KUNNSKAPS BASERT BEREDSKAP. Norges eldste militære tidsskrift siden 1831 UTGITT AV OSLO MILITÆRE SAMFUND ÅRGANG 184 NR. 1/2014 KR.

Transkript

1 UTGITT AV OSLO MILITÆRE SAMFUND ÅRGANG 184 NR. 1/2014 KR. 63,- Louise K. Dedichen Kunnskapsbasert beredskap Side 4 Paul Narum og Sverre Diesen Forsvarets utvikling planer og realiteter Side 12 Odd Gunnar Skagestad Sektorprinsippet i norsk polarpolitikk Side 26 Frode Lindgjerdet Ekstrabevilgningene til nøytralitetsvernet under første verdenskrig Side 38 KUNNSKAPS BASERT BEREDSKAP RETURUKE 22 Norges eldste militære tidsskrift siden 1831 NORSK MILITÆRT TIDSSKRIFT SIDE 1 INTERPRESS NORGE

2 Innhold Redaktørens spalte 3 Louise K. Dedichen: 4 Kunnskapsbasert beredskap Paul Narum og Sverre Diesen: 12 Forsvarets utvikling planer og realiteter Odd Gunnar Skagestad: 26 Sektorprinsippet i norsk polarpolitikk Frode Lindgjerdet: 38 Ekstrabevilgningene til nøytralitetsvernet under første verdenskrig oppbygging med oppvask Gjert Lage Dyndal: 52 Maritim luftmakt, tanker for arbeidet med Forsvarets nye doktriner Fast stoff: Informasjon til medlemmene i OMS 60 NMT bøker 47 NMT debatt 36 NMT fokus 25/37/ Manuskripter til Norsk Militært Tidsskrift: Norsk Militært tidsskrift (NMT) er avhengig av bidrag til gode artikler og gjerne illustrasjoner. Bidraget skal normalt ikke tidligere være mangfoldiggjort. Manuskripter som sendes redaktøren må leveres fra forfatter i elektronisk form. Manuser skal normalt ikke overskride åtte sider, eller 3400 ord. Eventuelle bilder og figurer skal ha en kvalitet på minst 250 dpi/tiff/jpeg format. Eventuelle noter presenteres som sluttnoter i kursiv. Enten sluttnoter eller litteraturliste trykkes, ikke begge deler. Manuset skal ha påført navnet til forfatteren og en omtale av forfatter på 2 4 linjer. Telefonnummer og -adresse skal også fremgå på manuset, men disse opplysninger vil ikke bli trykket. Artikkelforfattere anmodes om å vedlegge bilde av seg selv. Redaktøren forbeholder seg retten til å gjøre mindre justeringer i teksten til fremsendte manuser. NMT betinger seg retten til senere å utgi alt stoff i tidsskriftet i elektronisk form. NORSK MILITÆRT TIDSSKRIFT SIDE 2

3 Norsk Militært Tidsskrift Norsk Militært Tidsskrift skal ved selvstendige artikler og sitt øvrige innhold fremme militære, militærvitenskaplige og totalforsvarsmessige interesser og studier. Redaktør: Oberstløytnant Harald Høiback Redaksjonsmedarbeider: Flaggkommandør Hans Christian Helseth Tollbugt. 10, 0152 Oslo Tlf: Tlf: (privat) Produksjon: Grafisk produksjon og annonser: Cox Bergen AS Trykk: Bodoni AS Abonnement: Henvendelser om abonnement: Intendant: Kommandør Tom Egil Lilletvedt Tlf (mobil) Bankgiro: Abonnenten er selv ansvarlig for å melde adresseforandring. Tidsskriftet har 4 6 utgivelser i året. Abonnementspris: Årspris privat innland: kr. 200,- Årspris institusjoner innland: kr. 300,- Pris løssalg pr. nummer: kr. 63,- Årspris utland: kr. 400,- IBAN: NO BIC: DNBANOKKXXX Tilsynskomiteen for Norsk Militært Tidsskrift: Oberstløytnant Vidar Vik (leder) Oberstløytnant Egil Daltveit Kommunikasjonssjef Anne-Lise Hammer Kommandørkaptein Ola Bøe-Hansen Oberstløytnant Håvard Klevberg Oberstløytnant Tor Arne Berntsen Oberstløytnant Ingvar Seland Forsker Iver Johansen Dekan Karl Erik Haug Stabssjef Jan Erik Torp Norsk Militært Tidsskrift er utgitt av Oslo Militære Samfund ISSN Redaktørens spalte Den trofaste og observante leser vil registrere at NMT har fått nytt utseende siden sist. Siden bladets innhold er i stadig utvikling, ønsker vi også å gi denne utviklingen et visuelt uttrykk. Vi håper denne oppfriskningen faller i smak. Dette nummeret innledes med en artikkel av sjefen for Forsvarets høgskole, kontreadmiral Louise Dedichen. Artikkelen løfter fram forskning og undervisning som en viktig plattform for effektivt samarbeid mellom forsvar og politi. Deretter følger del to av Narum og Diesens analyse av norsk forsvarsplanlegging. Etter det følger første artikkel i en serie på to om sektorprinsippets videre skjebne. Selv om problemstillingen forsvant ut av nyhetsmedienes fokus etter delelinjeavtalen mellom Norge og Russland i 2010, viser Odd Gunnar Skagestads artikkelserie at problemstillingen slett ikke er uten aktualitet. Deretter følger en artikkel om ekstrabevilgningene til nøytralitetsvernet under første verdenskrig. I 2014 vil vi ikke bare markere vår grunnlov, vi vil også minnes utbruddet av verdenskrigen som kom til å prege hele århundret. Denne artikkelen belyser utfordringer vi fremdeles står overfor, men som neppe kommer til å få spesielt stor oppmerksomhet andre steder. Til slutt følger en artikkel om maritim luftmakt. Årets artikkel i NMT 2013 NMTs Tilsynskomite har besluttet å gi prisen «Årets artikkel 2013» til «F-16 anskaffelsen - framsynthet eller flaks?» (NMT 2013/3) av førstelektor Ole Jørgen Maaø ved Luftkrigsskolen. Maaøs artikkel hviler på et omfattende forskningsprosjekt som har gått over flere år, og viser på eksemplarisk måte at det er mulig å skrive godt og spennende om kompliserte spørsmål man kan svært mye om. Dette er formidlingskunst på høyt nivå. Tilsynskomiteen ønsker også å trekke fram oberstløytnant Lars Borgens (FLO) artikkel «Sivilisering av den operative logistikken - hvor går grensen?» (NMT 2013/2). Borgen drøfter to sentrale spørsmål, logistikk og sivilt-militært samarbeid, som ofte faller utenfor militærteoretisk litteratur. Borgens artikkel er solid og grundig, og vil bli en standardtekst innenfor fagfeltet. Det kom kun inn én prisoppgave til vurdering, men heller ikke i år fant komiteen grunn til å tildele pris. Oppgaven hadde gode ansatser, men maktet i for liten grad å knytte an til eksisterende kunnskap på fagfeltet. Oberstløytnant Harald Høiback, redaktør NORSK MILITÆRT TIDSSKRIFT SIDE 3

