Kostnadsutvikling i investeringsprosjekt

Transkript

1 [Skriv her] FORVALTNINGSREVISJON Sør-Trøndelag fylkeskommune Februar TITTEL - 1

2 Investeringer i STFK

3 Forord Denne forvaltningsrevisjonen er gjennomført på oppdrag av Sør-Trøndelag fylkeskommunes kontrollutvalg i perioden august 2015 februar Undersøkelsen er utført i henhold til NKRFs standard for forvaltningsrevisjon, RSK 001. Revisjon Midt-Norge IKS vil takke alle som har bidratt konstruktivt med informasjon i undersøkelsen. Orkanger, Espen Langseth Ansvarlig forvaltningsrevisor Arve Gausen Prosjektmedarbeider 3

4 Sammendrag Formålet med denne forvaltningsrevisjonen har vært å avdekke årsaker til at noen fylkeskommunale investeringsprosjekter blir dyrere enn opprinnelig forutsatt. Kontrollutvalget bestilte revisjonen i sak 11/15. Revisjonen har sett på årsaken til kostnadsutviklingen i forbindelse med planlegging og gjennomføring av prosjektene, og har vurdert om oppfølging og kontroll har vært tilstrekkelig. Revisjonen har sett både på fylkeskommunens investeringer i skolebygg og i fylkesveg. Prosjektet er opprinnelig bestilt med en gjennomgang av fire investeringsprosjekter. Etter innsigelser fra fylkesrådmannens i oppstart av prosjektet ble dette endret til åtte prosjekter for å skaffe bedre balanse i utvalget. Konklusjon Det har vært enkelte kostnadsutvidelser på fylkesveg når man ser på første kostnadsanslag og frem mot ferdigstillelse på en del prosjekt, eksempelvis når det gjelder Dolmsundbrua og Vestråttkrysset. Vestråttkrysset er et godt eksempel på god gjennomføring av et byggeprosjekt, hvor fylkeskommunen i en dialog med SVV reduserer kvalitet/omfang for å gjennomføre byggeprosjektet iht. budsjett. Når det gjelder Dolmsundbruen, så er dette prosjektet gjennomført innenfor vedtak og godt fulgt opp av STFK etter hvert som det dukket opp ulike utfordringer (enda ikke ferdigstilt). Når det gjelder fylkesveg er det derfor vår konklusjon at fylkeskommunens investeringsprosjekt håndteres innenfor de føringene fylkeskommunen har vedtatt og i en god og hensiktsmessig dialog med SVV. Når det gjelder skolebygg, ser vi at enkelte prosjekter ikke har vært godt nok tilpasset de risikoer som faktisk er knyttet til prosjektene. Identifikasjon og analyse av risikoer er en kritisk komponent i et internkontrollsystem. Å gjennomføre risikovurderinger «ved behov» er uheldig. Det kan være en realitet at prosjektleder stort sett kjenner hvor utfordringene ligger, og revisor ser at prosjektleder på de fleste områder likevel gjør slike vurderinger implisitt, blant annet ved de planer som utarbeides og det arbeidet som utføres. Et eksempel på dette er den jevnlige oppfølgingen innenfor budsjett og økonomi. Den systematiske tilnærmingen til dette arbeidet, med risikovurdering, vesentlighetsvurdering og iverksettelse av konkrete tiltak knyttet direkte til risikovurderingene slik dette illustreres i COSO-rammeverket, synes imidlertid å mangle. Fylkesrådmannen har imidlertid igangsatt et internkontrollprosjekt som bl.a. omhandler rutiner og systemer for å håndtere risiko. 4

5 Årsaker til kostnadsøkninger Strengt tatt vet man ikke med 100 % sikkerhet hva byggeprosjektet vil koste før det står ferdig. Et bygg bygges alltid for første gang, og før bygget står ferdig og alle regninger er mottatt må man basere seg på mest mulig holdbare prognoser. Både når det gjelder bygging av skolebygg og fylkesveg kalkulerer man kostnadene trinnvis. Etter hvert som planene blir mer nøyaktige blir også budsjettene mer presise. Feil og mangler som blir oppdaget i prosjekteringsfasen, og som korrigeres før utsendt anbudsgrunnlag medfører imidlertid i utgangspunktet ikke økte kostnader. Prisen på investeringsprosjektet får man først etter å ha gjennomført anbudskonkurransen. Etter anbudsbeslutning og frem til ferdig sluttoppgjør kan eventuell mangelfull prosjektering medføre økte kostnader. Enkelte endringer er planlagte og forventede, for eksempel kontraktsfestede mengdeendringer. Andre endringer kan medføre økte prosjektkostnader, for eksempel at brukerne ønsker andre løsninger, uklarheter i kontrakt, manglende oversikt over grunnforhold og mengde, uforutsette hendelser, mm. jo lengre ut i prosessen slike endringer kommer, jo dyrere blir de. Alt dette er imidlertid deler av en normal prosjekteringsprosess, og representerer den iboende risiko og usikkerhet man har i ulike investeringsprosjekt. Hvordan håndtere dette? Fylkeskommunens investeringsprosjekter kan være til dels svært komplekse prosjekt. Det tar lang tid å gjennomføre dem, og kompleksiteten tilsier at planleggingen og gjennomføringen av prosjektet kan by på uforutsette utfordringer. Man må ha oversikt over risiko og usikkerhet i prosjektet, og ha et hensiktsmessig system for kontroll og styring. En større grad av formalisering av risikovurderinger og iverksetting av kontrolltiltak er nødvendig. Fylkeskommunen gjennomfører for tiden et prosjekt innenfor internkontroll, noe som er viktig i dette arbeidet. Siden dette prosjektet er under gjennomføring kommer imidlertid ikke revisor med konkrete anbefalinger, men peker på at synliggjøring av risiko samt hvilken sikkerhet anslagene i kostnadsestimatene skal inneholde, bør være en viktig del av dette arbeidet. Det som også må være en rimelig forventning er at man lærer over tid og ikke gjør eventuelle feil om igjen. Fylkeskommunen synes å ha et løpende fokus på evaluering og læring, 5

6 herunder med oppdatering av maler og nødvendig og hensiktsmessig dialog, og dette synes tilfredsstillende ivaretatt. Det er imidlertid enkeltprosjekt i denne undersøkelsen som bør være gjenstand for nærmere evaluering av fylkeskommunen. Kobling opp mot politiske prosesser Når det gjelder avsetning av midler i handlingsplaner, så varierer det hvor nøyaktig man treffer med disse anslagene. Eventuelle kostnadsøkningene skyldes i liten grad at bygget har blitt dyrere enn det uansett ville ha kostet, gitt at man har styrt prosjektet godt nok og har hatt kontroll på de faktiske kostnadene i prosjektet. Det som imidlertid er viktig er at man synliggjør risiko og usikkerhet i kostnadsestimatene ved oppstart i investeringsprosjektene, og derved synliggjør eventuell manglende kunnskaper om den forventede sluttsummen. Et spørsmål som må stilles er hvilken risiko kostnadsestimat skal ha for sikre kostnadsestimatene bedre i en tidligfase, før de legges frem til politisk behandling. Det vil være ulike løsninger for å håndtere dette. En løsning kan være å synliggjøre den usikkerheten som faktisk foreligger, og håndtere dette med en risikoavsetning til anbudskonkurransen da man har bedre kunnskap om faktiske forhold og kostnader i investeringsprosjekt. En annen løsning kan være å starte med ett forprosjekt som en del av hovedprosjektet for å sikre best mulig kostnadsestimat før investeringen sendes ut til anbudskonkurranse og politisk behandling. Flere løsninger kan være aktuelle her. 6

7 Innholdsfortegnelse Forord... 3 Sammendrag... 4 Innholdsfortegnelse Innledning Bestilling Generelt om investeringsprosjekt i STFK Bygg Fylkesveg Undersøkelsesopplegget Avgrensning Problemstillinger Metode Revisjonskriterier Revisjonskriterier oppsummert Investeringer skolebygg Bakgrunn Planleggings- og beslutningsgrunnlag Risikovurdering Internkontrollprosjekt Informasjon og rapportering System for prosjektstyring/agresso Håndtering av avvik og endringer i byggeprosjekt Forklaringer til avvik i utvalgte skoleprosjekt Evaluering og avslutning Revisors vurdering Investeringer fylkesveg Bakgrunn Planleggings- og beslutningsgrunnlag Forbedringsarbeid i praksis Risikovurdering Anslagsmetoden Informasjon og rapportering Håndtering av avvik og endringer Årsaker til avvik i utvalgte vegprosjekt

8 5.7 Evaluering og avslutning Revisors vurderinger Høring Konklusjoner og anbefalinger Konklusjon Anbefaling...60 Tabell Tabell 1 Utviklinger kostnader SB Tabell 2 Illustrasjon porteføljestyring, millioner kroner...26 Tabell 3 Vedtatte rammer og status for prosjektene i SB3. (tall i mill. kr)...32 Tabell 4 Vegprosjekter (mill. kr)...50 Figurer Figur 1 Erfaringer fra Orkdal vgs., E-bygget...23 Figur 2 Mulig utvikling på rehabilitering Gerhard Schøning. (Pris per kvm)...25 Figur 3 eksempel fra SVV

9 1 Innledning Kontrollutvalget i STFK bestilte denne undersøkelsen KU-sak 5/15. Undersøkelsens innretting er basert på en prosjektskisse utarbeidet av Revisjon Midt-Norge IKS, som utvalget ga sin tilslutning til i KU-sak 24/15. I dette kapitlet redegjør vi for bestillingen og gir i tillegg en kort bakgrunnsinformasjon om fylkeskommunens investeringsprosjekter. 1.1 Bestilling I sak 24/15 vedtok kontrollutvalget (KU) at det skal gjennomføres en forvaltningsrevisjon av kostnadsutviklingen i fylkeskommunens investeringsprosjekt. Prosjektet er prioritert i plan for forvaltningsrevisjon I planen omtales prosjektet slik: Det har i flere sammenhenger blitt pekt på en utvikling med fylkeskommunale investeringsprosjekter som blir vesentlig dyrere enn opprinnelig forutsatt. Det kan gi grunnlag for en gjennom-gang av omfang, årsaker og eventuelle tiltak som kan iverksettes enten for å bedre kostnadsanslagene på et tidlig tidspunkt eller redusere kostnadsøkninger senere i prosessene. Kontrollutvalget hadde innspill i bestillingssaken. Politiske beslutninger skjer i flere omganger, en prosess som starter med en budsjettavsetning i handlingsprogram, og som etter hvert leder frem til en beslutning om gjennomføring og tildeling av budsjett. Revisor bør se på hele prosessen med å få gjennomført et investeringsprosjekt, og prosessen før et vedtak om investering er også interessant. Kontrollutvalget ber om at prosjektet inkluderer to investeringsprosjekter innenfor vei og to innenfor skole. Det vises videre til at i de aller fleste investeringsprosjekter vil det som regel oppstå behov for endringer. Prosjekter settes i gang uten tilstrekkelige avklaringer av for eksempel infrastruktur eller helhetlig plan for et område, eller det kan være uklarheter på andre områder - hva skal gjennomføres (omfang, kvalitet osv.), innen hvilken tid skal det gjennomføres, og til hvilken kostnad. I slike tilfeller øker prosjektanslaget når alle forhold inkluderes. Rapporten bør svare på hva det er som eventuelt driver kostnadene i været, og årsaken til dette. 9

10 1.2 Generelt om investeringsprosjekt i STFK Sør-Trøndelag fylkeskommune forvalter en stor eiendomsmasse, vedtar og finansierer vegprosjekter, og gjennomfører følgelig store investeringer Bygg Sør-Trøndelag fylkeskommune eier bygninger med et samlet areal ca m2, i hovedsak videregående skoler. Det er Bygge- og eiendomstjenesten (heretter BE) som forvalter bygningene. Forvalterrollen innebærer vedlikehold, utvikling, kjøp/salg og inn- og utleie. Skolene er brukere av bygningene og har ansvar for teknisk drift. Fylkestinget i Sør- Trøndelag vedtok i desember 2008 at flere skoler i Trondheim skulle slås sammen fra 1. august Dette er en samlet plan for utbygging og sammenslåinger av videregående skoler i Sør-Trøndelag, med navn Skolebruksplan 3 (heretter SB3). Arbeidet med Skolebruksplan 3 hadde hovedfokus inn mot planperioden , men skisserte også et utviklingsperspektiv frem mot Gjennomføring av byggeprosjektene og valg av leverandører er delegert til fylkesrådmannen. Opplæringsdirektøren og økonomidirektøren utgjør styringsgruppen for alle skoleprosjektene. Styringsgruppa skal gi føringer for byggeprosjektene i samsvar med Fylkestingets vedtak i Skolebruksplanene, Strategiplaner og andre politiske og administrative vedtak. Hvert byggeprosjekt bemannes med en byggfaglig prosjektleder. Vedkommende har sammen med brukerkoordinator og rektor på skolen, hovedansvaret for at prosjektet gjennomføres i samsvar med vedtatte rammer og forutsetninger. Prosjektlederne er byggherrens representant i byggeprosjektene, og skal påse at prosjektene de har ansvar for blir gjennomført innenfor vedtatte rammer og følge opp at bestemmelsene i kontraktene følges i kontraktsperioden Fylkesveg Forvaltningsreformen som ble gjennomført i 2010 medførte at km av alle riksveger ble omklassifisert til fylkesveger. Fylkeskommunen i Sør-Trøndelag har ifølge handlingsprogram et ansvar for forvaltning, drift, vedlikehold og utvikling av 2933 km fylkesveger med ulik standard og tilstand. Fylkesvegnettet består i tillegg av 405 vegbruer og 15 tunneler. Fylkeskommunen som vegmyndighet beslutter hvordan fylkesvegene skal utvikles og følges opp. Overføringen i forbindelse med vegreformen innebærer et fullstendig ansvar for vegnettet. Dette inkluderer både ansvar for drift og vedlikehold, samt investeringer i fylkesveg. Det framgår av stortingsmelding nr. 12 ( ) «Regionale fortrinn - regional 10

11 framtid» at hensikten med endringen på vegområdet er at de nye folkevalgte regionene får et større ansvar på samferdselsområdet. Dette gjennom at det gir muligheter for helhetlige prioriteringer og samordning mellom samferdselsområdet og andre oppgaver i regionen. En forutsetning i forvaltningsreformen er at Statens vegvesens (heretter SVV) også har oppgaver knyttet til fylkesveg. Det ble opprettet en felles vegadministrasjon (Sams) for fylkesveger og riksveger. Dette medfører at regionvegsjefen i SVV har ansvar for å stille til rådighet både administrativt ogfaglig apparat til STFKs disposisjon knyttet til forvaltning av fylkesveger. Leveranse- og rammeavtaler regulerer samarbeidet mellom STFK og SVV. Leveranseavtaler er årlige bestillinger fra STFK til SVV over hva som er planlagt gjennomført, mens rammeavtalen er mer overordnet. I avtalene er det blant annet spesifiserte rutiner for samhandling, styring og rapportering. STFK`s administrasjon har ansvar for å ivareta den formelle kontakten med politisk nivå. Samarbeidets møtepunkter er blant annet faste kontaktmøter. I tillegg er det krav om at SVV skal ta kontakt hvis det oppstår uforutsette hendelser utenfor de ordinære kontaktpunktene. Så vel for drift/vedlikehold som for investeringsprosjekter avholdes løpende møter i tillegg til kontaktmøtene. For investeringsprosjekter håndteres dette av en dedikert prosjektansvarlig i STFK for hvert enkelt investeringsprosjekt. Deres rolle er å følge opp prosjektet i ht politisk vedtak og vil omfatte økonomi, kvalitet, risikostyring, fremdrift, kuttliste ol. Fremdrift skal avtales i forbindelse med at bestilling går til SVV. Rutiner og praksis knyttet til samhandling og rapportering vil bli nærmere omtalt senere i rapporten. 11

12 2 Undersøkelsesopplegget I dette kapitlet redegjør vi for hvilke problemstillinger som er utgangspunktet for undersøkelsen, og hvilke kriterier revisor bygger sine vurderinger og konklusjoner på. Metode og avgrensinger i prosjektet synliggjøres her. 2.1 Avgrensning I tråd med kontrollutvalgets bestilling har fokus i revisjonsprosjektet vært rettet mot den økonomiske utviklingen i investeringsprosjektene. I undersøkelsen ser vi på fire vegprosjekter og fire skoleprosjekter som i hovedsak er ferdigstilt og tatt i bruk. Revisjonen har kartlagt årsaken til kostnadsutviklingen i forbindelse med planlegging og gjennomføring av prosjektene, og har vurdert om oppfølging og kontroll har vært tilstrekkelig. De utvalgte investeringene som er lagt til grunn for undersøkelsen gir etter vår oppfatning et tilstrekkelig grunnlag for å kunne vurdere om fylkeskommunen har tilfredsstillende systemer/rutiner for oppfølging av investeringsprosjekter. Investeringsprosjektene er ikke vurdert opp mot lov om offentlige anskaffelser. 2.2 Problemstillinger Formålet med denne forvaltningsrevisjonen er å avdekke årsaker til at noen fylkeskommunale investeringsprosjekter blir dyrere enn opprinnelig forutsatt. Videre skal forvaltningsrevisjonen bidra til læring som tjener som grunnlag for å kunne utarbeide både nye og forbedre eksisterende tiltak. Dette som ledd i et forsøk på å redusere risikoen for kostnadsoverskridelser i fremtidige investeringsprosjekt. Med bakgrunn i bestillingen og de avgrensningene som er gjort over, definerer vi følgende problemstilling: 1. Er det betryggende styring og kontroll av fylkeskommunens investeringsprosjekter? a) Er det et tilstrekkelig planleggings/beslutningsgrunnlag for oppstart av investeringsprosjektet? b) Er det gjennomført tilstrekkelig risikovurderinger i planleggings/beslutningsgrunnlag i investeringsprosjektet? c) Er det etablert tilstrekkelige rutiner for rapportering (framdrift, budsjett, økonomi, mm) og blir rapporteringsrutinene fulgt? d) Er det en hensiktsmessig håndtering av avvik og endringer i investeringsprosjektet? e) Hva er årsaken til avvik og endringer i investeringsprosjektet? 12

