Oppgave 1a) Overordnede mål for IKT-politikken er blant annet at:

Transkript

1 SIDE 1 AV 20 Oppgave 1a) Overordnede mål for IKT-politikken er blant annet at: - Forvaltningen skal være brukerorientert, - det skal være samhandling både mellom forvaltningsorganer og mellom statlige forvaltningsorganer og kommunene - det skal være felles byggeklosser - en opplysningstype bør bare måtte gis én gang til det offentlige (jf. Once-only prinsippet), slik at det offentlige kan gjenbruke informasjon og fremstå som en mer helhetlig tjeneste for borgerne. St. mld. 27 ( ) har særlig fokus på to punkter: brukeren i sentrum og effektivisering av offentlig sektor. I denne oppgaven vil jeg hovedsakelig fokusere på effektivisering av offentlig sektor med bruk av såkalte «felles byggeklosser». Disse kan selvsagt også bidra til bedre brukerorientering. Aller først; med digitalisering mener jeg her brukt av IT og IKT i offentlige tjenester, og med offentlig sektor mener jeg både statlige og kommunale organer. «Felles byggeklosser» er også kjent som felleskomponenter. Dette er felles løsninger som løser noe som flere organer har bruk for i sine systemer. Det finnes hovedsakelig to kategorier av fellesløsninger: Den første kategorien er registre som det er lovpålagt å ha. Slike registre utvikles, drives og vedlikeholdes av forskjellige offentlige organer. Kontakt- og reservasjonsregisteret er et eksempel på et slikt register, som Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) har ansvar for. Kort forklart skal dette registeret inneholde elektronisk adresse til innbyggerne og informasjon om de har reservert seg mot visse typer elektronisk kommunikasjon (varling ved enkeltvedtak og liknende). Alle skal stå oppført i dette registeret og det underbygger «digitalt førstevalg» ved at man må reservere seg i stedet

2 SIDE 2 AV 20 for å samtykke til elektronisk kommunikasjon med det offentlige. Registeret er hjemlet i eforvaltningsforskriften. Et annet register som er sentralt i denne kategorien er det sentrale folkeregisteret som driftes av skatteetaten og inneholder blant annet navn og familierelasjoner for borgerne. Eksempler på andre registre i denne kategorien er matrikkelen (eiendomsinformasjon) og enhetsregisteret (virksomheter). I denne kategorien mener jeg personlig at det burde vært flere lovpålagte registre som inneholder felles informasjon som kan brukes av det offentlige. På den måten vil man kunne legge bedre til rette for gjenbruk av informasjon i det offentlige. Informasjon (og kompetanse) er råvare i forvaltningen og de er helt avhengige av informasjon for å kunne gjøre jobben sin, slik som en bil er avhengig av bensin/diesel for å kunne fungere. Det offentlige er altså en storforbruker av informasjon, og et av tiltakene for å lette denne bruken kunne etter min mening vært flere registre med informasjon som driftes av forskjellige organer med rett kompetanse. På den måten vil man også lettere kunne sikre at kvaliteten på de opplysningene som ligger i registrene er så god som mulig, blant annet ved å være korrekte og oppdaterte. Dette vil være enklere fordi det da vil være tydelig hvem som har ansvar for kvaliteten. Jeg vil understreke at jeg mener ikke at det skal samles mer informasjon i de registrene som allerede finnes, de vil da bli store og tunge å vedlikeholde. I tillegg vil det kunne ende i at all informasjon havner i ett og samme register og det vil da kunne oppleves som at drifterne og eierne av dette har monopol og kontroll på det meste. Et eksempel på et annet register som kunne ha blitt etablert er oversikt over hvilken utdanning og arbeidserfaring (om mulig) innbyggerne har. Dette vil kunne driftes av arbeids og miljø sektoren og informasjon i registeret kan enten innrapporteres direkte av den registrerte eller av skoler/universitet/høyskoler/universitet/arbeidsgiver. På

