forslag, hvor returselskap skal måtte søke om å få en produktgruppe etterregulert. Miljødirektoratet er enig med Elretur at det er hensyn som kan tilsi at det i enkelte tilfeller ikke er behov for etterregulering, og vi ser at det kan være flere situasjoner hvor det kan være aktuelt å unnta enkelte produktgrupper fra etterregulering. Særlig ser vi at etterregulering ikke egner seg godt for produktgrupper som i en periode med høye råvarepriser i sin helhet er lønnsomme å samle inn. Vi ser også at et alternativ til etterregulering kan være at alle returselskapene handler innsamlede mengder med hverandre, og at dersom en slik situasjon oppstår vil ikke behovet for etterregulering være til stedet. Det er imidlertid viktig å sikre like og tydelige rammebetingelser for hele bransjen, og vi ønsker derfor ikke å gå for en ordning hvor et enkelt returselskap skal kunne søke om unntak fra etterregulering. De hensyn som kan begrunne unntak fra kravet til etterregulering vil etter vårt syn være like for hele bransjen. Vi foreslår derfor at Miljødirektoratet får hjemmel i vedlegg 1 til å fastsette at det ikke skal vedtas etterreguleringsledd for en produktgruppe eller undergruppe for en periode, hvis Miljødirektoratet finner at etterregulering likevel ikke er hensiktsmessig innenfor en gruppe. Siden en slik endring vil være av generell karakter vil den kreve forskrifts form. Elretur har også forslått sletting av tekst om beregning av varetilførsel i fylker i vedlegg 1. Miljødirektoratet er enig i at denne teksten ikke er relevant og kan slettes. Flere høringsinstanser mente at begrensningene i etterregulering ved overføring av overinnsamlede mengder har flere negative sider og at det gjør et allerede komplisert regelverk mer komplisert, uten å tilføre noe vesentlig nytt. Miljødirektoratets formål med å inkludere disse begrensningene var å unngå mulighet for bruk av markedsmakt og å sørge for kontinuitet i innsamlingen. Vi ser likevel at disse begrensningenes bidrag til dette formålet kan være mindre enn de 8

9 mulige negative konsekvensene. Vi trekker derfor disse begrensningene fra vårt endelige forslag til vedlegg 1. Vi foreslår også å fjerne renten på etterreguleringsleddet. Vi ser at det trolig er tilstrekkelige negative effekter av underinnsamling uten dette rentepåslaget, og det vil også gjøre etterreguleringen mindre komplisert. Krav til innsamling i vedlegg 2 del C om sertifisering En viktig del av kravene til innsamling er kravene til sertifisering av returselskap i vedlegg 2, del C. Returselskapene ber generelt om at krav til sertifisering skal være identisk med krav i selve forskriftsteksten, og peker særskilt på krav til innsamling. Forskriftskravet er at returselskapene skal samle inn hele sin markedsandel. Siden beregningene her gjøres ut fra totalt innsamlet mengde EE-avfall er det ikke realistisk at de fem returselskap vil klare å treffe sin forpliktelse 100 prosent. Sertifiseringskravene er ment som minimumskrav som må være oppfylt for at det skal være adgang til å drive som returselskap. Det er derfor satt absolutte frister for retting som vil medføre at et sertifikat skal trekkes dersom fristene oversittes. Når forpliktelsen er utformet på en slik måte at et hvert returselskap vil oppleve avvik fra forskriftskravet fra tid til annen, blir det for strengt å legge 100 prosent kravet fra forskriften til grunn for sertifiseringen. Sertifiseringskravene må være målbare og mulige å oppnå. Vi mener at sertifiseringen gir en kontroll utover det Miljødirektoratet kan gjøre og at den derfor har en klar verdi. For å forenkle systemet foreslår vi å beholde en del av de foreslåtte sertifiseringskravene, men vi tar ut forslaget om krav til innsamling i kommuner med