Oppreisningsordning for tidlegare barnevernsbarn - høyring

Transkript

1 saksframlegg Dato: Referanse: Vår saksbehandlar: /2014 Kristine Svendsen Saksnr Utval Møtedato U-10/14 Fylkesutvalet Oppreisningsordning for tidlegare barnevernsbarn - høyring Innleiing: Kommunenes sentralforbund i Møre og Romsdal (KS) har i e-post av til alle kommunane/møre og Romsdal fylkeskommune sendt på høyring «Framlegg til oppreisingsordning for tidlegare barnevernsbarn». Høyringsfristen er sett til 1. mars. Kommunane og fylkeskommunen er bedne om å vurdere framlegget til vedtekter, samt uttale seg til om kommunen vil delta i ordninga eller ikkje. Bakgrunnen for saka: Framlegget byggjer på utkast til vedtekter som ei gruppe beståande av representant for fylkesmannen, kommunane Rauma, Sunndal og Ålesund, samt ein representant frå fylkeskommunen har utarbeidd. Arbeidet i denne gruppa blei etter kvart lagt på is grunna liten interesse for ei slik ordning. På bakgrunn av interpellasjon til fylkesordføraren frå representanten Ingrid Opedal, gjorde fylkestinget i sak T6 5/12 slik vedtak: «Fylkestinget ber administrasjonen ta kontakt med Fylkesmannen for å få ei utgreiing med mål å få etablert ei felles oppreisningsordning for born frå Møre og Romsdal som var utsett for overgrep og omsorgssvikt i offentlege institusjonar før 1992». Fylkesrådmannen la fram sak om felles kommunal oppreisningsordning for Møre og Romsdal til møte i fylkesutvalet den I møtet under sak U-19/13 fatta fylkesutvalet vedtak om at dette arbeidet skulle halde fram med sikte på å etablere ei felles oppreisingsordning, og at fylkeskommunen skulle påta seg sekretariatsfunksjonen. Vedtaket lyder slik: «Fylkesutvalet viser til arbeidet som vart gjort av den tidlegare arbeidsgruppa, og ber administrasjonen ta opp at kontakten med Fylkesmannen med sikte på å få til ei felles oppreisningsordning for menneske som vart utsett for overgrep eller omsorgssvikt i institusjon, fosterheim, spesialskule eller anna kommunal plassering før 1. januar Fylkeskommunen tek på seg sekretariatsansvaret, men ein føreset økonomisk deltaking frå Fylkesmannen. Det skal utarbeidast vedtekter og ei oversikt over kostnader for fylkeskommunen, som vert lagde fram for politisk handsaming. Fylkesutvalet forventar at Fylkesmannen finansierer sekretærordninga i samarbeid med aktuelle kommunar.» KS har med utgangspunkt i dette vedtaket, arbeidd vidare med sikte på å avklare kommunane si interesse i å delta i ei slik ordning, samt leggje fram utkast til

2 vedtekter. Saka er sendt på høyring til alle kommunane og til fylkeskommunen som nemnd innleiingsvis. Organisering av barnevernet før og etter 1980 Norge fekk si første barnevernlov i Ansvaret for å plassere barn utanfor heimen var lagt til kommunen. Ved innføringa av lova, blei tilsynsplikta betydeleg innskjerpa. Lova etablerte tre tilsynsnivå, barnevernsnemnda, som var ei kommunal nemnd, statlege barnevernsinspektørar, samt fylkesmannen, som også er statleg, og som fekk eigne stillingar for å løyse m.a. tilsynsoppgåvene. Ved lovendring i 1980 blei driftsansvaret for barnevernsinstitusjonane overført frå kommunane til fylkeskommunane. Frå same tidspunkt fekk fylkeskommunane også ansvar for å rekruttere og formidle fosterheimar. Kommunen hadde framleis ansvaret for å fatte vedtak om å plassere barn utanfor heimen. Fylkesmannen hadde tilsynsansvar både for kommunens og fylkeskommunens barnevernteneste. Ved ny barnevernslov av , blei det innført nye reglar for behandling av kommunens overtaking av omsorg for barn. Lova innførte ein form for forvaltningsdomstol, fylkesnemnda for sosiale saker, som føretek ei rettsleg prøving av kommunens vedtak. Endringa innebar ei betydeleg styrking av rettsikkerheten i barnevernet. Fylkeskommunens ansvar for barneverninstitusjonane og fosterheimar, opphørte ved etablering av den statlege barne-/ungdoms- og familieetaten (Bufetat) frå Som denne korte gjennomgangen viser, var det i perioden delt ansvar mellom kommunen og fylkeskommunen for barn som med heimel i barnevernlova var plasserte utanfor heimen. Kort om statlege vederlagsordningar Vi nemner kort at Stortinget har ei ordning for oppreisningserstatning som har utvikla seg over tid. Etter denne ordninga kan det gis såkalla rettferdsvederlag med inntil kr I praksis blir det lagt stor vekt på om det offentlege kan bebreidast for at det har oppstått skade. Stortinget har på bakgrunn av St.meld 24 ( ) Erstatningsordningar for barn i barneheimar og spesialskolar for barn med åtferdsvanskar, vedteke ei utvida erstatningsordning for barn som med heimel i barnevernlova var plasserte i barneheim, fosterheim, verneskolar eller spesialskolar for barn med åtferdsvanskar. Ordninga gjeld plasseringar fram til 1980 og inneber at søkjarane kan få erstatning med inntil kr Enkelte kommunar gjennomførte etter kvart eigne granskingar av barneheimar i kommunen og etablerte eigne ordningar for barn som hadde vore plasserte i desse institusjonane. Dette gjeld m.a. Oslo og Bergen. Tidsperiode Den utvida statlege oppreisingsordninga, som gjeld plasseringar fram til 1980, er knytt til at staten hadde tilsynsansvaret og at tilsynsordningane var tilfeldige og lite eigna for å fange opp kritikkverdige forhold. Dersom det skal etablerast ei lokal vederlagsordning bør dette vere eit supplement til dei statlege ordningane. Grunngivinga for at ordninga skal gjelde plasseringar fram til , og ikkje lenger enn dette, er at det på dette tidspunkt blei innført nye reglar for barnevernets plassering av barn utanfor heimen, ved at slike saker blir behandla i