3 SIDE 3 AV 20 denne måten vil det være lettere å vise til dokumentasjon ved fremtidig jobbsøking. Den andre kategorien av fellesløsninger/komponenter er rent tekniske (service) komponenter. Disse komponentene er rettslig regulert, men ikke lovpålagt å opprette. Mange av de sentrale komponentene i denne kategorien er under Difis ansvar. Et eksempel er ID-porten. Dette er en løsning for innlogging, som følger de lovpålagte kravene til identifisering og autentisering og liknende. I denne komponenten kan man velge mellom minst 4-5 innloggingsmetoder, og det er mulig å legge til flere i fremtiden for å gjøre det mest mulig sikkert/enkelt for brukeren å logge inn. Et annet eksempel på en teknisk fellesløsning er Digital postkasse. Her kan vi i Norge velge mellom to ulike postkasser; Digipost (Posten) og eboks. Dette er sikre digitale postkasser som følger krav fra lov og man kan da få tilsendt blant annet politiattest til en slik adresse. Det som er så bra med disse to komponentene er at de ikke har låst seg til en løsning, men de har flere valgmuligheter for innlogging og digital postkasse. Hvis vi ser på digital postkasse med to alternativer, noe som kan virke forvirrende for nye brukere som kanskje ikke forstå helt hvilken de skal velge, så er det veldig mye positivt med at det er nettopp flere enn ett alternativ. På den måten låser de seg ikke til en løsning som virker bra til å begynne med, og det er rom for å tilføye nye løsninger om det vokser frem noe bedre. En slik tilnærming til utvikling av felleskomponenter er altså ikke til hinder for innovasjon og nytenking. Et siste eksempel i denne kategorien er felleskomponenten for einnsyn som er under utvikling av Difi. En slik komponent vil kunne flytte jus fra rammen av rettslige beslutningssystemer og inn som innhold. Jeg vil komme tilbake til dette i oppgave 3, men nevner bare her at en slik komponent vil være svært effektiviserende for offentlig forvaltning. Selv om en slik innsynsrutine kun kan løse 80% av mulige enkeltvedtak om innsyn, så vil den manuelle arbeidsmengden minskes til bare 20% av

4 SIDE 4 AV 20 tilfellene. For å utvikle en slik felleskomponent vil det være svært viktig med en god transformeringsprosess som diskuteres i oppgave 3. Alle fellesløsninger som jeg har nevnt her kan også defineres som informasjonsinfrastruktur elementer. En informasjonsinfrastruktur er fysiske og tekniske nettverksog kommunikasjonsløsninger. Det er løsninger som er svært viktige, men man merker de ofte ikke før de er borte. Internett er et eksempel på en slik infrastruktur. Det at felleskomponenter kan omtales som infrastrukturelementer er blant annet fordi: - De er åpne kan brukes av alle, både stat og kommune - De er generiske og kan brukes av flere systemløsninger - De er stadig i utvikling; de forbedrer seg og tilpasser seg etter utviklingen (både juridisk, samfunnsmessig osv.) - De er muliggjørende ved at alle har tilgang og kan bruke de - Deles av mange og er felles for alle som har lovlig tilgang - De er en integrert del av praksis - De er standardiserte (ofte minimumsløsninger; tar ikke med for mye i løsningen, slik at den kan brukes av flest mulig og tilpasses etter forhold) - De har et generelt, bredt formål ved at de utvikles ikke bare for en systemløsning. - de har forhåpentligvis en lang levetid, da de ikke er låst til så mange funksjoner, men tar for seg det grunnleggende For å vise hvordan felleskomponenter strekker seg utover systemer og organisasjonens grenser har jeg tegnet en figur under:

5 SIDE 5 AV 20 FIGUR 1 Infrastrukturelementer (felleskomponenter) kan brukes for samhandling i alle lag av organisasjonen, og sikrer interoperabilitet mellom separate enheter. En teknisk felleskomponent som for eksempel ID-porten kan brukes både som innloggingsrutinge hos lånakassen og hos nettbanken. Oppgave 1b) Det finnes både fordeler og ulemper ved utvikling og vedlikehold av felles IKT-løsninger. Fordeler: En av de mest åpenbare fordelene med felles-løsninger er at man unngår dobbeltarbeid i forvaltningen, og dermed også like, uavhengige, parallelle aktiviteter. Dette er både effektiviserende ved at færre personer jobber med samme løsning og det vil da ikke trenges økonomiske midler for mer enn den ene løsningen. Ved at noen med faglig kompetanse tar seg av utviklingen av viktige (rettslige) komponenter i systemet, vil det lette både organers etterlevelse av lovkrav og det vil lette bruken til brukerne ved at de ikke har 20 forskjellige innloggingsløsninger å forholde seg til for eksempel. Det at noen med faglig kompetanse utvikler løsninger betyr at løsningen mest sannsynlig vil være bedre enn om det skulle blitt utviklet tilsvarende løsninger i organer med andre hovedoppgaver. Bruk av fellesløsninger vil også skape et helhetlig bilde av forvaltningen og sikre lik etterlevelse av krav. Det at det bare er en komponent eller ett register for en opplysningstype betyr også at organer som bruker fellesløsningene vil ha samsvarende informasjon, og det at informasjonen brukes flere steder i forvaltningen gjør også at brukeren får hyppigere informasjon om hva som er registrert om seg og mulighet