13 2. Er det tilfredsstillende rutiner for avslutning av investeringsprosjekter og følges disse? a) Rutiner/retningslinjer for evaluering og erfaringsoverføring/kunnskapsdeling fra gjennomførte investeringsprosjekt? b) Rutiner/retningslinjer for godkjenning av endelig prosjektregnskap? 2.3 Metode For å besvare undersøkelsens problemstillinger har revisjonen benyttet intervju, dokumentanalyser og case-studier for å samle inn data til undersøkelsen. En viktig del av datagrunnlaget er informasjon fra intervju med sentrale roller i tilknytning til investeringer i fylkeskommunal veg og skoler. Intervju gir en større mulighet for å gå i dybden og få fram nyanser som karakteriserer prosessene, og som ikke fanges av statistikk eller annen dokumentasjon. Vi har gjennomført oppstartsmøte med fylkesrådmannen hvor også fylkesdirektør økonomi, fylkesdirektør samferdsel og samferdselssjef deltok. Vi har videre gjennomført egne intervjuer med følgende: Fylkesdirektør samferdsel Fylkesdirektør økonomi Samferdselssjef Leder for Bygge og Eiendomsenheten Fire prosjektledere fra Bygge og Eiendomsenheten To prosjektansvarlige fra Samferdselsavdelingen Møte/gjennomgang med prosjektavdelingen i SVV Møte/gjennomgang med vegavdelingen i SVV. Disse har vært sentral for gjennomføring av de utvalgte investeringsprosjektene i undersøkelsen og gir relevant informasjon for å besvare problemstillingene i undersøkelsen. Grunnlaget for vår datainnsamling for vurdering av byggeprosjektene er basert på følgende utvalgte skoleprosjekt i skolebruksplan 3 SB3: Strinda - ny videregående skole Charlottenlund videregående skole Orkdal videregående skole Thora Storm videregående skole Grunnlaget for vår datainnsamling for vurdering av investeringer i fylkesveg er basert på følgende utvalgte skoleprosjekt: 13

14 Fv. 709 Ribakken Fv. 714 Vikansvingen - Stråmyra (Dolmsundet) Fv. 715 Rørvik Vanvikan Fv. 231/232/235 Vestråttkrysset Dokumentanalyse/case-studie Dokumentgjennomgangen har underbygget intervjudata i undersøkelsen. Revisjonen har innhentet overordnede styringsdokumenter og informasjon om systemer og føringer knyttet til den overordnede styringen av prosjekter i fylkeskommunen. Videre har revisjonen sett på retningslinjer, prosjektrutiner, sjekklister, planer og maler relatert til fylkeskommunens investeringsprosjekter. Vi har gjennomgått åtte konkrete investeringsprosjekt, fire skoleprosjekter og fire vegprosjekter. Det har i valg av prosjekt vært viktig å balansere prosjekter med ulik kostnadsutvikling. Dette for å se om det er forskjeller i styring og kontroll av ulike prosjekttyper. Et utvalg på åtte prosjekter antas å være tilstrekkelig til at revisjonen kan si noe om fylkeskommunens prosjektstyring for perioden prosjektene er gjennomført i. 14

15 3 Revisjonskriterier Revisjonskriterier er krav, forventninger eller referanser som innsamlet data vurderes opp mot. Kriteriene hentes for eksempel fra lov, forarbeider, veiledere eller politiske vedtak. Alle kriterier skal komme fra autoritative kilder. For å besvare problemstillingene 1 og 2 har vi følgende kriterier i denne undersøkelsen. Disse er hentet fra: o Kommuneloven o Rammeverkene COSO og ISO o Fylkeskommunens vedtatte beslutninger/føringer. o Vegloven Det fremgår av kommunelovens 23.2 at fylkesrådmannen skal sørge for at administrasjonen drives i samsvar med lover, forskrifter og overordnede instrukser, og at den er gjenstand for betryggende kontroll. Kommunelovens 23.2 gir imidlertid ingen føring på hva som er kravet til betryggende kontroll. I Ot.prp. nr. 70 ( ) fremgår det at administrasjonssjefen har et selvstendig ansvar for å føre kontroll med kommunens virksomhet. Det er ledelsen i en organisasjon som har ansvaret for å etablere et tilfredsstillende internkontrollsystem. Internkontroll defineres i videste forstand som en prosess, iverksatt og gjennomført av virksomhetens ledere og ansatte, med formål om å sikre måloppnåelse på følgende områder: o Målrettet og effektiv drift o Pålitelig ekstern rapportering og oppfølging o Overholdelse av gjeldende lover og regelverk. Som en del av sitt internkontrollansvar har fylkesrådmannen ansvar for å sikre at fylkeskommunale investeringsprosjekt er underlagt tilstrekkelig styring og kontroll. Forutsetningene i forvaltningsreformen knyttet til fylkesveg 1 er også sentralt i dette, da fylkeskommunen må organisere arbeidet med vegsaker på en slik måte at ansvaret kan ivaretas. Politiske vedtak knyttet til investeringsprosjektene vil være sentrale kriterier. 1 Ot-.prp. 68 ( ) 15

16 Planlegging/beslutningsgrunnlag Grunnleggende prinsipper for prosjektgjennomføring kan utledes fra teori og standarder. Innenfor prosjektstyring er ISO-standardene «Retningslinjer for kvalitetsstyring i prosjekt 2» og COSO-rammeverket 3. Videre er føringer fra NS 8405 og lagt til grunn. En vellykket prosjektgjennomføring er et prosjekt som leverer til rett tid, med riktig ytelse og innenfor den vedtatte kostnadsrammen. Et godt styringsgrunnlag og realistiske planer kan innebære riktig budsjett og avsetninger, korrekte fremdriftsplaner og en hensiktsmessig organisering, risikostyring med mer. Innholdselementer i et prosjekts styringsgrunnlag vil normalt være følgende momenter 5 : Initiering/planlegging, gjennomføring, avslutning og evaluering. Risikovurdering En av de viktigste suksessfaktorene i prosjekter er evnen til å håndtere usikkerhet. Håndterer man risiko på en systematisk og effektiv måte øker sannsynligheten for å nå prosjektets mål. Risiko handler om potensielle avvik fra det forventede eller potensielle avvik fra fastsatte mål, og er et uttrykk for en kombinasjon av sannsynligheten for og konsekvensen av en uønsket hendelse. Risikoen er akseptabel når beskrevet risiko er sammenliknet med risikoakseptkriterier 6. Ulike metoder og prinsipper kan benyttes for å sikre at beslutninger som tas balanserer hensynet til sikkerhet og økonomi på en hensiktsmessig måte. Utfordringen er imidlertid hvordan en skal finne fram til den riktige balansen mellom økonomi og sikkerhet. Organisering av vegprosjekter Overordnede kriterier i undersøkelsen er veglovens 9 som slår fast at Vegstyremakt for fylkesveger er hos fylkeskommunen. Dette innebærer at fylkeskommunen har ansvar for planlegging, bygging, vedlikehold og drift av fylkesveiene. Fylkeskommunen kan delegere styremakt til blant annet regionvegkontoret. Fylkeskommunene må organisere arbeidet med vegsaker på en slik måte at ansvaret kan ivaretas. Sør-Trøndelag fylkeskommune har 2 NS-ISO 10006:2003 Retningslinjer for kvalitetsstyring i prosjekter 3 COSO: Helhetlig risikostyring Et integrert rammeverk 4 NS 8405 og NS 8406: to av de mest sentrale kontraktsstandardene for byggeprosjekter i Norge. 5 DNV: Kvalitetssikring av prosjekter 6 NS 5814 Krav til risikovurderinger: Kriterium som legges til grunn for beslutning om akseptabel risiko, Risikoakseptkriterier kan uttrykkes med ord eller være tallfestet, eller ved en kombinasjon av disse, for eksempel som ulike soner i en risikomatrise. 16

17 organisert veiutbyggingen ved at de vedtar oppstart og finansierer Vegprosjekter. Statens vegvesen planlegger og gjennomfører disse på vegne av fylkeskommunen. Bakgrunnen er at SVV har ansvar for en kompetent og effektiv felles vegadministrasjon i samsvar med vegloven 10. Felles administrasjon blir ofte omtalt som sams vegadministrasjon. Det er SVVs regionvegkontorer, under ledelse av hver sin regionvegsjef, som etter vegloven 10 har oppgaven som sams vegadministrasjon på regionalt nivå. Samarbeidet reguleres av fylkestingets vedtak og inngåtte avtaler mellom STFK og SVV. Avtalen har blant annet bestemmelser knyttet til kontaktmøter, informasjonsplikt og rapportering i samarbeidet, herunder oppfølging og forklaring av avvik. Budsjettrammene kommuniseres til vegvesenet gjennom den årlige leveranseavtalen. Leveranseavtalen redegjør for budsjettrammer per programområde (drift) og per prosjekt (investering). For å kunne svare på KUs bestilling er det behov for innsyn i data/informasjon fra SVV utover den avtalte rapporteringen til fylkeskommunen. Vi viser her til en prinsipputtalelse/fortolkning fra Kommunal og moderniseringsdepartementet til Riksrevisjonen, datert , hvor det fremkommer at det ikke synes å være hindringer for at kontrollutvalget i fylkeskommunen kan gjennomføre forvaltningsrevisjon i den fylkeskommunale delen av sams veiadministrasjon eller at fylkeskommunens revisor kan få innsyn i saksdokumenter. Det vises her til at kontrollansvaret omfatter fylkesveisaker uavhengig om de utføres av fylkeskommunes egen administrasjon eller av sams vegadministrasjon. 3.1 Revisjonskriterier oppsummert Nedenfor er det konkretisert hvordan revisjonskriteriene ovenfor brukes for å for å vurdere om fylkeskommunen har en tilfredsstillende gjennomføring av investeringsprosjekt. Vi har utledet følgende kriterier for delproblemstillingene i denne undersøkelsen: Vi vurderer data for delproblemstilling 1a, om det er utredet tilstrekkelig planleggings/beslutningsgrunnlag for oppstart av investeringsprosjektet ut fra følgende kriterier: o Fylkeskommunen må ha tiltak for å sikre at de saker som legges fram for politiske organer er forsvarlig utredet. o Ansvar og myndighet i prosjektorganisasjonen må avklares og dokumenteres. Vi vurder delproblemstilling 1b, om det er gjennomført tilstrekkelig risikovurderinger i planleggings/beslutningsgrunnlag i investeringsprosjekt ut fra følgende kriterier 17

18 o o Økonomiske rammer må bygge på kostnadsoverslag som er realistiske, der det er tatt hensyn til alle kostnader og gjort dokumentert vurdering for usikkerhet knyttet til prosjektforutsetninger o.l. Det bør være et system for risikovurdering. Vi vurderer delproblemstilling 1c, om det etablert tilstrekkelige rutiner for rapportering (framdrift, budsjett, økonomi, mm) og blir rapporteringsrutinene fulgt ut fra følgende kriterier. o Økonomioppfølgingen må gi styringsdata tidlig nok til å foreta nødvendige handlinger. o Prosjektorganisasjonen bør regelmessig gjennomgå prosjektets kostnader Vi vurderer delproblemstilling 1d om det er en hensiktsmessig håndtering av avvik og endringer i investeringsprosjektet ut fra følgende kriterier. Prosjektledelsen må ha oversikt over regnskapet for prosjektet og overvåke framdrift og kvalitet/omfang. Som et ledd i oppfølgingen bør prosjektledelsen ha fokus på avvik og årsaker til avvik. Hensikten med et avviksrapporteringssystem er å kunne iverksette tiltak på et tidligst mulig tidspunkt for å kunne gjøre nødvendige justeringer i prosjektet og ta høyde for konsekvensene av avvik. o Det bør også være etablert rutiner for å behandle og godkjenne eventuelle tilleggsarbeid. Det framgår av både NS 8405 og NS 8406 at det skal avholdes møter mellom byggherren og entreprenøren. I begge tilfeller gjelder at partene skal være representert med deltakere som har fullmakt til å avgjøre ordinære saker på dagsorden. Alle pålegg om endringer skal være skriftlig. o Det må foreligge rutiner for rapportering og innhold og frekvens for rapportering må være avklart. Det bør også være etablert rutiner for rapportering fra prosjektledelsen til ledelsen i fylkeskommunen og til politiske organ. Vi beskriver årsaker til avvik i investeringsprosjekt i delproblemstilling 1e. Vi vurderer delproblemstilling 2 a og b, om rutiner/retningslinjer for evaluering og erfaringsoverføring/kunnskapsdeling fra gjennomførte investeringsprosjekt, og om man godkjenner endelig prosjektregnskap ut fra følgende kriterier. Prosjektstyringssystemet bør inkludere prosedyrer for avslutning av prosjekt, inkludert prosedyre for overtakelse/overlevering av leveransen og avslutning av prosjektregnskapet. Det bør også være utformet en rutine for evaluering av prosjekt for å sikre kontinuerlig forbedring av prosjektstyringen i kommunen. 18

19 4 Investeringer skolebygg Her følger en presentasjon av resultatene fra datainnsamlingen som besvarer problemstillinger om skolebygg. Data er hentet fra intervju med ansatte i fylkeskommunen samt en gjennomgang av relevante dokumenter. 4.1 Bakgrunn I FT-sak 90/2008 vedtok fylkestinget oppstart av SB3, og at flere omfattende byggeprosjekt med rehabilitering og nybygg av skoler skulle settes i gang. SB3 er en plan for skole- og tilbudsstruktur som skal ivareta målsettingen om desentralisert skolestruktur, og lovkrav om inneklima og teknisk, pedagogisk oppgradering av bygningsmassen i videregående skoler. Nedenfor følger en oversikt over den politiske behandlingen av SB : FT-sak 95/2007, rapport for fase 1 som la rammer på områder og innhold som skulle inngå i arbeidet : FT-sak 18/2008, rapport for fase 2 som i hovedsak berørte skole- og tilbudsstruktur for arbeidet : FT-sak 90/2008, rapport for fase 3 som inneholdt vedtak om investeringsprosjekter og økonomisk ramme. Her framkommer det fra vedtaket om reduksjon i kvadratmeterprisen som skulle legges til grunn : FU-sak 37/2009, beskrivelse av gjennomføring av brukerprosesser, involvering og kontrahering : FT-sak 112/2009, beskrivelse av befolkningsutvikling i Trondheim og kapasitet i videregående skoler : FT-sak 120/2009, vurdering om å samordne arbeidet med Grønt kompetansesenter inn mot arbeidet skolebruksplan 3 (og utbyggingen ved Skjetlein vgs) : FU-sak 174/2011, orientering om overskridelse av ramme : FT-sak 97/2011, om innsparingsmuligheter og behov for økt ramme : FT 148/2011 Heimdal videregående skole rehabilitering : FT-sak 150/2011, om heller å bygge Thora Storm vgs på Kalvskinnet i stedet for tidligere vedtak om bygging i Vår Frue gt : FT-sak 98/2012, økt rammebehov for prosjektene Orkdal vgs, Strinda vgs og Skjetlein vgs inkludert Grønt kompetansesenter : FT-sak 122/12, elevkapasitet og investeringsramme for Thora Storm vgs i Bispegt 20 (Kalvskinnet). I tillegg er det mye informasjon om SB 3 i handlingsprogram, strategidokumenter, årsrapporter, mm. 7 STFK: Bygge og Eiendomsenheten 19

20 Tabell 1 nedenfor viser utviklingen i kostnader for SB3. Vi ser av tabellen at det totalt sett har vært en økning i kostnader for dette prosjektet. I rad 1 ser vi at det i de tidlige estimatene på utgifter ved å gjennomføre SB3 var på i underkant av 1,4 milliarder kroner i 2008, mens i 2012 (rad 9) var gjennomføringen av SB3 forventet å koste i underkant av 2 milliarder kroner. Det har altså vært en økning i kostnader under gjennomføringen av dette prosjektet, men SB3 er gjennomført iht. det vedtatt budsjettet 8. Tabell 1 Utviklinger kostnader SB3 Rad Tekst Budsjett i kr Kilde 1 Ramme i FT-sak 90/ FT 90/ Reduksjon i pris Tidligere vedtak Tr.heim katedralskole Sum ramme for tiltak SB Nye politiske vedtak og selvfinansieringstiltak Prisstigning i samsvar med strategiplan/estimat Justert ramme for SB Overskridelse av ramme FU 174/ Foreløpig rammebehov Kilde: STFK FT 148/2011 FT 98/2012 Fra rad seks ser vi at en av årsakene til at kostnadene øker i slike prosjekter er prisstigning. Entreprisekontrakter kan være langvarige, og det er ofte innbakt i kontraktene at vederlaget reguleres løpende i henhold til faktisk at lønns- og prisstigning mm. Økningen fra rad 7 til 8 skyldes i hovedsak følgende prosjekter: Thora Storm vgs 70,7 mill kroner Skjetlein vgs 35,9 mill kroner Trondheim Katedralskole 1,7 mill kr. Pr desember 2011 (rad 9) i tabell 1 er rammen ytterligere øket. Økningen skyldes i hovedsak bevilgning i forbindelse med rehabilitering av Heimdal vg skole 8 En kostnadsoverskridelse er sluttkostnad høyere enn det vedtatte budsjett. 20

