Sør-Trøndelag Fylkeskommune

Transkript

1 FORVALTNINGSREVISJON Økonomistyring Drift og vedlikehold av fylkesveger Sør-Trøndelag Fylkeskommune Mai TITTEL - 1

2

3 Forord Denne forvaltningsrevisjonen er gjennomført på oppdrag fra Sør-Trøndelags fylkeskommunes kontrollutvalg i perioden september 2014 mai 2015 Undersøkelsen er utført i henhold til NKRFs standard for forvaltningsrevisjon, RSK 001. Revisjon Midt-Norge IKS vil takke alle som har bidratt konstruktivt med informasjon i undersøkelsen. Orkanger, Arve Gausen /s/ Ansvarlig forvaltningsrevisor Espen Langseth /s/ Prosjektmedarbeider - Økonomistyring drift og vedlikehold fylkesveg - 3

4 Sammendrag Revisjon Midt-Norge IKS har i denne forvaltningsrevisjonen hatt fokus på økonomistyring innen drift og vedlikehold av fylkesveg. Dette på oppdrag fra kontrollutvalget i Sør-Trøndelag fylkeskommune. Sentrale elementer for økonomistyring av fylkesveg er å etablere hensiktsmessige rutiner og rammeverk for økonomistyring samt å følge disse. Samhandlingen mellom Sør-Trøndelag fylkeskommune og Statens vegvesen har også fokus, da begge har ansvar for drift og vedlikehold av fylkesveg. Statens vegvesen utfører samt utarbeider rapporter for økonomi og aktivitet, knyttet til drift og vedlikehold av fylkesveg. Dette er et sentralt informasjonsgrunnlag for Sør-Trøndelag fylkeskommunes økonomistyring av området, som vegeier. Vi har i undersøkelsen gjennomført intervju av ansatte, med ansvar for økonomistyring av fylkesveg i Sør-Trøndelag fylkeskommune (STFK) og Statens vegvesen (SVV). I tillegg har vi gjennomgått rammeverk, føringer og rapportering av drift og vedlikehold av fylkesveg i denne undersøkelsen. Problemstilling for forvaltningsrevisjonen har vært: Har Sør-Trøndelag fylkeskommune en tilfredsstillende økonomistyring innen drift og vedlikehold av fylkesveger? Vi konkluderer med at det er etablert rammeverk for styring som regulerer samhandlingen mellom STFK og SVV for fylkesveg. Dette gjennom overordnede planer, revidert samarbeids- og rammeavtaler samt årlige leveranseavtaler for fylkesveg. Dette gir relevante føringer for å sikre betryggende kontroll av fylkesveger. Det er også etablert en intern organisering i STFK som følger opp fylkesveg, ved samferdselsavdelinga. Denne er basert på etablert praksis og ser ut til å fungere hensiktsmessig etter vår vurdering. Det savnes en funksjonsbeskrivelse mellom de ulike avdelingene internt i STFK, knyttet til oppfølging av fylkesveg. Det savnes også en gjennomgang av styrings- og måleindikatorer knyttet til BMS, for å sikre at disse gir tilfredsstillende overordnet styringsinformasjon av fylkesveg. Det er etablert nye rutiner for samhandling og møtefrekvens, samt rapportering av økonomi, regnskap, plan- og byggeprogram samt akutte hendelser i Dette gir føringer for å sikre en betryggende kontroll og økonomistyring. Det er sikret rutiner for rapportering av statusinformasjon vedrørende fylkesveg, som grunnlag for plandokumenter i STFK. Dette gir viktig informasjon til styrings-, status- og utfordringsbilde for fylkesveg. - Økonomistyring drift og vedlikehold fylkesveg - 4

5 Etablerte rutiner for samhandling og rapportering følges i samhandlingen mellom SVV og STFK. Det er vårt inntrykk at det blir varslet om akutte hendelser i samhandlingen, noe som sikrer en betryggende økonomistyring. SVV følger opp driftskontrakter på vegne av STFK, noe som er viktig. Rapporteringen for drift og vedlikehold av fylkesveg kan gjerne gjennomgås. Dette med henblikk på å sammenfatte økonomi- og aktivitetsdata for å gi mer sammenfattende styringsinformasjon. Et elektronisk verktøy/system for å automatisere rapporteringen fra SVV til STFK, ville forenklet og sikret rapporteringen, da deler av denne utarbeides manuelt i dag. Det er likevel vårt hovedinntrykk at økonomistyringen av drift og vedlikehold av fylkesveg er underlagt betryggende kontroll i dag. Dette inntrykket bekreftes i årsrapporten 2014 i STFK. Der vises det til at drift og vedlikehold av fylkesveg har ett mindreforbruk i 2014, og at merforbruket i 2013 er dekket inn. Den forbedrete samhandlingen mellom STFK og SVV, er etter vårt inntrykk avgjørende for å sikre betryggende økonomistyring innen drift og vedlikehold av fylkesveg. STFKs plandokumenter gir god oversikt over utfordringer knyttet til drift og vedlikehold av fylkesveg. Ett av de områdene som trekkes frem er forfallet til fylkesveg. Forfallet øker årlig i følge plandokumenter og intervjudata. Dette er ikke i samsvar med STFKs målsettinger knyttet til fylkesveg. Disse gir føringer på at forfallet skal reduseres med 30 % frem til En strategisk diskusjon knyttet til håndtering av forfallet bør ha fylkeskommunens oppmerksomhet fremover. Dette vil være ett av flere momenter for å sikre betryggende kontroll innen drift og vedlikehold av fylkesveg. Den bompengefinansierte delen av fylkesvegen ble ikke utgiftsført i regnskapet til STFK i 2012 og Dette hadde sin årsak i at den ikke ble tydelig nok rapportert fra SVV til STFK. Dette ble satt i system fra oktober Det er viktig at STFK og SVV har god samhandling fremover, for å sikre at nye bompengefinansierte prosjekter underlegges betryggende kontroll. Vi anbefaler fylkesrådmannen å: Utarbeide funksjonsbeskrivelse mellom avdelingene internt i STFK for oppfølging av fylkesveg Gjennomgå styringssystemet i BMS for fylkesveg, for å sikre relevante måleindikatorer, som gir overordnet styringsinformasjon Gjennomgå økonomi-, fremdrifts- og aktivitetsrapporteringen for drift og vedlikehold av fylkesveg, med fokus på å samordne styringsinformasjonen - Økonomistyring drift og vedlikehold fylkesveg - 5