6 SIDE 6 AV 20 for å oppdatere denne informasjonen. Dette er et av argumentene for at fellesløsninger gir bedre kvalitet på opplysninger. Det at fellesløsningene ikke er begrenset til et formål, men har et bredt formål som skal kunne støtte bruken til mange forskjellige systemer gjør at felleskomponenten får bedre funksjonalitet. Den kan altså brukes det det meste som er relevant. En annen svært viktig fordel med felleskomponenter er at det er spesielt godt for samhandlingen mellom stat og kommune. De fleste tjenester blir levert av kommuner, men de henger bak staten når det kommer til digitalisering. Det at staten tar ansvar og utvikler fellesløsninger som også kommunene kan/må bruke gjør at det blir en mer helhetlig offentlig sektor som er lettere for brukere å forholde seg til. Staten er generelt sett tilbakeholden på å styre kommunen, men ved å legge til rette for at de kan bruke utviklede fellesløsninger skaper de samhandling. Samhandling skapes da hovedsakelig ved at kommunene har et ønske om å bruke fellesløsningene snarere enn at de er pålagte til å gjøre det, blant annet fordi det sparer kommunene for utviklingskostnader. Selv om lovfesting av krav om å bruke felleskomponenter kan virke som et hardt styringsmiddel er det i all hovedsak positivt at man kan pålegge bruk ved lovgivning der det er ønskelig. Dette vil gjøre at flest mulig bruker de samme løsningene. Løsninger øker i verdi jo flere som bruker dem, og når man får hele offentlig sektor til å bruke fellesløsninger vil løsningene da bli best mulig. Økonomisk sett er bruk av og utvikling av én komponent for alle i stedenfor én komponent for hvert system, svært bra for staten. Uansett hvilken forretningsmodell man bruker for å finansiere utviklingsprosjekt vil det være en stor kosnad. Det vil derfor være stor økonomisk gevinst i fellesløsninger.

7 SIDE 7 AV 20 Fellesløsninger skaper også muligheter for små private aktører til å bruke fellesløsningene, og det vil da skapes et større rom for innovasjon og nye løsninger enn om virksomhetene hadde vært avhengige av å utvikle slike tjenester selv. Når det kommer til vedlikehold av felleskomponenter synes jeg det virker logisk at det er en enklere oppgave å vedlikeholde en god tjeneste enn om det hadde vært flere forskjellige løsninger. Det negative med dette er at dersom det ikke er god nok vedlikehold av sikkerhet, opplysningskvalitet og rettsregler for eksempel i den ene løsningen, så er dette er problem for veldig mange. Ulemper: En ulempe med fellesløsninger er blant annet at de kan vokse seg store og rigide. Dette kan blant annet føre til at de blir krevende for organer å innføre, både teknisk og organisatorisk (også juridisk og økonomisk). Når det blir for krevende å innføre løsningen er det ikke sikkert at det er verdt å gjøre det kontra å lage sin egen løsning. Store organisatorisk omstillinger som følge av for eksempel endret arbeidsdeling eller administrasjon av fellesløsningen kan gjøre arbeidet for tungt. I tillegg kan løsningene virke dominerende når de blir for store. Det er viktig at det er åpen mulighet for konkurranse om å komme med en bedre løsning eller en motsigende løsning. I tillegg kan sektorisering og «silotenking» gi suboptimalisering, noe som vil si at hver sektor ønsker å få løsninger tilrettelagt for sin virksomhet. Det er mange sektorer og mange forskjellige interesser å ta hensyn til ved utvikling av en fellesløsning. Det vil være umulig å dekke alles behov, og noen organer vil kanskje tenke at en løsning som er 100% tilrettelagt for deres fagfelt vil være en bedre løsning enn en felleskomponent som prøver å ivareta «alles» interesser. Fellesløsninger kan virke som et hardt virkemiddel for å få gjennom blant annet IKT-politikken. Noen vil si at det

8 SIDE 8 AV 20 hadde vært bedre med normer og veiledninger for å sikre samhandling i offentlig sektor. «Gullerøtter smaker bedre enn pisken» er noe man bør ha i bakhodet ved gjennomføringen av felleskomponenter (og standarder, lovgivning osv). Dette vil si at ved å standardisere en rutine i en løsning som man forventer at alle skal bruke, så kan det virke streng. Men det at det er såpass attraktivt for de fleste uansett å ta i bruk fellesløsninger gjør at dette ikke fremstår som det største problemet. Alt i alt vil jeg påstå at utvikling, bruk og vedlikehold av fellesløsninger har langt flere fordeler enn ulemper. Men det er viktig å være klar over hvilke ulemper slike løsninger kan føre med seg for at man skal kunne være bedre i stand til å takle problemer som oppstår og for å forbedre løsningen da den er i stadig utvikling. Oppgave 2) I denne oppgave er det spesielt to begreper jeg ønsker å klargjøre innholdet av: sosiale medier og demokrati. Med sosiale medier sikter jeg til tjenester på internett der man kan dele og kommunisere digitalt, som for eksempel facebook, twitter, instagram, diskusjonsforum. Demokrati betyr folkestyre, og jo flere som deltar i demokratiet ved for eksempel å stemme ved valg, jo mer demokratisk er det. I den videre diskusjonen vil jeg dels diskutere rundt demokrati generelt, og dels skille mellom ulike demokratimodeller med et «hovedskille» mellom direkte og indirekte demokrati. I Norge har vi et indirekte representativt demokrati, med elementer også fra blant annet direkte og konkurransedemokrati (fri konkurranse om den frie stemme). Vi har et representativt demokrati da vi velger kandidater som skal ta avgjørelser for oss og på den måten har bi bare indirekte makt som vi ivaretar gjennom valghandlingen. Elementer vi henter fra direkte demokrati der befolkningen er direkte med i beslutningsprosesser og