4 AV LOUISE K. DEDICHEN Kunnskapsbasert beredskap I nasjonal beredskap og krisehåndtering har politi og forsvar hver for seg viktige roller, og til sammen har de monopol på legitim bruk av voldsmakt for å avverge indre og ytre trusler. I det daglige samarbeider våre to etater tett og godt om et bredt spekter av oppgaver, herunder grensevakt og kystvakt. Likevel handler mye av den offentlige debatt om utfordringer og begrensninger, særlig når det gjelder bistand fra Forsvaret til politiet som går ut over det rutinemessige samarbeidet. Kontreadmiral Louise K. Dedichen er sjef Forsvarets høgskole. NORSK MILITÆRT TIDSSKRIFT SIDE 4

5 KUNNSKAPSBASERT BEREDSKAP I denne artikkelen vil jeg snu på dette og rette oppmerksomheten mot de store mulighetene vi har til å styrke samarbeidet og videreutvikle en kunnskapsbasert beredskap og krisehåndteringsevne: På utdannings- og kompetansefeltet kan Forsvarets høgskole styrke vår felles kunnskapsplattform og det viktige samarbeidet mellom politi og forsvar og andre relevante aktører og derigjennom yte et substansielt bidrag for å øke vår samlede nasjonale beredskap og evne til å håndtere kriser. 1 Selv om Forsvarets høgskole er en del av Forsvaret, er våre utdanningstilbud kjent for sitt brede sivil-militære nedslagsfelt. I dag er vi en akkreditert utdanningsinstitusjon med et utdanningstilbud som er spisset inn mot Forsvarets operative virksomhet. Vi er underlagt Universitets- og høgskoleloven, og som i andre sektorer er våre profesjonsrettede studietilbud basert på systematisert erfarings- og forskningsbasert kunnskap. Dette forplikter og gir unike muligheter til å yte et annerledes og virkningsfullt bidrag til den nasjonale beredskapen. Vi bygger opp og formidler relevant kunnskap. Vi er privilegerte med en analytisk avstand til problemstillingene knyttet til beredskap og krisehåndtering, som de operative delene av statsapparatet i mindre grad kan ha. Hos oss kan aktører fra ulike etater sivile og militære få rom til fordypning og kompetanseoppbygging i en travel hverdag. Etter at terroren rammet landet den 22. juli 2011, har vår oppmerksomhet vært særlig rettet mot samarbeidet mellom politi og forsvar. Hva kan vi, som forsknings- og utdanningsinstitusjon, gjøre for å bringe de to etatene nærmere hverandre, samtidig som det prinsipielt viktige skillet mellom dem ivaretas? De rettslige sidene av dette trekkes ofte frem, og er selvfølgelig helt grunnleggende. Samtidig vil jeg legge vekt på at saken også har en profesjonsside, som erfaringsmessig kan bli tydelig når enkeltmennesker fra de to etatene skal arbeide sammen. Politiet og Forsvaret er utvilsomt to sterke og selvbevisste profesjoner. Skillet mellom dem er i utgangspunktet enkelt og klart: Forsvaret tar seg av den ytre sikkerheten, politiet av den indre. Dette preger i stor grad rolleforståelsen i de to etatene. Der politiet kanskje først og fremst ser på seg selv som samfunnets og befolkningens tjenere og beskyttere, er Forsvarets rolleforståelse mer knyttet til statsapparatet og dets institusjoner. For politiets del handler det primært om individ- og samfunnssikkerhet, mens det for Forsvaret primært dreier seg om statssikkerhet. I vår mangefasetterte virkelighet er dette skillet i oppgaver og rolleforståelse ikke lenger like åpenbart som det var under den kalde krigen. Når to sterke profesjoner opplever at grensen mellom deres ansvarsområder blir mindre tydelig, kan misforståelser og konflikt åpenbart oppstå. Men det er nettopp da samarbeid, samvirke og utvikling av felles forståelse blir avgjørende viktig! Ett steg mot et bedre operativt samvirke mellom forsvar og politi ved kriser kan være å gjennomføre felles øvelser på nasjonalt nivå, som øvelsene Gemini, Gram og Tyr. I alle disse øvelsene er det et større eller mindre innslag av sivilt-militært samvirke, og de er utvilsomt svært viktige for landets samlede beredskap. Samtidig er det verdt å merke seg at denne typen øvelser har blitt gjennomført regelmessig i flere tiår, men i evalueringsrapportene påpekes vedvarende utfordringer mellom særlig forsvar og politi. Det dreier seg om utfordringer som stjeler tid og senker effektiviteten når det virkelig røyner på. I evalueringsrapporten fra øvelse Tyr 2012, heter det at slike utfordringer «vil kunne skape uklarheter og forsinkelser ved bistand» fra Forsvaret til politiet. 2 Her er det verdt å spørre seg om vi ikke bør satse tyngre også på felles kompetansebygging som kan supplere de viktige øvelsene. Integrert kunnskapsutvikling Høsten 2011 tok Forsvarets høgskole og Politihøgskolen initiativet til et felles studium i nasjonal beredskap og krisehåndtering spisset inn mot samarbeidet mellom forsvar og politi, men også åpent for andre aktører på beredskapsfeltet. Vår hovedtanke er at det gir dyp læring å utvikle grunnleggende kunnskap sammen gjennom et felles studieløp. Vi tror rett og slett at det blir en annen og grundigere læring enn dersom man bare møtes for kortere fellesøvelser eller treningsøkter etter at man er utdannet innenfor hver sin «profesjonsboble». En slik integrert kunnskapsutvikling forsterkes ved å snevre det felles studium inn til å handle om mest mulig konkrete problemstillinger, og en mest mulig grundig innføring i og forståelse for nasjonale systemer og prosedyrer på NORSK MILITÆRT TIDSSKRIFT SIDE 5