6 Innholdsfortegnelse Forord... 3 Sammendrag... 4 Innholdsfortegnelse Innledning Bestilling Forvaltningsreformen og økonomistyring av fylkesveger Forvaltningsreformen Økonomistyring av fylkesveg Tidligere forvaltningsrevisjoner Undersøkelsesopplegget Avgrensning Problemstilling Revisjonskriterier Metode Drift og vedlikehold av Fylkesveg Økonomistyring av fylkesveger Kriterier Data Overordnet styring av fylkesveg Administrativ organisering internt i fylkeskommunen Indikatorer i BMS Betryggende rutiner for økonomistyring Rutiner for samhandling mellom SVV og STFK Rutiner for rapportering og oppfølging Informasjon om fylkesveg i plandokumenter Etablerte rutiner for økonomistyring følges Samhandling og omdisponeringer Rapportering av økonomi for drift og vedlikehold av fylkesveg Utfordringer for drift og vedlikehold av fylkesveg i plandokumenter Oppfølging av den bompengefinansierte delen av fylkesveg Vurderinger Overordnet styring av fylkesveg Økonomistyring drift og vedlikehold fylkesveg - 6

7 4.3.2 Rutiner for å sikre betryggende økonomistyring Rutiner for økonomistyring følges Høring Konklusjoner og anbefalinger Konklusjon Anbefalinger...41 Kilder...42 Vedlegg 1. Fylkesrådmannens høringssvar...43 Vedlegg 2. Styringslinjer for oppgaveløsning Sams/felles vegadministrasjon...45 Vedlegg 3. Drift og vedlikehold av fylkesveger for Figurliste Figur 1 Organisering av drift og vedlikehold av Fylkesveg...14 Figur 2 Administrativ organisering i STFK...23 Tabellliste Tabell 1 Indikatorer for fylkesveg i perioden 2009 til 2013 i STFK sammenlignet med andre 15 Tabell 2 Drift og vedlikehold av fylkesveger , (tall i 1000 kr) Tabell 3 Indikatorer i BMS for fylkesveg...24 Tabell 4 Forfallsutvikling på fylkesveg i STFK (mill. kr)...33 Tabell 5 Rapportering av bompengefinansiering fra SVV til STFK for Økonomistyring drift og vedlikehold fylkesveg - 7

8 1 Innledning Revisjon Midt-Norge mottok bestilling av forvaltningsrevisjon knyttet til økonomistyring av drift og vedlikehold av fylkesveger i Sør-Trøndelag fylkeskommune, i brev fra kontrollutvalgets sekretariat (KonSek), datert I dette kapitlet redegjør vi for bestillingen og gir i tillegg en kort bakgrunnsinformasjon om drift og vedlikehold av fylkesveg, økonomistyring og tidligere forvaltningsrevisjoner på samme område. 1.1 Bestilling kontrollutvalget bestilt ovennevnte forvaltningsrevisjon i sak 6/14. Kontrollutvalget bestiller en forvaltningsrevisjon av STFKs økonomistyring av drift og vedlikehold på fylkesvegene. På dette grunnlaget har revisjonen lagt frem en skisse til kontrollutvalget for gjennomføring av undersøkelsen. Skissen ble tatt til orientering av kontrollutvalget i sak 44/14. I tråd med de ønsker som ble uttrykt i møtet, ønsker kontrollutvalget å understreke at økonomistyringen knyttet til drift og vedlikehold gis et fokus i prosjektet. Revisjonen gjennomførte et oppstartsmøte med fylkesrådmannen den Fylkesrådmannen viste i møtet til at administrasjonen innenfor samferdsel var svært presset på tid samt nyansettelser. På dette grunnlaget ba fylkesrådmannen kontrollutvalget å vurdere om forvaltningsrevisjonen kunne ferdigstilles til fylkestinget i juni istedenfor i april. Kontrollutvalget behandlet forespørselen i sak 51/2014 og vedtok å akseptere at leveransen av forvaltningsrevisjon av fylkesveger behandles i fylkestinget i juni Forvaltningsreformen og økonomistyring av fylkesveger Forvaltningsreformen Forvaltningsreformen 1 som ble gjennomført i 2010 medførte at km av alle riksveger ble omklassifisert til fylkesveger. Fylkeskommunen i Sør-Trøndelag har i følge handlingsprogram et ansvar for forvaltning, drift, vedlikehold og utvikling av 2933 km fylkesveger med ulik standard og tilstand. Fylkesvegnettet består i tillegg av 405 vegbruer og 15 tunneler. Fylkeskommunen som vegmyndighet beslutter hvordan fylkesvegene skal utvikles og følges opp. Overføringen i forbindelse med vegreformen innebærer et fullstendig 1 Ot.prpr.nr 10 ( ) 2 FT-sak 98/14 - Økonomistyring drift og vedlikehold fylkesveg - 8

