asionalbiblioteket Naspnalbihhotpkaren

Transkript

1 asionalbiblioteket Naspnalbihhotpkaren Vår dato Deres dato 2009/66 Vår referanse Deres referanse /JFN Fornyings- og administrasjonsdepartementet Postboks 8004 Dep 0030 OSLO FORNYINGS- OG AD NISTRASiONSDEPARTEMENTET ARKIVKODE. SAKSNR: 62-6/0 0 Høringssvar NOU 2009:1 Individ og integritet 1. Innledning Vi viser til brev fra Kultur- og kirkedepartementet av med kopi til Fornyings- og administmsjonsdepartementet, der Nasjonalbiblioteket bes komme med merknader til NOU 2009: 1 og integritet. I henhold til lov av 9.juni 1989 nr. 32 om avleveringsplikt for allment tilgjengelege dokument (pliktavleveringsloven) og instruks fastsatt av Kirke- og kulturdepartementet , har Nasjonalbiblioteket ansvaret for at allment tilgjengelige dokumenter blir avlevert. På denne bakgrunn vil vi kommentere de delene av utredningen som omtaler pliktavlevering. I utredningen har kommisjonen fokusert på pliktavlevefing av elektroniske dokumenter på Internett, da dette reiser særlige utfordringer for personvemet. Kommisjonen mener at personvemhensyn ikke er tilstrekkelig ivaretatt i «planen for pliktavleveting av elektronisk materiale som er under utvikling i Nasjonalbiblioteket», se utredningen s Nasjonalbibliotekets nedlasting av nettdokumenter som ledd i pliktavlevering er et oppdrag som er hjemlet i pliktavleveringsloven med forskrifter, og i konsesjon gitt av Datatilsynet. Rammene for oppdraget følger av dette hjemmelsgrunnlaget, og ikke, som kommisjonen viser til, en intem plan utviklet av Nasjonalbiblioteket. Det er en oppgave for lovgiver å endelig fastsette hvordan Nasjonalbiblioteket skal utføre sine oppgaver på områder der personvemhensyn gjør seg gjeldende. I det følgende vil Nasjonalbiblioteket kort omtale pliktavleveringenerelt, og deretter kommentere kommisjonens syn på pliktavlevering av neudokumenter. 2. Formålet med pliktavlevering Formålet med pliktavleveringår fram av i pliktavleveringsloven 1: «Føremålet med denne lova er å tryggja avlevering av dokument med allment tilgjengeleg informasjon til nasjonale samlingar, slik at desse vitnemåla om norsk kultur og samfunnsliv kan verta bevarte og gjorde tilgjengelege som kjeldemateriale for forsking og dokumentasjon.» Postadresse Pb 2674 Solli, 0203 OSLO Besoksadresser Henrik lbsens gate 110, 0255 Oslo Fir:.:.;tv. 2, 8624 Mo i Rana Telefon Epost Orgapisalonsnummer Telefaks nb@nb.no

2 I NOU 1984: 3 på side 21 pekes det på de allmenne interessene bak pliktavlevering: «Det er ei førsterangs samfunnsoppgåve å sikra at ettertida har eit romsleg og rimeleg tilfang av kjelder til kunnskap om vår samtid når den blir fortid. Det er ei kukuroppgåve i vidaste meining å sjå til at ettertida kan finna svar på flest mogelege spørsmål komande ætdeder vil stilla når det gjeld vår tid», og videre: «Sjølv om vi ikkje alltid veit kva ettertida vil spørja om, veit vi meir om kva samtida held for viktig og spør etter i vår tid. Og også for ettertida er det viktig å vita kva fortida la vekt på av informasjon om si eiga tid. Avleveringsplikt er altså ei teneste både til samtid og ettertid.» I dag er Intemett i bruk på alle samfunnsområder, og overtar for stadig flere tradisjonelle kommunikasjonsmåter. Det betyr at både for samtiden og ettertiden, er nettdokumenter viktig dokumentasjon av vår tid. 3. Pliktavlevering av norske nettsider og forholdet til personopplysningsloven Kommisjonen stiller spørsmål ved om en omfattende innsamling av dokumenter på Intemett er tilstrekkeli gjennomtenkt og i tråd med lovgivers intensjon