Er garantier nok? En vurdering av Stortingsproposisjon nr. 34 ( ) om tjenestedirektivet. Stein Stugu Roar Eilertsen

Transkript

1 Er garantier nok? En vurdering av Stortingsproposisjon nr. 34 ( ) om tjenestedirektivet Stein Stugu Roar Eilertsen Januar 2009

2 1. Sammendrag og konklusjoner Innledning - Hvorfor ny utredning nå Hvorfor tjenestedirektiv? Tjenestedirektivet og sosial dumping Økt import av tjenester Garantier Utstasjoneringsdirektivet Garantier gitt til Danmark Garantier til Sverige Regjeringens garantier Arbeidsrett er underlagt felleskapsretten Endringer i direktivet rundt offentlige og sosiale tjenester Renhold og hjelp til eldre Fortsatt skepsis til tjenestedirektivet i Europa Hva er unntatt på arbeidsrettens område? Viking Line Vaxholm Laval Rüffert Niedersachsen Luxembourg Utsendingsdirektivets virkeområde snevres inn Motstand i EU-parlamentet Forbundene i offentlig sektor er bekymret Fri bevegelighet for tjenester redskap for liberalisering Hvor lenge varer en midlertidig tjenesteytelse? FAFO og artikkel Noen konkrete spørsmål rundt sosial dumping Kontraktører Informasjonsplikt og påseplikt ID - kort Godkjennelsesordning for vikarbyråer Allmenngjøring av tariffavtaler Veto mot tjenestedirektivet Litteratur og referanser:

3 1. Sammendrag og konklusjoner 1. Notatet er skrevet som en kommentar til Stortingsproposisjonen om tjenestedirektivet. Stortingsproposisjonen ser helt bort fra den økte risikoen for sosial dumping en innføring av tjenestedirektivet vil medføre 2. Formålet med tjenestedirektivet er å øke handelen med tjenester. Alle analyser konkluderer med at dette vil bli resultatet, også en konkret analyse av virkningene for Norge. (kpt. 5) 3. Tjenestedirektivet fører til økt sosial dumping av fire grunner (kpt. 4): a. Økt tjenesteandel, spesielt fra små og mellomstore bedrifter, øker i seg selv risikoen for sosial dumping så lenge kontroll- og regelverket er utilstrekkelig. b. Tjenestedirektivet vil legge føringer for hvordan fri fly av tjenester blir tolket i en liberaliserende retning. c. Tjenestedirektivet slår klart fast at det bare er arbeidsrett som er i overensstemmelse med fellesskapsretten som er unntatt fra tjenestedirektivets virkeområde. Dette er en snever definisjon av hvilke områder av arbeidsretten som er unntatt. d. Tjenestedirektivet er en trussel mot deler av de norske tiltakene mot sosial dumping. 4. Stortingsproposisjonen behandler sosial dumping sett i lys av Regjeringens tiltakspakke. I tillegg baserer den seg på at arbeidsrett underlagt felleskapsretten samt utsendingsdirektivet er unntatt fra tjenestedirektivet. Når det gjelder tiltak mot sosial dumping overses den konkrete risikoen i forhold til for eksempel arbeidet for å unngå kontraktører som også er påpekt av Fafo. (kpt. 11) 5. I forhold til unntak av arbeidsrett underlagt felleskapsretten og unntaket for utsendingsdirektivet legger proposisjonen en svært vid og omdiskutert fortolkning til grunn. Fortolkningen er også omdiskutert i EU. (kpt. 7 og 9.6) 6. Erfaringene med garantier gitt av EU-kommisjonen på arbeidsrettens område er svært dårlige. Både Sverige og Danmark har fått garantier som er brutt (kpt. 6.2 og 6.3). Selv forbehold i fortalen til utsendingsdirektivet er brutt som en følge av EF-domstolens praksis. (kpt. 6.1) 7. Garantier kan uansett ikke forhindre at det i siste instans er domstolene som vil fortolke forholdet mellom felleskapsrett og nasjonal rett. (kpt. 7) 8. I den endelige versjonen av tjenestedirektivet er unntaket for arbeidsrett definert mye snevrere enn i EU-parlamentets første vedtak. Selv beskjedne endringer som var et forsøk på kompromiss mellom parlamentets opprinnelige forslag og EUkommisjonens og Ministerrådets utgangspunkt ble avvist. (kpt. 7) 3

4 9. Tilsvarende er sterke formuleringer som bedre ville sikret nasjonal styringsrett over offentlige tjenester og sosiale tjenester avvist i det endelige tjenestedirektivet. (kpt. 8) 10. Utsendingsdirektivets virkeområde er kraftig innsnevret i forhold til det som var den vanlige oppfatning på det tidspunkt tjenestedirektivet ble vedtatt høsten Dette skyldes EF-domstolens praksis slik den har vist seg i sakene Viking Line, Vaxholm/Laval, Rüffert og Luxembourg. (kpt. 9) 11. Leder i den Europeiske Faglige Samorganisasjon (EFS) mener de seirene fagbevegelsen vant som en følge av kompromisset om tjenestedirektivet må ses i nytt lys som en følge av EF-domstolens praksis. (kpt. 9) 12. Rundt 20 % av EU-parlamentet stemte ved parlamentets endelige behandling for et forslag om å avvise kompromisset om tjenestedirektivet. Den viktigste delen av motstanden kom fra venstregrupperingene i parlamentet, men også de franske sosialdemokratene stemte mot. Stemmeforklaringene viser at grunnlaget for motstand i stor grad er sammenfallende med de argumenter mot direktivet vi kjenner fra den norske debatten. (kpt. 9.7) 13. En konkret gjennomgang av formuleringene om rett til å yte tjenester, slik de også defineres i den håndbok Kommisjonen har fått utarbeidet om hvordan tjenestedirektivet skal gjennomføres, viser at avstanden til opprinnelseslandsprinsippet er mindre enn det har vært vanlig å anta. (kpt.10) 14. Håndboka viser også at en midlertidig tjenesteytelse kan vare i flere år. (kpt. 10.1) Dette understreker behovet for en grundig analyse av den liberalisering tjenestedirektivets formuleringer rundt retten til å yte tjenester betyr. En slik analyse finnes ikke i Stortingsproposisjonen. 15. Fafo og professor Stein Evjus analyse av de norske tiltakene mot sosial dumping baserer seg delvis på en vurdering av retten til å yte tjenester (artikkel 16) som åpner for større nasjonalt handlingsrom enn den vanlige tolkning av artikkelen. Denne tolkningen er en annen enn i flere av de rapportene departementet har utarbeidet og er også i motstrid til den utarbeidede håndbok om hvordan tjenestedirektivet skal gjennomføres. Dette misforhold behandles ikke i Stortingsproposisjonen. (kpt.10.2) 16. Tjenestedirektivet kan bety problemer for flere av de norske tiltakene mot sosial dumping. Selv de tiltakene det synes å være bred enighet om at kan diskuteres blir ikke behandlet i Stortingsproposisjonen. (kpt. 11) 17. På denne bakgrunn anbefaler dette notatet at Norge benytter seg av vetoretten mot tjenestedirektivet. 4