9 ansvar for vegnettet. Dette inkluderer både ansvar for drift og vedlikehold, samt investeringer i fylkesveg. Det framgår av stortingsmelding nr. 12 ( ) "Regionale fortrinn - regional framtid 3 at hensikten med endringen på vegområdet er at de nye folkevalgte regionene får et større ansvar på samferdselsområdet. Dette gjennom at det gir muligheter for helhetlige prioriteringer og samordning mellom samferdselsområdet og andre oppgaver i regionen. En forutsetning i forvaltningsreformen er at Statens vegvesens (SVV) også har oppgaver knyttet til fylkesveg. Det ble opprettet en felles vegadministrasjon (Sams) for fylkesveger og riksveger. Dette medfører at regionvegsjefen i SVV har ansvar for å stille til rådighet både administrativt og faglig apparat til STFKs disposisjon knyttet til forvaltning av fylkesveger. Organisatoriske styringslinjer for oppgaveløsning av Sams vegadministrasjon er vedlagt rapporten i vedlegg Økonomistyring av fylkesveg Det er flere definisjoner på hva økonomistyring omfatter. En definisjon på økonomistyring er 4 at denne omfatter analyser av regnskap, budsjettering og kalkyler samt andre tilsvarende metoder. Det sentrale elementet i enhver form for styring, er kvaliteten på de beslutninger som fattes. Styringssystemene gir nødvendig informasjon, men det er mennesker som tar beslutningene og utøver den reelle økonomistyringen. For å utvikle en god økonomistyring er det nødvendig å trekke inn forhold som ledelse, prosesser, organisasjonskultur og ansvarlighet for å sikre at denne er betryggende, i tillegg til informasjon fra økonomisystemer. Det viktig å ha kjennskap til forhold som påvirker drift og vedlikehold av fylkesvegnettet for å sikre betryggende økoministyring. Dette gjelder f.eks. økning i trafikk i forhold til aksellast, årsdøgnstrafikk og fart. Dette fører naturlig til en større slitasje på vegnettet som vil eskalere etter hvert som de nevnte faktorer endres. Trafikken og kravet til pålitelighet og sikkerhet vil medføre at anleggene som skal driftes og vedlikeholdes blir mer ressurskrevende for vegeier. 3 Stortingsmelding 12 ( ) "Regionale fortrinn - regional framtid" 4 Økonomistyring i det offentlige, Kap 1.4, Buch, Johnsen og Vannebo, Økonomistyring drift og vedlikehold fylkesveg - 9

10 1.3 Tidligere forvaltningsrevisjoner Det er tidligere gjennomført en forvaltningsrevisjon innenfor samme område i Denne handlet om fylkeskommunen har styring og kontroll med fylkesvegene. Det ble blant annet konkludert med at fylkeskommunen hadde manglende måleindikatorer for veg i BMSsystemet på undersøkelsestidspunktet. Etter revisjonens vurdering var det også behov for å tydeliggjøre rammeavtalens formuleringer knyttet til håndtering av avvikssituasjoner, og hvordan disse ble formidlet til STFK. Det var videre behov for å se nærmere på de løpende rutinene for informasjon fra Statens vegvesen til fylkeskommunen, for å sikre god styring av fylkesveger. - Økonomistyring drift og vedlikehold fylkesveg - 10

11 2 Undersøkelsesopplegget I dette kapitlet redegjør vi for hvilke problemstillinger som er utgangspunktet for undersøkelsen, og hvilke kriterier revisor bygger sine vurderinger og konklusjoner på. Metode og avgrensinger i prosjektet synliggjøres her. 2.1 Avgrensning Forvaltningsrevisjonen har et hovedfokus på rammeverket for å sikre hensiktsmessig økonomistyring av drift og vedlikehold av fylkesveg. I tillegg følges de viktigste områdene fra forvaltningsrevisjonen fra 2011 opp, og vil være gjenstand for nærmere undersøkelse. Vi har hatt fokus på STFK`s oppfølging av økonomi knyttet til drift og vedlikehold av fylkesveger, samt Statens vegvesens rapportering av disse. Dette for å se om den er gjenstand for betryggende kontroll. Vi har sett på følgende områder for fylkesveger: drift og vedlikehold i handlingsprogrammet for fylkesveg. Vi har ikke vurdert investeringer knyttet til fylkesveg i denne undersøkelsen. Vi har hatt et hovedfokus på driftsåret 2014, men også tatt med oss sentrale elementer fra tidligere år. Dette omfatter blant annet den manglende utgiftsføringen av den bompengefinansierte andelen av fylkesveg. Dette for å se om den er underlagt en betryggende kontroll. Vi har i undersøkelsen hatt fokus på viktige prosesser for å sikre god økonomistyring som eks. rutiner, rapportering og samhandling. Vi har ikke vurdert om regnskapsføringen av fylkesveg er i samsvar med krav til dette i undersøkelsen. 2.2 Problemstilling Følgende problemstillinger er belyst i denne undersøkelsen: Har Sør-Trøndelag fylkeskommune en tilfredsstillende økonomistyring innen drift og vedlikehold av fylkesveger? For å besvare hovedproblemstillingen er følgende delproblemstillinger belyst: 1. Er ansvar og oppgaver for økonomistyring av fylkesveg avklart internt i fylkeskommunen? 2. Er rutinene for rapportering hensiktsmessig for å oppnå god økonomistyring? 3. Blir det det rapportert i samsvar med etablerte rutiner? 4. Er innholdet i rapporteringen tilstrekkelig for å sikre god økonomistyring? 5. Er det igangsatt tiltak for å sikre at den bompengefinansierte delen av fylkesvegene er underlagt betryggende kontroll? - Økonomistyring drift og vedlikehold fylkesveg - 11

