Datatilsynets vurdering av opplysninger om brann, ulykker, eksplosjoner og eiendomsadresser

Transkript

1 Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap Postboks TØNSBERG Deres referanse Vår referanse (bes oppgitt ved svar) 2012/888/NOSU 12/ /JSK 30. mai 2012 Dato Datatilsynets vurdering av personopplysningsloven ved utlevering av opplysninger om brann, ulykker, eksplosjoner og eiendomsadresser Vi viser til brev datert henholdsvis 12. mars og 18. januar 2012, angående en elektronisk løsning for formidling av informasjon om brann-, eksplosjons- og ulykkestilfeller til media. Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) har bedt om Datatilsynets vurdering av om bruken av verktøyet vil være forenlig med personopplysningsloven. Behandlingen av personopplysninger som verktøyet legger opp til, er vurdert nedenfor. Vurderingen er gjort på bakgrunn av de opplysninger som DSB har gitt i brevet av 18. januar. Dette er en uttalelse etter personopplysningsloven 42 nr. 6 og 7, og ikke et enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven 2 første ledd bokstav b. 1. Om informasjonsformidlingsløsningen DSB beskriver informasjonsformidlingsløsningen slik: Den elektroniske løsningen som DSB vurderer, går ut på at det legges et filter på serveren til hendelseshåndteringsverktøyet, Vision. Ved melding om forhåndsdefinerte offentlige hendelsestyper som brann, eksplosjon eller ulykke, sendes hendelsestypen og adresse til de mediene som har brukerkontoer hos 110-sentralen. Hvis det er hendelser av offentlig interesse i offentlige bygg, vil 110-sentralene sende ut full adresse til mediene. Men gatenummeret kan utelates til privatpersoner, dersom Datatilsynet mener dette er nødvendig. Løsningen innebærer altså at det utleveres informasjon om gateadresse og hendelseskategori fra DSBs hendelseshåndteringsverktøy ( Vision ), til utvalgte medier. 1 Vi forstår det slik at Vision inneholder opplysninger om samtlige gateadresser i den enkelte kommunen. Disse adressene kan i sin tur kobles sammen med en eller flere av de aktuelle hendelseskategoriene. 1 Innledningen i det siterte avsnittet er tvetydig, men Datatilsynet har lagt til grunn at Vision er navnet på det omtalte hendelseshåndteringesverktøyet, og ikke filteret som legges på serveren til dettee verktøyet. Postadresse: Kontoradresse: Telefon: Telefaks: Org.nr: Postboks 8177 Dep Tollbugt OSLO Hjemmeside:

2 Det fremgår også av sitatet at de registrerte adressene er kategorisert som offentlige eller private. Når det gjelder spørsmålet om hvilke medier som er tenkt omfattet av ordningen, legger Datatilsynet til grunn at det dreier seg om slike aktører som er nevnt i mediefridomslova 2. 2 Etter det vi forstår, vil utleveringen av informasjon skje automatisk og i sanntid, som følge av en sammenkobling i databasen mellom hendelse og adresse. Det er for øvrig ikke spesifisert nærmere hvilke typer ulykker det er snakk om. Ettersom ulykkesbegrepet i seg selv er nokså vidtfavnende, har vi lagt til grunn at begrepet her må forstås i samsvar med presiseringen i brann- og eksplosjonsvernloven 1. 3 Vi forutsetter med andre ord at løsningen utelukkende skal formidle opplysninger om ulykker med farlig stoff og farlig gods og andre akutte ulykker, jf. den nevnte bestemmelsen, som nærmere redegjort for i Ot.prp. nr. 28 ( ). 2. Personopplysningsloven 7 og behandlingsformålet DSB har vist til personopplysningsloven 7, som fastslår: For behandling av personopplysninger utelukkende for kunstneriske, litterære eller journalistiske formål gjelder bare bestemmelsene i 13 til 15, 36 til 41, jf. kapittel VIII. Bestemmelsen fastslår altså at personopplysningsloven får begrenset anvendelse når personopplysninger behandles utelukkende for bestemte formål. DSB sier dette om behandlingsformålet: Enhver oppmerksomhet om brann er forebyggende, og det er et lovpålagt krav til brannvesenet i brann- og eksplosjonsvernloven 11 bokstav a, at brannvesenet skal gjennomføre informasjons- og motivasjonstiltak i kommunen om fare for brann, farer ved brann, brannverntiltak og opptreden i tilfelle av brann og andre akutte ulykker. DSB uttaler også at branner er av offentlig interesse ved at det er en klar samfunnsoppgave å forebygge og hindre branner for å redde liv, helse og verdier. Dessuten anfører DSB: I likhet med politiet [ ] er det grunn til å stille spørsmål om hvordan publikums oppfatninger av brannvesenet vil kunne endres over tid, dersom publikum sjeldnere får se brannvesenet i aksjon. Det er uheldig dersom pressen ikke hurtig får tilstrekkelig mulighet til å kunne dokumentere brannvesenets oppgaveløsning ved hendelser som branner, eksplosjoner og ulykker. 2 Lov av 13. juni 2008 nr. 41 om redaksjonell fridom i media. 3 Lov 14. juni 2002 nr. 40 om vern mot brann, eksplosjon og ulykker med farlig stoff og om brannvesenets redningsoppgaver. 2

3 Når DSB refererer til at publikum sjeldnere vil få se brannvesenet i aksjon, legger vi til grunn at direktoratet sammenligner med situasjonen slik den var før nødnettet ble gjort avlyttingssikkert i Datatilsynets vurdering 3.1. Personopplysningsbegrepet Det første spørsmålet er om personopplysningsloven kommer til anvendelse på den aktuelle databehandlingen det vil si utleveringen av informasjon om hendelseskategori og aktuell adresse. Det er en forutsetning at det behandles personopplysninger på en slik måte som beskrevet i personopplysningsloven 3 første ledd. Bestemmelsen fastslår at loven gjelder for behandling av personopplysninger som helt eller delvis skjer med elektroniske hjelpemidler, og annen behandling av personopplysninger når disse inngår eller skal inngå i et personregister. Ettersom DSB beskriver løsningen som elektronisk, er vilkåret i personopplysningsloven 3 første ledd første alternativ å anse som oppfylt. Behandlingsbegrepet er i lovens 2 nr. 2 definert som enhver bruk av personopplysninger, som f.eks. innsamling, registrering, sammenstilling, lagring og utlevering eller en kombinasjon av slike bruksmåter. Det er dermed avgjørende hvorvidt opplysningene som behandles er å regne som personopplysninger. I personopplysningsloven 2 nr. 1 er begrepet definert som opplysninger og vurderinger som kan knyttes til en enkeltperson. At opplysningene må kunne knyttes til en enkeltperson, betyr for det første at opplysningene må angå, eller fortelle noe om, en fysisk person. Opplysninger om ting kan også være personopplysinger. Dette er tilfellet hvis opplysningene om tingen også sier noe om tingens eier. Informasjon om prisen på et hus kan for eksempel samtidig fortelle oss at dets eier er forpliktet til å betale eiendomsskatt. Den aktuelle realopplysningen sier altså her indirekte også noe om en bestemt person. 5 At personopplysningsbegrepet omfatter opplysninger og vurderinger som kan knyttes til en enkeltperson, innebærer for det andre at tilknytningen mellom informasjon og person ikke behøver å være direkte. Det er tilstrekkelig at personen er identifiserbar, for eksempel etter sammenstilling med en annen informasjonskilde. I dette tilfellet vil det altså være tilstrekkelig at det er mulig å koble adresseopplysningen til ett eller flere bestemte individer, for eksempel via en ekstern kilde som inneholder sammenstillinger mellom adresser og personnavn. Slike kilder er i Norge offentlig 4 Prop. 10 S ( ) 5 Eksemplet er hentet fra Artikkel 29-gruppens uttalelse nr. 4/2007 om personopplysningsbegrepet, se side 9. 3