21 Med unntak av «Heimdal vgs, rehabiliteringsprosjekt» og «Thora Storm vgs, Kalvskinnet» er alle prosjekter her prisjustert fram til ferdigstillelse. I tillegg kommer «styringsreserve» på 28,4 mill kroner. Totalt gir dette en samlet bevilget ramme på omtrent mill kroner ifølge tabellen. 4.2 Planleggings- og beslutningsgrunnlag I følge revisjonskriteriene oppsummert i kapitel 3.2 må fylkeskommunen ha tiltak for å sikre at de saker som legges fram for politiske organer er forsvarlig utredet. Videre må ansvar og myndighet i prosjektorganisasjonen avklares og dokumenteres. Hvert byggeprosjekt bemannes med en byggfaglig prosjektleder. Prosjektlederne er byggherrens representant i byggeprosjektene, og skal påse at prosjektene de har ansvar for blir gjennomført innenfor vedtatte rammer og iht. kontrakt. Prosjektlederne fortellr at de forholder seg til en arbeidsavtale noen har dette skriftlig - utover det er lite beskrevet når det gjelder delegering og fullmakter. I det siste gjennomførte byggeprosjektet er det beskrevet hvilket ansvar prosjektleder har, herunder hvilke saker som må avgjøres av byggeog eiendomssjefen. Dette etter krav om avklaring av ansvarsforhold fra en entreprenør. Bygge- og eiendomssjefen forteller at dette skal være i orden nå: «Prosjektlederne har fått delegert nødvendige fullmakter for å kunne lede utbyggingen av skolebyggene. Noen har fått dette skriftlig, andre ikke delegering av ansvaret fra bygge- og eiendomssjef til prosjektleder på det enkelte byggeprosjekt kan følgelig beskrives bedre. Det skal imidlertid være utarbeidet skriftlige delegasjonsbestemmelser til prosjektleder for de siste byggeprosjektene.» BE har dokumenterte rutiner knyttet til arbeidsmetodikk for gjennomføring av byggeprosjekt, bl.a. en web-basert dokumentasjonsportal hvor maler og rutiner for planlegging og gjennomføring av byggeprosjekt lagres. Der har alle ansvarlige prosjektledere tilgang. Prosjektleder forteller videre at de har tilgang til alle nye bygg, både med elektroniske tegninger av byggene og FDV-system for videre oppfølging under bruk i arbeidet. BE pålegger videre valgte entreprenører i byggeprosjektet å bruke samme webportal hvor alle møter og referat lagres, samt tilhørende dokumentasjon for utbyggingen. Dette medfører at både byggherre og entreprenør har tilgang til den samme informasjonen. Dette gir for eksempel byggherre mulighet for å følge med på at entreprenøren har utarbeidet avtalt dokumentasjon, mm. 21

22 Prosjektleder forteller at det foreligger ingen mal eller skriftlige føringer på håndtering av risiko eller usikkerhet. Han forteller videre at BE krever kvalitetsplan av entreprenørene, men har ingen god kvalitetsplan selv. Bl.a. mangler det en mal for løpende kontroller. Bygge- og eiendomssjefen forteller at det har vært en utfordring knyttet til bestillinger/føringer underveis for eksempel fra fylkestinget i tidlig fase eller planleggingsfasen til det enkelte byggeprosjekt. Bestillingene medfører endringer i byggeprosjektet, noe som også kan medfører økte kostnader. Fylkesrådmannen har vært lojale til å følge opp endringer og bestillinger i politiske vedtak, men vi har ikke vært flink nok til å utrede konsekvensene av hva endringene medfører kostnadsmessig og melde dette tilbake til fylkestinget. Denne rapporteringen har gjerne kommet når kostnadene er endelig avklart ved anbud eller at byggeprosjektet er ferdigstilt, men da mer som en forklaring på hvorfor bygget har blitt dyrere enn planlagt. I alle kalkyler er det tatt utgangspunkt i erfaringspriser for nybygg i Trondheimsområdet for de siste par årene. I skolebruksplan ble det benyttet følgende erfaringstall pr m2 for hhv nybygg, ombygging og sanering i alle prosjektene (definert av prosjektgruppa): kr/m2 nybygg skole kr/m2 nybygg idrettshall (aktivitetsflate) kr/m2 nybygg uisolert/garasjer kr/m2 lett ombygging kr/m2 middels ombygging kr/m2 tung ombygging kr/m2 sanering Prosjektleder bygg forteller at jo mer man arbeider med et byggeprosjekt, jo bedre oversikt og informasjon får man. Hvis for eksempel oppdraget gjelder rehabilitering av et eksisterende bygg, må man kanskje gå veldig i dybden for å få sikkerhet. Her blir det en avveining hvor langt man skal gå for å få sikkerhet, og enheten bruker også i noen grad ekstern hjelp for å få gode rapporter og et godt grunnlag for det videre arbeidet. Han forteller videre at det kan være stor unøyaktighet i estimatet på kostnader i rehabiliteringsprosjekt i tidligfasen når handlingsprogrammet vedtas. Prosjektleder forteller at når det gjelder nybygg er usikkerheten vesentlig mindre. For å illustrere utfordringen gjennomgås to byggeprosjekt (rehabilitering) med en noe ulik tilnærming. Prosjekt 1 er et eksempel på byggeprosjekt hvor det ble antatt at det var liten risiko og man brukte derfor erfaringstall. Prosjekt 2 viser en tilnærming hvor man forsøker å ta hensyn til all relevant risiko i et prosjekt. 22

23 Prosjekt 1 data fra Orkdal vgs. Ombyggingsprosjekter har en mye større usikkerhet knyttet til seg enn nybygg, der forholdsvis lite er ukjent før oppstart. Ved å legge samme usikkerhetsscenario til grunn ved ombygginger som ved nybygg, kan man få en trinnvis behandling av kostnadene der bordet fanger og det politiske handlingsrommet krymper. Et eksempel på dette er erfaringene fra rehabilitering ved Orkdal videregående skole. Her økte kostnaden med bortimot 500 % fra første anslag til siste anslag midt i byggeperioden. Figur 1 Erfaringer fra Orkdal vgs., E-bygget Kilde: STFK, Bygge- og eiendomstjenesten. Figuren viser at kostnader knyttet til kjente og ukjente faktorer er behandlet med en risiko som om alle faktorer er kjent ved inngangen til prosjektet. Etter hvert som de ukjente faktorene ble avdekket forteller prosjektleder at det visste seg i dette tilfellet at de ukjente faktorene slo ut med omtrent verst tenkelige scenario. Når man så forsøker seg med stikkprøver med hulltaking/åpning av konstruksjon reduseres risikoen, men stikkprøven kan være tatt på feil sted og kan dermed gi feil inntrykk av tilstand. Prosjektleder forteller at STFK må derfor leve med høyere risiko i rehabiliteringsprosjekter enn ved nybygg. Han forteller videre at et annet element i dette er at for sen avdekking av tilstander i et prosjekt i seg selv øker kostnadene, dette gjelder også mangler i konkurransegrunnlaget og/eller endringer i prosjekteringen. 23

24 Anta imidlertid at man får frem all relevant usikkerhet i et prosjekt 9, og at man senere begynner å kvantifisere risikoen med grundigere undersøkelser og sikrere størrelse på kostnadselementer. Eksemplet nedenfor gjelder vedtatt bygging av et felles voksenopplæringssenter i arealene for gamle Gerhard Schøning videregående skole et rehabiliteringsprosjekt. Prosjekt 2 data fra Gerhard Schøning vgs. Prosjektleder skisserer her et «worst case scenario» og ser mer eller mindre bort fra sannsynligheten for at det skal oppstå. Det mangler blant annet en grundig tilstandsanalyse 10, noe man vil gjennomføre dersom det er ønskelig å gå videre med prosjektet, og man vil da kunne komme vesentlig nærmere en forventet riktig kostnad. Gitt overstående forutsetninger og basert på erfaringen fra tidligere prosjekt, velger prosjektleder å ta utgangspunkt i nybyggkostnadene fra de siste prosjektene. Disse ligger på ca kroner pr m2. Dette vil være kostnaden for 1956-bygget. Bygget er på ca m2: dvs et utgangspunkt på 210 mill. kroner. Usikkerheten skissert ovenfor er vanskelig å vurdere, men anslås «wcs 11» på 90 mill. dvs. 300 mill. og en kostnad på kr m2. Figur 2 nedenfor viser en mulig utvikling på dette byggeprosjektet. En grundig tilstandsanalyse kan endre forventede kostnader til rehabilitering betraktelig. Noe av det viktigste man oppnår med å gjennomføre en reell ROSanalyse på denne måten, er å finne de bakenforliggende årsakene til mulige hendelser. Her kan man vurdere både sannsynlighets- og konsekvensreduserende tiltak. Prosjektleder forteller at: «Det starter ofte med høy risiko knyttet til kalkyleberegningen ved oppstart, risikoen reduseres i de ulike trinnene etter hvert som man bedre blir kjent med forutsetningene i prosjektet» 9 En enkel ROS-analyse er en systematisk gjennomgang av mulige uønskede hendelser og hvor stor risiko de representerer. Basert på egne vurderinger av hvor sannsynlig hendelsene er, hvor store konsekvenser de har, og årsaksforhold, blir tiltak vurdert for å hindre at de skal oppstå eller for at man skal kunne redusere virkningen av dem. 10 ny NS Worst case scenario 24

25 Figur 2 Mulig utvikling på rehabilitering Gerhard Schøning. (Pris per kvm) Gerhard Schøning Worst case Fase 2 Fase 3 Anbud Kilde: STFK/Revisjon Midt-Norge Et naturlig spørsmål er hva som kan anses som et realistisk budsjett for disse prosjektene. Anta at Fylkestinget hadde ønsket et estimat på hva det koster å rehabilitere byggene, og disse anslagene skulle inn i handlingsprogrammet. Hva skulle man lagt til grunn for disse to prosjektene i en tidlig fase? Kontraktinngåelse Prosjektsjef forteller at enheten etter hvert har valgt å endre måten man gjennomfører konkurranser på. Det har vært en del endringskrav fra entreprenører mer enn forventet. Hvis det er uklarheter i kontrakten kan dette ofte skape utfordringer. Her har enheten strammet inn på standarder/maler for å ta hensyn til dette. Mens de tidligere brukte sjablongtall for areal og overordnete beskrivelser av funksjonskrav i en tidlig fase i byggeprosjektene, programmeres det i dag mye mer detaljert. Et eksempel på dette er type gulv i en gymsal det finnes en rekke typer gulv og med ulike typer egenskaper. Derfor kan det være tolkningsmonn. Han forteller videre at man stadig lærer av dette, og prosjektlederne har beveget seg mere mot detaljer enn tidligere, selv om de på overordnet nivå holder seg til funksjonsbeskrivelse. Prosjektleder forteller videre at det kan komme inn nye bestillinger i gjennomføringsfasen, for eksempel knyttet til endringer i elevtall og studieretninger, som medfører ekstra kostnader etter at kontrakt er inngått. Dette prises av entreprenøren (kostnadsberegnes ikke nødvendigvis av STFK, annet som evt. et grunnlag for diskusjon med brukere), med den ulempen at en da påfører prosjektet endring i kontrakten, noe som ofte har høy kostnad, mens en er i utførelsesfasen. Mao. er kostnaden med å gjøre endringer seint i prosjektet/i 25

26 utførelsesfasen høy, og har ofte vesentlig større (økonomiske/tekniske) konsekvenser enn om en klarer å få slikt behandlet/endret før kontrakt, dvs. når prosjektet fremdeles er i en tidlig fase mht. prosjektering/utførelse. Prosjektleder forteller at enheten jobber stadig mer med tidlige vurderinger før de fremmer politiske saker, og stoler mindre på gammelt datamateriale. Det er også en løpende læringsoverføring mellom prosjektledere, og det skrives bedre kravspesifikasjoner. Prosjektleder forteller videre at de er opptatt av å fremskaffe reelle kostnader i sine kostnadsestimat: «Vi skal ikke ha noen buffer fra politikerne slik at vi aldri går over budsjett det skal være en realistisk kostnad gitt den kunnskapen vi har om prosjektet. 4.3 Risikovurdering Ifølge revisjonskriteriene oppsummert i kapitel 3.2 må fylkeskommunen utarbeide økonomiske rammer som bygger på realistiske kostnadsoverslag. Videre skal planleggingen inneholde en risikovurdering, og det bør være et felles etablert system. Bygge- og eiendomssjefen forteller at SB3 er gjennomført med porteføljestyring. Et eksempel kan forklare hvordan dette funger under SB3. Tabell 2 nedenfor viser en slik hypotetisk portefølje med byggeprosjekt. Tabell 2 Illustrasjon porteføljestyring, millioner kroner Budsjett Resultat Avvik Skolebygg Skolebygg Skolebygg Skolebygg Skolebygg Totalt bevilget Kilde: Revisjon Midt-Norge Noen av skolebyggene som bygges kan bli dyrere enn den vedtatte budsjettrammen, andre rimeligere. Det man eventuelt sparer inn på et prosjekt kan brukes på å dekke inn ekstra 26

27 utgifter hvis et annet prosjekt skulle bli dyrere enn forventet 12. Vi ser at det i dette eksempelet totalt sett er bevilget 1000 mill. kr, og at man totalt sett har brukt 1030 mill. kr. Man har ikke klart å overholde budsjettet for skolebygg 1, på den annen side har det vært en innsparing på skolebygg 3 som kan dekke opp de ekstra utgiftene på skolebygg 1. Skolebygg 4 gjennomføres 50 mill. kr over budsjett, mens skolebygg 5 ferdigstilles 20 mill. kr under vedtatte ramme. Det er totalt sett et avvik på 30 mill. kr. Her må fylkestinget øke rammen fra 1000 til 1030, eventuelt redusere omfang og/eller kvalitet slik at budsjett=resultat. STFK har en risikoavsetning i sin porteføljestyring, og det kunne man også ha hatt i eksempelet over. Risikoavsetningen vil da kunne dekt inn hele eller deler av merforbruket, avhengig av størrelsen på avsetningen. Rent praktisk har man under gjennomføringen av SB3 avsatt en sentral reserve som håndterer usikkerhet i disse prosjektene. Et mindreforbruk eller merforbruk i enkeltprosjekt justeres mot avsatt reserve, og dette har ifølge bygge- og eiendomssjefen vært viktig for å sikre suksess i gjennomføringen av SB3. Eksempler på dette: Strinda vgs. ble ferdig høsten 2013 og sluttoppgjør pågår. Det prognoseres der et merforbruk på 6,8 mill. kr som inndekkes som vedtatt i sak 97/11 gjennom mindreforbruk i andre avsluttede prosjekter i SB3. Orkdal vgs. ble avsluttet i Sluttregnskap etter at forsikringsoppgjør knyttet til konkurs er inkludert, viser et mindreforbruk på 7,31 mill. kr. Dette overføres som vedtatt i sak 97/11 til felles prosjektporteføljereserve. Bygge- og eiendomssjefen forteller at det er ingen mal eller skriftlige rutiner på hvordan man skal håndtere usikkerhet utover god planleggingskompetanse i en tidligfase. Han forteller videre at det å utarbeide risikoanalyser for byggeprosjekt er noe av det som kan forbedres i enheten, og det er noe av det enheten jobber med i tiden fremover nå. Prosjektleder forteller at de vurderer risiko i byggeprosjektene ut fra den kunnskap de har om kjente risikofaktorer, og iverksetter deretter de tiltak som man tror er nødvendig for å komme fremt til en mest mulig korrekt vurdering. Prosjektleder forteller at første anslag på kostnadene i et investeringsprosjekt stort sett er en antatt kvadratmeterpris basert på erfaringstall. Når man begynner å arbeide mer detaljert med prosjekteringen herunder 12 Concept rapport nr 1: Styring av statlige prosjektporteføljer i staten. 27

28 forprosjekt, brukermedvirkning, romprogram, osv reduseres risikoen frem mot kontraktsinngåelsen. Det er likevel en del endringskrav som dukker opp som man ikke klarer å fange opp. Av og til blir det greit, andre ganger ugreit. Utgangspunktet for kostnadsestimat på skolebygg er som tidligere nevnt erfaringspriser for nybygg i Trondheimsområdet for de siste par årene. Inkludert i disse erfaringstallene er det en usikkerhetsreserve for å fange opp kostnader som avdekkes underveis og ikke inngår i kontrakt med entreprenør. Disse kostnadene avdekkes ofte i forbindelse med prosjektering eller ved utførelse. Slike kostnader er en naturlig del av et byggeprosjekt, og skal fange opp kostnader om uklarheter for kjente tiltak i prosjektene. Økonomidirektøren forteller at hvis man ser på hvordan et prosjekt utvikler seg kostnadsmessig, vil prosjektkostnaden fange opp en risiko/reserve fra tilbud fram mot forprosjekt på omtrent 8% av entreprisekost og et tillegg for risiko/reserve fra forprosjekt fram mot ferdig bygg på 5% av byggekostnadene Internkontrollprosjekt Høsten 2014 ble det iverksatt et pilotprosjekt med formål å etablere og prøve ut et risikobasert internkontrollsystem som en naturlig del av virksomhetsstyringen. Pilotprosjektet omfattet Samferdselsavdelingen og BE i fylkeshuset, og varte frem til våren Gjennom pilotprosjektet skulle man tilegne seg metoder og erfaringer som skal benyttes i et hovedprosjekt der internkontrollsystemet skal rulles ut i resten av organisasjonen. Det påpekes fra STFK at risikostyring og økt fokus på internkontroll ikke innebærer en ny retning innenfor fylkeskommunens virksomhetsstyring, men skal inngå som en integrert del av de innarbeidede styringsmetodene som eksisterer i dag 13. Bygge- og eiendomssjefen forteller at når det gjelder interkontrollprosjekt i hans enhet, har det vært mye fokus på rutiner og prosedyrer for å beregne usikkerhet i et byggeprosjekt. Her var det bl.a. diskusjoner knyttet til hvordan detaljeringsgraden på usikkerheten i byggeprosjekt og hvordan risikoanalyser skal formidles i beslutningsgrunnlaget til politisk nivå i dag, mm. Det savnes videre en avklarende definisjon av de ulike fasene ved oppstart av byggeprosjekt i STFK. Det er viktig å avklare hva det er som ligger i de ulike fasene knyttet til eks. kostnader og risiko, både administrativt og politisk. 13 Strategiplan med budsjett 2015 Fylkesrådmannens forslag 28

29 PWC har kommet med en underveisevaluering av dette pilotprosjektet. Formålet er å vurdere hva som er gjort så langt og gi innspill til det videre arbeidet. Konklusjonen er at de er godt på vei, men i forhold til den endelige målsettingen for STFK gjenstår det som forventet en god del arbeid når det gjelder: Å etablere en løsning som omfatter hele virksomheten Å få etablert metoder og verktøy som omfatter informasjonsflyt og er samordnet med annen rapportering 4.4 Informasjon og rapportering I følge revisjonskriteriene oppsummert i kapitel 3.2 må økonomioppfølgingen gi styringsdata tidlig nok til å foreta nødvendige handlinger. Videre bør prosjektorganisasjonen regelmessig gjennomgå prosjektets kostnader. Økonomidirektør forteller at man formidler lite om risikoelementet i strategiplanen. Spørsmålet om risiko i investeringsprosjekter angis i hovedsak gjennom saksframlegg for den konkrete investeringssak som fremmes for politisk behandling. Dette kan være ulikt i formulering og framstilling for ulike prosjekter, spesielt avhengig av om det er nybygg eller ombygging/tilbygg. I tillegg kommer orientering om status og risikoforhold gjennom halvårsog årsrapportering. Han forteller videre at det i både strategiplanen og den enkelte investeringssak opereres med standardtall for prosjektkostnad per kvm. Dette er basert på erfaringstall og kan avvike noe mellom type prosjekter, enten det er markedsforhold (dyrere i distriktet) eller type bygg (nytt, ombygging, tilbygg). Prosjekter med større risiko kan bli fremlagt med større avsetninger til reserve/marginer Det gis utfyllende kommentarer til spesielle forhold ved enkeltprosjekter. Spesielle forhold, for eksempel tilleggsbevilgninger omtales som egne saker. Prosjektleder forteller at det er jevnlige møter med bygge- og eiendomssjefen i forbindelse med oppfølging av prosjekter. Her går man gjennom prosjekter, regnskap, avvik, og forhold opp mot kontrakt. Prosjektleder forteller at det ikke er noen formell rapportering, det rapporteres muntlig, men bygge- og eiendomssjefen har selvfølgelig tilgang til alt fra Agresso, samt deres egne oversikter og rapporter. Prosjektlederne forteller at det synes å være en god og hensiktsmessig møtestruktur og god informasjonsflyt. Det er også enkelt å ta kontakt med bygge og eiendomssjefen for å få informasjon og avklaring både muntlig og via e-post. 29