6 KUNNSKAPSBASERT BEREDSKAP Profesjons- og virkelighetsnær: Selv om Forsvarets høgskole er en del av Forsvaret, er utdanningstilbudet kjent for sitt brede sivilmilitære nedslagsfelt. Foto: Vetle Hallås/Forsvarets Mediesenter. tvers av profesjonene. Bærebjelken i vårt studium er at politi- og militærprofesjonen sammen analyserer konkrete problemstillinger og sammen driver beslutningstrening, slik at vi kan utvikle en felles forståelse av lovverket, strukturene og prosedyrene vi opererer innenfor. Studiet er bygget opp rundt noen korte, men intensive samlinger, slik at nøkkelpersonell fra politi og forsvar kan sitte i sine stillinger mens de tar studiet. Første samling avholdes på høsten og den siste før påske året etter. Mellom samlingene studerer deltakerne på egen hånd samtidig som de holder kontakten med hverandre og lærekreftene gjennom en elektronisk læringsplattform. Høsten 2012 startet det første kullet med 30 studenter opp, og det andre kullet er godt i gang og vil uteksamineres før påske Studiet er myntet på politi- og forsvarsledere på operativt nivå. Det vil si aktører som faktisk vil utforme og behandle for eksempel en anmodning fra politiet til Forsvaret om helikopterbistand i en større terroraksjon på norsk jord. Vår felles tilnærming har tre hovedelementer. For det første legges det vekt på å utvikle et felles sivilt-militært grunnlag for forståelse av beredskap og krisehåndtering, inkludert felles begrepsforståelse, forståelse for historiske og samfunnsmessige utviklingstrekk, systemer, aktører, lovverk og prosedyrer. For det andre er det full jevnbyrdighet mellom politi og forsvar, og dette prinsippet preger alle sider ved vårt samarbeid. I praksis betyr dette for eksempel at arbeidsgrupper er sammensatt med et likt antall sivilt og militært personell, at undervisning og øvelser er delt mellom Politihøgskolen og Forsvarets høgskole, og så videre. For det tredje og viktigst legger vi vekt på å være profesjons- og virkelighetsnære: Dette er et erfaringsbasert akademisk studieprogram som vektlegger empiri i større grad enn teori. Fremfor alt retter vi søkelyset mot de sentrale aktørene i Forsvaret og politiet, og hva slags ressurser de besitter. Dette er sentralt med tanke på 22. juli-kommisjonens nedslående konklusjon om ressursene som ikke fant hverandre: 3 Skal ressursene finne hverandre, NORSK MILITÆRT TIDSSKRIFT SIDE 6

7 KUNNSKAPSBASERT BEREDSKAP må de kjenne hverandre. Nettopp derfor er det treffende at en tidligere justisminister beskrev studiet som «et ektefødt barn av 22. juli». 4 Politiet må vite hva de kan spørre Forsvaret om. Og de må bli trygge på at de får det som trengs og ikke en militæroperasjon i stor skala! Det er nemlig slik at noen militære kapasiteter åpenbart er nyttige for politiet og andre sivile beredskapsaktører, noen er mer problematiske, mens andre knapt er anvendbare, og svarene er ikke alltid som forventet. For eksempel er F-16, det kanskje skarpeste verktøyet i Forsvarets verktøykasse, også svært godt egnet til søk- og redningsoppdrag på grunn av sofistikert optikk kombinert med sin uovertrufne hurtighet og rekkevidde. Våre studenter gjennomfører også felles analyser av et bredt spekter historiske kriser, fra raset på Hatlestad terrasse i 2005 til 9. april Beredskaps-Norge er heller ikke større enn at det for hvert historisk tilfelle med det naturlige unntak av 9. april har vist seg at våre kull har minst en student som har vært direkte involvert i håndteringen av den aktuelle krisen. Jeg la innledningsvis vekt på at mulighetene skulle stå i sentrum av denne artikkelen, og må her ile til og presisere at vi har erfart både muligheter og begrensninger underveis i vårt pionerarbeid. Vi var forberedt på at det kunne avdekkes store kløfter mellom profesjonene, for eksempel i den grunnleggende tilnærmingen til problemløsning, men også i holdninger og kultur mer allment. Slik ble det ikke. Utfordringene vi har støtt på stammer i hovedsak fra to kilder, som det for øvrig er all grunn til å merke seg. Den første er de ulike tilnærmingene til operativ planlegging i politiet og i Forsvaret. Dette kom overraskende på oss: Operativ planlegging står åpenbart sentralt i utøvelsen av begge profesjonene, men det viser seg i praksis å bety vidt forskjellige ting. Tidsdimensjonen vil i de fleste tilfeller være forskjellig. Metodikken og omfanget er helt forskjellig. Mens Forsvarets operasjoner er «planstyrt», er politiets operasjoner i større grad «hendelsesstyrt». Ofte starter politiets operasjoner med at en uforutsett hendelse brått inntreffer, som for eksempel et terroranslag. For Forsvaret er det ofte motsatt: Vi legger omfattende planer først, så handler vi. Vår erfaring er at begge profesjoner må «avlære» noen planleggingsvaner for å lykkes med felles sivil-militære planprosesser. Og her tror jeg vi rører ved noe som har rekkevidde langt ut over det hjemlige samarbeidet mellom forsvar og politi. Det er nok å nevne flernasjonalt sivilt-militært samarbeid i den typen operasjoner langt utenfor landets grenser som satte sitt preg på Forsvaret det siste tiåret. Den andre kilden til utfordringer, er helt forskjellig begrepsforståelser og forståelser av nivåer i Forsvaret og politiet. Mens det strategiske nivå for oss offiserer er forsvarssjef, forsvarsminister og regjering, og det operasjonelle er Forsvarets operative hovedkvarter, har politiet en annen forståelse av dette. Politimesteren utgjør det strategiske nivå, og hennes stabssjef det operasjonelle, for å ta to eksempler. 5 Dessuten legger politi, forsvar og andre beredskapsaktører som helsevesenet eller redningstjenesten ulik, og noen ganger motsatt betydning, i begreper som «operativ», «taktisk» og «skarpt oppdrag». Veien videre Vår viktigste erfaring er likevel de betydelige og dels uforløste mulighetene som ligger i å utvikle kunnskap sammen. Samarbeidet har på en effektiv måte brakt den polisiære og militære profesjonen sammen over tid. Dermed er vi begge også blitt mer klar over utfordringene og at de kan håndteres! Det tar tid å lære en annen profesjon å kjenne. Samtidig: det å tilbringe tid sammen er i seg selv ikke tilstrekkelig. Vi må også drive aktiv læring sammen. Det er dette som leder til økt gjensidig forståelse av hverandre. Og da er det en øvelse: Skal ressursene finne hverandre, må de kjenne hverandre. Bildet viser brigadesjef Odin Johannessen og politimester ved Midtre-Hålogaland politidistrikt Elisabeth Kaas under øvelse Silver Flotex Rein 2 i Foto: Ole-Sverre Haugli. NORSK MILITÆRT TIDSSKRIFT SIDE 7