5 2. Innledning - Hvorfor ny utredning nå EUs omstridte tjenestedirektiv står nå foran sluttbehandling i Norge. Mens EU nå er inne i arbeidet med å innføre tjenestedirektivets bestemmelser i det enkelte lands lovverk, skal Norge endelig bestemme om vi skal benytte oss av retten til å reservere oss mot at direktivet skal bli en del av EØS-avtalen, den såkalte vetoretten. I Regjeringen har et knepent flertall, alle Arbeiderpartiets 10 representanter vedtatt at direktivet skal gjennomføres også i Norge, mens SV og Senterpartiets representanter har gått mot. 19. desember 2008 kom Stortingsproposisjonen om tjenestedirektivet. Proposisjonen bringer lite nytt inn i debatten, men er en ny skjønnmaling av direktivet. Viktig kritikk av direktivet blir ikke omtalt eller blir bare avfeid på en summarisk måte. Et sentralt spørsmål opp mot framleggelsen av proposisjonen har vært krav fra LO om at det skal garanteres at tjenestedirektivet ikke får negative konsekvenser for bl.a. norsk arbeidslivsmodell, arbeidet mot sosial dumping og offentlig styringsrett over viktige samfunnsområder. Dette var også de sentrale spørsmålene i den debatten som gikk i EU forut for at kompromisset om tjenestedirektivet ble vedtatt høsten På tross av at erfaringene med garantier ikke er gode har Regjeringen også nå tatt sjansen på å basere seg på garantier. De Facto har i flere år arbeidet mye med tjenestedirektivet, og har tidligere gitt ut to rapporter om tjenestedirektivet og sosial dumping 1. Vårt arbeid har delvis vært mulig takket være bidrag bl.a. fra Nei til EU, så også arbeidet med dette notatet. Det er derfor naturlig at vi også gir en vurdering av innholdet av Stortingsproposisjonen om tjenestedirektivet når det nå går mot en behandling av direktivet på Stortinget. Sentralt står spørsmålet om arbeidsrett. Dette er både av Regjeringen og i det underlagsmaterialet de baserer seg på, bl.a. en rapport fra Anne Mette Ødegaard og Kristin Alsos i Fafo samt professor i arbeidsrett Stein Evju, behandlet ut i fra den forutsetning at tjenestedirektivet ikke får konsekvenser for arbeidsretten. Sett i lys av både tjenestedirektivets tekst, og EF-domstolens håndtering av arbeidsrettslige spørsmål slik det framkommer i Viking Line, Vaxholm/Laval, Rüffert og Luxembourg-dommen, er dette etter vår oppfatning en alt for enkel konklusjon. I dette notatet vil vi nærmere begrunne hvorfor. Stortingsproposisjonen analyserer også tjenestedirektivets virkninger bare ut fra en formaljuridisk vurdering av hvordan direktivet vil virke. De betydelige skadevirkninger som kan bli et resultat av direktivets liberalisering og dynamiske karakter, er ikke gjenstand for behandling. På denne måten avgrenser en seg mot viktige deler av diskusjonene om tjenestedirektivet og sosial dumping, og gjør seg i praksis skyldig i en rosemaling av direktivets konsekvenser. 1 Eilertsen, Roar og Stein Stugu: EUs tjenestedirektiv. Hva blir prisen hvem betaler, August 2006 og EUs tjenestedirektiv og kampen mot sosial dumping, April

6 6 Debatten rundt tjenestedirektivet er så viktig at den bør føres helt fram til endelig beslutning er fattet. I tillegg vil det bli helt nødvendig med en fortsatt diskusjon rundt konsekvensene av tjenestedirektivet i det indre marked, uavhengig av hva Norges endelige beslutning blir. Dette notatet er et bidrag i denne nødvendige diskusjonen.

7 3. Hvorfor tjenestedirektiv? Tjenestedirektivet kom fordi EU, dvs. Kommisjonen og Ministerrådet, vurderte det slik at den frie flyten av tjenester, ikke fungerte tilfredsstillende. Mens 70 % av EUs økonomi besto av tjenesteproduksjon, var det bare 20 % av handelen mellom EUlandene som besto av tjenestehandel. Sett fra Brüssel er dette et viktig misforhold. Direktivets formål er å øke tjenestehandelen mellom landene i det indre marked. Som det står i fortalen til direktivets pkt.4: [ ] har denne oppsplittingen av markedet en negativ innvirkning på hele den europeiske økonomien, særlig med hensyn til små og mellomstore bedrifters konkurranseevne og bevegeligheten for arbeidstakere, og hindrer forbrukere i å få tilgang til et større utvalg tjenester til konkurransedyktige priser. Regjeringen deler denne vurderingen (St.prp.nr /09:2): En slik oppstykking hindrer i tillegg forbrukere i å få tilgang til et større utvalg av tjenester og mer konkurransemessig prisede tjenester. Dette bringer oss rett inn i diskusjonen om faren for sosial dumping. Konkurransemessige priser betyr press på lønns- og arbeidsforhold. Eller som det står i Arbeids- og inkluderingsdepartementets høringsnotat fra desember 2006 (side 44) : Spesielt i tjenestesektoren utgjør lønnskostnaden en betydelig kostnad og vil derfor ha stor innflytelse på prisene i markedet. Effektiv konkurranse forsterker behovet for å ha et velfungerende sikkerhetsnett i forhold til lønns- og arbeidsbetingelser. Ekstra viktig blir det hvis direktivet lykkes med å bedre muligheten for små og mellomstore bedrifter til å levere tjenester over grensene. Erfaringen er at å sikre rimelige lønn- og arbeidsforhold er enda vanskeligere i små bedrifter enn i store. Tariffavtaler, regler for arbeidstid og ferie, HMS - regler er i sin natur egentlig er et konkurransehindrende tiltak. For en ekte liberalist vil det være en målsetting å redusere omfanget av slike regler til et absolutt minimum. For fagbevegelsen vil det være omvendt. Uavhengig av om i hvilket omfang en ønsker å bruke konkurranse som virkemiddel, er det en særdeles viktig målsetting å få på plass tariffavtaler samt andre lover og regler som sikrer at konkurransen ikke også blir en konkurranse på lønn og arbeidsforhold, et kappløp mot bunnen. Prosessen med tjenestedirektivet er ikke avsluttet med etablering av direktivet og den påfølgende endring som skal skje i hvert enkelt lands lovverk. Direktivet skal legge grunnlaget for en såkalt dynamisk prosess. Det er meningen kontinuerlig å evaluere utviklingen av det indre marked for tjenester for å se om utviklingen er kommet langt nok. Som det står i fortalens pkt 7: Denne rammen bygger på en dynamisk og selektiv tilnærmingsmåte som består i først og fjerne hindringer som kan fjernes raskt, og deretter for andre hindringer å innlede en prosess med vurdering, samråd og utfyllende harmonisering av særlige spørsmål,[.]. Prosessen med Tjenestedirektivet vil derfor ikke være avsluttet med den implementeringsprosessen som skal være avsluttet i hvert enkelt medlemsland i slutten av Tvert imot, direktivet skal revideres hvert tredje år og også de områdene som er unntatt fra direktivet skal prøves på nytt. 7