mindre enn 5000 innbyggere i punkt 2.04 i vedlegg 2 del C. I stedet for at sertifiseringsorgan gjennom sertifiseringsordningen følger opp hvor returselskapene samler inn, vil det nå være Miljødirektoratet som følger opp returselskapenes innrapportering av innsamling i kommuner. Ved brudd på krav til innsamling i 1-14 vil vi kunne bruke sanksjonsmuligheter som tvangsmulkt og i ytterste konsekvens trekking av godkjenning. Ved å fjerne krav til innsamling i kommuner med mindre enn 5000 innbyggere fra sertifiseringen, reduseres også kompleksiteten noe. Vi har fått en rekke innspill på våre forslag til krav i vedlegg 2 del C punkt 2.05 om innsamling i regioner. Enkelte høringsinstanser mente at prosentsatsene burde være pr produktgruppe og ikke for summen av innsamlet mengde. Miljødirektoratet mener kravet ikke kan utformes slik. Prosentkravet er stilt i forhold til varetilførsel. Data om varetilførsel finnes på nasjonalt nivå, og vi kjenner derfor ikke varetilførsel i regionene. Vi har vurdert om det er mulig å anta varetilførselen lik regionens andel av befolkningen, altså at forbruksmønsteret er likt i hele landet for alle produktgrupper. Denne antagelsen vurderer vi å være for grov. Dersom vi valgte å utforme kravet slik, kunne vi ende i en situasjon hvor kravene var umulige å nå. Vi vurderer likevel at for summen av alle produktgruppene kan varetilførselen antas lik regionens andel av befolkningen, og at variasjoner i produktgrupper vil 9

10 utligne hverandre statistisk. Vi foreslår derfor å beholde vårt opprinnelige forslag til denne delen av punkt 2.05, som nå blir punkt I tillegg til det opprinnelige forslaget foreslår vi en endring som gir Miljødirektoratet mulighet til å fravike kravet, i tilfeller hvor alle returselskapene samarbeider. I slike tilfeller vil kravet være unødvendig. Om oppbevaring og håndtering av EE-avfall som kan inneholde sensitive data Flere høringsinstanser har hatt syn på Miljødirektoratets forslag om nye krav til oppbevaring og håndtering av EE-avfall som kan inneholde sensitive data i 1-5 og 1-8. Instansene har i hovedsak vært bekymret for at for mye ansvar blir lagt på mottaksplassene, og at det vil bli veldig fordyrende med sletting av sensitive data. Instansene har også ønsket en presisering av hva som menes med ordlyden «låsbar beholder eller tilsvarende sikker lagring» i vårt forskriftsforslag. Det er et mål å øke innsamlingen av småelektronikk, både av miljø- og ressurshensyn. Kravet til sikker oppbevaring av EE-avfall med sensitive data er et bidrag til dette, og er foreslått for å gi forbruker tillit til at de kan levere enheter med sensitive data til returordningen, uten bekymring for at disse dataene skal kunne havne på avveie. Det stilles i forskriftsforslaget krav til både oppbevaring og transport, slik at forhandlere, kommuner og transportører som oppbevarer eller håndterer enheter med minne gjør dette på en måte som gir en rimelig sikkerhet for at enhetene ikke havner på avveier. I behandlingsfasen vil plikten ligge på returselskap og behandlingsanlegg. Dersom enhetene skal gjenvinnes, vil gjenvinningsprosessen innebære en endelig sletting av data. Dersom enhetene skal ombrukes, bør det uansett gjennomføres en sikker sletting. Det er derfor kun ved ombruk at det vil være nødvendig med en ny prosess for sletting av data. Miljødirektoratet ser det ikke som hensiktsmessig å definere entydig hva som menes med «låsbar beholder eller tilsvarende sikker lagring». Poenget er at det ikke skal være mulig å stjele enheter ut av en ubeskyttet eske. Det er stor forskjell på forhandlere og kommuner, både med hensyn til størrelse, mengder, beliggenhet osv., og vi mener det er viktig at myndighetene lar aktørene selv avgjøre hva