8 KUNNSKAPSBASERT BEREDSKAP TUNG ERFARING: 22. Juli-kommisjonens rapport var en viktig stimulans for å se på samarbeidet mellom politi og Forsvaret med nye øyne. Bildet viser leder av kommisjonen Alexandra Bech Gjørv overrekke rapporten til statsminister Jens Stoltenberg. Foto: Torbjørn Kjosvold. veldig hyggelig bonus at vårt samarbeid viser seg å være svært kostnadseffektivt. Kort sagt får både Forsvaret og politiet mer ut av samarbeidet enn vi hver for oss putter inn. De gode erfaringene med vårt tverrsektorielle samarbeid på utdannings- og kompetansesiden har gitt mersmak, både på sivil side og hos oss ved Forsvarets høgskole: Vi ønsker å åpne ytterligere opp mot de sivile delene av samfunnet. Den 1. november i fjor kunne Forsvarets høgskole og Politihøgskolen undertegne en historisk samarbeidsavtale. Begge høgskolene er medlemmer av Universitets- og høgskolerådet. Der har vi stort utbytte av å se vår egen aktivitet i sammenheng med den sivile utdanningssektoren. Men nettopp siden vi som «profesjonsutdannere» innenfor hver vår sektor skiller oss litt fra annen høyere utdanning, er en slik avtale svært viktig og gledelig. Avtalen formaliserer undervisningssamarbeidet mellom våre to institusjoner og bærer bud om en suksesshistorie: En felles sivil-militær utvikling av kunnskap på det viktige beredskapsfeltet er kommet for å bli. Samtidig tar vi et annet initiativ basert på samme logikk, men som legger større vekt på den viktige, men dessverre litt underkommuniserte offentlig-private dimensjonen ved beredskapsfeltet. Forsvarets høgskole har opprettet et kurs i strategisk krisehåndtering. Dette drives av Sjefskurset ved høgskolen, som har lange tradisjoner for å arbeide nettopp med rolleforståelse mellom ulike instanser som driver beredskapsarbeid på nasjonalt nivå og må samhandle i kriser. Dette kurset går over to uker og retter seg mot en bred målgruppe. Deltakerne representerer det øverste strategiske ledelsesnivået i både offentlig og privat sektor. Næringslivsaktører som spiller en sentral rolle i krisesituasjoner, slik som telekommunikasjon, oljebransjen og skipsnæringen, deltar side om side med ledere fra ulike departementers embetsverk, Forsvaret og andre relevante deler av vårt sentrale statsapparat. Vi retter oppmerksomheten mot strategisk kommunikasjon, krisehåndtering og toppledelsens rolle, og legger stor vekt på å etablere kontakt og felles forståelse. Sist, men ikke minst, vil jeg også trekke frem at Politihøgskolen og Forsvarets høgskole nå har tatt undervisningssamarbeidet ett steg videre og er i ferd med å utvikle et samarbeid om forskning: Det dreier seg om å videreutvikle selve kunnskapsgrunnlaget for å kunne drive god undervisning. Forsvarets forskningsinstitutt (FFI) er også blitt involvert i dette samarbeidet. Det dreier seg om et samarbeid som går på tvers av sektorer og fag, samtidig som det bidrar til å utvikle et bredere og dypere samarbeid internt i forsvarssektoren. Sammen utvikler vi i disse dager flere forskningsprosjekter, og alle skal bidra til å identifisere muligheter, drivere og begrensninger for interaksjon og samarbeid mellom ulike aktører i nasjonal beredskap og krisehåndtering. Jeg har store forventninger til dette samarbeidet. Det viser hvilke muligheter våre eksisterende utdannings- og forskningsinstitusjoner har til å bidra til en kunnskapsbasert beredskap i Norge. Selv om det fremdeles er mange grunnleggende forskjeller på etatene, og flere begrensninger som vi ikke må glemme i vår iver etter å være best mulig rustet til neste krise, er det mer som binder oss sammen enn som skiller oss ad. Vi forvalter skattebetalernes penger og det er vår plikt både å lære av hverandre og hverandre å kjenne. 1 Artikkelen er en redigert/forkortet versjon av kontreadmiral Dedichens foredrag i Det Norske Videnskaps-Akademi og Etisk råd for forsvarssektoren mandag 10. desember Politihøgskolen (2013) Evalueringsrapport øvelse Tyr Oslo, PHS: side NOU 2012: 14 Rapport fra 22. juli-kommisjonen: side Justisminister Grete Faremo (2012) Tale ved åpningen av studiet i nasjonal beredskap og krisehåndtering, 3. oktober. Finnes på 5 Politidirektoratet (2011) Politiets beredskapssystem del 1. Retningslinjer for politiets beredskap. Oslo, POD: side 33. NORSK MILITÆRT TIDSSKRIFT SIDE 8

9 EKSPANDERBARE ISO CONTAINERE Turn-Key Systemer Kommandoplasser Tel: Epost:

10 LEVERANDØRER LEVERANDØRER TIL TIL DET NORSKE FORSVAR Elajo Installasjon AS utfører alle typer elektroinstallasjoner * Adgangskontroll * Sikkerhet-alarm * Tele-Data-Fiber * Elektro * Internkontroll elsjekk-termografering Storbyens elektriker * Service Lørenveien 68 - Telefon Telefaks Spesialtilpasning Kjøl & Frys ISO Sprengstoff Lager Brakker Brukte Vekselbeholdere

11 NORSK FLYTTEFORBUND LEVERANDØRER DET NORSKE FORSVAR TIL DET NORSKE FORSVAR 2 Kleven Florø AS Tlf Vi har avtale med FORSVARET TEMPEST RUGGED Datautstyr bedriftssystemer.no WWW Brynsengv. Peter Møllers 2, 0667 v. 12, Oslo, Boks PB , Økern, Økern OsloTlf: Oslo, Tlf Fax: Tillit i over 120 år... TRANSPORT AS - Siden flytting@vinjes.no Se mer om oss på... vinjes.no From Defence to Medical equipment and everything in between. Your EMS partner

12 AV PAUL NARUM OG SVERRE DIESEN: Forsvarets utvikling planer og realiteter I første del av denne artikkelserien, som sto i NMT nr. 4/2013, beskrev forfatterne utviklingen av forsvarsstrukturen i perioden , og viste hvordan fireårsplanene nærmest konsekvent feilet i å forutse og beskrive Forsvarets utvikling på lengre sikt. I denne delen drøfter de ulike konsekvenser av dette for forsvarsevnen, og hvilke følger det bør få for måten å drive forsvarsplanlegging på i fremtiden. Del II Drøfting av de påviste strukturproblemer. Dr techn Paul Narum er tidligere administrerende direktør ved Forsvarets forskningsinstitutt og general (P) Sverre Diesen er tidligere forsvarssjef. NORSK MILITÆRT TIDSSKRIFT SIDE 12