da pliktavleveringsloven ble vedtatt i Det går fram av pliktavleveringsloven 4 første ledd annet strekpunkt at edb-dokument som er gjort tilgjengelig for allmennheten skal pliktavleveres. Dette er utdypet i forskriften til pliktavleveringsloven 30 annet ledd der det står følgende: Ædb-dokument som er tilgjengelege ved direktekoplin gjennom tele-, fjemsyns-, datanett e.l. skal avleverast i to eksemplar etter konkret oppmoding fra mottaksinstitusjonen i det einskilde tilfellet.» Ordlyden vil etter vår oppfatning fange opp materiale på Internett. Et edb-dokument skal forstås som et medium med informasjon som blir gjort tilgjengeli gjennom elektronisk databehandling, se pliktavleveringsloven 3 og ot.prp. nr. 52 s. 5. Et dokument på Intemett er etter denne definisjonen et edb-dokument. Videre er det ikke tvilsomt teknisk sett at dokumenter på Intemett er gjort tilgjengelig ved direktekoplin gjennom datanett. Hovedvilkåret for pliktavlevering er at dokumentet eller opplysningene i dokumentet er gjort tilgjengelige for allmennheten, det vil si at de er spredt utenfor en privat krets, se pliktavleveringsloven 4 første ledd jf. 3 annet ledd. De fleste dokumenter på Intemett oppfyller dette vilkåret. Intemett var ikke i bruk i Norge da pliktavleveringsloven ble vedtatt i 1989, og man må derfor legge til grunn at lovgiver ikke hadde forutsetning for å ta konkret stilling til om loven skulle omfatte avlevering av nettdokumenter i det omfang som er aktuelt i dag. Men det går fram av forarbeidene at en av intensjonene med lovendringen var å gjøre loven medienøytral, noe som også erkjennes av kommisjonen, se utredningen s Dette går bl.a. fram av NOU 1984: 3 s. 24 <Det prinsipielle utgangspunktet er at allment tilgjengeleg informasjon formidla i alle typar media skal avleverast. Lover om avleveringsplikt bør altså ikkje avgrensastil såkalla tradisjonek bibliotekmateriale.» Det vises deretter til bl.a. radio- og fjemsynsprogram 2

3 som eksempel. Elektronisk materiale nevnes ikke, men det var heller ikke naturlig i 1984 da Intemett var begrense til interne nettverk i akademiske miljøer. Det prinsipielle utgangspunktet står imidlertid fast; pliktavlevering bør gjelde alle typer medier der intensjonen er spredning til allmennheten. Bakgrunnen for at man ønsket en medienøytralov, var at man forutså den raske utviklingen i bruk av elektroniske dokumenter, se for eksempel ot.prp. nr. 52 s. 5: (Mykje tyder på at informasjonsspreiing via edb-dokument vil stå meir og meir sentralt dei komande ti-åra. I mange tilfelle vil slike dokument vera den einaste forma informasjonen er tilgjengeleg i. Den teknologiske utviklinga innanfor dette feltet er overlag snøgg.» På grunnlag av ordlyden i pliktavleveringsloven med forskrifter og intensjonen med loven da den ble vedtatt i 1989, hjemler pliktavleveringsloven 4 første ledd annet strekpunkt jf forskriften 30 annet ledd, avlevering av nettdokumenter på den norske delen av Intemett. Bare ved å samle inn alle allment tilgjengelige norske nettsider ved jevnlige nedlastinger, kan man oppnå en så fullstendig som mulig dokumentasjon av kulturarven. Nasjonalbiblioteket har siden2003 hatt midlertidig konsesjon fra Datatilsynet for innsamling og bevaring av norske nettsider der det forekommer personopplysninger. I 2006 søkte Nasjonalbiblioteket om en utvidet konsesjon, som også omfattet tilgjengeliggjøring av innsamlet materiale. Datatilsynet fattet vedtak med konsesjonsvilkår som gjør at Nasjonalbiblioteket ikke lenger kan foreta en generell innsamling av norske nettsider. Vedtaket er påklagetil Personvemnemnda. Kultur- og kirkedepartementet er i ferd med å revidere pliktavleveringsloven, og da særlig med henblikk på avlevering av norske nettsider. Det er viktig å balansere formålet med pliktavlevering og hensynet til personvem, og det må være lovgivers oppgave å ta endelig stilling til hvordan disse elementene skal virke sammen ved avlevering av norske nettsider. 