deres behov er. Vi ser dette som et området hvor det må brukes skjønn, og et for detaljert regelverk ikke vil hensiktsmessig. Det har også kommet forslag om å endre «sensitive data» til «lagrede data». Miljødirektoratet mener dette ville øke mengden EE-avfall som omfattes av kravet betydelig. Eksempelvis vil da hvitevarer med minne kunne bli omfattet. Det er ikke hensikten med bestemmelsen. Flere høringsinstanser har spilt inn at teksten i 1-5 og 1-8 om ansvar for lagring av enheter med minne kan medføre for stort ansvar for forhandler og kommune, siden de ikke kan ta ansvar for hvor forbruker faktisk legger sitt EE-avfall. Miljødirektoratet foreslår en endring i begge paragrafer for å ivareta dette, slik at det tydelig fremgår at plikten er å ha et tilbud til forbruker. 10

11 Behandling Flere høringsinstanser har hatt innspill til krav til forsvarlig behandling i 1-22, og mener at de endrede kravene innebærer en svekking av dagens krav til behandling. Det oppfattes at forslaget sidestiller manuell, mekanisk, kjemisk og metallurgisk behandling, noe som er en lemping av behandlingskravene. Miljødirektoratet ønsker en teknologinøytral forskrift, og vi ønsker ikke å begrense mulighetene til å ta i bruk de beste tilgjengelige teknikker uavhengig av metode. Samtidig har vi forståelse for at vårt forslag kan oppfattes som at alle teknikker kan være tilgjengelige for alle typer EE-avfall. Slik skal det ikke være. Noen typer EE-avfall må per i dag sorteres ut manuelt for å oppnå miljømessig god behandling. Vi foreslår derfor en endring som tydeliggjør dette, og stiller krav til en god vurdering ved bruk av annen teknologi enn manuell sanering har en liste over fraksjoner som skal håndteres særskilt. Flere instanser ønsket en todeling av listen, som i den tidligere forskriften, og justeringer av de enkelte fraksjonene i listen. Vi ser det ikke som praktisk mulig å gjøre dette, uten at det oppstår situasjoner hvor krav til håndtering av en fraksjon kan bli for strengt eller for svakt. Etter innspill fra Revac har vi forenklet listen med hensyn til kvikksølvholdige komponenter. Vi har samtidig tydeliggjort at væsker skal fjernes som et første behandlingstrinn. Videre har vi tatt inn en presisering om at listen ikke er uttømmende og at det skal vurderes om EE-avfall kan inneholde andre typer farlig avfall enn de som er nevnt i listen. Som en konsekvens har vi slettet punkt q og r. Vi har samtidig omstrukturert tekst i 1-22 som omhandler krav til miljøsanering, slik at krav skal fremstå mest mulig tydelig. Registrering og rapportering for produsenter og representanter Returselskapene har spilt inn flere forslag til endringer som omhandler produsenter og representanter sin plikt til registrering og rapportering i 1-11, 1-11 a og 1-11 b. Miljødirektoratet er positive til at returselskapene også her ser det som hensiktsmessig at de har en sentral rolle. Miljødirektoratet er enig i at en løsning der returselskapene får ansvar på vegne av produsenter og representanter vil være mer hensiktsmessig for både produsent, representant, returselskap og myndigheter. Vi har derfor endret krav til representant om å registrere seg hos EE-registeret til en plikt til å gi returselskapet tilsvarende informasjon. Returselskapene vil ha plikt til å rapportere informasjon om produsenter og representanter og til å korrigerte data på bakgrunn av dokumenterte data. Som en følge av dette har vi også slettet 1-25 bokstav l. Vi har også flyttet pliktene til å rapportere til 1-19 d) og e), slik at disse pliktene nå ligger på returselskapene hvor representantene er medlem. Vi mener at vi da viderefører dagens ordning hvor returselskapene ivaretar mest mulig av pliktene for produsenter, og nå også for representanter. Vi mener at returselskapene på denne måten vil ha en hensiktsmessig rolle i kvalitetssikring av informasjonen. Når returselskapene får en slik rolle i systemet, vil også et krav om kontrakt mellom representant og importør være unødvendig. 11