13 PLANER OG REALITETER Konsekvenser for forsvarsevnen At forsvarsstrukturen har minket som følge av budsjettenes synkende kjøpekraft synes uomtvistelig. Likeledes at tapet av kjøpekraft skyldes ikkekompensert teknologisk fordyrelse eller enhetskostnadsvekst knyttet til anskaffelse og i noen grad drift av moderne militært materiell. Dette bekreftes av at ikke bare den norske forsvarsstrukturen men også alle andre industrialiserte lands forsvar gjennomgår en tilsvarende utvikling. Ingen nasjoner greier både å modernisere sine forsvar teknologisk og samtidig opprettholde samme volum. I 1990 hadde for eksempel Royal Navy 50 fregatter og destroyere, mens den britiske hæren hadde 900 stridsvogner. Etter den siste Strategic Defence and Security Review er måltallene for de samme kapasitetene hhv 19 og Noe av dette kan forklares med et redusert rustningsnivå etter den kalde krigens slutt, men langt fra alt. Det spiller liten rolle om vi ser på store eller små stater, på demokratier eller diktaturer. Samme utvikling kan i prinsippet iakttas overalt, selv om tempoet i reduksjonene varierer med i hvilken grad landene opprettholder forsvarsbudsjettenes andel av BNP. Vi skal likevel merke oss at selv i land med en høy BNP-andel krymper forsvarsstrukturene. Det betyr at pengene uansett brukes annerledes enn før, for å oppnå høyest mulig forsvarsevne. At budsjettutviklingen over tid ikke har holdt følge med kostnadsutviklingen skyldes likevel ikke at vi totalt sett ikke har hatt råd til det. Veksten i både norsk og de fleste andre vestlige lands økonomi etter den kalde krigen har hele tiden vært minst like stor som enhetskostnadsveksten i forsvarssektoren. Dersom det norske forsvarsbudsjettet hadde fulgt utviklingen i BNP fra 1999 til i dag ville det ha vært 19,0 milliarder kr større enn hva det faktisk er. Fordi andre lands økonomiske vekst i hovedsak har vært sammenlignbar med Norges, ville dette bevart mer av vår relative forsvarsevne i forhold til land med budsjetter som har fulgt BNP derav den betydning som tillegges dette måltallet. Når utviklingen har vært som den har skyldes det derfor at vi prioriterer annerledes. Det vil si, vi har avsatt en gradvis mindre del av samfunnets verdiskaping til forsvar. Spørsmålet er dermed ikke hvorvidt dette faktisk er en realitet. Spørsmålet er hvor skadelig det er i lys av utviklingen i de land det først og fremst er viktig å sammenligne oss med. Det hevdes ofte at den teknologidrevne forbedring av Forsvarets materiell som hele tiden finner sted representerer en kapasitetsøkning som langt på vei kompenserer for volumreduksjonen. Dette er en feilslutning, så lenge vi ikke snakker om kapasitet i forhold til en konstant eller statisk oppgave, men derimot om relativ evne i forhold til en motstander som også moderniseres men som også krymper i volum. Det interessante og mer presist formulerte spørsmål er derfor ikke om vår kvalitative forbedring kompenserer for den tilhørende volumreduksjonen, men i hvilken grad den volumreduksjonen som finner sted i alle land bidrar til at balansen og dermed den relative forsvarsevnen likevel opprettholdes. For å vurdere det må vi også ta med i betraktningen de andre årsakene enn de rent økonomiske til at betydelige deler av Forsvarets struktur er forsvunnet. Tre effekter modererer konsekvensene for forsvarsevnen av den volumreduksjonen som skyldes ubalansen mellom kostnadsutvikling og budsjettutvikling, og som det er detaljert redegjort for i del I av denne artikkelen. For det første at Sovjetunionens sammenbrudd og den kalde krigens slutt gjorde store deler av spesielt mobiliseringshæren sikkerhetspolitisk irrelevant. Dette innebærer at reduksjonene ikke har slått like negativt ut i forhold til dagens utfordringer som de hadde gjort i forhold til en uendret trussel. For det andre er flere av hovedvåpensystemene i strukturarven også blitt innhentet av den våpentekniske utvikling og gjort irrelevante av den grunn. Dette gjelder i særlig grad det stasjonære kystartilleriet, som med gjennombruddet for presisjonsstyrte våpen ble så sårbart at hele våpengrenen ble avviklet og endelig lagt ned i For det tredje har Forsvaret også fått tilført enkelte helt nye kapasiteter som ikke eksisterte tidligere. Der disse kapasitetene er innført som en forbedring av et allerede eksisterende våpensystem, blir NORSK MILITÆRT TIDSSKRIFT SIDE 13

14 PLANER OG REALITETER de imidlertid ikke registrert ved en slavisk telling av antall plattformer. Det mest typiske eksempel på den siste effekten er moderniseringen av F-16 kampflyene i perioden etter år 2000, som ga flyene en lufttil-bakke kapasitet vi i realiteten ikke hadde tidligere. Kapasitetsendring på eksisterende plattformer og systemer har riktignok også slått negativt ut i enkelte tilfeller. For eksempel er feltartilleriets effekt dramatisk svekket ved forbudet mot klase-ammunisjon, uten at dette er kompensert ved anskaffelse av andre, moderne og effektive ammunisjonstyper. I tillegg må vi ta i betraktning at Forsvaret etter krigen ble gjenreist ved hjelp av store mengder extysk materiell og infrastruktur, sammen med generøs amerikansk våpenhjelp langt inn på 1960-tallet. Mye av denne strukturarven levde til etter den kalde krigens slutt, og preget både selve strukturen og forestillingene om hva som var et nødvendig og oppnåelig norsk forsvar. Dette påvirket i høy grad den strukturen vi hadde i 1999, som danner utgangspunktet for vår vurdering. Vi mangler derfor en pålitelig referanse i form av den strukturen vi kunne hatt for 14 år siden, dersom vi etter krigen hadde laget et forsvar som skulle anskaffes, driftes og moderniseres med nasjonale ressurser. Oppsummert, når vi vurderer hvor skadelig reduksjonen av Forsvarets volum har vært for forsvarsevnen, må vi derfor ta med i regnestykket at - alle land vi må sammenligne oss med har gjennomgått samme utvikling og har redusert forsvarets volum i større eller mindre grad - mange av de avdelingene som er blitt borte hadde vært uten forsvarsmessig verdi i dag av enten sikkerhetspolitiske eller våpentekniske årsaker - det også er kommet til enkelte nye kapasiteter som vi ikke hadde før, som derfor har økt den relative forsvarsevnen sammenlignet med tidligere tiders struktur Tar vi disse forholdene i betraktning, ser vi at Forsvarets strukturproblem i dag ikke er volumreduksjonen per se, dvs. strukturens størrelse relativt til andre lands. Problemet knytter seg til to forhold ved strukturen absolutt sett, det ene kvalitativt og det andre kvantitativt. KRITISK MASSE: Er det mulig å opprettholde en nasjonal teknisk vedlikehold Det kvalitative strukturproblem Forsvarsstrukturens kvalitet dreier seg ikke utelukkende om i hvilken grad vi utstyrer den med moderne materiell. Det dreier seg i minst like stor grad om hvordan vi setter sammen de ulike kapasiteter og materielltyper til en samlet struktur og bruker den operativt. Det kvalitative problem dreier seg med andre ord om i hvilken grad vi i tillegg til teknisk modernisering også har greid å endre Forsvarets sammensetning og konseptuelle innretning for å tilpasse det til en annen sikkerhetspolitisk forutsetning. Representerer NORSK MILITÆRT TIDSSKRIFT SIDE 14

15 PLANER OG REALITETER skompetanse, om antall enheter kryper mot null? Foto: Torgeir Haugaard/Forsvarets mediesenter. den kombinasjonen vi har valgt av innsatsfaktorene personell, materiell, kompetanse og infrastruktur den mest kosteffektive løsning på dagens sikkerhetsutfordring? Dette avhenger ikke bare av hvordan vi balanserer de ulike kapasiteter i forhold til hverandre når vi anskaffer dem. Det avhenger også i høy grad av riktig balanse mellom hvor mange enheter av hvert enkelt våpensystem vi anskaffer og hvor mange vi til enhver tid har bemannet, trent og operativt tilgjengelig. Denne avveiningen vil i sin tur påvirke balansen mellom investering og drift i budsjettene. Forsvaret har i løpet av de senere år utvilsomt beveget seg i riktig retning hva dette angår, fra et mobiliseringsbasert invasjonsforsvar til et forsvar som i større grad er stående og beregnet på hurtig innsats både hjemme og ute. Denne sikkerhetspolitisk motiverte delen av omstillingen kan likevel ikke sies å være fullført, av flere årsaker. For det første er det et spørsmål om vi i utgangspunktet anskaffer riktig antall våpensystemer og plattformer i forhold til hva vi kan drifte og holde operativt innenfor klartider som er konsistente med den sikkerhetspolitiske forutset- NORSK MILITÆRT TIDSSKRIFT SIDE 15