8 4. Tjenestedirektivet og sosial dumping Sentralt i diskusjonen om tjenestedirektivets virkninger er spørsmålet om tjenestedirektivet øker faren for og fører til mer sosial dumping. Det er fire hovedårsaker til at direktivet, også i sin endelige versjon, vil føre til mer sosial dumping. 1. Tjenestedirektivet fører til økt handel over grensene innenfor det indre marked. Det er spesielt innrettet mot å gjøre det enklere for små og mellomstore bedrifter å levere tjenester i andre land enn der de er etablert, og direktivet vil gjøre det enklere både å etablere seg i andre land og spesielt mye enklere å levere tjenester i andre land på midlertidig basis. Så lenge tariffavtaler og andre regler som regulerer lønn og arbeidsforhold ikke dekker alle eller alle mulige forhold, vil økt tjenestehandel i seg selv øke faren for sosial dumping. I tillegg vil tjenestedirektivet øke kontrollproblemene, noe som ytterligere understreker faren for sosial dumping. 2. Tjenestedirektivet legger føringer for hvordan en av det indre markeds fire friheter, fri flyt av tjenester, skal defineres. Spesielt snevres grunnlaget inn for hvilke tiltak som kan anvendes på nasjonal basis overfor midlertidige tjenesteytere. Tjenestedirektivet utvider og forsterker definisjonsgrunnlaget for fri flyt av tjenester i liberaliserende retning. Denne effekten vil forsterkes ved at tjenestedirektivet skal anvendes såkalt dynamisk, dvs. at vedtak om tjenestedirektivet ikke bare er et spørsmål om å etablere et nytt regelsett for det indre marked. Tjenestedirektivet skal kontinuerlig vurderes med sikte på om det fungere godt nok i forhold til målsettinga om økt tjenestehandel. Det skal være en kontinuerlig prosess å forbedre direktivets virkemåte for å oppnå målsettingen. I tillegg vil tjenestedirektivet også legge føringer for hvordan andre direktiv skal utformes for en del av de tjenestene som er unntatt fra tjenestedirektivets virkeområde. Hvordan dette kan fungere ser vi allerede i det vedtatte postdirektivet, som fører til en kraftig liberalisering av postmarkedet. 3. Tjenestedirektivet vil kunne få konsekvenser for nasjonal arbeidsrett. Selv om arbeidsrett er unntatt fra direktivet, gjelder dette bare arbeidsrett som er i overensstemmelse med EU-rett. Mens direktivteksten i det forslaget til direktiv som ble vedtatt av EU-parlamentet i februar 2006 hadde en relativt klar avgrensning også mot nasjonal arbeidsrett, har det endelig direktivet snevret inn grunnlaget for hvilke deler av arbeidsretten som er unntatt fra direktivets virkeområde, arbeidsretten er bokstavelig talt flyttet ned og underordnet de fire friheter. Hvordan dette skal virke vil i praksis bli avgjort av EF-domstolen. Men den liberalistiske holdning denne domstolen har lagt seg på i og med sine domsavsigelser i Viking Line, Vaxholm/Laval, Rüffert og Luxembourgsaken er det ingen grunn til å forvente at denne domstolens vurderinger vil være til fordel for omdiskuterte arbeidsrettslige tiltak innenfor det indre marked. 4. Tjenestedirektivet vil på noen områder være et problem for konkrete tiltak i det norske arbeidet mot sosial dumping. Eksempel på det kan være arbeidet for å 8

9 unngå såkalt falske, selvstendige næringsdrivende, eller kontraktører. Også enkelte andre tiltak kan diskuteres. Når Regjeringen argumenterer for at tjenestedirektivet ikke øker faren for sosial dumping konsentrerer den sin argumentasjon rundt bare det fjerde av disse momentene, i tillegg til at de antar at arbeidsrett er unntatt. Det samme gjelder det arbeidet de har fått utført for å vurdere tjenestedirektivet i forhold til sosial dumping, som fikk et så snevert mandat for sin utredning som at de skulle utrede tjenestedirektivets konsekvenser for Regjeringens tiltakspakke mot sosial dumping. I den utstrekning andre forhold er berørt er innfallsvinkelen helt konsekvent at alt som berører arbeidsrett er unntatt fra direktivets virkeområde. Dette er et helt utilstrekkelig grunnlag å vurdere tjenestedirektivet på hvis en skal få et helhetlig bilde av hvordan tjenestedirektivet vil fungere i forhold til spørsmål om sosial dumping. Problemet vil bli ytterligere forsterket når vi vet at et av de tiltakene som faktisk har hatt en funksjon, nå vil bli avviklet. Etter utvidelsen av EU i 2004 med 10 nye medlemsland ble det vedtatt overgangsregler som skulle sikre at arbeidstakere fra de nye medlemslandene skulle sikres en lønn på tilnærmet norsk nivå. På tross av omfattende eksempler på underbetaling og uverdige forhold for arbeidstakere fra de nye medlemslandene. Disse reglene har vært et helt sentralt virkemiddel i arbeidet mot sosial dumping. De har forhindret at omfanget av underbetaling, lange arbeidsuker og andre problemer har vært betydelig større enn de ellers ville vært. Implementerer Norge tjenestedirektivet vil det komme i en situasjon der overgangsbestemmelsene er avviklet, noe de vil bli fra 1/5 i år. Dette vil ytterligere forsterke Tjenestedirektivets negative effekt i arbeidet mot sosial dumping. 9