12 2.3 Revisjonskriterier Revisjonskriterier er krav, forventninger eller referanser som innsamlet data vurderes opp mot. Kriteriene hentes for eksempel fra lov, forarbeider, veiledere eller politiske vedtak. Alle kriterier skal komme fra autoritative kilder. Overordnede kriterier i undersøkelsen er veglovens 9 som slår fast at Vegstyremakt for fylkesveger er hos fylkeskommunen. Fylkeskommunen kan delegere styremakt til blant annet regionvegkontoret. Ut fra dette er fylkesveger et fylkeskommunalt ansvar. Kommuneloven ( 23) er en kilde til kriterier for denne forvaltningsrevisjonen, og er knyttet til de områder som omhandler iverksetting og kvalitetssikring, samt kontroll av fylkesveg. Fylkesrådmannen har ansvar for iverksetting av Fylkestingets vedtak. Dette for å sikre at organisasjonen er gjenstand for betryggende kontroll. Dette omfatter blant annet å sikre betryggende økonomistyring av fylkesveger. Forutsetningene i forvaltningsreformen knyttet til fylkesveg 5 er også sentralt i dette da fylkeskommunen må organisere arbeidet med vegsaker på en slik måte at ansvaret kan ivaretas. Å etablere rammeverk for styring mellom STFK og SVV knyttet til økonomistyring, er et viktig element i denne undersøkelsen. Rammeverket for internkontroll et integrert rammeverk 6 har relevante prinsipper som omhandler det å etablere strukturer, rapporteringslinjer og myndighet og ansvar som er egnet for å oppnå vedtatte målsettinger. Dette er relevant for å sikre betryggende styring og kontroll i alle virksomheter og underbygger overnevnte kriterier i undersøkelsen. Vi har også sett på viktige momenter fra forvaltningsrevisjonen om styring og kontroll av fylkesveger. Denne omhandlet både viktigheten av tilfredsstillende rapportering og oppfølging av vesentlige avvik, samt etablering av BMS indikatorer for fylkesveg. Dette for å sikre overordnet styring og betryggende kontroll av området. Vi vil utdype kriteriene nærmere i datakapitlet i undersøkelsen. 5 Ot-.prp. 68 ( ) 6 Mai Økonomistyring drift og vedlikehold fylkesveg - 12

13 2.4 Metode For å besvare undersøkelsens problemstillinger har vi hentet inn data fra følgende kilder i denne undersøkelsen. Informasjonsgrunnlaget i rapporten er basert på gjennomgang av sentrale dokumenter, som regulerer og praktiserer samarbeidet mellom STFK og SVV om økonomioppfølging av drift og vedlikehold av fylkesveger. Dette er relevante dokumenter som gir sentral informasjon i denne undersøkelsen, og belyser problemstillingen og delproblemstillingene i undersøkelsen. Intervju er valgt i tillegg, fordi det gir mulighet for å gå i dybden i, og nyansere interne prosesser samt samhandlingen mellom SVV og STFK knyttet til økonomistyring av fylkesveg. Dokumentgjennomgangen vil underbygge intervjudata i undersøkelsen. Vi har gjennomført oppstartsmøte med fylkesrådmannen hvor også fylkesdirektør økonomi, fylkesdirektør samferdsel og samferdselssjef deltok. Vi har gjennomført egne intervjuer med følgende: Fylkesdirektør samferdsel Fylkesdirektør økonomi Samferdselssjef Controller samferdsel Rådgiver for samferdsel prosjektansvarlig bedre fylkesveg og saksbehandler handlingsprogram samferdsel Seksjonssjef vegseksjonen SVV region midt Rådgiver økonomi vegseksjonen SVV region midt Rådgiver drift og vedlikehold vegseksjonen SVV region midt Alle referat er verifisert av de som ble intervjuet. Av relevante dokumenter for økonomistyring av drift og vedlikehold fylkesveg er samarbeidsavtaler og leveranseavtaler som regulerer samarbeidet mellom SVV og STFK. Vi har også hatt en gjennomgang av rapporter og referat fra kontakt- og driftsmøter i undersøkelsen. I tillegg har vi sett på STFKs plandokumenter for fylkesveg for å underbygge intervjudata i undersøkelsen. SVVs rapportering av økonomi- og plan- og byggeprogram data har vært sentrale i denne gjennomgangen. - Økonomistyring drift og vedlikehold fylkesveg - 13

14 3 Drift og vedlikehold av Fylkesveg I dette kapitlet beskrives noen viktige rammer for drift og vedlikehold av fylkesveg i STFK. Disse gir relevant informasjon for å besvare problemstillingene i undersøkelsen. Først vil vi gi en enkel beskrivelse av ansvar og oppgaver for drift og vedlikehold av fylkesveg i neste figur. Figur 1 Organisering av drift og vedlikehold av Fylkesveg Kilde: utarbeidet av revisor Figuren over viser en forenklet ansvars- og oppgavefordeling for drift og vedlikehold av Fylkesveg. Samarbeids- og rammeavtalene regulerer samarbeidet mellom STFK og SVV. Leveranseavtaler er årlige bestillinger fra STFK til SVV over hva som er planlagt gjennomført innen drift og vedlikehold av fylkesveg. I avtalene er det blant annet spesifiserte rutiner for samhandling, styring og rapportering, som er relevant for økonomistyring av fylkesveg. Rutiner og praksis knyttet til samhandling og rapportering vil bli nærmere omtalt senere i rapporten. Vi har i neste tabell vist noen indikatorer for fylkesveg i Sør-Trøndelag for perioden 2009 til 2014, og sammenlignet disse med nærliggende fylkeskommuner og landsgjennomsnitt. Dette for å vise utgiftsnivået i STFK sammenlignet med andre for fylkesveg. - Økonomistyring drift og vedlikehold fylkesveg - 14

15 Tabell 1 Indikatorer for fylkesveg i perioden 2009 til 2013 i STFK sammenlignet med andre Brutto driftsutgifter i kr pr. km. fylkesveg Sør- Trøndelag 2010 Sør- Sør- Trøndelag Trøndelag Sør- Trøndelag 2013 Sør- Trøndelag 2014* Nord- Trøndelag 2013 Møre og Romsdal 2013 Landet uten Oslo Antall km fylkesveg Brutto investeringsutgifter i kr pr. innb., fylkesveger Andel km fylkesveg med dårlig tilstand Kilde: SSB *Foreløpige KOSTRA tall for ,3 37,2 38,9 35,7 43,5 45,3 Tabellen viser at driftsutgifter i Sør-Trøndelag har økt per km fylkeveg i hele perioden. Foreløpige tall for 2014 viser at driftsutgifter reduseres per km fylkesveg sammenlignet med tidligere år. I 2013 ligger utgifter per km fylkesveg over Nord-Trøndelag, men under Møre og Romsdal og landsgjennomsnittet. Utgifter til investeringer i kr per innbygger, har økt i hele perioden for Sør-Trøndelag. I 2013 ligger investeringsutgiften i Sør-Trøndelag under Nord- Trøndelag, men over Møre og Romsdal samt landsgjennomsnittet. Foreløpige tall for 2014 viser en ytterligere økning av investeringsutgifter til fylkesveg i STFK. Vi ser at andel km fylkesveg med dårlig tilstand, øker noe for STFK i perioden. Vi har også tatt med økonomirapporten som utarbeidet av SVV gjennom året, og som ligger til grunn for styring og oppfølging for drift og vedlikehold av fylkesveg. Dette for å gi et bilde av omfanget for drift og vedlikehold av fylkesveg. «Økonomirapport for 2014» gir følgende oversikt over drift og vedlikehold av fylkesveg. Den viser først en oversikt totalt for fylkesveg, med egen spesifisering av drift og vedlikehold ut fra årets tildeling, overført fra tidligere år, samt til disposisjon i Deretter vises hva som er regnskapsført, samt avvik til regnskap og til disposisjon resten av året. I tillegg spesifiseres det i økonomirapporten en oversikt på enkelttiltak knyttet til hvert programområde for drift og vedlikehold av fylkesveg. Disse omhandler tilsvarende detaljerte økonomiopplysninger som er vist i økonomirapporten i neste tabell. - Økonomistyring drift og vedlikehold fylkesveg - 15