30 Prosjektlederne eller deres representanter - deltar også på byggherremøter, byggemøter, prosjekteringsmøter, befaringer på byggeplassen, mm i forbindelse med oppfølging av byggeprosjektene. Budsjettoppfølging og rapportering av økonomisk status i prosjektene følges på overordnet nivå opp av økonomidirektør. Rutinene for oppfølging varierer i forhold til prosjektenes størrelse og eieravdelingenes behov System for prosjektstyring/agresso Prosjektleder forteller at enheten har etterspurt et prosjektstyringsverktøy i Agresso (STFKs økonomi- og regnskapssystem) de siste 5-6 år, men dette arbeidet har ikke kommet i mål før nylig. Hverken Agresso med leverandør, eller STFK, har fulgt opp dette tilfredsstillende. «Det at bygge- og eiendomstjenesten mangler et prosjektstyringsverktøy, som er koblet til regnskapet ved gjennomføring av byggeprosjekt, er betenkelig etter prosjektleders oppfatning. STFK har investert for nærmere flere mrd. i skoler de siste årene.» For å kunne følge opp prosjektene på en betryggende måte har flere prosjektledere et skyggeregnskap i Excel, hvor økonomi og avvik i det enkelte byggeprosjekt følges opp. 14Prosjektleder forteller at dette har medført en del dobbeltarbeid/merarbeid, men de opplever at dette skyggeregnskapet gir en tilstrekkelig oversikt over økonomien i investeringsprosjektene. En av prosjektlederne har brukt Agresso sin nye prosjektmodul i et pilotprosjekt for å se om prosjektmodulen gir tilstrekkelig styring og kontroll på økonomien i byggeprosjektene. Erfaringene var gode. Bygge- og eiendomssjefen sier at de fleste problem synes nå å bli løst, og BE vil ta modulen aktivt i bruk høsten Håndtering av avvik og endringer i byggeprosjekt I følge revisjonskriteriene oppsummert i kapitel 3.2 må prosjektledelsen ha oversikt over regnskapet for prosjektet og overvåke framdrift og kvalitet/omfang. Som et ledd i oppfølgingen bør prosjektledelsen ha fokus på avvik og årsaker til avvik. Hensikten med et avviksrapporteringssystem er å kunne iverksette tiltak på et tidligst mulig tidspunkt for å kunne gjøre nødvendige justeringer i prosjektet og ta høyde for konsekvensene av avvik. 14 Skyggeregnskapene har fokus på kontraktsummer, avvik og sluttsum, jf. kontoplan til Norsk Standard 3454 Livssykluskostnader for bygg. 30

31 Det framgår av bl.a. NS at pålegg om endring skal være skriftlig og gi klar beskjed om hva endringen består i. Det er videre et krav ut fra byggeprosjektrutinen at endringsordre skal være komplett priset før godkjennelse og som hovedregel skal signeres av prosjektleder og delentreprenør. Prosjektleder forteller at: «Det sendes alltid varsel på endringer, og disse konsekvensvurderes og prissettes. Det er kontinuerlig disputt om hvem som skal betale endringene. Dette løser seg stort sett alltid på en grei måte det gjennomføres gjerne avklaringsmøter/særmøter hvor vi stort sett blir enig. Hvis STFK betaler regninger betyr det at man kunne ha gjort et bedre forarbeid. Det kan skyldes at det er uklarheter i kontraktene, eventuelt at noe er uteglemt». En gjennomgang av for eksempel endringsloggen for Charlottenlund vgs. viser at det er skrevet 130 endringsmeldinger i perioden. Tilleggene utgjør samlet over 15 millioner kroner, i størrelse fra kr til kr. Dette utgjør under 5 % av kontraktssummen, og er i tråd med det som er forventet av endringer i et slikt byggeprosjekt. Prosjektleder forteller at økonomi handler mye om kontraktskriving og fordeling av risiko mellom byggherre og entreprenør. Uklarheter i kontrakter er alltid en risiko, og enheten har månedlige interne seminar hvor slike problemstillinger drøftes. Ved behov oppdateres maler/rutiner/mm. 4.6 Forklaringer til avvik i utvalgte skoleprosjekt For å se nærmere på årsaken til kostnadsutviklingen innenfor investering i skolebygg har revisjonen tatt utgangspunkt i fire investeringsprosjekt. Tabell 3 nedenfor viser en oversikt over utviklingen i kostnader på de skoleprosjektene revisor har sett på. 15 NS 8405 og NS 8406 er to av de mest sentrale kontraktsstandardene for byggeprosjekter i Norge. 31

32 Tabell 3 Vedtatte rammer og status for prosjektene i SB3. (tall i mill. kr) Charlottenlund vgs. Orkdal vgs. Strinda vgs. Thora Storm vgs. Strategiplan , m/budsjett 2011 Strategiplan , m/budsjett 2012 Strategiplan , m/budsjett 2013 Strategiplan , m/budsjett ,95 100,39 373,46 151,96 497,80 106,90 413,00 234,35 111,00 437,00 268,10 273,40 Årsrapport ,10 451,44 324,60 Endring budsjett/regnskap -25,15 15,71 77,98 172,64 Kilde: STFK Årsaker til utvikling i kostnader er beskrevet i ulike saksfremlegg til Fylkestinget og/eller Fylkesutvalget i forbindelse med endringer i bevilgning og/eller omfang for prosjektene. Vi vil derfor kun kommentere enkelte forhold ved prosjektene. Årsakene til kostnadsøkninger kan være mange, og det er ikke alltid enkelt å identifisere årsaker. Det er til dels mulig å skille mellom legitime årsaker og mindre legitime årsaker, uten at det på noen måte er hensiktsmessig å gå videre med dette. Revisjonen går derfor ikke inn på de enkelte endringer, men fokuserer på et mer overordnet bilde av disse. Utilstrekkelige forundersøkelser synes å være den vanligste årsaken til kostnadsutvikling før kontraktsinngåelse 17, og endrede byggherrekrav er muligens den tyngste årsaken etter kontraktsinngåelse. Andre årsaker til kostnadsøkninger synes å være: endringer hos entreprenør, endrede produksjonspriser, endringer i normer og standarder, arkeologiske utgravninger, bytte av prosjektleder underveis og diverse uforutsette hendelser. Prosjektleder forteller at rehabilitering alltid er en risiko, og at man nok burde hatt mer detaljerte tilstandsanalyser. Videre at man nok er for dårlig til å synliggjøre risiko i for eksempel handlingsplaner og lignende. 16 Årsrapport 2014, side Gjelder rehabiliteringsprosjekt 32

33 Prosjektleder forteller at man trenger en god prosess frem mot kontrakt, eventuelle endringer etter kontraktsinngåelse er dyrt og kommer i tillegg til kontraktssummen. Det er imidlertid ingen rutiner/føringer på hvordan dette skal håndteres helt opp til prosjektleder. Prosjektleder forteller at det også kan dukke opp en del pålegg fra eksterne parter som er vanskelig å forutsi. Dette gjelder for eksempel Trondheim kommune som reguleringsmyndighet, og var forhold som i utgangspunktet og tidligere dialog - syntes å være grei. Et eksempel på dette er at STFK ble pålagt å etablere en gang- og sykkelvei uten at elevtallet har økt, bekker med gytjeplass for fisker, osv. Den skolen som ble pålagt gang og sykkelvei (Skjetlein vgs.) hadde for eksempel ikke økt belastning på veinettet - uforståelig at dette skulle dukke opp under bygging. Ett annet eksempel på endringer som har medført en vesentlig økning i utgiftene sett i forhold til de første kostnadsanslagene, gjelder Thora Storm vgs. Prosjektleder forteller i den forbindelse at Thora Storm ble flyttet som følge av at det dukket opp utfordringer med tanke på arkeologi, kvikkleire, flerbrukshall mm. Skolen ble bygd på en annen tomt og til en annen pris enn det som var planlagt. Dette skyldes at tidligere tomtevalg på Gerhard Schøning viste seg å være verneverdig. Det var redegjort for risiko vedr. arkeologiske hensyn når dette alternativet ble anbefalt. Ved klarlegging av konsekvens av arkeologi ble opprinnelig prosjekt foreslått stanset og nytt vedtak fattet om et nytt prosjekt. Anskaffelsesregimet sikrer i stor grad at STFK får markedspris for de prosjektene de legger ut på anbud. Dette trenger imidlertid ikke å samsvare med de forventede kostnadene som prosjektleder har lagt til grunn. Bygge- og eiendomssjefen forteller at markedssituasjonen ved anbudstidspunkt vil være styrende for kostnaden til det enkelte byggeprosjekt. Dette kan medføre økte eller reduserte kostnader, noe som er vanskelig å planlegge. Et eksempel på dette er utbyggingen av Thora Storm vgs., hvor alle innkomne løsningsforslag hadde et pristilbud som ga en høyere prosjektkostnad enn vedtatt økonomisk ramme. Vinner av konkurransen hadde det nest laveste pristilbudet. Fylkesrådmannen anså det ikke som mulig å gjennomføre byggeprosjektet for Thora Storm videregående skole innenfor vedtatt økonomisk ramme og fremmet en sak om økt prosjektramme til politisk behandling. Dette medførte at den økonomiske rammen ble økt med 45 millioner 2013-kroner i FT-sak 150/2011. Orkdal vgs. fikk en økning fra drøye 100 millioner kroner til drøye 116 millioner kroner. Prosjektet fikk økt ramme i forbindelse med FT-sak 98/12. Prosjektleder kom inn i prosjektet i starten av 2011 da BE var i ferd med å skrive kontrakt med Trondheimsentreprenøren Grunnarbeid, som gikk konkurs etter ett års arbeid. Ny entreprenør og en tilleggsbestilling 33

34 midt i prosjektet medførte økte kostnadene. Ferdigstillelse av utomhusanlegget og en mindre bygning, bygg E, ble tatt ut av det opprinnelige prosjektet og gjennomført på et senere tidspunkt. Strinda vgs. fikk en økning fra et estimat på 373 millioner kroner til en mulig sluttkostnad på drøye 451 millioner kroner. Konkurransegrunnlaget var ikke detaljert nok, og etter hvert så man mangler i funksjonsbeskrivelsen. Strinda vgs. inneholdt videre mange kompliserte tekniske føringer elektro, automasjon, kokkelinje, idrett, mm hvor kontrakten ga rom for tolkninger/føringer på hvordan dette skulle løses, og som ikke var i samsvar med behovene til skolen. Andre forhold som medførte utfordringer i prosjektet var ifølge prosjektleder at: Entreprenøren hadde en del utskifting av personell i byggeperioden arkitekter, rådgivere og dette medførte at fylkeskommunen måtte bidra mer enn forventet. Tilstandsrapportene som forelå var ikke grundig nok. Det ble tatt for lett på hva som var behovet for rehabilitering. Kostnadene med å gjøre endringer seint i prosjektet/i utførelsesfasen var store. Dette medførte økonomiske/tekniske konsekvenser under bygging og kunne vært klarere beskrevet i anbudsfasen mht. prosjektering/utførelse. I prosjektet har det fra entreprenør kommet et økonomisk krav grunnet forsinkelser. Fylkestinget ble i sak 98/12 informert om et større krav fra entreprenør vedr. Strinda vgs. Fylkesutvalget er nærmere orientert om kravet i lukkete møter i Fylkesutvalg. Et forlik ble inngått i desember 2015 og prosjektet er derigjennom regnskapsmessig avsluttet Charlottenlund vgs. ble startet opp i juni Ferdig hovedbygg desember 2011, kostnad 498 millioner kroner. En utfordring besto i skifte av prosjektleder midt i planleggingsfasen. En annen utfordring i utbyggingen var at det kom inn bestilling på 70 elever ekstra i skolen etter at detaljering i forprosjekt var ferdigstilt. Dette medførte endringer på romprogrammet samt brannkonseptet i bygget, noe som medførte økte kostnader. 4.7 Evaluering og avslutning Prosjektstyringssystemet bør inkludere prosedyrer for avslutning av prosjekt, inkludert prosedyre for overtakelse/overlevering av leveransen og avslutning av prosjektregnskapet. Det bør også være utformet en rutine for evaluering av prosjekt for å sikre kontinuerlig forbedring av prosjektstyringen i kommunen. Sluttrapport er også anbefalt for avslutning. Prosjektleder forteller at det er månedlige prosjektledermøter hvor man presenterer erfaringer fra prosjekter i de faste prosjektledermøtene. Basert på drøfting i 34

35 prosjektledermøtene oppdateres relevante elementer i etatens kvalitetssystem ved behov. Prosjektleder forteller at: «Der kommer det frem nyttige ting angående byggeprosjekt som eventuelt medfører endringer i prosedyrer og rutiner. Det er en egen kvalitetsansvarlig som sikrer at erfaringer blir med inn i systemet og oppdatering av prosedyrer». Prosjektleder forteller videre at de har gode erfaringstall og et godt grunnlag for å treffe godt på prognoser på priser for et skolebygg, og at de er veldig opptatt av å fremskaffe reelle kostnader i sine estimat. Gjennomsnittstall fanger naturlig nok ikke opp eventuelle særegenheter ved byggeprosjektene. Prosjektleder forteller at de bruker Norsk standard når det gjelder ferdigbefaring, overtakelse og garantibefaring. Det oppleves som om dette fungerer godt, og de finner alltid en del avvik. «Har imidlertid en følelse av at vi går og feilsøker for entreprenørene». Prosjektsjef sier at det ikke foreligger sluttrapporter på investeringsprosjekt, men at dette er planlagt gjennomført. Årsaken til dette er at SB3 omhandler en porteføljestyring av flere prosjekter med felles reserve, og det er derfor det funnet hensiktsmessig å foreta en samlet sluttrapportering av prosjektporteføljen. Det finnes ikke nasjonale tall som kan benyttes for å sammenligne resultater på offentlige byggeprosjekter, KOSTRA har for eksempel per i dag lite data knyttet til utbygging. Prosjektleder forteller videre at pris pr kvm neppe er noen god indikator. BE er imidlertid koblet til en benchmarking for byggeprosjekt sammen med andre utbyggere. Den viser ifølge bygge og eiendomssjefen at STFK har lav kostnad per kvm. for byggeprosjekt sammenlignet med andre (ca. kr per kvm.) Ulikhetene i pris handler også om hvor mye utgifter man bruker på planlegging, noe som er kostnadsdrivende per kvm. 4.8 Revisors vurdering Problemstillingene i undersøkelsen omhandler fylkeskommunens styring og kontroll av investeringer. Nedenfor følger våre vurderinger av innsamlede data om fylkeskommunens investeringer i skolebygg. 35

36 Planleggings- og beslutningsgrunnlag. Fylkeskommunen må ha tiltak for å sikre at de saker som legges fram for byggeprosjekt til politiske organer er forsvarlig utredet. Videre må ansvar og myndighet i prosjektorganisasjonen avklares og dokumenteres. Fylkeskommunens investeringsprosjekter kan være til dels svært komplekse prosjekt. Det tar lang tid å gjennomføre dem, og kompleksiteten tilsier at planleggingen og gjennomføringen av prosjektet kan by på uforutsette utfordringer. En viktig del av arbeidet med å gjennomføre et investeringsprosjekt er derfor å lage gode kalkyler og estimat på prosjektkostnadene. Videre er det sentralt å ha et bevist forhold til håndtering av risiko og usikkerhet. Fylkestingets første avsetning av midler i handlingsplanen til investeringene var basert på erfaringstall fra tidligere gjennomførte prosjekter. Det varierer hvor nøyaktig man treffer med disse anslagene. Forprosjektfasen i prosjektene revisjonen har undersøkt har ikke i tilstrekkelig grad fått fram realistiske økonomiske rammer. Vi har sett at utgiftene totalt sett er innenfor SB3 har økt fra et estimat på drøye 1,3 mrd i 2009 til ca. 2 mrd. i 2013 for hele porteføljen. Enkelte av skolebyggene har hatt en vesentlig økning i kostnadene fra de ble kostnadsberegnet og lagt inn i handlingsprogrammet frem til ferdig bygg. Det ville kreve en nærmere analyse for å si om de endringene som ble gjort underveis var en fornuftig tilpasning til ny informasjon, eller om de kunne ha vært forutsett tidligere. Men eksempelet i kapittel 4.1 illustrerer at en ikke kan vurdere hvor vellykket et prosjekt er bare ut fra i hvilken grad en har holdt seg til de opprinnelige planene. Selv om en del kostnader i en tidlig fase av byggeprosjektet ikke var kjent og gjort rede for til fylkestinget, ville de i hovedsak ha påløpt likevel. Risikovurdering Fylkeskommunen utarbeider økonomiske rammer som bygger på realistiske kostnadsoverslag. Videre skal planleggingen inneholde en risikovurdering, og det bør være et felles etablert system. Vi ser at enkelte prosjekter ikke har vært godt nok tilpasset de risikoer som faktisk er knyttet til prosjektene. Fylkeskommunen har ikke etablert felles rutiner for å vurdere risiko i enkeltinvesteringer eller i investeringsporteføljen. Det er heller ikke etablert systemer eller rutiner for å identifisere endringer i risikoforhold i investeringsprosjektene. 36

