Det norske systemet hvilken rolle bør uavhengighet ha? Regjeringsadvokat Sven Ole Fagernæs

Transkript

1 Det norske systemet hvilken rolle bør uavhengighet ha? Regjeringsadvokat Sven Ole Fagernæs 1

2

3

4 Kings Bay-ulykken : Et jordskjelv for politikken, pressen og forvaltningen?

5 En ny rolle for pressen Kings Bay et vendepunkt Maktkritisk og etterforskende mer selvbevisst Forskyvning av rolle som arena for politisk ordskifte mot å være en selvstendig aktør i det politiske spill med egne meninger og egne kampanjer 5

6 Ny rolle for pressen Fjernsynet overtok referatet sendte 11 timer hver dag i 4 dager Partiavisene på vei ut VG i tabloidformat i ble ledende for de andre avisene 6

7 NOU 1972: 38 Stortingets kontroll med forvaltningen s. 23 Alle forhold tatt i betraktning mener utvalget at forvaltningen i hovedregelen må bygges opp slik at Regjeringen og departementene har instruksjons- og kontrollmyndighet overfor andre organer. 7

8 NOU 1972: 38 Stortingets kontroll med forvaltningen s. 23 Dette kan være nødvendig for å gi regjeringen og departementene mulighet for å gjennomføre en politisk målsetting som kan ha sin bakgrunn i direktiver og ønsker fra Stortingets side. 8

9 NOU 1972: 38 Stortingets kontroll med forvaltningen s. 23 Dessuten vil det være en fordel at departementene har et ansvar for det som foregår i de underordnede organer og en plikt til å rette på svakheter. 9

10 Innst. S nr Komiteen er enig med utvalget i at hovedregelen bør være at regjeringen bør ha instruksjons- og kontrollmyndighet overfor forvaltningsorganer som er tillagt avgjørelsesmyndighet ved lov eller stortingsvedtak 10

11 Innst. S nr Denne hovedregel bør bare fravikes i spesielle tilfelle, bl. a. der hvor spesielle rettssikkerhetshensyn tilsier at vedkommende, organ arbeider selvstendig. (Trygderetten og Kontrollkommisjon for psykisk helsevern) 11

12 Hva hvis tolkningstvil? Slik som den norske sentrale administrasjon er oppbygget, mener komiteen at det som regel vil være korrekt i mangel av holdepunkter i motsatt retning å tolke bestemmelser av denne art slik at den sentrale forvaltnings instruksjons- og kontrollmyndighet er i behold. 12

13 Varige spenninger i reform av offentlig forvaltning Politikk Forvaltning Fristilling Styring/kontroll Sentralisering Desentralisering Rettssikkerhet Effektivitet

14 Tendenser Perioden fristilling og selskapsorganisering Selskapsutviklingen leting etter den beste balanse mellom marked og kontroll. Fra forvaltningsstyring til eierstyring Styrking av departementenes politiske funksjon enkeltoppgaver ut, klagenemnder Rettighetsutvikling og rettsliggjøring

15 Hvilke områder ble gitt større uavhengighet? Tilrettelegging for et velfungerende marked Helse, miljø og sikkerhet Saker av rettssikkerhetsmessig betydning hvor likebehandling var av stor betydning, ideelle verdier, personvern

16 Hvorfor større uavhengighet? Rådende økonomiske teorier, markedstenkning og utviklingen i EU for å lage et effektivt marked En viktig forutsetning for statens deltakelse i markedet rolleopprydning og oppsplitting av statsfunksjoner som regulant, eier og tilsynsmyndighet Tyngre å bære offentlig utgifter høyere effektivitet, brukerorientering Globalisering og teknologisk utvikling større kapitalbehov og frihetsbehov Større oppmerksomhet på rettsikkerhet

17 Tilrettelegging for et velfungerende marked På felter hvor staten var monopolist eller hadde stor egenaktivitet, var tilsynsoppgavene integrert i en i virksomheter med bred oppgaveportefølje post, tele, jernbane, kraft og luftfart Når monopolene ble oppløst, og staten skulle konkurrere på lik linje med private, ble integrerte løsninger mindre egnet og vanskeligere å forsvare