10 5. Økt import av tjenester Tradisjonelt har det vært antatt at Norge er et relativt liberalt land i forhold til tjenestehandel, og at innføring av tjenestedirektivet ikke vil få stor direkte betydning for handel med tjenester ut og inn av Norge. Antagelsen har vært at land lenger sør i Europa har hatt vesentlig flere handelshindringer og et vanskeligere regelsett å forholde seg til. En av de rapportene som Regjeringen har fått utarbeidet viser at dette er feil. En rapport utarbeidet av Leo Grünfeld og Gjermund Grimsby for Menon Business Economics konkluderer med at Norge har handelshindre på tjenesteområdet som plasserer oss i midtsjiktet i Europa når det gjelder den absolutte størrelsen for hindre for tjenestehandel. I tillegg er Norge mer komplisert enn gjennomsnittet av medlemslandene i EU/EØS når det gjelder hvordan tjenestehindrene er utformet. På dette grunnlaget konkluderer rapporten med at en implementering av tjenestedirektivet vil føre til en økning av tjenesteimporten med 15,3 %, men tjenesteeksporten vil øke med 11,9 %. Forskjellen blir enda større hvis vi ser på virkningene for total eksport og import, økningen i tjenesteimport vil medføre en total økning av import til Norge på 2,6 %, mens den økte tjenesteeksporten bare vil resultere i en eksportøkning på 0,8 %. Dette skyldes at norsk eksport er sterkt dominert av vareeksport, slik som olje og gass. ABC-nyheter har beregnet effekten av denne endringen, og konkluderer med ( Et anslag ut fra 2007-tallene og dagens valutakurs, tilsier økt nettoimport på 14,6 milliarder kroner. Hver milliard i verdiskaping står ifølge Menons tall for over 1700 arbeidsplasser. I vår sammenheng er det viktige at direktivet medfører en betydelig økning av tjenesteimporten, noe som også indikerer en betydelig liberalisering. Og det dreier seg om effekter på et område som omfatter store deler av norsk økonomi. Menon har anslått at tjenestedirektivet vil berøre områder som sysselsetter rundt , dvs. rundt 30 % av den totale sysselsettingen i Norge. Verdiskapingen i næringer som er omfattet anslås til ca. 423 milliarder kr. Oppsiktsvekkende er det at konsekvensene av denne betydelige økning i import ikke analyseres nærmere i Stortingsproposisjonen. Ser vi på hvordan Menons rapport anvendes er det tvert imot slik at det som brukes, ofte er anslaget på økt eksport. Som eksempel kan nevnes at i et oppslag på Arbeiderpartiets hjemmeside omtales rapporten fra Menon slik ( Norsk tjenestenæring er i vekst. En utredning fra Menon viser at handelen med de tjenester som omfattes av direktivet, vil øke betraktelig ved en innlemming i EØS-avtalen. Eksporten antas å øke med 12 prosent. Økningen i import er ikke nevnt i det hele tatt. 10

11 6. Garantier LO har valgt å angripe spørsmålet om norsk veto mot tjenestedirektivet som et spørsmål om hvilke garantier det er mulig å få på noen av de mest omdiskuterte punktene i tjenestedirektivet. De sentrale punktene i LOs høringsuttalelse fra 13/10 08 er: 1. at tjenestedirektivet ikke er til hinder for tiltak som er igangsatt mot sosial dumping, samt at ytterligere tiltak som LO har krevd herunder solidaransvar- blir iverksatt og kan gjennomføres 2. at allmenngjøringsinstituttet kan videreføres og utvikles 3. at nasjonal styringsrett over viktige samfunnsområder kan beholdes og at grunnleggende samfunnsoppgaver fortsatt kan løses gjennom offentlig sektor herunder helse, sosiale tjenester, trygdelovgivning, skole, transport og produksjon av elektrisk kraft 4. at tjenestedirektivet ikke berører nasjonale arbeidsrettslige spørsmål eller er til hinder for den norske modellen for trepartssamarbeid. Det er ikke første gang spørsmål om garantier, bl.a. for arbeidsrettslige spørsmål, har vært helt sentralt i debatten om EU og det indre marked. Slik beslutningsstrukturen i EU og EØS er, har det vist seg at politiske garantier knapt har noen verdi. Dette skyldes at domstolene i praksis har fått en særdeles stor makt til å fortolke forholdet mellom nasjonalt lov- og regelverk og EUs direktiver. Selv sterke garantier har vist seg å ha liten verdi, og i forholdet mellom EU og arbeidsrett har vi sett mange eksempler på det. Det er ingen vei utenom å gjøre egne vurderinger basert på teksten i direktivene sammenholdt med domstolenes praksis. Vi skal se nærmere på garantier som tidligere er gitt på tre områder med spesiell interesse i forhold til arbeidsrett; tolkning av hvordan utstasjoneringsdirektivet 2 skal praktiseres, garantier gitt i forhold til arbeidsrettens stilling i Danmark og tilsvarende garantier gitt i Sverige 6.1. Utstasjoneringsdirektivet Det såkalte utstasjoneringsdirektivet, eller mer formelt Rådsdirektiv 96/71/EF om utsending av arbeidstakere i forbindelse med tjenesteyting er helt sentralt i diskusjonen om sosial dumping og det indre marked. Direktivet var ment å gi et vern for EUs medlemsstater slik at de fortsatt kunne praktisere arbeidsrett og avtaleverk i tråd med nasjonale tradisjoner. Det var i alle fall det som var den alminnelige tolkningen i fagbevegelsen helt til EF-retten avsa sine 4 dommer; Vaxholm/Laval, Rüffert, Luxembourg og Viking Line. Den vanlige tolkningen av direktivet var at det enkelte medlemsland kunne videreføre sin praksis i forhold til lovgivning og tariffavtaler slik de var etablert gjennom mange 2 I offentlige dokumenter brukes vanligvis betegnelsen utsendingsdirektivet. I fagbevegelsen har det vært vanlig å snakke om utstasjoneringsdirektivet. Dette notatet bruker begge begrepene. 11