37 Identifikasjon og analyse av risikoer er en kritisk komponent i et internkontrollsystem. Å gjennomføre risikovurderinger «ved behov» er uheldig. Det kan være en realitet at prosjektleder stort sett kjenner hvor utfordringene ligger, og revisor ser at prosjektleder på de fleste områder likevel gjør slike vurderinger implisitt, blant annet ved de planer som utarbeides og det arbeidet som utføres. Et eksempel på dette er den jevnlige oppfølgingen innenfor budsjett og økonomi. Den systematiske tilnærmingen til dette arbeidet, med risikovurdering, vesentlighetsvurdering og iverksettelse av konkrete tiltak knyttet direkte til risikovurderingene slik dette illustreres i COSO-rammeverket, synes imidlertid å mangle. En større grad av formalisering av risikovurderinger og iverksetting av kontrolltiltak er nødvendig. Det bør etableres overordnede føringer for gjennomføring av systematisk risikovurdering knyttet til hele spekteret av oppgaver innenfor enhetens arbeidsfelt. Fylkesrådmannen har igangsatt ett internkontrollprosjekt som omhandler rutiner og systemer for å håndtere risiko. Dette er enda ikke ferdigstilt. Det er positiv at dette arbeidet er igangsatt. BE legger til grunn et erfaringsbasert påslag for usikkerhet. BE bør vurdere en modell for estimering av usikkerhet der usikkerheten hensyntas og presenteres som en del av kostnadsestimatet. Informasjon og rapportering Økonomioppfølgingen i STFK må gi styringsdata tidlig nok til å foreta nødvendige handlinger. Videre bør prosjektorganisasjonen regelmessig gjennomgå prosjektets kostnader. Internt i BE synes det å være en tilstrekkelig og hensiktsmessig møtestruktur og informasjonsflyt. Fylkestinget får informasjon både om utvikling i kostnader, årsaker til kostnadsutviklingen, og til dels en beskrivelse av risiko og usikkerhet forbundet med de enkelte utbyggingsprosjektene. Kostnadsestimatene kan ofte være avgjørende for om Fylkestinget prioriterer et prosjekt eller ikke. Hvis et tidlig kostnadsestimat er vesentlig feil kan dette medføre at det blir avvist/vedtatt på feil premisser i «kamp» med andre prosjekter. Saksfremstillingen til FT synes ikke skreddersydd til å holde oversikter over de ofte mange og kompliserte endringer som kan skje både på kostnads- og inntektssiden underveis og over tid i et investeringsprosjekt. Revisor ser bl.a. utfordringer med å se utviklingen over tid, samt en redegjørelse av risiko og usikkerhet i de ulike fasene av prosjektene. En årlig oversikt over alle ferdigstilte investeringsprosjekter over en viss verdi som nå er 37

38 hensiktsmessig. Oversikten til fylkestinget kan imidlertid utvides med utviklingen i kostnader fra første kostnadsberegning ved igangsetting av prosjektet til ferdigstillelse av prosjektet og sluttregnskap. Som nå bør alle vesentlige avvik forklares. Videre vil en mer konkret synliggjøring av de mulige økonomiske konsekvensene ved usikkerhet og risiko være hensiktsmessig. Etter revisjonens vurdering framstår dette som en fornuftig tilnærming og avgrensing, som sikrer at politisk nivå får tilstrekkelig informasjon om resultater og vesentlige utfordringer i investeringsprosjektene. Dette vil også kunne gi økt innsikt og forståelse i den usikkerhet og risiko STFK må håndtere innenfor sine investeringsprosjekter. Håndtering av avvik og endringer STFK må ha oversikt over regnskapet for prosjektet og overvåke framdrift og kvalitet/omfang. Som et ledd i oppfølgingen bør prosjektledelsen ha fokus på avvik og årsaker til avvik. Det framgår av både NS 3430 og NS 3431 at pålegg om endring skal være skriftlig og gi klar beskjed om hva endringen består i. Dette kravet er så langt vi kan se tilfredsstillende ivaretatt. Endringsmeldinger har blitt godkjent av prosjektlederne, men det har ikke vært formalisert hvilke fullmakter de har hatt til godkjenning av endringer herunder er det heller ikke formelle prosedyrer for hvordan man skal håndtere for eksempel en situasjon hvor budsjettrammen ikke kan holdes. Dette er rent praktisk ikke problematisk, da prosjektlederne har dialog med BE-sjef ved «større» endringer i prosjekt. BE-tjenesten har ikke hatt et velfungerende økonomistyringssystem i perioden under SB3. Da kan man selvfølgelig stille spørsmål om økonomioppfølgingen av byggeprosjektene har gitt styringsdata tidlig nok til å foreta nødvendig handling, og om nødvendig handling er foretatt når situasjonen er blitt kjent. Det er imidlertid etablert skyggeregnskap i Excel som har «reddet» situasjonen, og det synes som om BE har hatt tilstrekkelig oversikt over økonomi og den økonomiske utviklingen i prosjektet. At STFK igangsatte et stort byggeprosjekt til 2 milliarder kroner uten å ha et tilfredsstillende verktøy til oppfølging av økonomi var likevel uheldig. Føring og kontroll av skyggeregnskap for det enkelte byggeprosjekt har også medført ekstra ressursbruk ved enheten. Årsaker til avvik Årsakene til kostnadsøkninger kan være mange. På noen områder er årsakene åpenbare og skriftlig dokumentert, på andre områder kan identifikasjon av årsaker være vanskelig. Endringen i anslagene frem mot inngåelse av kontrakt indikerer at analyser/vurderinger ikke har vært grundige nok fra starten av prosjektet. Økningen i forventede kostnader før anbud 38

39 skyldes i noen grad manglende oversikt over risiko og omfang, men i de fleste tilfeller har man oversikt over risikoforhold og risikoer kan slå til eller ikke. I eksemplene fra kapittel 4.1 ser vi at det kan være stor usikkerhet i de tidlige kostnadsestimatene. Etter hvert som man innhenter mer informasjon blir kalkylegrunnlaget mer nøyaktig og budsjettene mer presis. Feil og mangler som ble oppdaget i prosjekteringsfasen, og som ble rettet opp gjennom kontroll før utsendt anbudsgrunnlag, medfører i utgangspunktet ikke økte kostnader. Dette er en del av en normal prosjekteringsprosess, og dette er forhold som ikke påvirker sluttsummen. Det er for øvrig anbudet som definerer hva som er markedsprisen på oppdraget som skal gjennomføres, ikke tidligere kostnadsestimat. Konsekvensene av eventuell mangelfull prosjektering viser seg i endringskostnadene fra anbudsbeslutning til ferdig sluttoppgjør. Enkelte endringer er planlagte og forventede, andre endringer kan medføre økte prosjektkostnader. Vi ser eksempelvis at endringsloggen for Charlottenlund vgs. utgjør under 5 % av kontraktssummen. Dette er i tråd med forventet av endringer i et slikt byggeprosjekt. Andre forhold kan fordyre en prosess, for eksempel at brukerne ønsker/krever andre løsninger, uklarheter i kontrakt, uforutsette hendelser, mm. jo lengre ut i prosessen slike endringer kommer, jo dyrere blir de. Vi har også sett at skifte av prosjektleder/ansvarlig i byggeprosjekter gir utfordringer knyttet til gjennomføring av byggeprosjekter. Evaluering og avslutning Prosjektstyringssystemet bør inkludere prosedyrer for avslutning av prosjekt, inkludert prosedyre for overtakelse/overlevering av leveransen og avslutning av prosjektregnskapet. Det bør også være utformet en rutine for evaluering av prosjekt for å sikre kontinuerlig forbedring av prosjektstyringen i fylkeskommunen. Sluttrapport er også anbefalt for avslutning. Det som må være en rimelig forventning er at man lærer over tid og ikke gjør eventuelle feil om igjen. BE har et løpende fokus på evaluering og læring. Herunder med månedlige møter, oppdatering av maler og nødvendig og hensiktsmessig dialog. BE har ennå ikke laget sluttrapporter for prosjektene og behandlet disse i fylkestinget. Dette burde de ha gjort. Årsaken til dette er at SB3 omhandler en porteføljestyring av flere prosjekter med felles reserve, og det er derfor det funnet hensiktsmessig å foreta en samlet sluttrapportering av prosjektporteføljen. 39

40 5 Investeringer fylkesveg Her følger en presentasjon av resultatene fra datainnsamlingen som besvarer problemstillinger om fylkesveg. Data er hentet fra intervju med ansatte i fylkeskommunen og SVV samt en gjennomgang av relevante dokumenter. 5.1 Bakgrunn Fylkestinget gir strategiske føringer ved at de vedtar og gir hovedprioriteringer gjennom 4- årig handlingsprogram for fylkesveger, og mer detaljerte føringer ved at de for eksempel vedtar budsjettrammen for investeringer i fylkesveg, og er involvert i gjennomføringen av det enkelte investeringsprosjekt. Fylkestingets vedtak er basert på en utstrakt grad av samhandling mellom fylkeskommunens administrasjon og SVV. Regionvegsjefen har ansvar for å stille til rådighet sitt faglige apparat for fylkeskommunen i fylkesvegsaker 18. Dette omfatter: Å fremskaffe nødvendige faglige underlag for fylkeskommunen i arbeidet med Handlingsprogram samferdsel, fylkesvegplan, utfordringsdokumenter, økonomiplan, budsjett og ulike utredninger knyttet til fylkesvegsaker. Videre å utføre de oppgaver på fylkesvegnettet som fylkeskommunen bestemmer, heriblant prosjektering, utbygging, drift, vedlikehold og forvaltning. Selve utbyggingen av vegnettet samt drift og vedlikehold er konkurranseutsatt, men SVV administrerer disse oppgavene på fylkeskommunens vegne. Utgifter som utbetales til entreprenører for drift, vedlikehold og utbygging av fylkesvegnettet belastes fylkeskommunen. 5.2 Planleggings- og beslutningsgrunnlag I følge revisjonskriteriene oppsummert i kapitel 3.2 må fylkeskommunen ha tiltak for å sikre at de saker som legges fram for politiske organer er forsvarlig utredet. Videre må ansvar og myndighet i prosjektorganisasjonen avklares og dokumenteres. Planlegging av aktiviteten skal være basert på de politiske prioriteringene. Handlingsprogram samferdsel (heretter HP ) har til formål å operasjonalisere rammene gitt innenfor samferdselsområdet, ved på overordnet nivå å angi fordeling innenfor drift og vedlikehold og investeringstiltak. SVV kostnadsberegner 18 Hovedside/Fag/Sams vegadministrasjon. 40

41 prosjektene som fylkeskommunen planlegger å gjennomføre. I fylkeskommunens HP , er det en forklaring på hvordan usikkerhet beregnes og SVVs metode for anslag og kostnadsusikkerhet (kap ). Videre er det i handlingsprogrammet en vedlagt investeringstabell med en kolonne med opplysning om usikkerheten i anslagene på aktuelle investeringsprosjekt. Samferdselsdirektør forteller at SVV følger sine håndbøker knyttet til beregning av risiko ved planlegging av vegprosjekt. Samferdselsdirektør forteller videre at han er klar over at det er stor usikkerhet knyttet til beløp i kalkyleberegningene i handlingsprogrammet. Det er derfor viktig administrativt å skape forståelse for usikkerheten i beregningene og lukke eventuelle forventningsgap til politisk behandling. Samferdselsdirektør forteller videre at når vedtak for oppstart av fylkesvegprosjekt foreligger, har man sikrere beregninger knyttet til kostnader, selv om det kan oppstå avvik på dette stadiet også. For at en beregning skal komme med i Handlingsprogrammet er det et krav om at det skal foreligge en godkjent reguleringsplan. SVV oppgir at de har mye relevant informasjon tilgjengelig når det foreligger en reguleringsplan, blant annet om grunnforhold og andre detaljerte forhold. Allikevel kan det være forhold som fremdeles er vanskelige å ta hensyn til og som er relevant for beslutningene. Blant disse er endringer og krav som kan oppdages underveis før beslutningene om å bygge tas. SVV forteller videre at anslag basert på en ferdig reguleringsplan ikke uten videre bør danne grunnlag for sammenlikning med de virkelige kostnadene for å komme frem til eventuelle kostnadsoverskridelser. Det siste og mest relevante kostnadsanslaget er det anslaget som brukes i forbindelse med utlysning av anbudet. Her vil det være detaljerte mengdeanslag og alle relevante forhold bør være kommet frem i dette nivået. Kostnadsanslag på dette nivå skal ifølge SVV være innenfor ± 10 % Forbedringsarbeid i praksis Fylkesutvalget vedtok sak 57/2012 «Forbedringsprosjekt fylkesveg utvikling av fylkeskommunens rolle som stor vegeier». Målet med prosjektet er at STFK skaffer seg god styring av enkeltprosjektene i fylkesvegplanen og utvikler god systematikk og kontroll med oppfølging av hele porteføljen av vegprosjekter som STFK har ansvar for. Prosjektleder forteller at investeringsprosjekter de siste 2-3 årene har blitt gjenstand for en ny arbeidsmetodikk for fylkesvegprosjekt. Han forteller videre at tidligere bestilte STFK

42 utbygging av fylkesveg mens SVV prosjekterte og bygde fylkesveg. Nå har STFK ved prosjektleder en løpende dialog med SVV for å følge opp prosjektene. Bakgrunnen for dette er delvis utviklingen av rollen som prosjektansvarlig i STFK, nå med følgende oppgaver: Sørge for å etablere og vedlikeholde prosjektets prosjektbestilling og styringsdokument Ha oversikt over økonomi, framdrift og kvalitet, samt fravik og avvik. Avklare valgmuligheter i prosjektet Initiere endringer i prosjektet ved behov Bistå prosjektleder SVV med informasjon og avklaringer mot eiersiden Bistå prosjekteier med underlag for beslutninger som ikke prosjektansvarlige har myndighet til å ta selv Prosjektansvarlig skal godkjenne gjennomføringsplaner fra prosjektleder SVV ved hver milepæl Myndighet: Ta avgjørelser innenfor godkjente økonomiske rammer og prosjektbeskrivelse i henhold til prosjektbestilling og styringsdokument Prosjektleder forteller at forbedringsarbeidet sammen med SVV har bidratt positivt for å holde økonomiske rammer og kvalitet i utbyggingsprosjektene, samt at SVV hele tiden har hatt ett eierforhold til valgte løsninger og akseptert disse innenfor deres standarder. Prosjektleder forteller videre at ny arbeidsmetodikk medfører at STFK nå må bruke mer tid i bestillingsprosessen og vurdere valgte løsninger for å sikre tilfredsstillende beslutningsgrunnlag til fylkestinget. Organisering av investeringsbeslutning I FT-sak 123/13 vedtok Fylkestinget rådmannens utredning om organisering av investeringsbeslutningen. I saksfremlegget er det et forslag til gjennomføringsmetode for å opprettholde skille mellom planlegging og bygging, samt et forslag for opplegg for hvordan investeringsbeslutningene kan tas. Saksfremstillingen er utarbeidet i tett dialog med SVV. Skillet mellom planlegging og bygging tydeliggjøres ved å ha et eget planleggingsprogram og et eget byggeprogram. Planleggingsfasen for hvert enkelt prosjekt skal avdekke forhold som er viktige for forberedelsene, løsning, kostnader, fremdrift, gjennomføring og sluttproduktet. Ved å samle investeringsbeslutningene ved den årlige revideringen av fylkets handlingsprogram, sikres det med et kriteriesett som bakgrunn, mulighet for objektiv prioritering mellom prosjektene. Ved suksessive investeringsbeslutninger vanskeliggjøres denne prioritering. Det blir for øvrig arbeidet videre med å forbedre det kriteriesettet som blir 42

43 benyttet for prioritering av enkeltprosjekter. Det er et mål at kriteriesettet i større grad enn i dag kan synliggjøre grunnen til at et prosjekt eventuelt vinner frem i prioriteringen. STFK har vedtatt en ny veistrategi for i FT-sak 136/15. I strategien side 17 vises det til håndtering av kostnadsusikkerhet i prosjekter. Der fremgår det at: Resterende usikkerhet i prosjektets kostnad jfr kan håndteres ved at en reserverer en del av budsjettet til å fange opp usikkerheter eller samler flere tiltak/prosjekt under ett program slik at det blir mulig å jevne ut under- og merforbruk innenfor programmet. Dette vil innebære en form for risikostyring i prosjektpakker. 5.3 Risikovurdering Ifølge revisjonskriteriene oppsummert i kapitel 3.2 må fylkeskommunen utarbeide økonomiske rammer som bygger på realistiske kostnadsoverslag. Videre skal planleggingen inneholde en risikovurdering, og det bør være et felles etablert system. Alle kostnadsoverslag over 5 millioner kroner som utarbeides av SVV for investeringsprosjekter skal utarbeides etter anslagsmetoden 20. Anslagsmetoden er en kalkylemetode som brukes for å kunne fremskaffe kostnadsoverslag i tidlig fase av prosjekter. Fylkeskommunen administrativt mottar dokumenterte risikoberegninger som en del av beslutningsgrunnlaget for hvert investeringsprosjekt som kostnadsberegnes. Fylkeskommunen har således oversikt over risiko og usikkerhet ved de ulike kostnadsanslagene Anslagsmetoden For alle prosjekter blir det beregnet en styringsramme, som er lik P50-verdien, og en kostnadsramme som er lik P85-verdien. P-verdier viser sannsynlighet i prosent for at kostnaden kan bli lavere enn oppgitt verdi. For eksempel vil det for P85 være 85 prosent sannsynlighet at kostnaden vil være lavere enn hva som fremkommer av P85-verdien. For P50 vil det være 50 prosent sannsynlighet for at kostnaden blir lavere, men også 50 prosent sannsynlighet for at den blir høyere. For fylkesvegprosjekter er det ikke praksis for å fastsette en kostnadsramme (P85), men kun beregne styringsramme (P50). Man opererer med en P50-verdi +/- 10 prosent dersom det foreligger en godkjent reguleringsplan. 20 Statens vegvesen: Håndbok R764, Anslagsmetoden. 43