18 Uavhengighet - rettssikkerhetshensyn Rettsikkerhetstenkning Utviklingen i habilitetstenkning Politikken mer omstridt, departementene mer politiske Opprettelse av egne klageorganer Flere organer enn det Ingvaldsenkriteriene tilsa? Endring i syn eller samfunnsforhold

19 Hvor stor uavhengighet? Departementets instruksjonsrett i enkeltsaker Departementets adgang til å overta enkeltsaker, eventuelt til å omgjøre saker på eget initiativ Departementet som klaginstans Departementets adgang til å utarbeide generelle retningslinjer eller forskrifter om tolkning, skjønnsutøvelse eller saksbehandling Departementets adgang til å stille generelle krav om prioritering av saker, saksbehandlingstid, organisering

20 Ingen statsorganer helt uavhengige Del av budsjettprosessen fra start til tildelingsbrev Organet er alltid under en statsråd som har rett til å få informasjoner, overordnet vurdering av ressursbruk, initiere lovgivning Etatsstyring Faglig styring og etatsstyring ofte skjer ganske uavhengig av hverandre

21 Fra Begrensede prinsipielle drøftelser av uanvhengighet utpreget ad hocvurderinger Tilsynsmeldingen St.meld. nr. 17 ( ) Maktutredningen (NOU2003:19) august 2003

22 Maktutredning og tilsynsmelding Begge svært prinsipielle, men med helt forskjellige utgangspunkter. Den første ut fra synsvinkel effektiv og ønsket konkurranse og dermed en mer effektiv bruk av ressurser Den andre tok utgangspunkt i utviklingens betydning for folkestyret Grunntonen helt forskjellig også sammenheng med arkitektene?

23 Victor Normann - Blue Notes s.228 I min tid som statsråd var det ingenting som frustrerte meg mer, men samtidig få ting som gav meg flere gleder, enn samspillet med embetsverket. Følelsen var nok gjensidig i hvert fall hva frustrasjonen angår.

24 Tilsynsmeldingen Rolleavklaring og avgrensning bare en oppgave Formålsavklaring Økt uavhengighet Styrket fagkompetanse

25 Hensyn som taler for fristilling Uavhengig myndighetsutøvelse truer ikke den demokratiske styringen, men gir den en annen form. Politisk styring er ivaretatt ved lovgiveransvaret.

26 Hensyn for fristilling At iverksetting av lovens formål i større grad overlates til mer selvstendige organer, er legitimt og bidrar til mer konsekvent gjennomføring. Det frigjør departement og politisk ledelse og bidrar til mer fokus på overordnet og strategiske spørsmål. Styring i stort er bedre enn styring i smått.

27 Hensyn som taler for fristilling Visse hensyn og formål bør forvaltes uavhengig av andre hensyn staten også forvalter. Slik hensyn bør derfor skjermes fra samordning. Det kan gjelde sentrale sivile og politiske rettigheter, personvern, likestilling og ytringsfrihet.

28 Hensyn for fristilling En uavhengig myndighet kan bidra til å gi et hensyn/område en faglig tyngde og posisjon i offentligheten Skjerming fra politisk styring kan gi kontinuitet, faglighet og konsekvent gjennomføring av et regelverk.

29 Maktutredningens flertall Større uavhengighet for forvaltningsorganer er uttrykk for politikkens retrett, og svekker demokratiske styringsmekanismer I realiteten overlates viktige skjønnsmessige vurderinger av verdispørsmål og prioriteringer til organer som ikke er underlagt politisk kontroll Samordning mellom politikkområder og avveining mellom hensyn svekkes. 29

30 Maktutredningens flertall Regjeringen sitter fortsatt med det politiske ansvaret, men med redusert makt. Utviklingen de siste tjue årene har vært en langtrukken tilbaketrekning av politiske organers løpende beslutningsmakt. 30