12 års praksis. Dette var sågar garantert i de betraktingene som innledet direktivteksten. Her heter det i betrakting nr. 12 (Rådsdirektiv 96/71/EF): Fellesskapsretten er ikke til hinder for at medlemsstatene anvender sin lovgivning eller tariffavtaler inngått mellom partene i arbeidslivet på personer som er ansatt, også midlertidig, på deres territorium, selv om arbeidsgiveren er etablert i en annen medlemsstat. Fellesskapsretten forbyr ikke medlemsstatene å sikre med egnede midler at disse reglene overholdes. På tross av dette har vi sett at EF-domstolen gjennom sine vedtak har begrenset de nasjonale mulighetene som finnes for å regulere lønn og arbeidsforhold for utstasjonerte arbeidstakere. Dette kan også forstås på bakgrunn av andre formuleringer både i fortalen til direktivet og i selve direktivteksten, som er det domstolen baserer sine avgjørelser på. I betraktning 13 heter det for eksempel: Medlemsstatenes lovgivning må samordnes for å fastsette en grunnstamme av ufravikelige regler for minimumsvern som skal overholdes i vertslandet av de arbeidsgivere som sender ut arbeidstakere som skal utføre midlertidig arbeid på territoriet til den medlemsstat der tjenestene ytes. Slik samordning kan oppnås bare ved hjelp av fellesskapsretten. Mens da betraktning 13 kan tolkes som om den modifiserer betrakting 12 kraftig, kan det synes som om betraktning 17 igjen tolkes slik at medlemslandene har mulighet for å etablere og praktisere ordninger som går langt ut over minimumsreglene: De ufravikelige reglene om minimumsvern som gjelder i vertsstaten, må ikke være til hinder for at det anvendes arbeids- og ansettelsesvilkår som er gunstigere for arbeidstakerne. Dette illustrerer et helt sentralt poeng; når det råder stor uklarhet er det til syvende og sist domstolen som vil avgjøre hvordan direktivene skal tolkes. Slik vil det selvfølgelig også være når det skal avgjøres hva som er riktig tolkning av tjenestedirektivet, også hvordan forholdet skal være mellom tjenestedirektivet og utstasjoneringsdirektivets bestemmelser vurdert i forhold til konkrete spørsmål Garantier gitt til Danmark I Danmark har forsvaret for den danske modellen, med konfliktrett som gjør det lovlig med aksjoner for å tvinge en arbeidsgiver til å inngå tariffavtale, vært et helt sentralt politisk spørsmål. Både da Danmark stemte ja til EU-medlemskap i 1972, og da flertallet i befolkningen godtok Maastricht-traktaten i 1993 (ved annen gangs avstemning), var garantier for at Danmark kunne opprettholde sin arbeidsmarkedsmodell et viktig spørsmål. I en tale ved Stakeholders forum i Brüssel 9/10 08 beskriver den danske sysselsettingsminister Claus Hjort Frederiksen (Venstre) hvordan dommene i EFretten kom som en overraskelse på Danmark. Etter å ha gått gjennom bakgrunnene for 12

13 at Danmark, med bakgrunn i garantier gitt fra EU, så på konfliktretten og dansk avtalemodell som et nasjonalt anliggende sier han 3 : Having this in mind you may understand that the Laval-judgement came as a surprise to us. Han gir videre en vurdering av at dommene i Vaxholm/Laval og Rüffert må føre til endringer i dansk arbeidsmarkedslovgivning, endringer som det nå er kraftig debatt om i Danmark. Vi skal ikke gå nærmere inn på hva som er innholdet i de danske endringene. Det som er interessant er at garantier ikke har vært tilstrekkelig for at slike endringer ikke skal være nødvendig. Både den danske debatten i 1972 og i 1993 går inn på den samme måten å anvende garantier på som vi kjenner igjen fra den norske politiske diskusjonen. I sin tale oppsummerer Claus Hjort Frederiksens folkeavstemmingen i 1972 slik: In a joined campaign, the confederation of trade unions and the confederation of employers argued that EC membership would not interfere with the social partner s responsibility on wages and working conditions through negotiations or through industrial actions. They invented the slogan we crack the nuts ourselves. The government and the parliament supported the social partners and the Danish people voted yes. Tilsvarende oppsummerer han situasjonen i forbindelse med folkeavstemmingene om Maastricht-traktaten: 20 years later, in the beginning of the 90 s, the proposal for the posting of workers directive was put forward by the European Commission. It was a highly controversial issue in the Danish debate about EU. The debate was very heated at the time due to the referendum to come on the Maastrichttreaty. In June 92 the Danish people rejected the Maastricht Treaty. One year later, Denmark had obtained some opt outs from the Maastricht-treaty, and in May 93 another referendum was scheduled. The polls indicated a very close race between supporters and opposers. The opposers used the posting of workers directive in their no-campaign claiming that a directive would put an end to the right to take industrial actions. In other words, the nutcracker was under risk to be broken. Fortunately, a few days before the referendum a nutcracker prince saved the nutcracker, just like in the ballet: This nutcracker prince was the former employment commissioner, Padraig Flynn. He wrote a letter to the social partners in Denmark. Garantiene gitt fra kommisjonær for arbeidsmarkedet Paidrag Flynn, bl.a. i et brev til den danske Landsorganisasjonen (dansk LO) var meget klare 4 : Kommissionen har allerede gjort det klart i sine svar på flere parlamentsforespørgsler, at forslaget om udstationering af arbejdstagere verken

14 harmoniserer eller koordinerer nationale bestemmelser om aktionsret, navnlig strejkeret. Forslaget har derfor ingen indvirkning hverken på medlemsstaternes mulighetder for at lovgive eller arbeidsmarkedspartnernes praksis med hensyn til retten til at strejke. Videre i brevet er Flynn om mulig enda klarere: Hvis det derfor i henhold til dansk ret er lovlig at aktionere mod en dansk arbeidgiver med henblikk på at tvinge vedkommende til at overholde en bestemt kollektiv overenskomst, vil det samme være gældende for en utenlandsk tjenesteyder, som er i en tilsvarende sitation. Den retten Flynn her garanterer er den som Vaxholm/Laval-dommen har fjernet og som gjør at Danmark må endre sin praksis for inngåelse av tariffavtaler. Vi ser at selv politiske garantier gitt fra kommisjonen ikke er tilstrekkelig til å sikre arbeidsrett og medlemsstatenes praksis når det gjelder inngåelse av tariffavtale og streikerett. Det som må til er en konkret analyse av EUs direktiver sett i sammenheng med hvordan EF-domstolen i praksis fortolker direktivene sett i sammenheng med nasjonal lov og praksis Garantier til Sverige Dommen i Vaxholm/Laval er også et angrep på den svenske praksisen og konfliktrett når det gjelder muligheten for å inngå tariffavtaler. Men også Sverige mener at de fikk garantier for at svensk praksis skulle kunne videreføres selv med svensk medlemskap i EU. I sin bok Så faller den svenska modellen gir Gösta Torstensson noen eksempler på hvordan garantiene for den svenske arbeidsmarkedsmodellen ble brukt i den svenske debatten om medlemskap i Torstensson referer styret i svensk LO (Torstensson, s. 6): Men enligt LO:s styrelse hörsammades de fackliga kraven i Bryssel. I ett uttalande förkunnades efter at medlemskapsförhandlingerna avslutats: EG [har] garanterat att man inte vill störa eller ingripa i den svenska arbetsrättstraditionen, vilket kommer at framgå i förhandlingsprotokollen Og det framgår i forhandlingsprotokollen, problemet er at det bare framgår som en ensidig svensk erklæring. På tross av at svenskene var klar over at dette var et punkt der det var viktig å sikre videreføring av svensk arbeidsmarkedspraksis, var det ikke mulig for Sverige å forhandle inn en felles forståelse av hvordan den svenske arbeidsmarkedsmodellen kan beskyttes. I forhandlingsprotokollen står det under overskriften J. Förklaringar av Sverige : Förklaring av Sverige om socialpolitik Genom den skriftväxling mellan Sverige och kommissionen som är bifogad sammanfattningen av slutsatser vid det femte mötet med förhandlingskonferensen på ministernivå (CONF-S 81/93) har Sverige fått försäkringar beträffande svensk