44 Dersom det ikke foreligger en godkjent reguleringsplan bruker man P50-verdi +/- 25 eller 40 prosent. Forutsetninger under P50 Antall P50-prosjekter vil over tid teoretisk sett gå i null når det gjelder kostnader over/under P50-verdien. Det vil si at halvparten av prosjektene er forventet å gå over budsjett, halvparten av prosjektene vil gå under budsjett. På reguleringsplannivå skal minst 70 prosent av alle prosjekter komme ut med en kostnad som ligger i intervallet P50-verdien +/- 10 prosent. Det skal altså være minst 70 % sannsynlighet for at kalkylen ligger mellom nedre og øvre verdi. Det kan for enkeltprosjekter være store avvik fra P50. Prosjektene som får beregnet P50- verdi er av ulik økonomisk størrelse. Det vil ikke være mulig å forutsi ut fra anslagsmodellen om det er store eller små prosjekter som vil bli dyrere eller billigere enn P50-verdien, eller hvor langt fra P50-verdien et spesifikt prosjekt vil komme 21. Hva betyr så dette: Figur 3 nedenfor viser et eksempel som kan forklare hvordan SVV beregner kostnadene på investeringsprosjekter innenfor veg, og den usikkerheten i beregningen av kostnader som foreligger. Figur 3 eksempel fra SVV Kilde: SVV 21 SVV: Vedlegg 3 (til evalueringsgruppas rapport) 44

45 Anta at SVV er bedt om å komme med et anslag på et byggeprosjekt. Det foreligger en gyldig reguleringsplan. SVV vil her komme med et anslag på kroner til STFK basert på en beregnet P50-verdi. Dette er gjerne definert som styringsramme, og det er 50 % sannsynlighet for at reel kostnad blir høyere enn anslaget, 50 % sannsynlighet for at reel kostnad blir lavere enn anslaget med en margin på +/- 10 prosent. Et anslag på kroner betyr at forventede kostnader vil være lik kroner +/- 10 prosent, dvs mellom kr og kroner. Fylkeskommunen får tilsendt disse beregningene, herunder en forklaring på usikkerheten i beregningene. I handlingsprogrammet legger man inn en forventet kostnad på kroner. Det er 50 prosent sannsynlighet for at dette beløpet er for lite. På den annen side vil statistisk sett 50 % av prosjektene «lande» under dette beløpet, MEN: o Det er et krav i anslagsmetoden om at det skal være minimum 70 % sannsynlighet for at kostnadene faktisk havner i intervallet ovenfor. I dette eksemplet er sannsynligheten beregnet til 72 prosent. Dette betyr at 72 av 100 «tilsvarende» prosjekter vil havne innenfor intervallet mellom kr og kroner. o Dette betyr også at det er 28 % sannsynlighet for at prosjektet ikke havner i intervallet kroner P 85-verdier P85 er prosjektets kostnadsramme, dvs. den verdi som det er 85 prosent sannsynlighet for at kostnaden vil holde seg innenfor. Denne verdien danner for øvrig grunnlag for fastsettelse av kostnadsramme for prosjekt >750 mill 22. Anta at STFK hadde benyttet kostnadsramme (P85) i sine kalkyler i handlingsprogrammet istedenfor styringsramme (P50). Hva ville dette ha medført? SVV vil her komme med et anslag på kroner til STFK. Det er 85 prosent sannsynlighet for at prosjektet blir billigere enn dette anslaget, og 15 prosent sannsynlighet for at prosjektet blir dyrere. 22 Krav til ekstern kvalitetssikring (KS2) ble innført i år 2000 og går ut på at en ekstern aktør foretar en gjennomgang av kostnader, usikkerhet m.m. KS2 gjennomføres før prosjektet fremmes som bevilgningssak i Stortinget. Kravet til KS2 gjelder for prosjekter på reguleringsplannivå med kostnadsoverslag over 750 mill. kr inkl. mva. 45

46 Man må naturlig nok avsette mer midler dersom man ønsker å øke sannsynligheten for at bevilget budsjettramme er tilstrekkelig til å gjennomføre investeringsprosjektet. Internkontrollprosjektet PWC har hatt en underveisevaluering av pilotprosjekt som omhandler risikostyring og internkontroll 23, og fra oppsummeringen nevnes følgende: Samferdselsavdelingen må ha en tydelig og avklart forståelse av hva som er egen risiko og tiltak, og hva som er internt i de operative enhetene. Arbeidet ble begrenset til et fåtall områder som forutsatt. Fokus ble satt på «overordnet risikostyring». Prosjektet har bidratt til å tydeliggjøre behovet for strategiprosesser i enheten. De risikoreduserende tiltakene som er angitt er derfor også på et overordnet nivå og bærer mer karakter av «utvikling» enn «løpende kontroller». Arbeidet med tiltak som ikke allerede er på plass er i gang. 5.4 Informasjon og rapportering I følge revisjonskriteriene oppsummert i kapitel 3.2 må økonomioppfølgingen gi styringsdata tidlig nok til å foreta nødvendige handlinger. Videre bør prosjektorganisasjonen regelmessig gjennomgå prosjektets kostnader. Samferdselsdirektør forteller at de har månedlige kontaktmøter med SVV og følger opp endring og avvik i fylkesvegprosjekt. I møtene deltar også komiteleder og nestleder i samferdselskomiteen. Det er videre jevnlige statusmøter mellom prosjektansvarlig STFK og prosjektleder SVV, samt løpende orientering om saker når dette ansees nødvendig. STFK mottar rapporter fra SVV som ligger til grunn for styring av fylkesvegprosjekt, herunder en månedlig regnskapsrapport samt en utvidet økonomirapport hver annen måned. For investeringsprosjekt blir det rapportert om både årsprognoser og totalprognoser for prosjektene. I tillegg blir det rapportert om status og framdrift på hvert enkelt prosjekt. Rapporteringen omfatter også eventuelle behov for omdisponeringer eller tilleggsbevilgninger. Samferdselsdirektør forteller at informasjonen fra SVV i kontaktmøter og øvrig rapportering gir samferdselsdirektør og samferdselssjef tilstrekkelig informasjon om årsaker til endringer og avvik på detaljnivå og man opplever å ha god kontroll og oppfølging av dette. 23 PWC Evaluering pilot risikobasert internkontroll_rapport

47 5.5 Håndtering av avvik og endringer I følge revisjonskriteriene oppsummert i kapitel 3.2 må prosjektledelsen ha oversikt over regnskapet for prosjektet og overvåke framdrift og kvalitet/omfang. Som et ledd i oppfølgingen bør prosjektledelsen ha fokus på avvik og årsaker til avvik. Hensikten med et avviksrapporteringssystem er å kunne iverksette tiltak på et tidligst mulig tidspunkt for å kunne gjøre nødvendige justeringer i prosjektet og ta høyde for konsekvensene av avvik. Samferdselsdirektør forteller at STFK i prinsippet skal godkjenne eventuelle endringer og avvik i investeringsprosjekter utover kontrakt. Dette har tidligere ikke medført konsekvenser for SVV dersom disse retningslinjene ikke har blitt fulgt, men dette er skjerpet mye inn den senere tiden. Endringer/arbeid ut over bestilling som ikke er godkjent dekkes i prinsippet ikke av STFK. Det er eksempler på endringer som ikke er godkjent av STFK og ligger til vegdirektøren i SVV for finansiering. Vi har fått opplyst at både i statusmøter og kontaktmøter går man gjennom og drøfter årsaker til, og konsekvenser av avvik. Avviksrapporteringen skjer muntlig i form av drøfting på samhandlingsmøtene, og skriftlig ved at denne blir referert. Leder for prosjektavdelingen i SVV forteller at de har tilpasset rapportering og avvikshåndtering til hva STFK har ønsket. Som regel har det ikke vært laget skriftlige rapporter knyttet til avvikssituasjoner. Det er imidlertid blitt bedt om grundigere gjennomgang av enkeltprosjekter, f.eks. grunnet kostnadsoverskridelser. Jf. for øvrig funksjonsbeskrivelsen til prosjektansvarlig. Et eksempel på hvordan fylkeskommunen håndterer avvik og endringer ser vi i forbindelse med FV 231 Vestråttkrysset, et vegprosjekt hvor man har lykkes i å tilpasse omfang og kvalitet til bevilget ramme. Prosjektleder sier utbyggingen har gått veldig bra og han er fornøyd med jobben som SVV, entreprenør og kommunen har gjort, for å komme i mål innenfor vedtatte rammer. I dette er det også høstet positive erfaringer med arbeidsmetodikken i den nye bestillingsprosessen for fylkesveg. Prosjektet har hatt følgende fremdrift: : Anslag reguleringsplannivå (10 % usikkerhet). P50-kostnad: 11,49 mill kr : Kort statusmøte mellom prosjektleder i SVV og prosjektansvarlig i STFK. Prosjektet blir lagt fra til politisk behandling i oktober. I politisk behandling bevilges det 11,8 mill kr til prosjektet (henviser til STFKs handlingsprogram). 47

48 : Anslag byggeplannivå (10 % usikkerhet). P50-kostnad: 14,31 mill kr. Her ser vi at det er vesentlige forskjeller på anslag reguleringsplan og anslag byggeplan. Begge anslagene er definert som P50 +/- 10 % : Statusmøte mellom prosjektleder i SVV og prosjektansvarlig i STFK. Det varsles om avvik mellom bevilgning og anslag. Hovedsakelig V/A, drens og kummer som er kostnadsdrivende i økningen : Revidert bestilling fra STFK, hvor SVV bes om å kutte kostnader ned til 11,8 mill. kr som er bevilgningen. Det ble gjennomført en kritisk gjennomgang av byggeplanen i prosjektet for å avdekke mulige endringsforslag for å tilpasse prosjektplanen til fastsatt kostnadsramme. Det ble kuttet i prosjektets omfang, og gjort avvik fra SVVs håndbok på tiltak på veier inntil krysset mm. SVV anbefalte også at man ventet med å vedta reduksjoner i prosjektets kvalitet før innhenting av tilbud og kontrakten er skrevet. Gjennom kontraktsbestemmelsene og Norsk Standard kan det uansett kuttes i prosjektet om laveste tilbud er høyere enn bevilgning : Vedtatt utbyggingsalternativ nr. 3 i FU i STFK (Sak 86/15). «Fylkesutvalget slutter seg til fylkesrådmannens vurdering og vedtar utbygging i tråd med alternativ 3, i henhold til overslag av 13. mars på 11,47 mill. kr.», noe som ble enstemmig vedtatt. Estimatet er på 11,47 millioner kroner +/- 10 %. Dette betyr egentlig et estimat innenfor intervallet 10,3 12,6 millioner kroner. Resultat: Innenfor budsjett Samferdselsdirektør forteller at de løpende vurderer nye muligheter for organisering og styring av vegprosjekter. Et eksempel på dette er gjennomføring av utbygging av Lakseveien og Fosenvegen. Disse styres og organiseres som egne porteføljer, og samferdselsdirektør forteller at erfaringene så langt er gode. Det diskuteres i så måte om dette er en fremtidig 24 Vær oppmerksom på at Byggherrekostnad i tillegg til byggeledelse også omfatter detaljprosjektering og utarbeidelse av konkurransegrunnlag. 25 Gjennom kontrakten med entreprenør kan SVV utføre endringer i prosjektet inntil en viss prosent av kontraktssummen (NS 8406 pkt 19.1). Slik kan både SVV og STFK se an kostnadsnivået på de innkomne tilbudene før de gjør nødvendige kutt. 48

49 løsning for organisering av investeringer innen fylkesveg. Porteføljestyring medfører at risikoen i alle delprosjekt beregnes og utnyttes samlet. I den sammenheng er det også en diskusjon om anskaffelser kan samles for å styre ressurser mellom delprosjekt i porteføljen etter behov, for å gi bedre utnyttelse samlet. Dette omfatter også å ha en prosjektleder/organisasjon som følger hele porteføljen fra start til sluttregnskapet ferdigstilles. Fosenvegen består for eksempel av 18 delprosjekter fordelt i «3 pakker», som alle er prioritert i utbyggingsrekkefølge, og godkjent av alle berørte kommuner. Dette styres og følges opp i en portefølje. En overskridelse i ett delprosjekt kan medføre at andre delprosjekt som gjennomføres tilslutt endres. Med mange delprosjekt vil en økonomisk overskridelse av noen delprosjekt føre til at delprosjektene nederst på prioriteringslista må kuttes eller reduseres i omfang. Tilsvarende vil det være mulig å legge til delprosjekt fra marginallista og utvide omfanget av tiltakene om gjennomføring av delprosjektene skulle bli billigere enn anslått. All kontakt går gjennom prosjektansvarlig i STFK. Prosjektleder SVV forteller at man er tidlig ute med å informere fylkeskommunen om store og små forhold som kan påvirke prosjektet. Videre at det er kort vei til fylkeskommunen, og god dialog begge veier gjennom denne ordningen, og en tydelig rollefordeling. Modellen fungerer bra fra SVV sin side. I utgangspunktet er det SVVs håndbøker som legges til grunn for arbeidet. Prosjektleder sier at dersom SVV skal fravike kravene i håndbøkene, må det komme en bestilling fra politisk hold i STFK. Håndtering av avvik i SVV Avdelingsdirektør forteller at gode rapporteringer er prisgitt av at det foreligger gode prognoser hele veien. Det føres intern endringslogg for krav fra leverandør. Det gjøres en løpende vurdering om eventuelle tilleggskrav fra entreprenører er berettiget, noen krav innvilges, andre ikke. Ved mulighet for overskridelser i prosjektet er den formelle linjen at prosjektleder fyller ut søknad om økt styringsramme til regionvegsjefen. 5.6 Årsaker til avvik i utvalgte vegprosjekt Det er ikke alltid mulig å gjennomføre investeringsprosjektene innenfor fylkesveg iht. til vedtatt budsjettramme. For å se nærmere på årsaken til dette, har revisjonen tatt utgangspunkt i fire investeringsprosjekt. I store trekk er årsaker til utvikling i kostnader beskrevet i ulike saksfremlegg til FU og FT, i forbindelse med endringer i bevilgning eller omfang for prosjektene. Vi vil derfor kun kommentere ulike forhold ved det enkelte prosjekt senere i rapporten for å belyse enkelte poeng. Tabell 4 nedenfor, viser utvikling i kostnader for de prosjektene revisor har sett på. 49

50 Tabell 4 Vegprosjekter (mill. kr) Første estimat Sluttkostnad Fv. 715 Rørvik Vanvikan Portefølje Portefølje Fv. 714 Vikansvingen - Stråmyra (Dolmsundet) (ikke avklart sluttsum) 241,5 359,0 26 Fv. 709 Ribakken 3,1 12,9 Fv 231/232/235 Vestråttkrysset 11,5 11,5 Kilde: STFK Det som er beskrevet ovenfor viser at Anslagsmetoden er beheftet med usikkerhet og at man ikke kan bruke P50-verdien som et antatt korrekt kostnadsbeløp for et bestemt prosjekt. Dette trenger imidlertid ikke å være problematisk, så lenge man hensyntar og synliggjør den usikkerhet og risiko som foreligger. I byggingen av FV 231 Vestråttkrysset ser vi for øvrig at det er vesentlig forskjell på anslag reguleringsplan og anslag byggeplan. Begge anslagene er definert som P50 +/- 10 % : Anslag reguleringsplannivå (10 % usikkerhet). P50-kostnad: 11,49 mill kr : Anslag byggeplannivå (10 % usikkerhet). P50-kostnad: 14,31 mill kr. I to av undersøkelsene vi har sett på har det imidlertid vært feil i input til anslagsmetoden. Fv. 709 Ribakken er et godt eksempel på hvordan svake kostnadsestimat og manglende avklaringer i planfasen kan firedoble prosjektkostnaden (fra første meterprisbetraktning). SVV trodde i utgangspunktet at dette var et enkelt og oversiktlig prosjekt. I planleggingen av prosjektet klarte man ikke å anslå omfanget på prosjektet, og dette medførte både kostnadsøkninger og forsinkelser, herunder opplevde man til dels mangelfull rapportering og dialog mellom STFK og SVV. Den samme problemstillingen ser vi når det gjelder Fv 714 Vikansvingen Stråmyra (Dolmsundet). SVV har ikke lyktes i å fremskaffe korrekte kostnader for prosjektet i forkant av beslutningsprosessene. Denne saken er for øvrig grundig belyst for Fylkesutvalget. Første kostnadsanslaget var på 241,5 millioner kr i 2011 (2011 kr). Nytt anslag i september 2012 ga et samlet kalkkyleresultat på 251,2 mill. kr. (2012 kr) jf. FU sak 268/12. Etter reglene om at fritak for mva. ble opphevet ble prosjektet tilkjent 31,2 mill. og rammen ble da 288,5 mill. 26 Kostnadsanslaget i 2011 på 241,5 mill. kr vil ved indeksering av kroneverdi (deflator fra Strategiplan) samt tillegg av mva. kompensasjon utgjøre 306,1 mill kr. Det er dette tallet som kan vurderes opp mot gjeldende prognose på 359,0 mill kr (da er kuttliste ikke inkludert). 50

51 (2013 kr). Opplyst i FU sak nr. 172/13. I samme sak ble det vist til inngåelse av bruentreprisen og sluttkostnaden antas å bli 312,4 mill. kr. (2013 kr). Dette beløpet er senere ved rett oppdatert kroneverdi av alle tall som inngår justert til 313,9 mill. kr. (2013 kr). Kostnadsestimatet pr er på 359 millioner kroner (2015 kr). Fylkesutvalget ble orientering om utviklingen i denne saken i møte 24. mars 2015, jf. FU-sak 78/15. Samferdselskomiteen og Komite for infrastruktur er i tillegg blitt løpende orientert om saken. Det er kommunisert at det er knyttet en stor usikkerhet til gjeldende prognose, men at det under gjeldende forhold med pågående forhandlinger mellom byggherre og entreprenør vedr. tilleggskrav mv. er vanskelig å tallfeste en ny prognose, samtidig som det ikke er hensiktsmessig for prosessen og SVV (STFK) sin stilling i saken. Prosjektansvarlig forteller at det i dette prosjektet har vært en hyppig dialog med prosjektleder fra SVV for utbygginga, og STFK har vært godt informert om utviklingen i prosjektet. Anskaffelsesregimet sikrer i stor grad at SVV får markedspris for de prosjektene de legger ut på anbud. Dette trenger imidlertid ikke å samsvare med de forventede kostnadene som prosjektleder har lagt til grunn. For eksempel var laveste tilbud fra entreprenør 26,4 millioner høyere enn kostnadsanslaget på byggingen av Domsundbrua. Etter kontraktsinngåelse er det flere årsaker til at kostnadene øker. Når det gjelder FV 709 og Fv. 714 Dolmsundet ser vi eksempler på kontraktsfestede mengdeendringer, endrede produksjonspriser, endringer i normer og standarder, bytte av prosjektleder underveis og div. uforutsette hendelser. Når det gjelder Fv. 715 Rørvik-Vanvikan, forteller prosjektleder SVV at på slutten av prosjektet måtte prognose justeres. Dette skyldes at omfang av sikring var undervurdert, og kjettingplass ble utsatt (tatt som tilleggsbetaling). Videre var det ikke hensyntatt lønns- og prisstigning i budsjetteringen (tenkte ikke på det da prosjektet varte under et år (6 mnd.)). Prosjektleder forteller at det var tett dialog med prosjektansvarlig i STFK om ev. kutt i de siste tiltakene i dette delprosjektet, men man ble enige om at prosjektet skulle gjennomføres med noe overskridelse. Når det gjelder FV 715 Rørvik Vanvikan, er dette en del av en portefølje, og man kan ikke snakke om en eventuell kostnadsøkning før alle prosjektene er gjennomført. Eventuelt merforbruk dekkes inn med omdisponering når prosjektet er lukket. 51