4. Praksis i andre land Intemasjonalt er det varierende praksis når det gjelder pliktavlevering, og lovgivningen er ganske ulik. Mange land, for eksempelusa, Australia, Nederland og Sveits, har ingen egen pliktavleveringslov. I disse landene finnes ofte bestemmelser om pliktavlevering i opphavsrettslovgivningen 1, men konkret regulering av pliktavlevering nettdokumenter forekommer sjelden. Blant de landene som har egen pliktavleveringslov, er det likevel bare et fåtall som uttrykkelig regulerer adgang til å innhøste nettdokumenter. I den grad pliktavlevering av nettdokumenter har en fellesnevner i de vestlige land, synes denne å være avtalebaserte løsninger for innhøsting og tilgjengeliggjøring. Inngåelse av slike avtaler skjer ofte i forbindelse med konkrete prosjekter innsamlingsinstitusjonen velger å prioritere. Enkelte land som har hjemmel til å samle inn nettdokumenter, baserer seg også i ganske stor grad på slike avtaler2. For eksempel i «Section 407 of the Copyright Act of 1976» i USA, og i «Copyright Act» (1968) i Australia. 2 Dette gjelder for eksempel Frankrike, Finland og Island. 3

4 4.1 Norden Rettsstillingen i Norden er nokså lik, og til forskjell nesten alle andre land har de nordiske landene konkrete hjemmelsgrurmlag til å innhøste sin del av Internettet. Finland, Danmark og Island har pliktavleveringslovgiving nyere dat& som presiserer at nettdokumenter skal samles inn, og at det innsamlede materialet kan tilgjengeliggjøres for forsknings- og dokumentasjonsformål. I Sverige har man vedtatt en forordning4 som gir Kungliga biblioteket adgang til å innhøste nettdokumenter i påvente av vedtakelsen av en egen e-plikdov. Det er ventet at den svenske e-pliktloven vil gi Kungliga biblioteket myndighetil å samle inn og tilgjengliggjøre nettdokumenter på tilsvarende måte som i Danmark, Finland og Island. Danmark er det nordiske landet som har den mest omfattende pliktavleveringen nettdokurnenter. Nettsidene samles inn fire ganger i året med bruk av Heritrix Web Crawler, som er utviklet av The Internet Archive. Nettsider med «robots.txt» blir også samlet inn. Til sammenligning lastes den finske weben ned en gang i året, og robots.txt blir vanligvis tatt hensyn til, men riktignok ignorert der robots.txt-reglene medfører en vesentlig ulempe for innhøstingen. På Island innhøstes weben minst tre ganger i året. Norge har i mange internasjonale sammenhenger blitt oppfattet som et foregangsland på grunn av den medienøytmle utformingen pliktavleveringsloven ble gitt i Det kan ikke sies å være situasjonen i dag, når Nasjonalbiblioteket ikke kan laste ned norske nettsider og tilgjengeliggjøre disse for forskning og dokumentasjon. Det betyr i pmksis at Norge er dårligst stilt i Norden når det gjelder bevaring av den digitale kukumrven. 