15 praxis såvitt gäller arbetsmarknadsfrågor och då särskilt systemet med att fastställa arbetsvillkor i kollektivavtal mellan arbetsmarknadens parter. Som vi ser fikk ikke Sverige noen garantier gjennom forhandlingene. Av forhandlingsprotokollen framgår det at er bare en ensidig svensk erklæring basert på tidligere brevveksling med kommisjonen. Også den svenske arbeidsmarkedsministeren Börje Hörnlund (Centerpartiet) fikk i november 1993 et brev fra EU-kommisjonær Padraig Flynn der han lover at Maastrichtavtalet inte på något sätt kräver att svensk praxis på arbetsmarknaden ändras (Torstensson, s. 6). Som i tilfellet med Danmark ser vi at garantier ikke er tilstrekkelig til å sikre etablert nasjonal praksis. På tross av at denne erfaringen burde tilsi at det viktigste er å gjøre en egen, politisk vurdering, har spørsmålet om garantier blitt helt sentralt i den norske diskusjonen om tjenestedirektivet. 15

16 7. Regjeringens garantier Når det gjelder de konkrete forsikringene som gis i Stortingsproposisjonen hviler de i hovedsak på formuleringene i tjenestedirektivets artikkel 1. På Arbeiderpartiets hjemmeside sammenfattes garantiene på denne måten ( 13/ Kravene fra LO se s.11): Svar på 4 sentrale problemstillinger som har blitt reist i debatten: 1. Sosial dumping: Direktivet sier i artikkel 1 at det ikke berører arbeidsretten og retten til å forhandle om, inngå og håndheve tariffavtaler. 2. Allmenngjøringsinstituttet: Direktivet vil ikke være til hinder for dagens allmenngjøringsordning eller endringer i denne 3. Nasjonal styringsrett over viktige samfunnsområder: Direktivet sier uttrykkelig at det ikke berører organisering og finansiering av offentlige tjenester. 4. Den norske modellen/3-partssamarbeidet: Direktivet sier i uttrykkelig at det ikke berører arbeidsretten og retten til å forhandle om, inngå og håndheve tariffavtaler og retten til arbeidskamp. Vi ser at garantiene rundt både sosial dumping og forsvar av den norske modellen/3- partssamarbeidet er basert på at tjenestedirektivet ikke skal berøre arbeidsretten og retten til å forhandle om, inngå og håndheve tariffavtaler. Det samme gjelder garantiene rundt nasjonal styringsrett. For å vurdere holdbarheten i garantiene må vi da se på hva som faktisk står i direktivet og hvordan dette er blitt til. Hva ligger det i måten tjenestedirektivet er formulert på? Stortingsproposisjonen utdyper disse forsikringene, men den oppsummeringen som ligger på Arbeiderpartiets hjemmeside er en god, kortfattet vurdering av innholdet i proposisjonen Arbeidsrett er underlagt felleskapsretten Innholdet i artikkel 1 har vært gjenstand for en lengre dragkamp internt i EU før den endelige versjonene ble vedtatt. I den endelige versjonen av direktivet er disse forholdene omtalt i direktivet artikkel 1.6 og 1.7 (norsk oversettelse, St.prp.nr.34 [ ]): 1.6 Dette direktiv berører ikke arbeidsretten, dvs. lovbestemmelser eller kontraktsbestemmelser om ansettelsesvilkår, arbeidsvilkår, herunder helse og sikkerhet på arbeidsplassen og forholdet mellom arbeidsgivere og arbeidstakere, som medlemsstatene anvender i samsvar med nasjonal lovgivning som overholder fellesskapsretten. Dette direktiv berører heller ikke medlemsstatenes trygdelovgivning. 1.7 Dette direktiv berører ikke utøvelsen av grunnleggende rettigheter som er anerkjent i medlemsstatene og i fellesskapsretten. Det berører heller ikke retten til å forhandle fram, inngå og håndheve tariffavtaler og retten til å gjennomføre faglige aksjoner i samsvar med nasjonal lovgivning og praksis som overholder fellesskapsretten. 16

17 Dette tolkes av Stoltenberg som en garanti for at arbeidsrett ikke berøres av tjenestedirektivet. Men dette gjelder arbeidsrett som er i samsvar med nasjonal lovgivning som berører felleskapsretten. Hvis vi ser på den historiske utviklingen av hvordan dette er håndtert i EU, vil vi se at nettopp disse paragrafene har vært gjenstand for betydelige endringer. I det opprinnelige utkastet til tjenestedirektiv fra 2004 var det ikke inne noen slik avgrensning mot arbeidsrett overhodet. Avgrensningen kom inn i og med EU-parlamentets behandling av tjenestedirektivet i februar En viktig seier for fagbevegelsen var at parlamentet i sin første behandling tok inn avgrensninger mot arbeidsrett som gikk betydelig lenger enn det som nå står igjen i den endelige direktivteksten. I Parlamentets vedtak fra første behandling heter det (dansk oversettelse): 1.7. Dette direktiv berører ikke og har ingen som helst følger for arbejdsretten, dvs. enhver form for retlige eller kontraktlige bestemmelser vedrørende ansættelsesvilkår, arbejdsforhold, herunder sundhed og sikkerhed på arbejdspladsen og forholdet mellom arbejdstagere og arbejdsgivere. Navnlig respekterer det fuldt ud retten til at forhandle, indgå, udvide og gennemføre kollektive overenskomster samt retten til at strejke og gennemføre faglige aktioner i overensstemmelse med lovgivningen om arbejdsmarkedsrelationer i medlemsstaterne. Det berører heller ikke medlemsstaternes nationale lovgivning om social sikring Dette direktiv berører på ingen måde udøvelsen af grunnleggende rettigheter, der anerkendes i medlemsstaternes og i EU s charter om grunnlæggende rettigheter, herunder retten til at gennemføre faglige aktioner. Parlamentet vedtok ved sin første behandling formuleringer som gikk vesentlig lenger i å sikre medlemsstatenes praksis i forhold til arbeidsrett. Den formulering som ble vedtatt i det endelige vedtaket kom inn ved Kommisjonens behandling i det utkast til direktiv som ble lagt fram i april Endringene skapte bekymring i europeisk fagbevegelse, og i en pressemelding 30/5 06 utrykker ETUCs generalsekretær John Monks bekymring over endringene: However, there are some points that still concerns us relating to the social dimension of this deal, notably on the exclusion of labour law and social services of general interest, and on respect of fundamental rights. We cannot say that we are totally satisfied until we have obtained guarantees in these areas. Bekymringen fra fagbevegelsen var noe av bakgrunnen for at ordfører Evelyne Gebhardt (sosialdemokratene) i EU-parlamentets utvalg for det indre marked og forbrukerbeskyttelse forsøkte å få til endringer i artikkel 1 i forbindelse med den endelige behandling av forslaget til tjenestedirektiv. Hun foreslo tillegg i artikkel 1.6 og 1.7 som ikke gikk så langt som vedtaket fra Parlamentets første behandling, men som utvilsomt ville styrke posisjonen til nasjonal arbeidsrett og praksis. Gebhardts nye forslag foreslo endringer i 1.6 og 1.7 der hun fjernet formuleringene om nasjonal rett, som respekterer felleskapsretten og erstattet det med formuleringer som også understreket at direktivet ikke berørte regler på området arbeidsrett som respekterte felleskapsretten og nasjonal rett og praksis. Hvis Gebhardts forslag hadde fått 17