16 PLANER OG REALITETER ning. Det er for eksempel grunn til å spørre seg om denne balansen er ivaretatt når bare to av fregattene har en operativ status som tilsier at de kan settes inn i høyintensitets krigsoperasjoner på meget kort varsel. De øvrige har bemanningsmessige og treningsmessige svakheter som det vil kreve helt andre tidsmarginer å rette opp enn de knappe varslingstider som legges til grunn i sikkerhetspolitiske styringsdokumenter og forutsetninger. 2 For det annet vil en løpende tilpasning til kjøpekrafttapet mellom hver gang det gjøres strukturelle endringer måtte foretas ved innsparinger der Forsvaret har økonomisk handlefrihet på kort sikt og kan likviditetsstyre innenfor det enkelte års budsjett. Det er i all hovedsak på trening, øvelser og i noen grad personell altså på aktivitet, som slår negativt ut på treningsstandard og dermed beredskap. Det betyr at en ubalanse som er til stede allerede ved anskaffelsen av en kapasitet blir forsterket av at årlig likviditetsstyring også går systematisk ut over driften. Det er kombinasjonen av disse faktorene som avgjør om de mange kostbare våpensystemene som er anskaffet også er bemannet, trent og derfor operativt tilgjengelige innenfor realistiske klartider. Eksplisitt betyr det at styrker med en klartid som på grunn av underbemanning, manglende vedlikehold eller for lavt treningsnivå er signifikant lengre enn realistisk varslingstid åpenbart har liten forsvarsmessig verdi. For det tredje forsterkes denne svakheten av en vernepliktsmodell som innebærer at mange av de samme kostbare våpensystemene uansett bemanning ikke er operative store deler av året. Dette skyldes at kompetansen og dermed operativiteten nullstilles hver tolvte måned, ved dimisjon av hver kontingent med vernepliktige. Ved innrykk av neste kontingent begynner oppøvingen fra nytt og krever i følge de ansvarlige generalinspektører inntil ni av tjenestens tolv måneder før avdelingene kan brukes operativt i henhold til forutsetningen. Dette er i første rekke et Slike prognoser er ikke noe man ønsker seg i den politiske ledelse av hverken Forsvaret eller andre deler av offentlig sektor. problem ved hærstrukturen. Det var akseptabelt den gang førstegangstjenesten primært var produksjon av en stor trenet reserve med tanke på mobilisering, og oppøvingstiden dessuten var kortere fordi materiell og oppgaver var enklere. Men når Forsvaret skal være en stående organisasjon med en klartid som måles i høyst noen døgn, er en ordning som innebærer at kostbart og krigsviktig materiell bare er operativt tilgjengelig tre av årets tolv måneder meget dysfunksjonell både økonomisk og beredskapsmessig. Innføring av reservistordninger i et slags mobiliseringssystem light, som uansett må baseres på klartider langt utover det sannsynlige, er i den sammenheng ingen erstatning for stående styrker. Å forutsette at en væpnet konflikt vil kreve en lengre periode med forutgående politisk spenningsøkning, og så sette likhetstegn mellom dette og strategisk varslingstid, er antagelig bare å lure seg selv. Hvem tror at en rent politisk nedkjøling av det bilaterale forholdet til en stormakt, uten noen synlige militære tiltak på hans side, skal utløse kostbare og potensielt meget kontroversielle militære beredskapstiltak på norsk side tiltak som så skal vedlikeholdes over uker og måneder med store praktiske og økonomiske ulemper for de berørte? Vi må åpenbart erkjenne at det ikke er mulig å ha hele forsvarsstrukturen stående på utrykningsberedskap til enhver tid. På den annen side er et forsvar der den stående delen bare kan håndtere fredsoppgavene like åpenbart helt utilstrekkelig. Hva som er riktig balanse kan dermed ikke bestemmes av noe annet enn hva som er et realistisk strategisk varsel, og dermed en akseptabel lengste klartid for de mest avgjørende deler av forsvarsstrukturen. Å forholde seg logisk og konsekvent til det er en helt grunnleggende forutsetning for rasjonell forsvarsplanlegging og en meningsfylt definisjon av begrepet terskelforsvar uansett hvor ubehagelig det måtte bli å tilpasse seg svaret. Forsvarets største kvalitative svakhet er således NORSK MILITÆRT TIDSSKRIFT SIDE 16