9 SIDE 9 AV 20 liknende er for eksempel de få gangene vi har folkeavstemning om avgjørelser. Slik folkeavstemming har vi hatt om blant annet EU-medlemskap og da når skulle løsrive seg fra Sverige i IKT kan brukes innenfor alle demokratimodellene, men med tanke på sosiale medier er det visse forskjeller for hvor egnet kanal sosiale medier er. Det finnes forskjellige syn på hvordan IKT påvirker demokratiet vårt. For det første hat vi IKT-optimistene som mener at IKT kan bidra til å forbedre demokratiet, blant annet gjennom høyere deltakelse fra befolkningen. På den andre siden har vi IKT-pessimistene som mener at bruk at IKT vil forstørre sosiale forskjeller og ha en negativ effekt på demokratiet. «Ekkokammer-pessimisme» er et begrep som aktualiserer seg og som jeg vil komme tilbake til så kan det vise seg at de har fått rett med tanke på hvordan IKT påvirker demokratiet, ved at man i stor grad «jatter» med hverandre og er for enige med hverandre på nett. I tillegg har vi en restkategori der man mener at IKT ikke har så stor betydning i seg selv, men at det er sammenhengen mellom flere virkemidler som styrker demokratiet. Offentlig forvaltning har noen retningslinjer fra Difi de bør forholde seg til når de opptrer på sosiale medier. Det at det er retningslinjer betyr at det er et mykere virkemiddel for styring enn for eksempel lov eller forskrift. Statlig forvaltning har likevel så å si en plikt til å følge slike retningslinjer, men for at de også skal gjelde for kommunene må det lovfestes. Difis retningslinjer for hvordan offentlig sektor bør oppføre seg i sosiale medier gjelder blant annet at de skal ha en lite strategisk væremåte med en frakoblet ledelse og at de skal unngå saksbehandling på nett. Sistnevnte anser jeg som et svært viktig punkt. Det er stor forskjell å drive saksbehandling på sosiale medier og å informere om rettigheter, plikter osv. Det er nettopp denne informeringen som skal ligge i fokus for offentlig sektor når de bruker sosiale medier.

10 SIDE 10 AV 20 Facebook er et av de mest brukte nettstedene i Norge (om ikke det mest brukte) og størstedelen av befolkningen har en brukerkonto der. I utgangspunktet skulle man tro at dette er en ypperlig kanal for offentlig sektor å fremme demokrati og åpenhet gjennom. Personlig mener jeg at facebook er en lite egnet kanal for offentlig sektor. For det første vil den informasjonen som deles på facebook ikke være folkeopplysende da det kun er de som «følger» eller er venn med profilen som deler informasjon som kan se informasjonen. I tillegg så driver facebook med tilpassing av hva de forskjellige brukerne får opp på «facebookveggen» sin basert på informasjon om brukeren. Dette vil si at man får opp innlegg hovedsakelig om ting man er interessert i, enig i eller som aldersgruppen din generelt sett bør interessere seg for osv. Slik styring av innholdet gjør at mange ikke får opp informasjon som eventuelt deles av offentlig forvaltning fordi det ikke er noe man vanligvis leser om. Generelt sett er facebook en kanal der man får opp ting man er enig i og jeg tror det er lett å gjøre seg selv «trangsynt» ved å bruke facebook til å følge debatter og politikk mv. Dersom man «likertrykker» på en sak som er optimistisk for digitalisering og overvåking av for eksempel hjemmetjenesten, så vil det gjøre at man i hovedsak havner i «debatt» med andre som har akkurat samme mening, og man vil få lite informasjon om motargumenter med mindre man i tillegg «likertrykker» eller «følger» en sak som er negativ til det samme temaet. Men så lenge ikke offentlig forvaltning driver saksbehandling på facebook og så lenge facebook ikke er den eneste kanalen, så kan jeg ikke se at det kan skade noen å gi informasjon gjennom facebook. Det eneste jeg vil påpeke at har en negativ effekt uansett, er at facebook bare får mer og mer makt jo flere som bruker det, spesielt offentlige organer og nyhetsbyråer. Deling på facebook gjøre at man gir store deler av «redaktøransvaret» til ledelsen i facebook, noe som kan skape monopol på informasjon til slutt. Dette kan skje fordi befolkningen får