4 tilgjengelige, i form av internettjenester som gulesider.no og tilsvarende. Kobling mellom personnavn og adresse vil med andre ord i de fleste tilfeller være en enkel operasjon. 6 Opplysningene som er beskrevet i brevet av 18. januar er altså å regne som personopplysninger i personopplysningslovens forstand Lovens Innledning I personopplysningsloven 7 er det imidlertid slått fast at loven får begrenset anvendelse dersom personopplysninger behandles utelukkende for journalistiske formål. 7 Unntaket i 7 innebærer for eksempel at det ikke kreves noe rettslig grunnlag når personopplysninger behandles utelukkende for slike formål. Det samme gjelder de øvrige av lovens grunnkrav, som kravene til relevans og proporsjonalitet, jf. personopplysningsloven 11. Eksempler på aktuelle databehandlingsformer kan være publisering av personopplysninger i et (elektronisk) massemedium. Opplysninger som mediebedriften eller journalisten samler inn i forbindelse med forundersøkelser eller vurdering av kilder, kan også være omfattet av unntaket i 7. 8 Hvorvidt journalisten er avsender eller mottaker av personopplysningene, har altså ingen betydning. Bestemmelsens to vilkår er drøftet nedenfor. Først stiller vi spørsmålet om det i dette tilfellet dreier seg om behandling av personopplysninger til journalistiske formål. Deretter spør vi om det utelukkende er slike formål som ligger til grunn for behandlingen Generelt om journalistiske formål Det første spørsmålet er altså om det ligger journalistiske formål til grunn for den aktuelle databehandlingen. Begrepets primære nedslagsfelt er redaksjonelt stoff som publiseres under et redaktøransvar. 9 Begrepet må dessuten forstås som en henvisning til at det dreier seg om behandling av personopplysninger som har en viss allmenn interesse. I forarbeidene til personopplysningsloven er det uttalt: 10 6 Det finnes naturligvis unntak; man kan reservere seg mot oppføring i katalogene, og en vesentlig andel adresser vil være næringseiendom. Dette får imidlertid ingen betydning, all den tid en andel vil være private. 7 Bestemmelsen i 7 ble endret ved lov av 20. april 2012 nr. 18, som trådte i kraft samme dag. Lovendringen innebærer at uttrykket opinionsdannende er tatt ut av ordlyden, og er først og fremst ment å gi Datatilsynet mulighet til å i større grad enn før endringen trådte i kraft føre kontroll med medier som ikke er tilsluttet mediebransjens selvdømmeordning, og som ikke har en sentral redaktørfunksjon. Endringen får derfor ingen betydning for spørsmålene som vurderes her. 8 Se Ot.prp. nr. 92 ( ) side 79, se også Personvernnemndas sak PVN Se Prop. 47 L ( ) side Ot.prp.nr.92, kapittel