17 PLANER OG REALITETER at både økonomiske og kompetansemessige forhold bidrar til en ubalanse mellom den erklærte sikkerhetspolitiske målsetting og den faktiske operative tilgjengelighet av deler av forsvarsstrukturen. For Sjøforsvaret kommer det til uttrykk i et misforhold mellom antall fartøyer totalt i strukturen og det antall som til enhver tid er generalmønstret og klare. 3 For Hærens del er det et misforhold mellom det totale antall mannskaper i tjeneste og antall trente og innsatsklare avdelinger til enhver tid. Dermed har vi også en infrastruktur i form av baser og militærleire som er for stor i forhold til hva den reelt tilgjengelige operative strukturen krever. Konsekvensen av dette er at den forsvarsevne vi til enhver tid kan mønstre innenfor en klartid som er konsistent med forutsetningene produseres på en måte som er økonomisk lite effektiv. Dersom vi så på hvilken forsvarsevne vi kunne produsere for drøyt 40 milliarder kroner hvis vi innrettet oss maksimalt effektivt, kunne vi antagelig løfte den betydelig, målt i operativt tilgjengelige styrker til enhver tid. Omvendt kunne vi, dersom dagens reelle forsvarsevne anses tilstrekkelig, produsert den for et beløp som er vesentlig lavere enn det vi bruker i dag, der differensen antagelig kan regnes i milliarder hvert år. Det kvantitative strukturproblem Det kvantitative problem dreier seg om i hvilken grad Forsvaret nå er blitt for lite til å opprettholde hele dagens bredde av kapasiteter, altså det vi kaller «kritisk masse»-problemet. Antall enheter av en rekke av dagens hovedvåpensystemer og plattformer er så lavt at driftskostnadene per enhet vokser eksplosivt, mens fagmiljøene etter hvert kan bli for små til å reprodusere den nødvendige kompetansen. Når ULA-klassen skal erstattes av en ny generasjon ubåter, må vi for eksempel stille spørsmålet om antall fartøyer vil være for lite til at nasjonal, teknisk vedlikeholdskompetanse lar seg opprettholde, rett og slett fordi det selv med intensiv seiling av et lite antall båter vil være lange perioder der ingen av dem er inne til planlagt vedlikehold eller oppgradering. Når antall enheter av et system nærmer seg denne grenseverdien, oppstår spørsmålet om hvorvidt det er hensiktsmessig eller mulig å ha vedkommende kapasitet i inventaret i det hele tatt. Etter hvert som svaret på dette spørsmålet blir nei for stadig flere av hovedvåpensystemene, oppstår det dermed gap i kapasitetsspekteret som representerer «hull» i forsvarsevnen. Dette er hull en motstander vil kunne utnytte i en gitt situasjon ved å utfordre oss på områder hvor han vet vi er uten kapasitet til å svare. Skal vi derfor unngå å komme i en situasjon hvor norske myndigheters handlefrihet og mulighet for nasjonal krisehåndtering kan nøytraliseres så enkelt at avhengigheten av alliert hjelp inntreffer nærmest umiddelbart, må denne utviklingen bremses eller snus. Men som det følger av denne artikkelens utgangshypotese om et gap mellom budsjettutvikling og kostnadsutvikling, vil ikke en slik oppbremsing eller reversering skje av seg selv. Støttestrukturen lar seg som vi har påpekt ikke skalere ned i samme takt som vi reduserer antall enheter i styrkestrukturen så lenge strukturbredden antall ulike kapasiteter og våpensystemer er uendret. Det betyr at støttefunksjonenes relative andel av ressursbruken vil fortsette å stige på bekostning av kampkraften, inntil vi for et forsvarsbudsjett som er like høyt som i dag praktisk talt ikke produserer noen kampkraft eller forsvarsevne i det hele tatt. Hvis utgangshypotesen er riktig kan derfor viktige kapasiteter bare bevares på sikt ved å skape stordriftsfordeler som kompenserer for den økonomiske gravitasjonsloven som ellers vil trekke strukturen ned mot og under det kritiske nivået. Det vil bare være mulig ved en eller annen form for flernasjonalt forsvarssamarbeid som muliggjør mer rasjonell drift og investering. At tilsvarende effekter skal kunne skapes på andre måter ved egenrasjonalisering, økt samarbeid med industrien e l er ikke realistisk. Til det er det norske forsvaret totalt sett for lite, når vi også tar i betraktning at det er relativt snevre grenser for hva som ut fra behovet for militær status på personellet lar seg outsource eller «sivilisere». Men denne type flernasjonalt forsvarssamarbeid krever igjen en felles forsvarsplanlegging langt utover det vi til nå har vært vant til og som vi tradisjonelt er forsvarspolitisk komfortable med. Vi snakker med andre ord ikke her om en økt avhengighet av alliansen på den måten vi allerede kjenner for øvrig en avhengig- NORSK MILITÆRT TIDSSKRIFT SIDE 17

18 PLANER OG REALITETER het som i lys av nedskjæringer og omprioriteringer hos våre viktigste allierte er en bekymring i seg selv. Vi snakker om en ny type avhengighet som innebærer at vi må dele enten støttefunksjoner for viktige kapasiteter eller også kapasitetene selv med utvalgte samarbeidspartnere, slik blant annet NORDEFCOsamarbeidet legger opp til. Det dreier seg derfor ikke bare om forsvarssamarbeid, men om forsvarsintegrasjon. At dette frem til i dag har vist seg å være vanskelig i praksis er riktig. Det sier imidlertid mer om uviljen og motkreftene mot vanskelige og ubehagelige beslutninger enn om nødvendigheten av slik integrasjon, dersom ikke Forsvarets operative evne og med den norsk politisk handlefrihet i en krisesituasjon skal forvitre. PROFESJONELL INTEGRITET: Lojalitet til Forsvarssjefens tverrprioriteringer er ikke bare et spørsmål om profesjonell integritet, men om å forstå forsvarsplanleggingens indre sammenhenger og mekanismer. Foto: Torgeir Haugaard/Forsvarets mediesenter. Konklusjonen så langt blir følgelig at den største planutfordring Forsvaret står overfor ikke er å beholde mest mulig av det som er igjen av den forsvarsstrukturen vi hadde i 1999, slik mange fortsatt later til å tro. Gitt at andre forhold ikke endres vil utfordringen være å maksimere effekten av en stadig mindre struktur gjennom et stadig mer omfattende flernasjonalt samarbeid. At et antall mobiliseringsbrigader, fartøyer, fly, garnisoner, stasjoner og lagre er blitt borte er således ikke problemet. Problemet i årene fremover er om vi vil evne å gjennomføre de tiltakene som må til for å hente maksimal forsvarsevne ut av de tross alt betydelige budsjetter Forsvaret fortsatt har. Det viktigste premiss for utvikling av Forsvaret i årene fremover er derfor ikke forsvars- og sikkerhetspolitiske programerklæringer, men derimot de økonomiske realiteter. Ingen kan ha en annen forsvarsog sikkerhetspolitikk enn den som er konsistent med det forsvaret økonomien gir rom for. Konsekvenser for strukturen av svakheter i langtidsplanleggingen Så langt må vi konstatere at evnen til å beskrive og styre forsvarsstrukturens utvikling utover fireårsperspektivet tilsynelatende har vært meget liten. Men skal vi være presise, er det egentlig viljen til å erkjenne en utvikling vi har hatt kunnskaper og metoder til å forutse, som ikke har vært spesielt god. Grunnlaget for kostnadsberegninger og simuleringer ved Forsvarets forskningsinstitutt har hele tiden pekt i retning av til dels dramatiske reduksjoner i forsvarsstrukturen på sikt, dersom budsjettutviklingen ikke fulgte kostnadsutviklingen i sektoren. Men nettopp av den grunn er slike prognoser ikke noe man ønsker seg i den politiske ledelse av hverken Forsvaret eller andre deler av offentlig sektor, fordi det på mange måter er politisk umulig å vedstå seg dem. Analysene ville umiddelbart blitt misbrukt av en hvilken som helst opposisjon på Stortinget til å beskylde regjeringen for «planlagt nedbygging» eller «rasering», helt uavhengig av at det neppe hadde hatt vesentlig betydning om de politiske rollene hadde vært byttet om. Den type tiltak som vi må erkjenne at utviklingen har tvunget igjennom over siste tiårsperiode hadde knapt latt seg presse inn i en enkelt fireårsplan som en samlet beslutning, uansett hvor godt kunnskapsgrunnlaget har vært for å påvise at det vil gå slik. Tiltak som har oversteget den kortsiktige politiske smertegrense er derfor blitt forkastet. I stedet har hver ny fireårsplan foretatt de grepene som har vært helt nødvendige de nærmeste årene, og så nøyd seg med vage formuleringer om utviklingen på lengre sikt formuleringer som altså har vist seg å være konsekvent urealistiske. Dette har vært et forhold planleggerne i Forsvaret selv har vært klar over og NORSK MILITÆRT TIDSSKRIFT SIDE 18