18 gjennomslag ville artikkel 1.6 og 1.7 fått denne ordlyden (basert på den norske oversettelsen og dansk versjon av Gebhardts forslag, endringer understreket): 1.6 Dette direktiv berører ikke arbeidsretten, dvs. lovbestemmelser eller kontraktsbestemmelser om ansettelsesvilkår, arbeidsvilkår, herunder helse og sikkerhet på arbeidsplassen og forholdet mellom arbeidsgivere og arbeidstakere, som medlemsstatene anvender i samsvar med felleskapsretten og nasjonal rett og praksis (UT: nasjonal lovgivning som overholder fellesskapsretten). Dette direktiv berører heller ikke medlemsstatenes trygdelovgivning. 1.7 Dette direktiv berører ikke utøvelsen av grunnleggende rettigheter som er anerkjent i medlemsstatene og i fellesskapsretten. Det berører heller ikke retten til å forhandle fram, inngå og håndheve tariffavtaler og retten til å gjennomføre faglige aksjoner i samsvar med felleskapsretten og nasjonal lovgivning og praksis(ut: som overholder fellesskapsretten), særlig reglene om forholdet mellom arbeidsmarkedets parter i medlemsstatene. På tross av at dette var betydelige svakere formuleringer enn i parlamentets opprinnelige vedtak var det heller ikke mulig å få dette på plass. At dette ikke var mulig ble også kritisert av Europas faglige samorganisasjon, EFS (ETUC, engelsk forkortelse), og i en pressemelding 24/10 06 kritiserer ETUC vedtaket i komiteen for det indre marked og forbrukerbeskyttelse (IMCO). I pressemeldingen skriver de: The European Trade Union Confederation (ETUC) is critical of the majority vote in the Committee on the Internal Market and Consumer Protection (IMCO), on the proposed Services Directive, which accepted the position of the Council of Ministers. As a result, IMCO has not fully respected the agreement made in the European Parliament at the first reading. The European People s Party (EPP) and the Alliance of Liberals and Democrats for Europe (ALDE) members rejected, among others, amendments for clearer exclusion of labour law and social services, and clearer respect for fundamental rights. The ETUC is asking the European Parliament and other European institutions, the Council and the Commission, which are responsible for the final legislative decision, to find a way to improve the Directive in respect of these issues of major importance for trade unions. John Monks, ETUC General Secretary, stated: If we want to be sure of the support of European workers, we must make sure that fundamental rights and labour law are not threatened by internal market rules. Som vi nå vet resulterte ikke ETUCs bekymring i ytterligere endringer i tjenestedirektivet, og ETUC aksepterte også kompromisset om direktivet slik det til slutt ble. Men de har hele veien uttrykt bekymring for at de formuleringene som er basis for Regjeringens garantier. Det viktige politiske spørsmålet er hvorfor det ikke var mulig å vedta de formuleringer som lå på bordet etter Parlamentets første behandling. Selv om også de sikkert kunne vært gjenstand for tolkning i senere rettssaker i EF-domstolen, gikk de vesentlig lenger i å sikre at arbeidsrett ikke skulle påvirkes av tjenestedirektivet. Parlamentet så åpenbart behovet for å vedta formuleringer som ville gå svært langt i eksplisitt å sikre at tjenestedirektivet ikke skulle kunne brukes til å innsnevre virkeområdet for arbeidsrettslige bestemmelser og 18

19 praksis i medlemsstatene. I motsetning til hva en får inntrykk av er posisjonen til tjenestedirektivets forsvarere i norsk debatt, så må basis for EU-parlamentets vurderinger være at fri flyt av tjenester ikke er definert en gang for alle gjennom traktatens bestemmelser. Og Parlamentet ønsket opprinnelig en vesentlig klarere formulering i forhold til nasjonal arbeidsrett. Formuleringene som er valgt om at arbeidsrett skal unntas så sant det er basert på nasjonal rett som respekterer felleskapsretten, åpner for at arbeidsrettslige regler kommer til å bli vurdert også opp mot tjenestedirektivets bestemmelser, som kommer til å bli den mest vidtgående presiseringen av hvordan fri flyt av tjenester skal defineres. Og det er EF-domstolen som kommer til å foreta den konkrete avveining mellom arbeidsrett og fri fly av tjenester, slik det i praksis er definert bl.a. gjennom tjenestedirektivet. I sin vurdering av tjenestedirektivets innflytelse på arbeidsrett og forhold som kan være omfattet av utsendingsdirektivet, gir nå avdøde høyesterettsadvokat Håkon Helle denne vurderingen (Helle, s. 11): Selv om utstasjoneringsdirektivet går foran dersom det skulle oppstå motstrid mellom bestemmelser i de to direktivene, betyr ikke det at formålet med utstasjoneringsdirektivet modifiserer Tjenestedirektivets bestemmelser. Når art. 16 nr. 2 i Tjenestedirektivet setter forbud mot at vertsstaten stiller krav til tjenesteyter som er nødvendige for å kunne kontrollere at kravene i utstasjoneringsdirektivet blir oppfylt, betyr ikke det nødvendigvis at forbudene i Tjenestedirektivet må vike. Begge regler gjelder ved siden av hverandre, og det trenger ikke foreligge noen formell motstrid, selv om Tjenestedirektivets bestemmelser i praksis er til hinder for å håndheve utstasjoneringsdirektivet. Sånn tenker jurister, og i EU er det juristene som har siste ordet. Helles vurdering ble gitt før EF-domstolen kom med de dommene som i realiteten har begrenset utstasjoneringsdirektivets virkeområde. 19