16 Utvalgte relevante områder fra økonomirapport for 2014 for drift og vedlikehold av fylkesveg er vist i neste tabell: Tabell 2 Drift og vedlikehold av fylkesveger , (tall i 1000 kr). Programområder drift og vedlikehold Tidligere års mer/ mindreforbruk Budsjettet omdisponering Til disp. for Utgiftsført i året regnskapet Avvik til regnskap - til disp. Drift faste kontrakter Drift øvrig Sum Drift Vegoppmerking Bru og fergekai Dekkelegging Vedlikehold faste kontrakter Vedlikehold øvrige Ekstraordinære hendelser Etterslep/forfall Sum vedlikehold Sum drift og vedlikehold Kilde: økonomirapport fra SVV Økonomirapporten viser en oversikt for ulike programområder innen drift og vedlikehold samt totalt for drift- og vedlikehold. Tabellen viser at totalt for drift og vedlikehold holder man seg innenfor midler til disposisjon i Rapporten viser også at det er et mindreforbruk for sum drift, mens det er et merforbruk for sum vedlikehold. I tillegg, følger det ved økonomirapporten en detaljert oversikt over hver driftskontrakt og tiltak innen de ulike programmene knyttet til utgifter, budsjett og omdisponeringer for drift og vedlikehold av fylkesveg. Her gis det oversikt over tiltak som f.eks. skade knyttet til akutte hendelser på fylkesveg til kr , og driftskontrakt for fylkesveg i Trondheim til 28 mill. kr. Totalt har det blitt fulgt opp 103 ulike kontrakter og tiltak i den detaljerte økonomirapporten for drift og vedlikehold i 2014, disse er: Drift faste kontrakter er delt opp i 33 driftskontrakter Drift øvrig er delt opp 14 tiltak Vegoppmerking er delt opp i 3 områder Bru og fergekai er delt opp i 10 tiltak Dekkelegging er ett tiltak Vedlikehold faste kontrakter er delt opp i 23 tiltak Vedlikehold øvrig er delt opp i 8 tiltak Ekstraordinære hendelser er delt opp i 8 tiltak Etterslep/forfall er delt opp i 3 tiltak - Økonomistyring drift og vedlikehold fylkesveg - 16

17 De ulike områdene for drift og vedlikehold omhandler: Drift faste kontrakter består av løpende driftsoppgaver-, sommer og vinter, som skal utføres etter gitte standardkrav til fast pris i henhold til kontrakten Drift øvrig består av trafikksikkerhetstiltak og driftstiltak på tunneler, drift av veglys, signalanlegg og grønt skjøtsel. Vegoppmerking knyttes til trafikksikkerhetstiltak til vegnettet. Bru og ferjekai er knyttet til opprettholdelse av sikkerhetstilstand til disse. Dekkelegging på vegnettet baseres på årlige kontrakter som har sitt grunnlag i planprogram og disponibel ramme. Vedlikehold driftskontrakter omfatter all mengdebestilling knyttet til utskifting av stikkrenner/kummer, grøfter, vedlikehold grusdekker og lapping av asfaltdekker. Det gis også en rapportering på utført mengde vedlikehold i driftskontrakter for Den gir oversikt over hva som er utført av drift og vedlikehold. Det rapporteres på antall meter, kubikk, tonn som er skiftet ut. Rapporteringen omfatter hva som planlagt og hva som er utført i Denne er delt opp i følgende områder for fylkesveg som det rapporteres på: maling av tunnelvegger, fjerning av torvkanter, rensing av grøft, utskifting av vegfundament, utskifting stikkrenner, utskifting kummer og sluk, utskifting av drens- og avløpsanlegg, rensing av kummer, grusing av veier, lapping og reparasjon av asfaltdekker, avretting telehiv, oppjustering og reparasjoner av fylkesveg, maling og skogrydding. Handlingsprogram samferdsel , samt tilbakerapporteringen fra SVV i økonomirapport og plan- og byggeprogram, gir et inntrykk av at fylkesveg preges av prioriteringer innenfor begrensede ressurser til drift og vedlikehold. Vi har sett nærmere på programområdet for bru og fergekai for å eksemplifisere en av de systematiske utfordringene nærmere. Økonomirapporten fra SVV viser at man tar med seg et betydelig merforbruk fra tidligere år (22,2 mill.) innenfor bru og fergekai. Med et budsjett på 8,2 mill. i 2014, har programområdet blitt tilført 19,7 mill. fra andre programområder innen drift og vedlikehold. Dette for å ha disponible midler til å bruke i løpet av 2014 (5,7 mill.), i følge økonomirapporten. I SVV beskrivelse av årsrapport for 2014, vises det til følgende for bru og ferjekaier; Som forrige år er det årlige avsatte budsjettet til vedlikehold av bruer og ferjekaier for lavt til å dekke nødvendige vedlikeholdsarbeider og store uforutsette kostnader. Det er overført et merforbruk på 12,7 mill. fra Med et budsjett på 8,3 mill. for 2014, har SVV gjort omdisponeringer totalt for budsjettet i 2014, for å kunne gjennomføre akutte tiltak med - Økonomistyring drift og vedlikehold fylkesveg - 17