3 fylkesnemnda for sosiale saker og dermed underlagt strengare kontroll. Vidare blir det lagt til grunn at tilsynsordningane er blitt langt betre enn dei var tidlegare. Det må også leggjast vekt på at det «tuktregime» som tidlegare prega barneverninstitusjonane, og som er ei viktig forklaring på at overgrep kunne skje, for lengst var forlatt på dette tidspunktet og at omsorga for barn og unge er bygd på likeverd. Målgruppe Det er grunn til å kommentere dette spørsmålet særskilt. Etter vår oppfatning er det naturleg dersom ein vil innføre ei lokal vederlagsordning, at ordninga omfattar barn og unge som var plasserte i barneheim. Det er institusjonsomsorga og manglane ved denne, som har vore det sentrale i oppretting av den utvida vederlagsordninga for barneheimsbarn. I ein institusjon er ansvaret for kritikkverdige forhold lagt til arbeidsgivar. Dersom ordninga også skal omfatte fosterheimsplasseringar, er det ikkje eit kollektiv som blir kritisert, men ein privat familie. I denne samanheng er det også relevant å nemne at ved innføring av ei oppreisningsordning, blir saksbehandla standardisert. Ein person som blir skulda for grove overgrep i ein søknad om oppreisning, vil ikkje få høve til å imøtegå desse skuldingane og det blir i realiteten ikkje gjennomført nokon bevisvurdering. Dette er tungtvegande omsyn som må vektleggjast ved vurderinga av høyringsutkastet. Lokale vederlagsordningar Vi har pr i dag kjennskap til at 10 fylkeskommunar har eller har hatt ei oppreisningsordning. Det er betydelege variasjonar mellom desse ordningane på fleire punkt, m.a når det gjeld kva tidsrom som gir grunnlag for oppreisning; nokre gjeld fram til 1980, nokre fram til 1993, andre gjeld for tidsrommet , eller tidsrommet Det er også forskjellar mellom desse ordningane når det gjeld kva ansvar fylkeskommunen har påteke seg, dvs. om fylkeskommunen berre har ansvaret for sekretariatsfunksjonen eller om fylkeskommunen også gir oppreisning. Det er også variasjonar med omsyn til kor lenge det er mogleg å søkje om oppreisning. Dette varierer frå 6 mndr til 2 år. Når det gjeld målgruppe er det også variasjonar. Alle ordningane omfattar barn som barnevernet hadde plassert i barneheimar. Utover dette omfattar nokre av ordningane fosterheimsplasserte barn og barn i spesialskolar. Det er også i eit tilfelle fastsett at ordninga skal gjelde andre kommunale plasseringar utan nærare spesifisering av kva dette gjeld. Utkast til vedtekter: Utkast til vedtekter er lagt ved saksframlegget. Vi refererer ikkje ordlyden i vedtektene. Vi vil kommentere enkelte merknader særskilt. Utover dette blir det vist til våre generelle kommentarar ovanfor. Gjennomgang av høyringsframlegget byggjer på fylkesutvalet vedtak av om at fylkeskommunen ikkje skal delta i erstatningsordninga, og at fylkeskommunen, dersom kommunane ønskjer det, kan drifte sekretariatet. 1. Føremål Målgruppe: I vedtektsutkastet er målgruppa definert som «personer som har vært utsatt for overgrep eller omsorgssvikt i institusjon under plassering av deltakerkommunenes barnevern, eller forløperne til dette, i perioden fram til » Vi viser til våre generelle merknader ovanfor når det gjeld om ordninga skal omfatte barn i fosterheim. I tillegg vil vi kommentere følgjande:

4 I fylkesutvalet sitt vedtak som det er vist til innleiingsvis, er det sagt at ordninga også skal gjelde «anna kommunal plassering.» Det er uklart kva som er meint med dette, men vi legg til grinn av det må vere opp til kommunane å avklare dette. Vi vil råde fylkesutvalet til å slutte seg til utkastet til vedtekter på dette punktet. Tidsperiode: Vi viser til våre merknader ovanfor og vil råde fylkesutvalet til å slutte seg til utkastet til vedtekter på dette punktet. 2. Oppreisningsutval Fylkesmannen skal oppnemne oppreisningsutvalet som skal ha tre medlemer. Leiaren skal vere jurist og fortrinnsvis vere kvalifisert til å vere dommar. Oppreisningsutvalet inngår samarbeidsavtale med kommunane om at utvalet behandlar oppreisingssøknadar som vedkjem kommunen. Innhaldet i samarbeidsavtalen vil måtte fastsetjast nærare når det er klart kor mange kommunar som vil delta i ordninga. Avtalen må m.a innehalde bestemmelser om korleis kostnadane til utvalet skal fordelast mellom kommunane, sjå merknaden til 3. Utover dette har vi ikkje merknader til utkastet og vil råde fylkesutvalet til å slutte seg til utkastet til vedtekter på dette punkt. 3. Sekretariatet for oppreisingsutvalet Fylkesutvalet har i sitt vedtak opna for at fylkeskommunen påtek seg ansvaret for sekretariatsfunksjonen forutsett at kommunane dekkjer utgiftene til dette sekretariatet og at fylkesmannen bidrar økonomisk med skjønnsmidlar. Når høyringsfristen er ute, vil vi etter kvart få oversikt over kor mange kommunar som vil slutte seg til denne ordninga. Det går fram av utkastet til vedtekter at tilslutning til oppreisingsordninga skjer ved inngåelse av samarbeidsavtale mellom kommunen og oppreisingsutvalet. Når det er avklart kva for kommunar som ønskjer å delta i ordninga, er det aktuelt å setje ned ei arbeidsgruppe som arbeider vidare med samarbeidsavtalen og økonomiske spørsmål knytt til ordninga, mellom anna korleis kostnadane til sekretariatet og oppreisingsutvalet skal fordelast på deltakarkommunane. Det går fram av 3 i utkastet at sekretariatet skal ha juridisk kompetanse samt anna fagkompetanse, t.d psykologfagleg eller barnevernfagleg kompetanse. Det må etter vår oppfatning vurderast nærare korleis sekretariatet skal vere samansett. Dette er mellom anna eit økonomisk spørsmål. Vi kommenterer dette nærare til slutt. 4. Vilkår for å søkje om kommunal oppreisning Vi har ingen særskilte kommentarar og vil råde fylkesutvalet til å slutte seg til forslaget på dette punkt. 5. Saksbehandling I utkastet til vedtekter er det bestemt at det ikkje er klageadgang på vedtak fatta av oppreisingsutvalet. Bakgrunnen for dette er at det er tale om erstatningsliknande saker og at saker som gjeld erstatningskrav mot kommunen, ikkje er enkeltvedtak etter definisjonen i forvaltningslova 2, jf. 28, første avsnitt om at enkeltvedtak kan påklagast. Det er også lagt vekt på at ordninga er frivilleg for kommunane og at det altså ikkje er tale om ei kommunal oppgåve i vanleg forstand. Vidare er det lagt vekt på at modellen som er valt og som går ut på at kommunen på avtalemessig grunnlag gir eit utval utanfor kommunen oppdraget med å administrere desse sakene, gjer det lite tenleg å ha klagerett. Klageadgang