20 8. Endringer i direktivet rundt offentlige og sosiale tjenester Det er ikke bare forholdet til arbeidsrett som har vært gjenstand for endringer fra Parlamentets første gangs behandling fram til det endelige vedtak av direktiv i november. Som vi har sett i ovenstående var artiklene om unntak for arbeidsrett og visse faglige aksjoner artikkel 1.7 og 1.8 i Parlamentets første versjon, mens det i den endelige teksten er artikkel 1.6 og1.7. Det underpunktet som forsvant lød: Dette direktiv berører ikke tjenesteydelser, der har et velfærdsmessig sigte En formulering som helt klart hadde som siktemål å sikre at nasjonale velferdsordninger ikke skulle påvirkes av tjenestedirektivets liberaliserende regler. Men også i artikkel 2, som definerer tjenestedirektivets anvendelsesområde, er det skjedd viktige endringer som spesielt er av betydning for offentlig sektors styringsmuligheter. Endringene er direkte aktuelle når vi skal vurdere innholdet av Regjeringens garanti pkt 3, som går på organisering og finansiering av offentlige tjenester. Mens det i Parlamentets første vedtak heter at direktivet ikke finner anvendelse på tjenesteydelser af allmen interesse som defineres av medlemsstaterne er dette i det endelige direktivet innskrenket til ikke-økonomiske tjenester af allmen interesse. Forskjellen på ikke-økonomiske tjenester av allmenn interesse og det generelle begrebet tjenesteytelser av allmenn interesse er at ikkeøkonomiske tjenester begrenser seg til tjenester som blir utført uten at det kreves økonomisk vederlag for dem. Hadde Parlamentets opprinnelige forslag blitt stående ville en naturlig tolkning være at en del sosialtjenester og f.eks. hele utdanningssektoren hadde vært utenfor tjenestedirektivets anvendelsesområde. I håndboka for gjennomføring av tjenestedirektivet står det om utdanningssektoren: (Håndboka, s.11): Det vil under alle omstændigheder være umulig for medlemsstaterne at betragte samtlige tjenesteydelser på et givet område, for eksempel alle uddannelsesydelser, som ikke-økonomiske tjenesteydelser af almen interesse. I praksis betyr det at tjenestens karakter må vurderes helt konkret, mens med EUparlamentets opprinnelige vedtak så ville denne vurderingen vært noe det enkelte medlemsland kunne gjøre. Dette er vesentlig videre enn det som ligger i det endelige vedtaket. I den gråsonen som er skapt er det EF-domstolen, eventuelt EFTAdomstolen som vil foreta de endelige avklaringer av hva som hører under tjenestedirektivets virkeområde. Også på dette området forsøkte Evelyne Gebhardt gjennom behandlingen i komiteen for det indre marked å få til endringer, ved å endre punktet til å være et unntak for tjenesteydelser af almen interesse i stedet for ikkeøkonomiske tjenester af almen interesse. Selv om hun utelot tillegget om at dette skulle defineres av medlemsstatene, var det ikke mulig å få endret på teksten ved Parlamentets endelige behandling. Vi kan således se at på flere områder der Regjeringen har gitt garantier, er den vedtatte teksten i tjenestedirektivet vesentlig mer problematisk enn den ville vært med endringer som den sosialdemokratiske grupperingen i parlamentet forsøkte å få gjennomslag for helt fram til siste gangs behandling. Gjennomslag fikk de ikke, på 20

21 tross av at forslagene de fremmet var en utvanning av det som lå i Parlamentets første vedtak. Resultatet er et tjenestedirektiv med sterkere liberaliserende effekt enn det ville hatt hvis resultatet fra Parlamentets første behandling hadde blitt stående Renhold og hjelp til eldre Det kan se ut som om Stortingsproposisjonen forsøker å dekke over noen av de problematiske sidene ved tjenestedirektivet opp mot offentlige tjenester slik tjenestedirektivet til slutt ble. Et slikt punkt kommer fram av fortalens pkt. 33, der det heter at husholdningstjenester, for eksempel hjelp til eldre er en del av tjenestedirektivets virkeområde så sant tjenesten ikke er direkte unntatt. Unntatt er eldretjenester som kan komme inn under unntaket for helsetjenester og noen nærmere definerte sosial tjenester. Men trolig betyr formuleringen at vanlig hjemmehjelp til eldre er en del av tjenestedirektivets virkeområde, og at direktivet kan brukes for å kreve at disse tjenestene blir fullt konkurranseutsatt, i alle fall der de delvis utføres av private. Dette punktet er utelatt i Stortingsproposisjonens oppramsing av områder som er dekket av tjenestedirektivet på side 2. Med utgangspunkt i at dette har vært et kontroversielt punkt i diskusjonen om tjenestedirektivet burde det både vært tatt med og underlagt en konkret vurdering av hva det vil bety i praksis. Et annet problematisk punkt finner vi også i samme punkt i fortalen. I den norske versjonen går det fram at kontorvedlikehold er en del av tjenestedirektivets virkeområde. Ser vi på dansk oversettelse går det klart fram at dette også omfatter kontorrenhold ( vedligeholdelse og rengjøring av kontorer ). Fortalen kan derfor være et argument for at også renhold av offentlige bygg er en del av tjenestedirektivets virkeområde og skal underlegges alminnelige konkurranseregler. I det endelige vedtatte tjenestedirektivet er de områdene som er unntatt snevret inn. En bestemmelse om at medlemsstatene selv kan definere hva som kan unntas fra direktivet ved å benytte en klausul om at tjenester av allmenn interesse som definert av medlemsstatene, er fjernet. I praksis kan dette være en gavepakke til selskap som ISS, som med utgangspunkt i tjenestedirektivet kan forlange at tjenester som beskrevet, renhold og hjelp til eldre, fullt ut skal liberaliseres og konkurranseutsettes. Politisk vil dette trolig være i tråd med hvordan Kommisjonen tenker. De har nylig reist en sak mot tyske kommuner fordi de ikke har konkurranseutsatt leveranser av tjenestepensjon til kommunens ansatte. Kommunene skal ikke selv få bestemme hvem som skal levere tjenestepensjon. Kommisjonen viser her at de søker etter redskap for utvidet konkurranseutsetting av offentlige tjenester. 21