18 nødvendige reparasjoner på bruer og ferjekaier. Dette medfører at de fleste planlagte vedlikeholdstiltak er utsatt, i følge den tekstlige rapporten fra SVV. Det rapporteres også for Plan- og byggeprogram for fylkesveg i Denne gir en oversikt over hvilke fylkesvegprosjekter som er planlagt utredet, utenfor planleggingsprogrammet og fremdrift for de prosjekter som er planlagt. Der vises det til at det i 2014 er: 18 fylkesvegprosjekter som er planlagt å utrede, hvorav 8 planlegges i fylkesvegprosjekt som ligger utenfor planleggingsprogrammet 42 fylkesveger som er under reguleringsplanlegging, utredning for byggeplan/grunnerverv eller bygging. I tillegg vises en fremdriftsplan for disse, med tilhørende merknader Vi avslutter kapitlet med å gi en beskrivelse fra SVV om årsrapporten for 2014 for fylkesveg. Totalt for drift og vedlikehold av fylkesveg er det et mindreforbruk i forhold til budsjett. Det er imidlertid et merforbruk på vedlikehold og et mindreforbruk på drift. SVV viser også til at de opplever at stramme drifts- og vedlikeholds rammer i større grad får konsekvenser for standarden på fylkesvegnettet. Dette kommer til uttrykk i forfallsutviklingen og gjelder i særlig grad innenfor nødvendig vedlikehold. Viktige sikkerhetselement på vegnettet (fjellsikring, bru, skilt, rekkverk, stikkrenner, grøfter osv.) blir ikke vedlikeholdt tilfredsstillende noe som får konsekvenser både for opplevelsen og tilstanden til fylkesvegnettet. Vi omtaler utfordringer knyttet til forfallsutviklingen til fylkesveg, noe nærmere i rapportens kapitel Økonomistyring drift og vedlikehold fylkesveg - 18

19 4 Økonomistyring av fylkesveger Kapitlet belyser problemstillingen som handler om STFK har en tilfredsstillende økonomistyring innen drift og vedlikehold av fylkesveger, med tilhørende delproblemstillinger i kapitel 2.2. Undersøkelsen belyser om STFKs økonomistyring er hensiktsmessig og ivaretas løpende, samt at avvik følges opp slik at korrigerende tiltak kan igangsettes. Dette for å ivareta føringer gitt i styrende dokumenter av STFK. Det er også viktig å synliggjøre utfordringer knyttet til fylkesveg i plandokumenter, for å sikre en helhetlig styring og kontroll innen drift og vedlikehold av fylkesveg. 4.1 Kriterier Det fremgår av kommunelovens 23.2 at fylkesrådmannen skal sørge for at administrasjonen drives i samsvar med lover, forskrifter og overordnede instrukser, og at den er gjenstand for betryggende kontroll. Kommunelovens 23.2 gir imidlertid ingen operasjonalisering av betryggende kontroll. I Ot.prp. nr. 70 ( ) fremgår det at administrasjonssjefen har et selvstendig ansvar for å føre kontroll med fylkeskommunens virksomhet. Dette omfatter blant annet å sikre effektiv og hensiktsmessig drift av systemer og funksjoner, samt pålitelig og økonomisk rapportering og oppfølging av dette. Budsjettforskriften for fylkeskommuner har krav til rapportering gjennom budsjettåret. Dette for å sikre at f.eks. fylkesveger er gjenstand for betryggende kontroll 7, noe som er relevant i denne undersøkelsen. Styring og kontroll omhandler å etablere et rammeverk for internkontroll 8. Rammeverket etableres for å gi rimelig sikkerhet for oppnåelse av målsettinger relatert til drift gjennom rapportering og etterlevelse. Et av prinsippene i rammeverket omhandler å etablere styrende dokumenter, som sier hva som forventes utført for å sikre oppnåelse av målsettingene til virksomheten. Det er videre viktig å sikre at det rapporteres i samsvar med styrende dokumenter, for å sikre blant annet en betryggende kontroll av fylkesveg. Forholdet mellom STFK og Statens vegvesen reguleres av en overordnet samarbeidsavtale, samt to rammeavtaler (FT-sak 5/2010). Rammeavtalene henviser videre til leveranseavtaler, som inngås årlig. Ansvarsfordelingen mellom avtalepartene for ulike oppgaver fremgår av samarbeids- og rammeavtalen. Leveranseavtalen beskriver partenes forpliktelser knyttet til hva som skal utføres for det aktuelle året, basert på årets rammer og føringer. 7 Forskrift om årsbudsjett for fylkeskommuner, 10 8 Internkontroll et integrert rammeverk for styring og kontroll, mai Økonomistyring drift og vedlikehold fylkesveg - 19