5. Avgrensning av hvilke norske nettsider som bør være gjenstand for pliktavlevering Personvernkommisjonen skeptisk til at Nasjonalbiblioteket skal laste ned samtlige norske nettsider, inkludert gamle versjoner av nettsider som er endret eller slettet i ettertid. Dersom innsamlingen av norske nettsider avgrense slik at den ikke blir fullstendig, vil det påvirke dokumentasjonens troverdighet og kvalitet for ettertiden i negativ retning. Det taler for at innsamling bør være så omfattende som mulig, og at man bør utvise forsiktighet i vurderingen av om dokumenter skal unntas pliktavlevering. Utgangspunktet bør være som i dag at det avgjørend er om et dokumentet er allment tilgjengelig. Det støttes av NOU 1984: 3 som på side94 sier at <ÆDBdokument bør krevjast pliktavlevert etter kriterium som er så like som råd dei kriteria som skal gjelda for andre medietypar [...] Hovudkiteriet for avleveringsplikt vil vera at eit dokument er allment tilgjengeleg.» 3 Finland: «lag om deponering och förvaring av kulturmaterial» fra 2007, Danmark: «Lov om pligtaflevering» fra 2005, og Island: «The Legal deposit act» fra Förordning om behandling av personuppgifter i Kungl. bibliotekets digitala kulturavsprojekt (2002:287). 4

5 5.1 Reservasjon mot innsamling og arkivering - robots.txt For å redusere uheldige konsekvenser for personvernet ved innsamling av materiale på Internett, foreslår Personvernkommisjonen at det skal være mulig å reservere seg mot innsamling og arkivering, enten ved at Nasjonalbiblioteket pålegges å ikke samle inn sider med robots.txt, eller på en annen hensiktsmessig måte. Dersom man tillater at hver enkelt som publisemr på Internett, kan reservere seg mot at materiale blir pliktavlevert, kommer man i en situasjon der det ikke er lovgiver som bestemmer hva som skal bevares for ettertiden, men enkeltpersoner. Det er uheldig, og vil gjøre dokumentasjonen av samtiden mangelfull og utvalget av materiale tilfeldig. Utgangspunktet er at nettsider som ligger åpent ute på nettet, men er sperret for robotsøk, er allment tilgjengelig i henhold til pliktavleveringsloven 3 annet ledd. Nettsiden vil her være spredt utenfor en privat krets, som er kriteriet for om et dokument er allment tilgjengelig. Selv om nettsiden ikke er søkbar, er det i prinsippet mulig for hvem som helst å komme fram til nettsiden. Dette illustreres av at det vil være linker til sider og filer som er forsøkt slermet med robots.txt på Intemett. Fonnålet med robots.txt er ikke nødvendigvis å verne mot innsyn fra allmennheten, men kan også være å unngå treff på irrelevant eller forvirrende informasjon på en nettside. For eksempel kan det ligge utdatert informasjon på en nettside som også har nytt materiale. Den som er ansvarlig for siden ønsker kanskje at publikum ledes til det nye materialet, og legger derfor inn robots.txt på det gamle. Dersom en bruker som publiserer informasjon ønsker å hindre at nettsiden blir tilgjengelig for allmennheten, er det nærliggende at vedkommende velger å bruke effektiv skjerming som adgangsbegrensning eller kryptering, og ikke robots.txt. I utredningen på s. 119 vises det til at Google og The Internet Archive respekterer robots.txt i den forstand at nettsider som er merket med robots.txt ikke registreres, men at Nasjonalbiblioteket vil ignorere slik merking av nettsider. Så vidt Nasjonalbiblioteket kjenner til, er det slik at The Internet Archive i utgangspunktet samler inn og tilgjengeliggjør nettsider merket med robots.txt. Det er først mulig å reservere seg mot innsamling og tilgjengeliggjøring etter at sidene er samlet inn, noe som kan kalles en retroaktiv reservasjon. Det vil være vidt forskjellige formål med den innsamling, bevaring og tilgjengeliggjøring av nettsider som et nasjonak bibliotek gjør som ledd i pliktavlevering, og den virksomheten som drives av kommersielle aktører som Google og The Internet Archive. En lands nasjonale bibliotek