52 5.7 Evaluering og avslutning Prosjektstyringssystemet bør inkludere prosedyrer for avslutning av prosjekt, inkludert prosedyre for overtakelse/overlevering av leveransen og avslutning av prosjektregnskapet. Det bør også være utformet en rutine for evaluering av prosjekt for å sikre kontinuerlig forbedring av prosjektstyringen i kommunen, sluttrapport er også anbefalt for avslutning. Det er en løpende oppfølging av prosjektene i felles møtevirksomhet mellom STFK og SVV i kontaktmøter mm. Sluttrapport for prosjektene er også en del av dagens rutine og fremgår også av leveranseavtalen. Utbyggingen av FV 709 Ribakken ble brukt som utgangspunkt for å forbedre fylkeskommunens gjennomføring av investeringer i fylkesveg. En bredt sammensatt arbeidsgruppe med representanter fra både STFK og SVV kom bla. frem til en rekke forslag til videreutvikling som har medført ny metodikk og samhandling. Avdelingsdirektør i SVV fortelle at det er en løpende evaluering av prosjekteringsgrunnlaget internt i SVV. Eksempler på dette er felles møte med byggledere for å gå gjennom konkurransegrunnlag for prosjekter, kollegakvalitetssikring og sidemannskontroll. Videre skal sluttevalueringsrapport utarbeides for alle prosjekt (krav håndbok). Dette er dagens rutine og fremgår også av leveranseavtalen. 5.8 Revisors vurderinger Problemstillingene i undersøkelsen omhandler fylkeskommunens styring og kontroll av investeringer. Nedenfor følger våre vurderinger av innsamlede data om fylkeskommunens investeringer i fylkesveg. Planleggings- og beslutningsgrunnlag. Fylkeskommunen må ha tiltak for å sikre at de saker som legges fram for byggeprosjekt til politiske organer er forsvarlig utredet. Videre må ansvar og myndighet i prosjektorganisasjonen avklares og dokumenteres. Ved å bruke vegvesenet sikrer fylkeskommunen at grunnlagstallene for budsjettet beregnes med nødvendig grad av fagkompetanse. Fylkeskommunen administrativt mottar dokumenterte risikoberegninger som en del av beslutningsgrunnlaget for hvert investeringsprosjekt som kostnadsberegnes. Her er det viktig å faktisk være klar over den usikkerheten som faktisk ligger i disse kostnadsanslagene, og hva usikkerheten innebærer. 52

53 Fylkestinget har organisert vedtak og beslutning av investeringsprosjekt på en god måte for fylkesvei, ved at man legger opp til flere beslutningspunkter og med mulighet for å avlyse hele eller deler av et prosjekt dersom det skulle være forhold som tilsier dette. Risiko Ifølge revisjonskriteriene oppsummert i kapitel 3.2 må fylkeskommunen utarbeide økonomiske rammer som bygger på realistiske kostnadsoverslag. Videre skal planleggingen inneholde en risikovurdering, og det bør være et felles etablert system. STFK vedtar prosjektplan med P50-verdier +/- 10 prosent. Her burde STFK operere med en lavere risiko som grunnlag for sine kostnadsberegningen knyttet til fylkesvegprosjekt, eventuelt i større grad synliggjøre gjeldende risiko. SVV forteller at anslag basert på en ferdig reguleringsplan ikke uten videre bør danne grunnlag for sammenlikning med de virkelige kostnadene for å komme frem til eventuelle kostnadsoverskridelser. Det siste og mest relevante kostnadsanslaget er det anslaget som brukes i forbindelse med utlysning av anbudet. Her vil det være detaljerte mengdeanslag og alle relevante forhold bør være kommet frem i dette nivået. Kostnadsanslag på dette nivå skal ifølge SVV være innenfor ± 10 %. For eksempel ser vi i byggingen av FV 231 Vestråttkrysset at det er stor forskjell på anslag reguleringsplan og anslag byggeplan. Begge anslagene er definert som P50 +/- 10 % : Anslag reguleringsplannivå (10 % usikkerhet). P50-kostnad: 11,49 mill kr : Anslag byggeplannivå (10 % usikkerhet). P50-kostnad: 14,31 mill kr. Fylkeskommunen budsjetterer og følger opp investeringsprosjekter både på enkeltprosjektnivå og porteføljer. På bakgrunn av det store antall investeringsprosjekter i fylkeskommunen, kan bruk av porteføljestyringsprinsipper etter revisjonens mening i utgangspunktet gi en bedre samlet utnyttelse av ressurser til prosjektene. Samferdselsdirektør forteller at de løpende vurderer nye muligheter for organisering og styring av vegprosjekter, herunder ulike former for porteføljestyring. Dette er positivt. Dette vil også redusere den totale risikoavsetningen i forhold til å gjennomføre investeringer som enkeltprosjekt. 53

54 Rapportering og informasjon I følge revisjonskriteriene oppsummert i kapitel 3.2 må økonomioppfølgingen gi styringsdata tidlig nok til å foreta nødvendige handlinger. Videre bør prosjektorganisasjonen regelmessig gjennomgå prosjektets kostnader. Når det gjelder bestilling og dialog mm. med SVV på fylkesveg, tyder både intervjuinformasjon, tilgjengelige data og dokumenter på at fylkesrådmannen ivaretar dette ansvaret på en god måte. Videre har fylkeskommunen en hensiktsmessig dialog og oppfølging av vegvesenets ressursbruk, og revisor mener at dette gir en god oppfølging av budsjettet. Håndtering av avvik STFK må ha oversikt over regnskapet for prosjektet og overvåke framdrift og kvalitet/omfang. Som et ledd i oppfølgingen bør prosjektledelsen ha fokus på avvik og årsaker til avvik. Avvik og endringer håndteres og følges opp på en god måte av STFK og SVV med god dialog og en hensiktsmessig og tilstrekkelig rapportering. Reduksjoner og forenklinger i omfang er et viktig tiltak i kostnadsstyringen av prosjekter. Dersom eksempelvis kostnadsestimatet er høyere enn det som var estimert og lagt til grunn for prosjektets totalbudsjett, må prosjektleder iverksette tiltak for å redusere kostnadene, eventuelt søke om økt ramme før byggeprosjektet kan fullføres. Her ser vi flere eksempler på at fylkeskommunen i tråd med ny arbeidsmetodikk på området har hatt dialog med SVV og har redusert kvalitet og/eller omfang for å holde den vedtatte rammen, eks: For eksempel FV 231 Vestråttkrysset, hvor omfang og kvalitet ble redusert (også knyttet til krav i SVVs håndbøker) for å ivareta vedtatte ramme. Fosenvegen, med porteføljestyring og mulighet for å tilpasse antall prosjekt etter vedtatte ramme (i samsvar med STFKs vedtatte vegstrategi). Når det gjelder Domsundet, så har det vært en vesentlig økning i kostnadene fra prosjektet ble lagt frem for Fylkestinget, frem til estimatet på sluttkostnaden. Dette viser den iboende risiko/usikkerhet som alltid er tilstede i slike prosjekt, på tross av at man gjennomfører prosjektet iht. de til enhver tid gjeldende føringer. Her er det viktig at STFK sammen med SVV gjennomgår og evaluerer prosjektet for å lære og eventuelt redusere muligheten for tilsvarende prosjektet i fremtiden. Årsaker til avvik 54

55 Årsakene til kostnadsøkninger kan være mange. På noen områder er årsakene åpenbare og skriftlig dokumentert, på andre områder kan identifikasjon av årsaker være vanskelig. Endringen i anslagene frem mot inngåelse av kontrakt indikerer at analyser/vurderinger ikke har vært grundige nok fra starten av prosjektet. Økningen i forventede kostnader før anbud skyldes dels mangler i datagrunnlaget i SVVs kalkylemodell, dels den iboende risikoen i slike byggeprosjekt, og risikoer kan slå til eller ikke. Etter hvert som man innhenter mer informasjon blir kalkylegrunnlaget mer nøyaktig. Når man imidlertid bruker kostnadsestimatet P %, er det viktig å være klar over den usikkerheten som faktisk foreligger her. Feil og mangler som ble oppdaget i prosjekteringsfasen, og som ble rettet opp gjennom kontroll før utsendt anbudsgrunnlag medfører i utgangspunktet ikke økte kostnader. Dette er en del av en normal prosjekteringsprosess, og dette er forhold som ikke påvirker sluttsummen. Det er for øvrig anbudet som definerer hva som er markedsprisen på oppdraget som skal gjennomføres, ikke tidligere kostnadsestimat. Konsekvensene av eventuell mangelfull prosjektering viser seg i endringskostnadene fra anbudsbeslutning til ferdig sluttoppgjør. Noe av dette skyldes forhold i kontrakten som pris og mengdejustering, noe skyldes manglende oversikt over grunnforhold og mengde. Vi har også sett at skifte av prosjektleder/ansvarlig i byggeprosjekter gir utfordringer knyttet til gjennomføring av byggeprosjekter. Evaluering og avslutning Prosjektstyringssystemet bør inkludere prosedyrer for avslutning av prosjekt, inkludert prosedyre for overtakelse/overlevering av leveransen og avslutning av prosjektregnskapet. Det bør også være utformet en rutine for evaluering av prosjekt for å sikre kontinuerlig forbedring av prosjektstyringen i fylkeskommunen. Sluttrapport er også anbefalt for avslutning. Det synes å være en god dialog mellom STFK og SVV, og en løpende oppfølging og evaluering av prosjektene. Fylkesrådmannen tok sammen med SVV grep i forbindelse med en uheldig gjennomføring av byggingen av FV 709 Ribakken. Det ble i den forbindelse nedsatt en arbeidsgruppe som la frem en rekke gode tiltak som har medført en ny og forbedret arbeidsmetodikk knyttet til investeringer i fylkesveg. En tilsvarende evaluering kan være hensiktsmessig å gjennomføre for FV 714 Dolmsundbrua når dette prosjektet er ferdigstilt. 55

56 Det som må være en rimelig forventning er at man lærer over tid og ikke gjør eventuelle feil om igjen. SVV har sine håndbøker som må følges, og oppdateres sentralt. SVV har også operative kvalitetsrutiner internt for å evaluere prosjektene. Noen nyere prosjekter har vært evaluert og presentert i sluttrapporter i SVV, og det er et mål at det skal lages sluttrapporter for alle prosjekter. Erfaringer bør gjøres tilgjengelig for alle som er involvert i investeringer i fylkeskommunen. 56

57 6 Høring Fylkesrådmannen har fått anledning til å gi tilbakemelding på en foreløpig versjon av rapporten. Han har gitt tilbakemelding i brev av (Vedlegg 1). Revisjonen har kommentert enkelte utsagn og vurderinger i fylkesrådmannens høringssvar se høringssvar i vedlegg 1. For å gjøre det enklere å behandle høringssvaret har vi tatt oss den frihet å nummerere innspillene i høringssvaret. Her kommenteres enkelte punkt: Ang. høringssvar fra fylkesrådmannen 3. Vår generelle kommentar til savnet av detaljeringsgrad fra fylkesrådmannen er at prosjektet er bestilt opprinnelig med gjennomgang av fire prosjekter fra KU. Etter fylkesrådmannens innsigelser i oppstart av prosjektet ble dette endret til åtte prosjekter for å skaffe bedre balanse i utvalget. Dette har påvirket detaljeringsgraden vi har valgt å legge inn om det enkelte investeringsprosjekt i undersøkelsen. Når det gjelder tabell 1 på side 20, konstaterte vi at alle vedtak om endringer i prosjektene var godt belyst ved saksfremlegg til Fylkesutvalg og/eller Fylkesting. Vi fant det derfor ikke nødvendig å gå detaljert gjennom årsakene til kostnadsutvikling. Dette gjelder også pkt. 13 nedenfor. Her har vi imidlertid valgt å legge inn ytterligere informasjon om Dolmsundbrua som et eget vedlegg. 6. Revisjonen er enige i dette 7. Revisjonen er enig i dette. Vårt poeng var at man bør evaluere andre metoder og deretter bruke den som synes mest hensiktsmessig. 12. Revisjonen er ikke uenig i dette. Det som imidlertid er viktig er at man synliggjør risiko og usikkerhet i kostnadsestimatene i de ulike fasene, og derved synliggjør eventuell manglende kunnskaper om den forventede sluttsummen. 13. Enig i dette, det er nå redegjort for de ulike kr i påfølgende tekst hvor Dolmsundbrua omtales, en fotnote til tabell 4 på side 50, 1 avsnitt side 51 og helhetlig beskrivelse av prosessen vedlegg 2. 57

58 15. Fylkesrådmannen skriver at det på en rekke steder i rapporten drøftes bruken av anslag og det indikeres at en rekke analyser og vurderinger ikke har vært grundige nok fra starten av prosjektet. Revisjonen har kommentert at det i forbindelse med RV 709 Rybakken og Dolmsundbrua var feil i beregningsgrunnlaget. Videre har vi visst til at det i forbindelse med FV 231 Vestråttkrysset var stor forskjell på anslag reguleringsplan og anslag byggeplan. Begge anslagene er definert som P50 +/- 10 % : Anslag reguleringsplannivå (10 % usikkerhet). P50-kostnad: 11,49 mill kr : Anslag byggeplannivå (10 % usikkerhet). P50-kostnad: 14,31 mill kr. Dette er for øvrig etter revisjonens oppfatning deler av en normal prosjekteringsprosess, og representerer den iboende risiko og usikkerhet man har i ulike investeringsprosjekt. Videre kommenteres det at rapporten gir et for unyansert bilde og forståelse av den politiske prosessen knyttet til hvilke prosjekter man ønsker å iverksette og i hvilket omfang de skal gjennomføres. Vi har bl.a på side 40 og 41 i rapporten kort kommentert det arbeidet som er utført i forbindelse med FT-sak 123/13, rådmannens utredning om organisering av investeringsbeslutningen, samt «Forbedringsprosjekt fylkesveg utvikling av fylkeskommunens rolle som stor vegeier». Her utføres det et godt arbeide som vi valgte å ikke kommentere videre. Det som imidlertid vi mener er viktig i tillegg er at man synliggjør risiko og usikkerhet i kostnadsestimatene i de ulike fasene, og derved synliggjør eventuell manglende kunnskaper om den forventede sluttsummen nettopp for at politisk nivå skal ha mulighet for prioritering. 58

59 7 Konklusjoner og anbefalinger 7.1 Konklusjon Her følger vår konklusjon på om det er betryggende styring og kontroll av fylkeskommunens investeringsprosjekter og om det er tilfredsstillende rutiner for avslutning av investeringsprosjekter og følges disse. Er det betryggende styring og kontroll av fylkeskommunens investeringsprosjekter? Skolebygg: Enkelte prosjekter ikke har vært godt nok tilpasset de risikoer som faktisk er knyttet til prosjektene. Revisjonen ser det imidlertid som positivt at BE har en løpende evaluering av egne byggeprosjekt, og bla. korrigere maler/rutiner dersom dette skulle synes nødvendig. Fylkesrådmannen har videre igangsatt et internkontrollprosjekt som omhandler rutiner og systemer for å håndtere risiko. Det er positivt at arbeidet er oppstartet, prosjektet vil kunne rette på alle ankepunkter revisor har til gjennomføringen av investeringsprosjektene dersom det blir riktig gjennomført. Fylkeskommunen må uansett endre praksis på noen områder. En større grad av systematisering/formalisering av risikovurderinger og iverksetting av kontrolltiltak er nødvendig. Det bør videre etableres overordnede føringer for gjennomføring av systematisk risikovurdering knyttet til enhetens arbeidsfelt. Det viser seg videre at det skaper problemer i gjennomføring av prosjekter dersom prosjektleder eller andre sentrale ressurspersoner slutter i løpet av prosjektets gjennomføring. I forbindelse med det nevnte internkontrollprosjektet kan det også være hensiktsmessig å se på om det er områder innenfor dokumentasjon, informasjon og saksbehandling som kan endres for å redusere dette problemet. På den annen side kan dette skyldes at det uansett er en utfordring knyttet til at ny prosjektleder må sette seg inn i alle faser i et nytt byggeprosjekt under arbeid og at det er krevende. Fylkesveg Vår konklusjon er at fylkeskommunens investeringsprosjekt håndteres innenfor de føringene fylkeskommunen har vedtatt og i en god og hensiktsmessig dialog med SVV. 59