31 Maktutredningens flertall Den politiserte statens retrett innebærer at politisk ledelse mister makt, men likevel sitter med ansvaret. Fristilte etater og markedsrettede selskaper får derimot tilført makt, men frasier seg ansvar. Dermed er rollefordelingen mellom politikk og forvaltning blitt mer uklar. 31

32 Tendenser Annen periode Mindre fart i fristillingen Verbal ideologisk snuoperasjon (men ikke reversering) Finne muligheten for en god balanse mellom marked/fag og politikk

33 Et generelt overblikk To litt motstridende utviklingslinjer Rettsliggjøring og uavhengighet vekk fra politikk Styrking av departementene som politiske sekretariater Likevel en viss sammenheng Når departementene mer politiske, ble behovet for sterkere garantier for likebehandling og annen rettssikkerhet større Opprettholdt grunnleggende politisk styring, men partinyanser vil gjerne gi frihet, men likevel opprettholde kontroll Rettsutvikling i internasjonale organer

34 Min vurdering av utviklingen Riktig å avvikle monopolene av det fulgte en naturlig oppsplitting av statens funksjoner (staten bør på tjenestesiden fortrinnsvis drive med det den er best til) Riktig å få enkeltsaksbehandling ut av departementene (med det unntak at slik behandling skaper kunnskap og oversikt over området) Uavhengighetsutviklingen har manglet et overordnet grep for mange særordninger og svak lovforankring

35 Min vurdering av utviklingen Rettighetsfestingen har gått for langt Men hvis avgjørelser bygger på ren rettsanvendelse, kan det tale for uavhengighet Den politiske styring på enkelte viktige politikkområder er blitt for krevende I mine øyne har utviklingen mot uavhengighet vært ønskelig, men sett i et fugleperspektiv gått litt for langt De store internasjonale domstoler er for dynamiske

36 Hva skjer fremover? Fremskrivning av de tendenser vi ser? Status quo med hensyn til uavhengighetsstruktur men gradvis overføring av myndighet til rettsorganer Pendelbevegelser Så langt mest verbal tilbakevending mot ministerstyre Jeg skal gjøre et litt luftig forsøk på å se på utfordringer i fremtiden. Vil de ha betydning for vårt tema?

37 Fremtidsblikk Inge Grødum

38 Samfunnsutviklingen Fem områder vil dominere fremtiden så langt jeg kan se: Klimautviklingen En aldrende befolkning Økonomisk krise i Europa Innvandring integrering Terrorisme og organisert kriminalitet

39 Vi er den første generasjon som påvirker klimaet, og den siste som slipper unna konsekvensene Halvparten av alle de mennesker som har levd på jorden lever i dag

40 Nye beregninger viser at vi må forberede oss på en temperaturstigning på rundt 3,5 grader 40

41 41

42

43 Isvariasjoner

44

45

46

47 Klimaendringer Forskyvning fra det individuelle til det kollektive (rettighetstenkning reduseres) Det er våre friheter som påfører andre ufrihet Sterkt behov for samordning av alle sektorer Endringer i departementsstrukturen og krav om fellesløsninger mindre uavhengighet Eller? Viser utviklingen demokratiets svakhet - krav om tiltak og kontroll fra uavhengige instanser? 47

48 En aldrende befolkning Fra 0,9mill pensjonister i dag til 1,8 mill i 2045 Da folketrygden ble gitt ca. 4 personer bak hver pensjonist. I dag 2,6 yrkesaktive bak hver pensjonist. I ,6

49 49 Virkninger for forvaltningsutviklingen Pleieforvaltningen og helseforvaltningen må økes sterkt Annen forvaltning vil bli redusert? ( I Europa kuttes det sterkt i offentlige ansatte) Tvilsomt om vi i Norge vil kun opprettholde samme kontrollnivå på alle felt og tredoble fagmiljøer for eierskap, tilsyn og regulering

50 50 Innvandring Økt innvandring nødvendig for å få utført nødvendige oppgaver Også økt press over tid som følge av annen utvikling ikke minst klima Siden det er nødvendig at alle må bidra, vanskelige utvalgskriterier og også vanskelig å tenke seg at deler av feltet må være undergitt en sterkere politisk styring

51

52