5 "Regler som begrenser mulighetene til å behandle personopplysninger vil måtte vurderes i forhold til ytringsfrihet og informasjonsfrihet. Det er nødvendig å avveie personverninteressene mot det behovet som enhver måtte ha for å samle, bearbeide og presentere personopplysninger for andre. Spørsmålet vil typisk oppstå når personopplysninger behandles som ledd i journalistisk virksomhet [ ]" Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) har behandlet forholdet mellom ytringsfrihet og personvern i flere avgjørelser. Av EMDs praksis kan det utledes at det sentrale momentet er hvorvidt en ytring bidrar til en debatt av generell samfunnsinteresse. Desto større bidraget kan sies å være, desto sterkere er ytringen vernet. Personvernnemnda har tatt stilling til rekkevidden av 7 og uttrykket journalistiske formål. 11 Nemnda kom til at en eiendomsdatabase som var publisert på Internett, var omfattet av unntaket i 7. Begrunnelsen var blant annet at [o]pplysningene er blitt gjort søkbare på kartet og man kan enklere orientere seg om eiendomsoverdragelser i et utpekt område. Dette er med andre ord journalistisk bearbeidet materiale for bruk på nettavisen, på den måten at de rene realopplysninger bearbeides av redaksjonen for å inngå i basen. Redaksjonell bearbeidelse er imidlertid ikke er et krav etter loven. Også gjengivelse av rene faktaopplysninger slik som resultatlister, meritter etc vil være journalistisk virksomhet [ ] Nemnda vil altså ikke sondre mellom redaksjonelle kommentarer og fakta ved tolkningen av 7. Etter dette kan det fastslås at uttrykket journalistiske formål er nokså vidtfavnende. Uttrykket omfatter publisering eller innsamling. Begrepet omfatter dessuten flere opplysningskategorier; objektive opplysninger om ting og eiendom kan være omfattet, det samme gjelder subjektive vurderinger Generelt om vilkåret utelukkende Dernest skal det vurderes om det utelukkende er slike journalistiske formål som ligger til grunn, jf. vilkåret i personopplysningsloven 7. Vilkåret fremstår ved første øyekast som et strengt krav til at databehandlingen kun må skje av hensyn til journalistiske formål. Ordlyden trekker i retning av at unntaket ikke er anvendelig dersom det i det hele tatt foreligger andre enn journalistiske formål. Bestemmelsen er i praksis blitt tolket utvidende. Journalister eller mediebedrifter vil som oftest ha økonomiske motiver for sin virksomhet, i tillegg til de rent journalistiske. Slike økonomiske tilleggsmotiver rokker ikke ved at behandlingen anses å skje utelukkende for journalistiske formål, ifølge EF-domstolen. 12 Personvernnemnda har uttalt at systematiske publisering på Internett av opplysninger om eiendomsoverdragelser utgjorde en behandling utelukkende for journalistiske formål PVN Sak C-73/ PVN

6 Samtidig slo nemnda fast at reklame, direkte markedsføring, abonnentopplysninger for faktureringsformål og ren fiksjon er eksempler på behandlinger som ikke skjer utelukkende for journalistiske formål Konkret vurdering av vilkårene i 7 I dette tilfellet har DSB vist til at personopplysningene behandles for følgende formål: For å oppfylle plikten i brann- og eksplosjonsvernsloven 11 første ledd bokstav a, som pålegger brannvesenet å gjennomføre informasjons- og motivasjonstiltak i kommunen om fare for brann, osv. Å unngå at brannvesenets omdømme svekkes som følge av at publikum sjeldnere får se brannvesenet i aksjon Branner er av offentlig interesse Brannvesenets håndtering av branner er av offentlig interesse Det første formålet faller etter vår oppfatning utenfor hva som kan regnes som journalistisk. Av bestemmelsens ordlyd fremgår det at det dreier seg om en av brannvesenets lovpålagte oppgaver. Slik vi ser det, kan ikke denne plikten oppfylles ved hjelp av presseoppslag om branner, selv om effekten av et slikt oppslag kan være den samme som ved oppfyllelse av plikten i brann- og eksplosjonsfareloven 11. Av forarbeidene til loven fremgår det dessuten at denne plikten hviler på den enkelte kommune, og ikke på media. 14 Brannvesenets ønske om å avverge omdømmetap er ikke et journalistisk formål. Denne interessen ligger hos Brannvesenet selv, eventuelt også hos overliggende eller tilgrensende offentlige etater. Hvis brannvesenets omdømme svekkes, kan det tenkes å få ringvirkninger utover etaten selv, som kan ha uheldige følger for samfunnet. Vi kan imidlertid ikke se at dette skulle endre på vårt standpunkt hva gjelder journalistiske formål. Vi legger til grunn at det tredje og det fjerde angitte formålet ligger innenfor hva som kan regnes som journalistisk, jf. over i avsnitt Det foreligger altså andre formål enn de rent journalistiske. Ettersom begrepet utelukkende i praksis er blitt tolket utvidende, blir dette likevel ikke avgjørende. Datatilsynet er kommet til at de to sistnevnte formålene må anses som de primære formålene. Disse har karakter av å være løsningens hovedformål, det vil si å skulle formidle relevante opplysninger til media. De øvrige formålene kan på den annen side karakteriseres som sideformål, eller som logiske følger av hovedformålene dette må i alle fall kunne sies å gjelde for det anførte omdømmeformålet. Etter vår oppfatning er det tvilsomt om det førstnevnte formålet å oppfylle informasjonsplikten i brann- og eksplosjonsvernloven i det hele tatt er relevant å trekke inn i denne sammenhengen. I så fall bidrar det bare til å støtte opp om vår vurdering av de journalistiske formålene som løsningens hovedformål. 14 Ot.prp. nr. 28 ( ), kapittel