11 SIDE 11 AV 20 «all» den informasjon de trenger gjennom facebook, og nyhetssider og forvaltningens sider vil da bli mindre og mindre brukt. Dette er negativt da det er hos selve nyhetsbyrået eller forvaltningsorganet at man får den mest korrekte informasjonen. Debatt i forumer på internett er noe man også kunne forestilt seg at offentlig sektor deltok i. Undersøkelser viser at politikere ikke legger stor vekt på det som kommer frem i nettdebatt, så man kan vel tenke seg at dette også gjelder for resten av offentlig sektor også, ved at det som diskuteres i nettdebatter ikke har noen reell innvirkning for åpenhet og demokrati. Jeg vil likevel si at det kan komme mye godt ut av nettdebatter, og dersom offentlig sektor har noen forumer der de selv deltar i diskusjoner så vil det gjøre det lettere for innbyggerne å få fram sin mening og delta i demokratiet. Dette vil være spesielt bra for direkte demokrati der innbyggerne skal være med å sette agenda. Det som er negativt med nettdebatter er at det fort kan bli «stygge» diskusjoner, med mye «drittkasting», da det er lettere å være tøff når man sitter foran en dataskjerm enn ansikt til ansikt. Nettdebatter kan også ha en tendens å være roping fra alle, der ingen lytter. Dette skjer mest sannsynlig fordi de som deltar i nettdebatter er de samme som ellers også har sterke politiske meninger og vil dele dem. På denne måten så er det i bunn og grunn de samme som deltar i den offentlige debatten på nett som det vil vært uten sosiale medier og IKT. Fra synsvinkelen til en IKT-pessimist vil dette være med på å øke forskjellene som allerede er der ved at de som allerede deltar aktiv i demokratiet, nå også kan «rope» i sosiale medier. På den annen side så fremstår det for meg som at personer som deltar i nettdebatter er veldig strenge på at man skal holde seg til temaet og at det skal være saklig argumentasjon. Dette er noe som kan være et positivt element for åpenhet og demokrati dersom offentlig sektor deltar i slik diskusjon.

12 SIDE 12 AV 20 Muligheten for å være anonym i debatt på sosiale medier øker i stor grad folks vilje til å delta og i større grad i det man mener. Jeg er litt usikker på om en åpen kommunikasjon mellom det offentlige og borgerne der borgerne (og det offentlige) kan være anonym er det beste for demokratiet. Man skal ikke trenge å gjemme seg bak en skjult identitet for å tørre å si det man mener i et demokratisk samfunn. For vårt indirekte representative demokrati så kan offentlig forvaltnings bruk av sosiale medier føre til at de som allerede er aktiv i politikk og andre offentlige saker får flere kanaler å kommunisere gjennom og for de som ikke er aktiv så får man i hvert fall flere mulige kanaler å kommunisere gjennom. Det er viktig at man ikke erstatter «tradisjonelle» informasjonskanaler (aviser, egne hjemmesider, kontorer) med bare sosiale medier, da dette vil svekke demokratiet. Informasjon fra offentlig forvaltning og ut til borgerne som ett tillegg til minimum bruk av egne hjemmesider tenker jeg at vil skape større åpenhet. Når det kommer til demokrati så avhenger informasjonsspredningen av hvilket sosialt medium man ønsker å bruke. Jeg tror det vil ha en svekkende effekt for demokratiet dersom filtreringsmekanismer på sosiale medier (facebook) bestemmer for mye av hvilken informasjon vi skal se. Dette kan gi et feil helhetsbilde av offentlig sektor ved at saker blir lagt vekt på utifra hva som «selger best» til facebook-brukeren, og ikke det som offentlig forvaltning selv mener bør fremheves. Oppgave 3 a) Et rettslig beslutningssystem er et informasjonssystem som består av transformerte rettsregler som skal anvendes i enkeltsaker. Transformering er den prosessen som rettskildene må gjennom for å kunne uttrykkes som programkode med rettslig korrekt innhold i et rettslig beslutningssystem.