19 PLANER OG REALITETER sett risikoen ved, men som man likevel har akseptert, fordi et stortingsvedtak om en viss struktur har vært betraktet som et politisk løfte om også å finansiere strukturen på sikt. Den mest uheldige konsekvensen av en slik manglende vilje til å ta inn over seg den sannsynlige langsiktige utvikling er at den har ført til store feilinvesteringer i materiell, personell og kompetanse. Våpen, kjøretøyer og annet utstyr har vært anskaffet i et antall som svarer til et forsvar av en viss størrelse, men lenge før materiellet har vært halvveis i sin levetid har strukturen vært redusert til en brøkdel av det som var forutsetningen ved anskaffelsen. Dette er den viktigste forklaringen på skandaleoppslag om vraking eller annen avhending av forsvarsmateriell, eksempelvis beltevogner fra Hæren som knapt har vært kjørt i det hele tatt. 4 Tilsvarende har det fremtidige behovet for offiserer i vedtatt struktur vært lagt til grunn for inntak av kadetter på krigsskolene, der behovet er blitt redusert dramatisk lenge før kadettene rakk å bli offiserer og avansere til det gradsnivået beregningene bygget på. Også andre forhold enn de politiske har imidlertid bidratt til en mindre rasjonell strukturutvikling. For eksempel har sterke fagmiljøer i Forsvaret selv greid å opprettholde investeringer i strukturelementer lenge etter at de burde vært faset ut av enten sikkerhetspolitiske, teknologiske eller andre årsaker. Moderniseringen av det stasjonære kystartilleriet er kanskje det mest fremtredende eksempel i så måte. Når dette skjer, skyldes det institusjonell motvilje innad i Forsvaret mot endringer som innebærer at troppearter, bransjer, fartøyer, stasjoner/garnisoner eller andre deler av organisasjonen reduseres eller går tapt. Gamle og etablerte kapasiteter har alltid sine talsmenn i fagmiljøer hvor videreføring av egen sektor eller nisje fremstår som viktigere enn hva som gagner Forsvaret som helhet. Nye kapasiteter har derimot ingen som kan tale deres sak andre enn en håndfull visjonære eller entusiaster. Den negative effekten av dette er ofte blitt forsterket ved at representanter for særinteresser i Forsvaret på denne måten har gitt politikerne et faglig alibi for å unnlate å gjennomføre politisk ubehagelige men nødvendige tiltak. Dette er det flere eksempler på, blant annet når lokale militære sjefer har motsatt seg nedlegging av baser og militærleire. Andre ganger er fortsatt brukbart materiell blitt faset ut alt for tidlig i urealistisk forventning om at noe enda nyere og bedre kunne anskaffes umiddelbart. Delvis har vi også uttrykt ønske om anskaffelse av kapasiteter som det likevel aldri er blitt mulig å anskaffe, for eksempel kamphelikoptre eller UAVer, fordi anslagene på hva som vil være mulig har forutsatt enten en urealistisk ressurssituasjon eller en urealistisk vilje til å prioritere ned andre ting. Og endelig har vellykket lobbyvirksomhet fra en kombinasjon av fagmiljøer i Forsvaret og industrien ført til materiellanskaffelser som ellers ikke ville blitt gjennomført. Når hensynet til norske industriarbeidsplasser fører til denne type prioritering av investeringsmidlene, er ofte den negative konsekvensen størst på driftssiden og da på lengre sikt. Dette bekymrer ikke alltid vedkommende fagmiljø i Forsvaret, der de ofte tror at de ved å få igjennom investeringen også har skaffet seg et slagkraftig argument i den interne konkurranse om driftsmidlene. I bakhånd har man jo trusselen om medieoppslag med fartøyer til kai og lignende. I tillit til at de opprinnelige årsaksforhold er glemt, sier man i slike tilfeller gjerne at «Stortinget har besluttet investeringen, nå må politikerne følge opp med driftsmidler». Men Stortinget må selvfølgelig ikke noe som helst i den forbindelse. Når arbeidsplassene er sikret og den politiske gevinst av investeringen er innkassert, vil Forsvaret måtte finne plass til driften innenfor sine faste rammer. Hva enten det argumenteres på en slik måte ut fra oppriktig overbevisning eller en mer kalkulert «har du klave får du ku»-strategi, er det følgelig like forfeilet. Det er derfor viktig å understreke at de ulike fagmiljøer i Forsvaret selv ofte har bidratt og fortsatt bidrar til gale beslutninger ved å drive lobbyvirksomhet og omkamper til fordel for kapasiteter som totalt sett ikke burde vært prioritert. Gitt hvilke beløp vi her snakker om og de påviste mulighetene for å produsere en betydelig høyere forsvarsevne for dagens budsjetter, tilsier alle disse faktorene at vi stiller spørsmål om vi i dag planlegger på riktig måte. Spørsmålstegnet knytter seg særlig til tre forhold NORSK MILITÆRT TIDSSKRIFT SIDE 19

20 PLANER OG REALITETER Selv om Stortinget beslutter å investere stort, trenger de ikke å følge opp med driftsmidler. (Foto: Sjøforsvaret) - planleggingens tidsperspektiv - påvirkningen nedenfra fra forsvarsgrener og andre sektorer i Forsvaret - viljen til å erkjenne de faktiske forhold, hva enten de skyldes økonomiske, teknologiske, sikkerhetspolitiske, operative eller andre forhold, og gjøre noe med dem før vi befinner oss i en tvangssituasjon Mot en mer rasjonell langtidsplanlegging? Dagens system med kontinuerlig langtidsplanlegging avløste det tidligere system med periodiske forsvarsstudier etter St.prp.nr. 48 i 2008, og begrunnelsen var at man ikke ønsket «å kaste hele Forsvaret opp i luften hvert fjerde år». Det er riktig at det tidligere var betydelig uro både politisk og i Forsvarets organisasjon knyttet til hver ny forsvarsstudie, på grunn av de stadige diskusjoner og medieoppslag om nedleggelser, sammenslåinger, flyttinger etc. Det var uheldig på flere måter, ikke minst fordi det bidro til å legitimere omkamper om mange beslutninger, som igjen skapte usikkerhet i mange lokalsamfunn. Dette var imidlertid ikke en følge av planleggingssystemet i seg selv. Uroen var bare den naturlige konsekvens av et økende sprik mellom strukturkostnad og budsjetter et sprik som mot slutten av hver fireårsperiode var kommet opp i milliardbeløp og derfor utløste vurdering av radikale tiltak. Den massive nedjustering av forsvarsstrukturen som beviselig har vært foretatt i hver eneste fireårsplan lar seg selvfølgelig ikke forklare som et rent utslag av svakheter i selve planprosessen. Gitt tidsperspektivet på store investeringer i forsvarsmateriell synes det derfor åpenbart at en kontinuerlig eller rullerende langtidsplanlegging kun er hensiktsmessig hvis den fanger opp de langsiktige konsekvenser av beslutningene. Forutsetningen for å utvikle Forsvaret innenfor en sikkerhetspolitisk, teknologisk og økonomisk helhet er nødvendigvis en NORSK MILITÆRT TIDSSKRIFT SIDE 20