5 skal m.a. sikre lik praksis innafor saksområdet. Klage måtte i tilfelle gå til eit eige utval, da klagerett til deltakarkommunane sine klageorgan vil vere lite eigna til å sikre dette viktige omsynet ved klageinstituttet. Vi vil råde fylkesutvalet til å slutte seg til utkastet på dette punkt. Det framgår av denne bestemmelsen i utkastet at det er ein føresetnad for å kunne få saka behandla, at søkjaren fråskriv seg retten til å gå til søksmål mot kommunen. Det kan reisast spørsmål ved om dette er eit strengt vilkår, sett på bakgrunn av at utvalet sine avgjerder ikkje kan påklagast. Eit alternativ kan difor vere at dette punktet i 5 blir endra slik at søkjar når søknaden blir underteikna, aksepterer at oppreising etter denne ordninga, kjem til frådrag i erstatning eller oppreisingsbeløp søkjar eventuelt blir tilkjent i anna sak som omfattar same forhold som oppreisingsordninga. 6. Utmåling av oppreisning Kommunane er bedne om å uttale seg om ramma for oppreisingsbeløp. I utkastet står det at oppreising kan ytast med beløp frå kr kr Til samanlikning er oppreising som kan tilkjennast etter den ordinære statlege vederlagsordninga avgrensa oppover til kr Etter den utvida statlege ordninga er beløpet avgrensa oppover til kr Det er eit paradoks at oppreisingsbeløpa etter dei lokale oppreisingsordningane har auka betydeleg samtidig som kravet til dokumentasjon for skade og skadeårsak er blitt stadig mindre. Etter fylkesrådmannens oppfatning tilseier karakteren av desse lokale oppreisingsordningane at ein held utbetalingsbeløpa på same nivå som dei statlege ordningane. Det er tale om «plaster-på-såret»-ordningar som er meint som orsaking frå det offentlege si side, og som ikkje er meint å dekkje økonomisk tap. Innretninga av ordningane taler også med stor vekt for å halde beløpet på same nivå som i dei statlege ordninga. Det skal utbetalast standardiserte beløp som blir gitt på grunnlag av standardisert saksbehandling. Behandlinga av desse sakene er også svært summarisk, det er f.eks ingen kontradiksjon, dvs det blir ikkje innhenta fråsegner frå «motparten». I Møre og Romsdal har det heller ikkje vore gjennomført nokon form for gransking av tilhøva ved våre institusjonar. Dette taler etter fylkesrådmannens skjønn også for at oppreisingsbeløpa blir halde på nivå med dei statlege ordningane. Vi vil difor råde fylkesutvalet til å gå inn for ei endring på dette punktet slik at maksimum erstatningsbeløp blir sett til kr Avkorting I utkastet er det foreslått at oppreising som er utbetalt etter dei statlege vederlagsordningane, skal trekkjast ifrå ved utbetaling av oppreising etter denne ordninga. Grunngivinga er at utbetalinga frå staten vil gjelde same forhold. Vi har ikkje merknader til dette og vil råde fylkesutvalet til å slutte seg til utkastet på dette punkt. 8. Frist for å søkje om oppreisning Kommunane er bedne om å kommentere fristens lengde som er sett til 1 år. Fristen tek til når ordninga er kunngjort i pressa. Etter eit år fell ordninga bort. Utvalet og sekretariatet må halde fram arbeidet fram til alle søknadane som kom inn innan fristen, er ferdig behandla. Vi vil råde fylkesutvalet til å slutte seg til utkastet på dette punkt.

6 Økonomi Det er pr i dag vanskeleg å ha ei oppfatning av arbeidsmengde da det er høgst usikkert kor mange søknadar som vil kome inn. Vi har hatt tilgang til sluttrapport for oppreisingsordninga for Vestfold og for Rogaland, samt for Nort-Trøndelag. Oppreisningsordninga ivestfold hadde 1-års søknadsfrist og mottok 304 søknadar. Det var 4 personar knytt til sekretariat, men det er ikkje opplyst kor stor stillingsprosent desse hadde. I Rogaland mottok dei 775 søknadar og hadde 4 stillingar knytt til sekretariatet. I Nord-Trøndelag var det 2-års søkandsfrist. Det kom 28 søknadar. Det var 2 personar knytt til sekretariatet. Stillingsprosent for desse er ikkje opplyst. Vi legg til grunn at det vil vere nødvendig med ei heiltidsstilling i sekretariatet. Vidare legg vi til grunn at nemnda vil ha 4 møter pr år og at kvart møte vil vare i ein dag, dvs 8 timar. Vi legg til grunn at det vil ta 1 år etter at fristen er gått ut, før alle søknadane er ferdig behandla, dvs tilsaman 2 år. Utgifter til oppreisningsutvalet blir etter dette sett til omlag pr år, tilsaman 1 mill. Beløpet inkluderer (anslagsvis) møtegodtgjersle, reise, kost og tapt arbeidsforteneste inkl sosiale utgifter. Samla kostnader til drift av ordninga må etter dette påreknast å bli omlag 3 mill kr. Framlegg til vedtak Fylkesutvalet sluttar seg til fylkesrådmannen sine vurderingar og tilrådingar. Ottar Brage Guttelvik fylkesrådmann Gudmund Lode juridisk sjef