13 SIDE 13 AV 20 Figuren under viser at transformeringen er det som gjør autentiske rettskilder i et rettslig tekstsystem til rettsregler uttrykt i programkode i et rettslig beslutningssystem. Pilen mellom de to typene system går begge veier, det vil si at transformeringen av rettskildene også kan få tilbakevirkende effekt ved at man oppdager feil og mangler i regelverket ved transformeringen, og dermed kan det føre til regelendring. FIGUR 2 Figuren illustrerer i tillegg at jus som ramme er utenfor systemet. Dette er generell lovgivning som i utgangspunktet ikke skal være gjenstand for transformering. Jus som innhold er de rettskildene som skal være gjenstand for transformering, dette gjelder i all hovedsak særlovgivningen. Jeg vil også kort nevne at rammen kan bli innhold for eksempel ved einnsynsrutinen som jeg også diskuterte i oppgave 1. Ved å gjøre det til innhold transformerer man store deler av regelanvendelsen rundt innsyn, men rutinen dekker kanskje ikke 20 % av tilfellene og dette blir da en del av den manuelle delen av beslutningssystemet, se ruten helt til høyre i figuren. Med dette som utgangspunkt vil jeg videre forklare transformeringprosessen hovedsakelig ved å ta i bruk metoden som er beskrevet av Schartum i «fra lovtekst til programkode». De tre første fasene i arbeidet gjelder etablering av en grunnmur for det rettslige beslutningssystemet. Dette er 1. Prosjektetableringsfasen, 2. Innrammingsfasen og 3. Aktøranalyse og systemavgrensning. De to første fasene gjelder i all hovedsak å finne frem til juridiske rammer, almenne forvaltnignspolitiske rammer, virksomhetsspesifikke rammer og systemspesifikke rammer. De juridiske rammene vil også være ramme for de andre rammene for prosjektet. Her skal det også etableres systemeierskap (se i sammenheng med

14 SIDE 14 AV 20 behandlingsansvarlig etter personopplysningsloven, da systemet skal behandle personopplysninger) og prosjektgruppe. Den juridiske rammen består blant annet av forvaltningsloven med forskrifter, personopplysningsloven med forskrift, offentleglova med forskrifter, diskriminerings og likestillingsloven med forskrift osv. I fasen for aktøranalyse og systemavgrensning skal man prøve å finne ut hvilke aktører og systemer systemet skal kommunisere med og hente opplysninger fra. En vurdering her kan føre til at man setter arbeidsoppgaver til parten, andre forvaltningsorganer eller private virksomheter, ved endret arbeidsdeling. Det skal også bestemmes hva som skal automatiseres, det vil si hvordan arbeidsdelingen mellom menneske og maskin skal være. Endret arbeidsdeling kan måtte føre til lovendring dersom loven er hinder. I vurderingen av automatiseringsgrad er det blant annet viktig å spørre seg følgende spørsmål: - Er det mulig å automatisere? Praktisk og rettslig. Er det lovpålagt å utøve skjønn er det vanskelig å automatisere det. Om det er skjønn som ikke er lovpålagt å utøve kan man sette opp en vilkårsliste som systemet skal behandle. Slik skjønnsutøvelse krever likevel en manuell kontroll. - Er det hensiktsmessig å automatisere? Fordeler og ulemper for automatisering. Vil det være effektiviserende er et aktuelt spørsmål. - Er det ønskelig og forsvarlig å automatisere? Noen ganger kan verdien av å møte opp være viktig. For eksempel erklæring av farskap er en ting som innebærer så mye ansvar at det vil være best å møte opp fysisk å erklære det. Det bør også avveies mellom hensynet til forutberegnelighet (som resultat av automatisert saksbehandling) versus konkret rettferdighet ved manuell saksbehandling. Fase 4 er innsamling av rettskilder som senere skal transformeres. Vi går her over til å snakke om jus som

15 SIDE 15 AV 20 innhold (ikke ramme). Dette kan ses som en firedelt prosess: 1. Valg av grunnlagssystem. Man må først velge hvor man skal hente rettskildene fra. Lovdata og rettsdata er gode alternativer her, men man må finne forvaltningspraksis og dommer andre steder. 2. Utvalg av rettskilder fra grunnlagssystemet. Man skal her utforme objektive, vide utvalgskriterier for innsamling av rettskilder. Dette er regler for hvilke rettskilder som skal inn i systemet. Det er her viktig å få med «passe for mye», slik at man unngår å utelukke noe relevant. Man må senere gjøre en manuell og hensiktsmessig vurdering av dette utvalget for å se om det passer til det planlagte rettslige beslutningssystemet. 3. Organisering i dokumentrekke. Dette kan man gjøre for å vise hvordan de forskjellige rettskildene henger sammen. For eksempel med henvisning mellom lov og hjemlet forskrift, eller til en høyesterettsdom fra en spesiell lovbestemmelse. 4. Det siste punktet i denne fasen dreier seg om å identifisere og tydeliggjøre interne og eksterne henvisninger, samt identifisere og sjekke behovet for legaldefinisjoner. I fase nr. 5 for transformeringsarbeidet skal man spesifisere det rettslige innholdet i en rettslig kravspesifikasjon. I denne fasen skal man gjøre en systemdrevet fortolkning av rettskildene. Dette er annerledes fra en saksorientert fortolkning ved at i en saksdrevet fortolkning så tolker man de rettsspørsmål som oppstår under enkeltsaksbehandling, mens ved en systemorientert fortolkning må man ta stilling til alle mulige saker systemet skal behandle. Dette vil si at man må ta stilling til alle mulige tolkningsspørsmål før man har sett en eneste sak. Det finnes ingen juridisk metode for hvordan vi skal utføre slik fortolkning, men det kan være hensiktsmessig å se på et stort antall enkeltsaker og