samler inn materiale som en del av landets kukurminnebevaring, og vil ikke ha som mål å tjene penger på virksomheten, mens det må antas at nettopp det er formålet med driften for en kommersiell virksomhet. Avveiningen mellom personvem og hensynet bak innsamlingen vil måtte få ulikt utfall avhengig av om materialet skal brukes i en kommersiell sammenheng eller som kilder til studier og forskning. Det må være slik at hensynet til å samle inn og bevare kilder til kunnskap for ettertiden, veier tyngre i forhold til personvemet, enn hensynet til de tjenestene som de kommersielle aktørene kan tilby. 5

6 På denne bakgrunn er det mye som taler for at fordelene med å samle inn materiale på Intemett med robots.txt overgår ulempene for personvernet som innsamling av slike sider medfører. 5.2 Sletting av pliktavlevert materiale som er rettsstridig publisert på nettet Kommisjonen peker på at det må finnes gode og hensiktsmessige mekanismer for å fjerne materiale som er lagt ut rettsstridig på nettet, og ikke bare belegge dette med Idausul. Kommisjonen har ikke sagt noe nærmere om hva som her menes med at materialet er rettsstridig lagt ut på nett, eller hvorfor det ikke er tilstrekkelig i forhold til personvernet å klausulere materiale mot tilgjengeliggjøring et bestemt antall år. Det kan ikke være opp til Nasjonalbiblioteket å avgjøre om noe er rettsstridig publisert på Intemett; det må foreligg en formell beslutning fra et kompetent organ som avgjør om det er tilfellet. Dersom slik beslutning foreligger, må det være tilstrekkelig at ulemper for personvemet avhjelpes ved å klausulere materialet i et visst antall år. Ved å slette deler av det innsamlede materialet, skjer det en utvelgelse av hva slags dokumentasjon av samtiden som etterlates til kommende generasjoner. Det er uheldig, og reduserer dokumentasjonens verdi som kildemateriale for framtidig forskning. Klausulering av materiale vil tilfredsstille både behovet for innsamling av materiale som kan dokumentere samtiden, og hensynet til personvem blir ivaretatt ved at opplysningene i materiale ikke blir kjent før man er sikker på at det ikke skader individers og samfunnets interesser. 5.3 Unntak for visse typer materiale I utredningen pekes det på at det finnes et stort mangfold på nettet, og at det ikke er gitt at alle ytringer er av en slik art at de bør være gjenstand for pliktavlevering. Det finnes nettdokumenter som kan likestilles med trykte publikasjoner, for eksempel nettavisene, og det er nettdokumenter som har et mer privat preg enn ytringer som utgis i trykt skrift, for eksempel en privat hjemmeside. Det er klart at førstnevnte bør pliktavleveres, mens vurderingen kan være annerledes for private hjemmesider. Kommisjonen peker på at det må utarbeides kriterier for utvelgelse av hvilke nettsider som skal pliktavleveres. Dersom intensjonen i pliktavleveringsloven skal ivaretas, bør utgangspunktet være at alle allment tilgjengelige dokumenter skal være gjenstand for pliktavlevering. Dersom en utgiver ønsker å hindre innsyn og bruk av dokumenter som er publisert på nettet, er det nærliggende å kryptere filene. Det kan ikke være slik at det kun er nettdokumenter som kan likestilles med ytringer som utgis i trykt forin, som skal pliktavleveres. Det vil være et paradoks dersom den teknologiske utviklingen på den ene siden fører til at Internett tar over for tradisjonelle kommunikasjonsformer, og gjør dokumenter mer tilgjengelige for allmennheten enn før, og på den andre siden at Intemett skal stå i en annen stilling 6