20 Samarbeidsavtalen, rammeavtalene og leveranseavtalene inneholder informasjon som er relevant og gir føringer for økonomistyring og samhandling mellom partene. Innenfor lov og forskrift og andre statlige føringer beslutter fylkeskommunen som vegeier bl.a: Strategi, handlingsprogram og budsjett Utbygging, drift, vedlikehold, forvaltning, beredskap m.m. for fylkesvegnettet. Statens vegvesen - SVV ved Region midt har ansvar for å stille til rådighet administrative og faglige ressurser for å utføre 9 : faglige underlag for fylkeskommunens strategi-, handlingsprogram og budsjett, utføre oppgaver på fylkesvegnettet som er vedtatt, bistå med underlag og rapporter for fylkeskommunens styring internt og eksternt, samt administrative støttefunksjoner. Forholdet mellom STFK og SVV reguleres også av vedtatte delegasjons bestemmelser 10. Samarbeids- og rammeavtalene mellom STFK og SVV avklarer ansvarsforholdet på et overordnet nivå og løper til de blir endret. Avtalene har blant annet bestemmelser knyttet til kontaktmøter, informasjonsplikt og rapportering av fylkesveg. Delegasjonsbestemmelser er utarbeidet i henhold til vegloven 9 for å forenkle beslutningsprosessen innen felles administrasjon av planlegging, utbygging, drift og beredskap av fylkesveg. I forvaltningsrevisjonen om styring og kontroll fra 2011, ble det anbefalt at det jobbes videre med å definere behovet for informasjon fra Statens vegvesen, slik at fylkeskommunen får en målrettet, fullstendig og rettidig informasjon som er tilpasset fylkeskommunens kontrollbehov. Det bør også defineres tydeligere i avtaleverket - hva som utløser en avvikssituasjon og hvordan avvikssituasjoner skal håndteres. I tillegg ble det vist til behov for gjennomgang av indikatorer knyttet til BMS for fylkesveg, for å sikre at disse ga relevant styringsinformasjon av området. Oppsummert ser vi på følgende områder for å sikre økonomioppfølging av området i denne undersøkelsen: 9 Transportplan for Sør-Trøndelag , FT sak 52/13 10 Fylkestingets sak 19/14 og 55/14 - Økonomistyring drift og vedlikehold fylkesveg - 20

21 4.2 Data Overordnet styring av fylkesveg (delproblemstilling 1) o Administrativ organisering internt i fylkeskommunen o Indikatorer i BMS for fylkesveg Betryggende rutiner for økonomistyring (delproblemstilling 2) o Rutiner for samhandling mellom SVV og STFK o Rutiner for rapportering og oppfølging o Krav til informasjon om fylkesveg i plandokumenter Etablerte rutiner for økonomistyring følges (delproblemstilling 3, 4 og 5) o Samhandling og omdisponeringer o Rapportering av økonomi for drift og vedlikehold av fylkesveg o Utfordringer for drift og vedlikehold av fylkesveg o Oppfølging av den bompengefinansierte delen av fylkesveg Her følger en presentasjon av resultatene fra datainnsamlingen. Data er hentet fra intervju med ansatte i fylkeskommunen og SVV samt i en gjennomgang av relevante dokumenter Overordnet styring av fylkesveg Det er krav til at fylkeskommunen skal etablere hensiktsmessige styringssystemer og rammeverk for drift og vedlikehold av fylkesveg. Dette for blant annet å sikre god økonomistyring av området og betryggende kontroll. Vi velger derfor innledningsvis å belyse den overordnede styringen av fylkesveg. Det er fylkeskommunen som vegmyndighet som beslutter hvordan fylkesvegene skal utvikles og følges opp. Dette gjøres gjennom vedtak knyttet til Transportplan for Sør-Trøndelag , handlingsprogram for samferdsel og strategiplan med årlig budsjett. Plandokumenter gir føringer for utvikling, drift, vedlikehold og forvaltning av fylkesveger innenfor tilgjengelige midler og rammer gitt i lov, forskrift og andre nasjonale bestemmelser. Nasjonal Transportplan danner rammer for drift og investering av infrastruktur innen blant annet veg, både nasjonalt og regionalt. I tillegg er det en regional transportplan for Midt-Norge, for fylkene Nord-Trøndelag, Sør-Trøndelag og Møre og Romsdal, som gir innspill til behov i regionen knyttet til Nasjonal Transportplan. Fylkeskommunen må, innenfor de til enhver tid gjeldende rammer, prioritere prosjekter og tiltak. Rammefordelingen på overordnet nivå går ut på å fordele ressursene på ulike områder innen fylkesveg, videre å se de ulike områdene i sammenheng. For eksempel så kan det være hensiktsmessig å samordne bruken av regionale utviklingsmidler og vegutbygging i - Økonomistyring drift og vedlikehold fylkesveg - 21

22 enkelte tilfeller. En samordnet planlegging av aktivitetene innenfor samferdselsområdet er også nødvendig. Dette handler om hvordan man innretter ressurser for å løse det totale transportbehovet i fylket 11. Utfordrings- og strategidokumentet gir et viktig grunnlag for arbeidet med - og vedtak knyttet til fylkestingets budsjett- og økonomiplan. Fylkesrådmannen peker på områder det er behov for oppmerksomhet i den kommende økonomiplanperiode. Dette danner grunnlag for politiske drøftinger og vedtak. Handlings- og transportplan skisserer utfordringer for vegområdet, og det er generelle mål for transportpolitikken og vegnettet, samt noen hovedstrategier for å nå målene. Det inngås samarbeids-, ramme- og årlige leveranseavtaler for kjøp av veg tjenester. En leveranseavtale omhandler kjøp av tjenester mellom STFK og SVV region midt, og forplikter SVV til å levere tjenester og produkter til drift og vedlikehold av fylkesveger. Den andre leveranseavtalen omhandler kjøp av tjenester fra SAMS - felles vegadministrasjon, og er en avtale mellom STFK og SVV Region Midt. Avtalen skal sikre leveranser innen felles vegadministrasjon. Dette omhandler blant annet faglige innspill i plan- og budsjettprosesser i henhold til ansvarsdelingen, beskrevet i rammeavtalen og retningslinjene for felles vegadministrasjon Administrativ organisering internt i fylkeskommunen I kommuneloven er det vist til fylkesrådmannens ansvar for å sikre betryggende kontroll. I dette ligger det at ansvar og oppgaver er avklart internt i fylkeskommunen. Dette er nærmere beskrevet i rammeverket for internkontroll, hvor et av styringsprinsippene er å etablere strukturer for fordeling av myndighet og ansvar for å oppnå egne målsettinger. I forvaltningsrevisjonen om styring og kontroll fra 2011 ble det ble det vist til at organisering av bestiller rollen er av stor betydning for å lykkes med styring og kontroll av fylkesveg. Vi har i neste figur vist den administrative organiseringen i STFK. 11 Utfordringsdokument til strategiplan Økonomistyring drift og vedlikehold fylkesveg - 22