16 SIDE 16 AV 20 selvfølgelig benytte seg av metodene her. Jeg tror i tillegg at det kan være en god idé å benytte seg av såkalte personas og scenarioer for å kartlegge hvilke typer enkeltsaker som kan oppstå. Dette ville jeg gjennomført ved å dikte opp personer med veldig spesielle og sære, men realistiske behov i spesielle situasjoner og se om det finnes regler for systemet som kan løse dette. Jeg ville her å diktet opp så mange personas som mulig for å teste regelverket til det ytterste og for å få kartlagt flest mulig usikkerheter før systemet settes i drift. Denne fasen består hovedsakelig av en grunnleggende analyse, der man skal kategorisere enkeltbestemmelser etter behandlingstrinn, gjøre en rettslig informasjonsanalyse og en rettslig prosessanalyse, samt identifisere aktører og roller i bestemmelsene. Etter dette skal man utføre en utdypende analyse og rettslige systemavgjørelser. Man skal kategorisere etter behandlingstrinnene: - Formelle inngangskriterier (rettsfaktum/hvis): formelle krav som må være oppfylt for at saken skal tas til behandling, for eksempel signatur og tidsfrist. - Materielle inngangskriterier (rettsfaktum/hvis): materielle krav som må være oppfylt for at det skal kunne treffes positiv avgjørelse om påstanden i saken. Om ikke disse kriteriene er oppfylt vil man få en negativ avgjørelse, det vil si avslag. Eksempel på materielt inngangskritere for kontantstøtte er at barnet må være under 2 år. - Vedtaksbeskrivelse (rettsvirkning/så): dersom formelle og materielle inngangskriterier er oppfylt og det treffes positivt vedtak, vil vedtaksbeskrivelsen være avgjørende for hvordan rettsvirkningen er, for eksempel hvor mye skatt man skal betale. Den rettslige informasjonsanalysen gjelder i hovedsak å identifisere alle opplysningstyper som skal være grunnlag for enkeltvedtak. Den rettslige prosessanalysen går ut på å

17 SIDE 17 AV 20 identifisere og formalisere operasjoner (logiske og aritmetiske) som skal utføres på opplysningene. Identifisering av aktører og roller kan komme til nytte for eksempel dersom man ønsker å strukturere programkoden (eller en ny og bedre lovtekst) ut i fra hvilke opplysninger og vilkår som hører til de forskjellige rollene i bestemmelsene. Rettslige systemavgjørelser er avgjørelser om hvordan tolkningstvil skal løses i systemet, hvordan skjønn skal håndteres og om eksisterende rettsregler må suppleres. Begrunnelser for slike avgjørelser er svært viktig å få med i den rettslige kravspesifikasjonen. Dette er blant annet viktig for legalitetskontroll med de rettslige vurderingene som er lagt til grunn for systemet, og fordi rettslige systemavgjørelser ofte dreier seg om spørsmål det er uenighet rundt, og det kan da være at noen ønsker å si seg uenig i avgjørelsen. Fase 6 er utvidende analyse og supplering av rettskilder. Det kan her være aktuelt å legge til regler i systemet som ikke framgår direkte av rettsreglene. Man må her stille seg spørsmålet om suppleringen av regler der det er mangler eller tomrom kan regnes som fortolkning av bestemmelsen eller om det må regelendring til. Fase 7 er dokumentasjonsfasen. En oppdatert og godkjent rettslig kravspesifikasjon kan mest sannsynlig fungere som en rettslig systemdokumentasjon. Kravspesifikasjonen må være godkjent å ledelsen i forvaltningsorganet, og innholdet må være juridisk forsvarlig osv. Dokumentasjonen er viktig blant annet på grunn av: - Legalitetskontroll: for å lettere kunne kontrollere at innholdet i det rettslige beslutningssystemet er lovlig - Veiledning og begrunnelse: det kan være nyttig for å kunne gi en begrunnelse til parter om hvordan systemet fungerer og hva som ligger til grunn for enkeltvedtaket.