60 Praksis i fylkeskommunen er at SVV tildeles en styringsramme tilsvarende forventningsverdien for prosjektene - P50 men uten en avsetning for usikkerhet. I tillegg kan det være hensiktsmessig med en avsetning for å håndtere usikkerhet. Avsetningen kan fungere som en finansiell beredskap for å unngå overskridelser av bevilgningen, og skal dermed normalt ikke benyttes. Under P50 er det antatt å være like stor sannsynlighet for at prosjektet gjennomføres på en kostnad under P50-verdien som over. I et porteføljeperspektiv vil en samlet avsetning bestående av summen av usikkerhetsavsetningene for de enkelte prosjektene da bli for høy, da det er lite sannsynlig at alle prosjektene får overskridelse. Innføring av usikkerhetsavsetninger på porteføljenivå vil redusere den samlede finansielle beredskapen fylkeskommunen vil ha behov for, samtidig som krav om realistisk budsjettering oppfylles. Er det tilfredsstillende rutiner for avslutning av investeringsprosjekter og følges disse? Enhetene bør lage sluttrapporter for prosjektene, både i forbindelse med evaluering av prosjektene samt som en orientering til Fylkestinget. Dette synes hensyntatt. Når det gjelder investeringer i fylkesveg, tok Fylkesrådmannen sammen med SVV grep i forbindelse med en uheldig gjennomføring av byggingen av FV 709 Ribakken. En tilsvarende evaluering kan være hensiktsmessig å gjennomføre for FV 714 Dolmsundbrua når dette prosjektet er ferdigstilt. En årlig oversikt til fylkestinget over alle ferdigstilte investeringsprosjekter over en viss verdi som nå er hensiktsmessig. Oversikten til fylkestinget kan imidlertid utvides med en oversikt over utviklingen i kostnader fra første kostnadsberegning ved igangsetting av prosjektet til ferdigstillelse av prosjektet og sluttregnskap. Som nå bør alle vesentlige avvik forklares. Videre vil en mer konkret synliggjøring av de mulige økonomiske konsekvensene ved usikkerhet og risiko være hensiktsmessig. Etter revisjonens vurdering framstår dette som en fornuftig tilnærming og avgrensing, som sikrer at politisk nivå får tilstrekkelig informasjon om resultater og vesentlige utfordringer i investeringsprosjektene. Dette vil også kunne gi økt innsikt og forståelse i den usikkerhet og risiko STFK må håndtere innenfor sine investeringsprosjekter. 7.2 Anbefaling STFK er opptatt av at virksomheten skal ha tilstrekkelig kontroll med de risikoer fylkeskommunen er eksponert for. Det er derfor arbeidet med å sikre «orden i eget hus» ved 60

61 å etablere en enhetlig struktur for risikobasert internkontroll. Som et ledd i dette arbeidet gjennomføres det nå er et pilotprosjekt innenfor risikostyring og internkontroll i enhetene Bygg og eiendom og Samferdsel. Det antas at de utfordringene som er nevnt i denne rapporten vurderes i det videre arbeidet. Det er viktig at BE får på plass en større grad av formalisering av risikovurderinger og iverksetting av kontrolltiltak i sitt videre arbeid med internkontroll. Videre er det hensiktsmessig med en risikovurdering knyttet til enhetens arbeidsfelt. 61

62 Kilder Styring av statlige prosjektporteføljer i staten, Concept rapport Nr 1. Kostnadskontroll i prosjekter som har vært underlagt ekstern kvalitetssikring KS2 Kostnadsutvikling i vegprosjekter underlagt KS2 fra første offisielle omtale til ferdigstillelse. Statens vegvesen: Håndbok R764, Anslagsmetoden. Concept rapport nr 1: Styring av statlige prosjektporteføljer i staten. Concept rapport nr 8: Realopsjoner og fleksibilitet i store offentlige investeringsprosjekter Concept rapport nr 45: Concept temahefte nr. 4: Kostnadsestimering under usikkerhet 62

63 Vedlegg 1 Høringssvar fra fylkesrådmannen Revisjon Midt-Norge IKS Postboks ORKANGER Vår referanse Deres referanse Dato Høringssvar - Forvaltningsrevisjon Det vises til mottatt foreløpig rapport av februar Vi har nå gått gjennom rapporten, og har følgende kommentarer: Investeringer i skolebygg Rapporten er basert på en metodikk med en gjennomgang av utvalgte prosjekter og samtaler med utvalgte personer innenfor en større prosjektportefølje (Skolebruksplan3). Rapporten gir en god overordnet gjennomgang og vurdering av ulike forhold knyttet til prosjektgjennomføring og kostnadsutvikling på et generelt nivå, men rapporten kan ikke forstås som en dokumentasjon på faktiske forhold knyttet til gjennomføringen av enkeltprosjekt med tilhørende vedtak. 1. Videre påpekes at rapporten omtaler forhold knyttet til en tidsperiode på 8 år med utskifting av personell på flere nivå. Synspunkt fra enkeltpersoner som refereres i rapporten om forutsetninger for ulike prosjektbeslutninger, må derfor vurderes i lys av dette. 2. Det påpekes, og som det fremgår av rapporten, at det er en stor forskjell på begrepet kostnadsutvikling og begrepet kostnadsoverskridelser i prosjekter. Tilnærmet alle prosjekt gjennomføres innenfor vedtatte rammer og gjeldende budsjetter og at alle vedtak om endringer i prosjektene er godt belyst ved saksfremlegg til Fylkesutvalg og/eller Fylkesting. 3. Videre påpekes at byggekostnader på gjennomførte STFK-prosjekt har en relativ lav m2-pris sammenlignet med sammenlignbare bygg og byggherrer, og hvor kostnader til byggherrens prosjektadministrasjon er relativ lav. Rapportens påpeking om at kostnadene i Skolebruksplan 3 har økt fra 1,3 mrd. til 2,0 mrd. kr fremstår svært unyansert så lenge ikke bakgrunn/vedtak detaljert gjennomgås 63

64 4. Bygge- og eiendomstjenesten, som på vegne av rådmannen ivaretar byggherreansvaret, er enig i rapportens konklusjon om at rutiner knyttet til risikovurderinger i større grad bør dokumenteres og fremlegges i saksfremstillingen for prosjektvedtak. 5. Ved gjennomføring av interkontrollprosjekt i 2015 med bl. a Bygge- og eiendomstjenesten som pilot, er risiko(ros-) analyser knyttet til prosjektprosesser angitt som et fokusområde. Vi er i ferd med å etablere forbedrede rutiner på dette. 6. Erfaringsmessig vil imidlertid tidlige kostnadsanslag ha en høy usikkerhet. Metodikk som Byggeog eiendomstjenesten anvender, hvor kalkyler basert på faglig kompetente vurderinger (m2-priser med et definert usikkerhetsnivå), gir normalt et tilfredsstillende grunnlag for god saksfremstilling og vedtak. 7. Erfaringer fra mer komplekse ROS-analyser i tidlige fase av prosjekter hvor knapt tomt og reguleringskrav ennå er fastlagt, og med sikte på å få en kvantifisert usikkerhetsmargin utfra sannsynlighetsvurderinger av ulike faktorer, er ikke udelt gode. I mangel på tilstrekkelig dokumentert input til slik analyse, kan dette bidra til kun å gi økte planleggingskostnader og relativ liten verdifull informasjon for beslutninger. 8. Erfaringsmessig kan også avsetninger til usikkerhet i seg selv være en kostnadsdrivende faktor, og enkelte institusjoner har også erfart at dette kan være likviditetsbindende og bidra til utsettelse av andre prioriterte prosjekter. 9. I senere år har Bygge- og eiendomstjenesten valgt en prosjektgjennomføringsmodell hvor en i større grad ber om politiske vedtak om planleggingsmidler i tidlig fase, slik at kostnader er mere klarlagt og usikkerhetsmargin redusert når endelig vedtak om realisering/kostnadsforpliktelser gjennomføres. 10. Kritiske faktorer for et prosjektvedtak er ikke bare knyttet til økonomi/kostnader, men også til fremdriftsforhold og vedtatte strategiske politiske målsetninger. Slik vi ser det kan en imidlertid i den politiske saksfremstillingen i fremtiden med fordel i større grad synligjøre risiko/forutsetninger ved at det avsettes et eget delkapittel for dette, og hvor dokumenterte ROS-analyser i noen tilfelle kan være grunnlaget. Investeringer i fylkesveg Innledningsvis: 11. Samferdselsavdelingen finner det svært positivt og viktig at det foretas en evaluering av investeringsprosjekter med formål å oppnå bedre innsikt i utviklingen i disse, læring for administrasjon og folkevalgte og muligheter for forbedret risikostyring. Dette er et arbeid hvor man 64

65 aldri «er i mål» og det er viktig at man hele tiden er på søken etter forbedringer. Prosjektet «Fylkeskommunen som bedre veieier» har i løpet av de siste årene medført en rekke bedre arbeidsmetoder innen investeringsprosjekter på fylkesvei. Man jobber også målrettet mot å forbedre flere elementer innen styring av prosjektene, med fokus på hva som er viktige elementer i ulike faser av et prosjekt fra tidlig fase til oppstart til utbygging og til avslutning. I en læringsprosess er det også viktig å hente informasjon fra tidligere prosjekter både med fokus på «hva gikk galt og hvorfor» og «hva gikk bra og hvorfor». 12. For samferdselsområdet er det viktig å skille mellom ulike livsfaser et veiprosjekt har. En slik evaluering kan være med på å tydeliggjøre skillet mellom «ide-fasen» (der et prosjekt lanseres enten politisk eller administrativt og kostnaden baseres seg på svært grove anslag) og alle steg på veien frem til investeringsbeslutning. Når vi skal snakke om kostnadsutvikling i investeringsprosjekter så er det viktig å ha klart for seg hvor i fasen av et prosjekt man er. Endringer i kostnader som skjer fra ide til investeringsbeslutning vil skyldes klargjøring av formål, samfunnsmessig nytte, politisk verksted og ønsket utvikling. Dette vil og skal være en riktig avveining mellom ideen og den samfunnsmessige nytten og opp mot andre potensielle prosjekter. En kostnadsøkning i denne fasen kan være en helt riktig og bevisst utvikling. I neste fase; etter investeringsbeslutning så handler kostnadsutvikling om helt andre parametere der styring, kontroll, rapportering, tiltak ol er viktig elementer. Vi menter at det er nyttig å se på begge disse fasene, men at det er svært viktig at det skilles mellom dem i en evaluering. Dette for at ønsket læring skal oppnås. Vi opplever ikke at dette skillet fremkommer godt i denne gjennomgangen. 13. Revisjonsrapportens drøftelse av årsaker til avvik i utvalgte vegprosjekter: Det er viktig for optimal læring fra en forvaltningsrevisjonsgjennomgang at man bruker tilnærmede riktige tall i analysen. Vi vil vise til oppsett i tabell 4, side 47 i rapporten som for et omfattende prosjekt som Dolmsundet blir svært forenklet og lite informativ når det ikke settes opp sammenlignbare tall. Dette ville vært ivaretatt langt bedre ved å justere tallene for endring i kroneverdi over 4 år og ikke minst kommunisert at prosjektet i forbindelse med regelendring for mva. på veiinvesteringer har fått tildelt 33,2 mill. kr. (2015 kr) i mva. kompensasjon. Kostnadsanslaget i 2011 på 241,5 mill. kr vil ved indeksering av kroneverdi (deflator fra Strategiplan) samt tillegg av mva. kompensasjon utgjøre 306,1 mill kr. Det er dette tallet som kan vurderes opp mot gjeldende prognose på 359,0 mill kr (da er kuttliste ikke inkludert). Metode for anslag: 14. Det diskuteres på side 50 i rapporten at anslag på ferdig reguleringsplan ikke uten videre bør danne grunnlag for sammenlikning, samt at det siste og mest relevante kostnadsanslaget er det anslag som brukes i forbindelse med utlysning. Det er viktig å merke seg at det ikke er noen automatikk i forhold til at det gjøres mer enn et anslag på +/- 10 %. Dette vurderes ved hvert 65

66 enkelt prosjekt ut fra tid siden siste anslag (anslag maks. 1 år gammelt ved investeringsbeslutning), evt. endringer i forutsetninger (justert veilinje, grunnundersøkelser mv.), planleggingsstadiet ved gjort anslag, samt prosjektets kompleksitet i øvrig. For prosjekter over 750 mill. kr. er det imidlertid et krav at det skjer en ekstern kvalitetssikring av anslaget. 15. På en rekke steder i rapporten drøftes bruken av anslag og det indikeres at en rekke analyser og vurderinger ikke har vært grundige nok fra starten av prosjektet. I dette kan ligge at avviket fra estimat i ide-fasen til anslag ved investeringsbeslutning skyldes for dårlig grunnlag. Dette vil kunne være tilfelle, men vi mener at rapporten gir et for unyansert bilde og forståelse av den politiske prosessen knyttet til hvilke prosjekter man ønsker å iverksette og i hvilket omfang de skal gjennomføres. Det er av stor betydning at fylkets begrensede midler på vegområdet (målt opp mot behov) gir størst mulig samfunnsmessig nytte og at en justering av ønsket ramme og løsning skjer som følge av politiske valg. Videre må man merke seg at grundige anslag er kostnadskrevende og langt på vei er ferskvare. Derfor så vil de fleste investeringsprosjekter først inntas med planleggingsmidler i Handlingsprogrammet. Da vil en antatt ramme for prosjektet være kjent, men ikke kvalitetssikret. Det er nettopp dette en avsetning for planleggingsmidler skal bidra til. Med hilsen Knut Aspås Fylkesdirektør Dette dokumentet er elektronisk godkjent og derfor ikke signert. 66

67 Vedlegg 2 Dolmsundbrua SVV har ikke lyktes i å fremskaffe korrekte kostnader for prosjektet i forkant av beslutningsprosessene. Denne saken er grundig belyst for Fylkesutvalget. Følgende uttalelse fra SVV og som ref. i FU sak 65/14: SVV uttrykker beklagelse over at anslaget for prosjektet, datert 6. sept. 2012, og som ligger til grunn for beslutningsprosessen, ikke har vært noe godt beslutningsgrunnlag. Første kostnadsanslag ga inkludert kompensasjon til Kvernhusvik verft en samlet kostnad for prosjektet på 241,5 millioner kr i 2011 (2011-kr). Nytt anslag september 2012 ga et samlet kalkyleresultat for prosjektet på 251,2 mill.kr (2012- kr) svarende til en realøkning på ca 3 mill.kr. Dette anslag legges til grunn i FU saknr 268/12 om aksept for anleggsstart. Etter regler for mva.-fritak ble opphevet fra ble prosjektet tilkjent 31,2 mill.kr (2013- kr) i kompensasjon for økt mva. og dermed var til prosjektet avsatt 288,5 mill.kr (2013-kr). Dette ble opplyst i FU saknr 172/13. I FU saknr 172/13 om inngåelse av selve bruentreprisen, omhandles at laveste innkommet tilbud er 26,4 mill. kr (2013-kr) høyere enn forventet i anslaget fra 2012, samt at byggherrekostnad forventes å bli ca 15 mill.kr (2013-kr) høyere enn lagt til grunn i dette anslag. Etter å realisere kutt av Vikansvingen som en del av prosjektet, antas sluttkostnad da å øke med ca. 24. mill.kr (2013-kr) inkl. mva. Jf. saken er ny ramme for prosjektet derved 312,4 mill.kr (2013-kr). Dette beløp er senere ved rett oppdatert kroneverdi av alle tall som inngår, justert til 313,9 mill.kr 2013-kr). I FT saknr 10/14 (og FU saknr 65/14) fremlegges en ny prognose som viser antatt slutkostnad på 337,4 mill.kr (2013-kr), og således en økning i forhold til FU saknr 172/13 på ca 23,5 mill.kr (2013-kr). Økningen i prognose vedrører flere elementer, men behandles i saken på et helt overordnet nivå, idet detaljerte opplysninger kunne skade Statens vegvesen (og dermed STFK) stilling i forhandlinger med entreprenør om ekstrakostnad. Dette forhold er stadig gjeldende i og med at forhandlingene fortsatt pågår. Sluttprognose fra denne FT saknr 10/14 er fortsatt gjeldende ramme for prosjektet og er i 2015-kr på 359,0 mill.kr. Kostnadsestimatet pr er på 359 millioner kroner Fylkesutvalget ble orientering om utviklingen i denne saken i møte 24. mars 2015, jf. FU-sak 78/15. Samferdselskomiteen og Komite for infrastruktur er i tillegg blitt løpende orientert om saken. Det er kommunisert at det er knyttet en stor usikkerhet til gjeldende prognose, men at det unner gjelde forhold med pågående forhandlinger mellom byggherre og entreprenør vedr. tilleggskrav mv. er vanskelig å tallfeste en ny prognose, samtidig som det ikke er hensiktsmessig for prosessen og SVV (STFK) sin stilling i saken. Fv 714 Dolmsundet bru skulle ifølge kontrakten med NCC være ferdig Ny revidert framdriftsplan viser revidert ferdigstillelse senest mai 2016 opp til ett år etter opprinnelig plan. 67

68 Prosjektansvarlig forteller at det i dette prosjektet har vært en hyppig dialog med prosjektleder fra SVV for utbygginga, og STFK har vært godt informert om utviklingen i prosjektet. Prosjektansvarlig forteller videre at det i bruprosjekt er større krav til å følge standarder etc. for eksempel kan STFK ikke gjøres avvik på bærende konstruksjoner. Dette gir mindre mulighet til å redusere kvalitet og omfang. STFK har ikke myndighet til å kreve endringer for broer, denne myndighet er jf. Bruforskrift lagt til Vegdirektoratet. For Dolmsundbrua kan omfanget og kostnaden knyttet til tilførselsveier (eks. Vikansvingen) reduseres av STFK, da myndigheten generelt for endring av fylkesvei er lagt til STFK som veieier og dermed styremakt (jf. vegloven), jf. FU 172/13. Prosjektleder mener at broprosjekt til tross for økt teknisk kompleksitet ikke som utgangspunkt bør være mer problematisk enn alminnelige vegprosjekter å gjennomføre. Rammen for prosjektet er i opprinnelig vedtak (FU 268/12), som det er vanlig praksis i STFK, satt på grunnlag av P-50 (median verdi) fra anslag med usikkerhetsnivå på +/- 10%. I selve anslagsprosessen blir innkalkulert en vis usikkerhetsavsetting, men ved å ligge P-50 til grunn for fastsatt rammen, hensyntas ikke usikkerheten på +/- 10 % som det er ca. 70 % sannsynlighet kostnad vil ligge innenfor, samt at det i tillegg er ca. 15 % sannsynlighet for at kostnad blir henholdsvis høyere eller lavere enn P-50 +/- 10 %. Det er en diskusjon i STFK om det er riktig å vedta ramme for fylkesvegprosjekt på P-50, da dette ikke hensyntar usikkerheten.. Det diskuteres bl.a. en modell som brukes av staten, hvor store prosjekter vedtas på P-85 kuttliste og mindre prosjekter på P %. Beslutningsnivå for disponering av den evt. ekstra avsetting er også et tema i denne diskusjon. 68

69 69

70 Postadresse: Sandenveien 5, 7300 Orkanger Hovedkontor: Statens hus, Orkanger Tlf