7 Etter vår vurdering er den behandlingen av personopplysninger som løsningen legger opp til, ikke av en slik art at hensynet til personvernet bør gå foran ytringsfrihetshensynet. Vi har i den forbindelse lagt vekt på at det ikke skal formidles personnavn, og at opplysningene således vil være indirekte identifiserbare. I tillegg har vi sett hen til medias egne etiske retningslinjer. 4. Konklusjon Datatilsynet har funnet unntaket i personopplysningsloven 7 anvendelig på den beskrevne løsningen. Dette betyr at det bare er reglene i personopplysningsloven 13 til 15 og 36 til 41, jf. lovens kapittel VIII, som kommer til anvendelse på den omtalte behandlingen av personopplysninger. 5. Informasjonssikkerhet Bestemmelsene om informasjonssikkerhet i personopplysningsloven 13 til 15 gjelder altså fullt ut, selv om unntaket i personopplysningsloven 7 kommer til anvendelse. Den behandlingsansvarlige har etter disse bestemmelsene en rekke plikter, blant annet til å sørge for tilfredsstillende informasjonssikkerhet gjennom planlagte og systematiske tiltak. Det er særlig hensynet til konfidensialitet som gjør seg gjeldende i denne sammenheng. Av denne grunn viser vi til Datatilsynets tidligere uttalelser om behovet for beskyttelse av sensitiv personinformasjon, mv. 15 Det følger av bestemmelsene i kapittel VIII at Datatilsynet vil kunne gjennomføre stedlige kontroller for å påse at pliktene i 13 til 15 er overholdt. 6. Forvaltningslovens bestemmelser om taushetsplikt Vi har ikke tatt stilling til om de aktuelle personopplysningene kan være omfattet av bestemmelsen i forvaltningsloven 13 første ledd nr. 1, eller andre taushetspliktbestemmelser i lov eller forskrift. Vi har imidlertid merket oss at DSB uttaler at gatenummeret kan utelates til privatpersoner, dersom Datatilsynet mener det er nødvendig. En slik utelatelse vil som nevnt ikke være rettslig nødvendig. Det kan imidlertid tenkes at DSB finner at de ovennevnte formålene kan oppnås uten bruk av personidentifiserende opplysninger som gatenavn i kombinasjon med gatenummer. Slik vi ser det under henvisning til personopplysningsloven 42 nr. 5 vil en slik avidentifisert løsning være i samsvar med prinsippene i EMK artikkel 8 16 og de prinsipper som ligger til grunn for personopplysningslovens regler, uten at medienes interesser samtidig beskjæres. Med vennlig hilsen Cecilie L. B. Rønnevik seniorrådgiver Jørgen Skorstad seniorrådgiver 15 Se for eksempel Prop. 100 S ( ), side Den europeiske menneskerettskonvensjon, inkorporert i norsk rett ved lov av 21. mai 1999 nr

8 8