18 SIDE 18 AV 20 - Ansattes kompetanse: når mye av arbeidet er maskinelt er det svært viktig at ansatte i forvaltningen kan sette seg inn i hva som ligger i systemet. - Systemvedlikehold: det er lettere å vedlikeholde systemet ved for eksempel lovendring, når man har pekere i dokumentasjonen må akkurat hvor og hvordan de spesifikke bestemmelsene påvirker enkeltvedtakene. Den siste og 8ende fase er fasen for systemutvikling som regelverksutvikling. Her skiller vi hovedsakelig mellom regelutvikling med materielle endringer og regelutvikling uten materielle endringer. Man kan her bruke lærdom og prosesser fra transformeringsarbeidet for å lage bedre regler. En regelvask uten materielle endringer kan for eksempel strukturere bestemmelser på en bedre måte, systematisere bestemmelser etter roller, tydeliggjøre logiske og aritmetiske operasjoner, skille mellom hovedregler og unntaksregler, disponere hele loven i henhold til behandlingstrinn og liknende, osv. Når man skal gjøre materielle endringer gjør man det ofte på grunn av hindringer i lovverket. Dette kan være hindringer og begrensninger for automatisering, innhenting av opplysning eller endret arbeidsdeling. Man kan også bruke regelverket som et virkemiddel for å tydeliggjøre og fjerne usikkerheter i regelverket. Man kan for eksempel stille opp sikkerhetskrav for å være sikker på at systemet følger det. Oppgave 3b) En aktuell problemstilling for utvikling av rettslige beslutningssystemer, kan for eksempel være: på hvilken måte kan prosjektgruppen identifisere flest mulig rettsspørsmål som er aktuelle å løse under transformeringen av rettskilder? Her har jeg tydeliggjort at dette gjelder spesielt for prosjektgruppen, og at det gjelder under transformeringsarbeidet, og det jeg er ute etter å finne svar på hvordan de kan identifisere flest mulig rettsspørsmål.

19 SIDE 19 AV 20 For å svare på dette ville jeg ha brukt en personas og scenario tilnærming lik den jeg har beskrevet for saksorientert fortolkning jf. Fase 5 i oppgave 3a. På den måten vil man få kartlagt mange yttertilfeller innenfor rettsspørsmålene. I tillegg ville jeg ha gjennomført en dokumentgransking der jeg gikk gjennom mange tidligere saker innenfor det aktuelle forvaltningsområdet. Eventuelt ville jeg også ha sett på programkode fra et eventuelt tidligere system innenfor samme område, og på den måten fått oversikt over forvaltningspraksisen. Her må jeg understreke at jeg ville ikke ha kopiert programkoden, men heller sett på de tydelige angivelsene av operasjoner og liknende. En annen aktuell problemstilling ved utvikling av rettslige beslutningssystemer kan være: i hvor stor grad vil lån og stipend-søkere ha tillitt til en mer automatisert og diffus behandling av søknaden? Her tydeliggjør jeg at det er lån og stipend-søkere det gjelder. Jeg ser her for meg en situasjon før lånekassen ble såpass automatisert som det den er i dag. Det vil i denne situasjonen være snakk om utvikling av et nytt rettslig beslutningssystem for lån og stipend, som skal bli mer automatisert, og det skal hentes mer informasjon direkte fra andre forvaltningsorganer, private virksomheter og ikke så mye fra parten. Jeg er ute etter å finne en verdi for tillitt: stor, liten eller ikke endret. Og det gjelder en mer automatisert og diffus behandling. Her ville jeg brukt intervju som datainnsamlingsmetode. Intervjuobjektene vil selvklart være personer i den aldersgruppen som det er aktuelt å søke lån og stipend i. Det som vil være spesielt viktig her er måten jeg stiller spørsmålet på. For eksempel hvis jeg legger stor vekt på «diffus forvaltning» i spørsmål, vil det mest sannsynlig vekke negative reaksjoner fra intervjuobjektet da man assosierer diffus med noe som ikke er bra. Det vil også være viktig å velge intervjuobjekter med forskjellige bakgrunn; for eksempel sosial bakgrunn, geografisk bakgrunn og liknende.

20 SIDE 20 AV 20 For å få et endra større vurderingsgrunnlag kan jeg sende ut spørreskjema til en større mengde personer. Dette vil gi meg et større og mer representativt grunnlag for konklusjon enn kun ved intervju av noen få intervjuobjekter. Utforming av tydelige spørsmål som jeg kan få et klart svar på vil være viktig. Det som kan være negativt med en slik datainnsamling kan være at det er veldig krevende å gå gjennom og analysere store mengder med spørreskjemaer. Eventuelt kunne det kanskje vært mulig å automatisere gjennomgangen ved å kun ha avkrysningsspørsmål i spørreundersøkelsen, slik at en maskin kunne ha lest innholdet.