7 enn andre medier på den måten at nettdokumenter ikke skal kunne bevares for ettertiden. 6. Avgrensning knyttet til tilgang og bruk av nettdokumenter Kommisjonen foreslår som et mnlig tiltak for å redusere uheldige konsekvenser for personvemet, at det må utarbeides klare retningslinjer for tilgang og bruk av materiale som samlet inn fra nettet, herunder hvorvidt den som bruker materialet har plikt til å anonymisere identifiserbare opplysninger når fonnålet med bruken av opplysningener oppfylt. Kommisjonen mener at ulemper for personvemet ved pliktavlevering av nettdokumenter, bør avhjelpes gjennom begrensinger i tilgangen til materialet. Nasjonalbiblioteket oppfatter det slik at hensynet til personvem gjør seg sterkere gjeldende ved tilgjengeliggjøring enn ved innsamling og lagring av pliktavlevert materiale. Det taler for at eventuelle begrensninger knyttet til pliktavlevering norske nettsider heller bør knyttes til tilgjengeliggjøring, enn innsamling og bevaring. Ulemper for personvemet knyttet til tilgjengeliggjøring av pliktavleverte nettdokumenter, bør ikke stå i veien for innsamling av dette materialet, men heller avhjelpes ved å regulere bruken av dokumentene. Kommisjonen nevner som grunn til å være restriktiv med hvor mye digitak materiale som samles inn og arkiveres, at dette materiale er enkelt å søke i og dermed egner seg godt til strategisk informasjonsanalyse og andre fonner for generell informasjonssø Nasjonalbiblioteket gjør oppmerksom på at det i dag ikke er mulig å søke i materiale som er lastet med fra Intemett, slik at pliktavleverte nettdokumenter er dårlig egnet til den typen bruk som kommisjone nevner. Dette er i tråd med konsesjonen gitt av Datatilsynet. Tilgang til pliktavlevert materiale er allerede i dag begrenset av formålet i pliktavleveringsloven som sier at pliktavlevert materiale skal være kildemateriale for forskning og dokumentasjon, se pliktavleveringsloven 1. Annen bruk av materiale vil falle utenfor loven. En ytterligere begrensing følger av forskrift til åndsverldoven første ledd c) der det står at pliktavlevert materiale kun kan tilgjengeliggjøres på terminaler i institusjonens egne lokaler, det vil si enten i lokalene til Nasjonalbiblioteket eller en av institusjonene som Nasjonalbiblioteket fordeler matenale til. Når det gjelder anonymisering av identifiserbare opplysninger, er det et forhold som langt på vei blir ivaretatt av annet regelverk. Pliktavlevert materiale skal først og fremst tjene som kilde for forskning. I henhold til god forskningspraksis skal all forskning på identifiserbart materiale og identifiserbare opplysninger forhåndgodkjennes av en regional komite for medisinsk og helsefaglig forskningsetikk (REK) eller Pelsonvemombudet for forskning (PV0), og identifiserbare personopplysninger skal som hovedregel anonymiseres eller avidentifiseres før publisering. 7

8 En mulig måte å regulere tilgjengeliggjøring av pliktavlevert materiale, er åldausulere sensitive dokumenter i et bestemt antall år, slik det for eksempel gjøres i Riksarkivet. Deler av materialet som arkiveres i Riksarkivet, inneholder svært følsomme personopplysninger. Som eksempel kan nevnes stmffedommer og psykiatriske erklæringer med identifiserbare personopplysninger, for eksempel fullt navn på dem det gjelder. Disse dokumenten er klausulert i henholdsvis 80 og 100 år. Etter utløp av denne tiden er dokumentene tilgjengelige for bruk. Med vennlig hilsen \L,:llisks:)110, Vig Moe Skarstein Nasjonalbibliotekar it KristineFarstadvoll juridisk rådgiver Kopi: Kultur- og kirkedepartementet 8