12 Konsekvenser De foreslåtte endringene vil etter vår mening legge gode rammer for en mer effektiv og stabil innsamling av EE-avfall. Samtidig er vi tydelige på at gode løsninger også er avhengig av at aktørene i returordningen selv bidrar til å etablere gode løsninger. Endringene skal også bidra til at mest mulig EE-avfall får en forsvarlig behandling, også det avfallet som samles inn utenfor returordningen. Endringene skal også bidra til å fremme ombruk av velfungerende EE-produkter og hindre eksport av EEavfall til land under utvikling. Vi ser ikke at de endringene vi har gjort i forslag til regelverk etter at vi gjennomførte høring av vårt opprinnelige forslag medfører vesentlige økonomiske eller administrative konsekvenser. Vi ser derfor ingen grunn til å oppdatere konsekvensvurderingen vi oversendte med vårt opprinnelige forslag til nytt regelverk. Konsekvensvurderingen viser at det med det nye regelverket samlet sett må påregnes noen økte kostnader for både returselskap, behandlere, forhandlere og for myndighetene, men forslagene vil samlet sett ikke gi økte kostnader av betydning for samfunnet. Noen av de endringene som følger av forskriftsendringen kan gi økt miljønytte ved at vi øker innsamling og gjenvinning, særlig for småelektronikk. Vi får også større kontroll med materialstrømmene. De foreslåtte endringene vil samlet bidra til å sikre at vi når retursystemets formål om en miljømessig god innsamling og behandling av EE-avfall. Dagens returordning for EE-avfall er inne i en utfordrende fase, hvor deler av avfallet har verdi som er høyere enn innsamlings- og behandlingskostnadene. Dette gjør regulering og praktisk organisering av returordningen utfordrende. Miljødirektoratet ser at disse forholdene kan gi behov for endringer av avfallsforskriften kapittel 1 også i fremtiden. Vi viser samtidig til at EU-kommisjonen i sitt direktiv har satt opp en rekke områder hvor Kommisjonen vil komme med nye reguleringer eller tilleggsreguleringer de nærmeste årene. Slike endringer i direktivet vil også nødvendiggjøre endringer av den norske forskriften. Forholdet til bransjeavtalen Vi viser til vårt brev av 22. mai 2014, hvor vi omtaler forholdet mellom bransjeavtalen av 16. mars 1998 og forskriften. I dag er bare to av de fem godkjente returselskapene omfattet av bransjeavtalen. Ingen av høringsinnspillene har kommentert forholdet til bransjeavtalen. Avtalen er ikke omtalt eller vist til i forskriften, og de substansielle krav som har ligget i avtalen er i all hovedsak tatt inn i vårt forskriftsutkast. Vi opprettholder derfor vårt forslag om å oppheve denne avtalen. Hvis departementet ønsker å beholde avtalen som en intensjonsavtale 12

13 med elektronikkbransjen, foreslår vi at avtalen blir reforhandlet slik at den i størst mulig grad blir relevant for alle returselskap. Anbefaling Vi anbefaler at Klima- og miljødepartementet fastsetter vedlagte forslag til endringsforskrift. Hilsen Miljødirektoratet Dette dokumentet er elektronisk godkjent og har derfor ingen signatur Ellen Hambro direktør Marit Kjeldby avdelingsdirektør Vedlegg: - Mindre høringsinnspill med kommentarer - Forslag til forskrift om endring av avfallsforskriften kapittel 1 om EE-avfall I - Forslag til forskrift om endring av avfallsforskriften kapittel 1 om EE-avfall II - Forslag til endret forskriftstekst (korrekturversjon) av kapittel 1 om EE-avfall med vedlegg - Opprinnelig (uendret) konsekvensvurdering - Alle høringsuttalelsene 13