23 Figur 2 Administrativ organisering i STFK Kilde: STFK Samferdselsavdelinga har blitt delegert ansvar for trafikk- og kollektivtilbudet i STFK fra fylkesrådmannen, noe som bekreftes i intervju. I dette ligger det å ivareta det administrative ansvaret for blant annet drift og vedlikehold av fylkesveg. Fylkesdirektør for samferdsel følger opp fylkesrådmannens ansvar knyttet til samferdsel. Økonomiavdelinga følger opp samferdselsavdelinga på lik linje med andre enheter i STFK. Alle som er intervjuet i STFK sier at de er kjent med egen funksjon og at ansvarsforhold er avklart gjennom en etablert praksis for økonomistyring av fylkesveg. Alle bekrefter at samarbeidet mellom samferdselsavdelinga og økonomiavdelinga fungerer i hovedsak bra i dag. Økonomiavdelinga er en støttefunksjon som kan benyttes av samferdselsavdelinga i økonomioppfølging. Internt i samferdselsavdelinga er det etablert en veggruppe, som samhandler tett og følger opp både investering og drift og vedlikehold av fylkesveg. Fylkesdirektør sier at den nye samferdselssjefen har tatt tak i vegområdet og at samarbeidet internt i avdelinga er vesentlig forbedret. Det er etablert en møtestruktur med økonomiavdelinga som benyttes etter behov. Internt på samferdselsavdelingen er oppgavene knyttet til økonomistyring, drift og vedlikehold av fylkesveger fordelt og beskrevet i en avdelingsoversikt. Det finnes ikke tilsvarende skriftlig beskrivelse for arbeidsdelingen mellom samferdsel og økonomi, men det finnes en god samhandlingspraksis. Plan og areal - Økonomistyring drift og vedlikehold fylkesveg - 23

24 har også oppgaver knyttet til samferdselssaker. Dette er ikke knyttet til oppgaver for økonomistyring, men knyttet til arealplanlegging av samferdselsprosjekter. Flere av de som er intervjuet viser til at økonomiavdelinga ikke er tungt inne i økonomioppfølging av drift og vedlikehold av fylkesveger. Dette håndteres i hovedsak av samferdselsavdelinga med tilhørende samhandling og rapportering Indikatorer i BMS I forvaltningsrevisjon i 2011 ble det pekt på behovet for en gjennomgang av nøkkeltall i BMS for sikre overordnet styringsinformasjon av fylkesveg. I STFKs årsrapport 2014, er balansert målstyring brukt som en del av det overordnede styringssystemet i STFK. Systemet er bygd opp med fem styringsperspektiver, med tilhørende strategiske mål for virksomheten. Til hvert av målene er det knyttet kritiske suksessfaktorer med tilhørende måleindikatorer. I årsrapporten er det to indikatorer knyttet til fylkesveg i BMS (s.71). Det ene er kilometer veg med fast dekke, det andre er kilometer veg med 10 tonns akseltrykk. I årsrapporten for 2014 er styringskortet i BMS samlet for Enhet for regional utvikling, Fylkesbiblioteket og Samferdselsavdelingen. Tabell 3 Indikatorer i BMS for fylkesveg Kilde: STFKs Årsrapport 2014 Tabellen viser at kilometer veg med fast dekke ligger under målsettingen, mens kilometer veg med 10 tonns akseltrykk ligger like under målsettingen. I intervju vises det til at det er ikke etablert flere nøkkeltall/indikatorer til drift og vedlikehold av fylkesveg i BMS. Måleindikatorer i dag beskriver eks. ikke noe om tilstanden eller forfallet til fylkesvegnettet, noe som også er viktige indikator på lang sikt. Flere sier at det er et ønske om å etablere flere nøkkeltall for fylkesveg, også for å følge opp SVVs leveranser ut fra disse, i BMS. - Økonomistyring drift og vedlikehold fylkesveg - 24

25 SVV sier at STFK bør ha forutsetninger for god styring, og kan naturlig lage nøkkeltall ut fra den informasjonen som rapporteres i dag, også innen BMS. SVV er ikke blitt kontaktet vedrørende dette Betryggende rutiner for økonomistyring Det er viktig å etablere rutiner for å ivareta kravet til samhandling og rapportering. Dette for å sikre betryggende økonomistyring av fylkesveg, da SVV er en utfører av tjenester, og STFK er vegeier og bestiller hva som skal utføres. I dette er det også viktig å gjøre vegeier kjent med utfordringer knyttet til drift og vedlikehold av fylkesveg. Dette som grunnlag for plandokumenter knyttet til fylkesveg Rutiner for samhandling mellom SVV og STFK I forvaltningsrevisjonen fra 2011 ble det vist til at det var etablert mange arenaer for samhandling mellom STFK og SVV. Samhandling er viktig for å sikre jevnlig og felles forståelse av økonomistyring knyttet til drift og vedlikehold av fylkesveg. Manglende rutiner for samhandling gir en risiko for avvik og manglende styring. Intervjuinformasjon og dokumentgjennomgang viser at dagens samarbeidsavtaler og leveranseavtaler om fylkesveg har rutiner for samhandling mellom STFK og SVV. Fylkesrådmannen viser til at det ble igangsatt et administrativt prosjekt i STFK i 2011 som omhandlet «Bedre fylkesveg». Prosjektet hadde til formål å bedre oversikt over informasjon på vegområdet og gi bedre grunnlag for styring. I dette lå det å utvikle STFKs rolle som prosjekteier, bedre informasjon til fylkesvegplan, innsynsprogram i fylkesveg, forbedre avtaler med SVV og gi bedre oversikt over fylkesveg. Flere i intervju sier at bedre fylkesveg har hatt en viktig innvirkning og utvikling av dagens samarbeids-, ramme- og leveranseavtaler med SVV. Prosjektleder og samferdselssjef orienterte samferdselskomiteen i sak 65/14 om prosjektet Bedre fylkesveg. Prosjektet er også presentert til andre fylkeskommuner, der samarbeidet mellom SVV og fylkeskommuner har vært tema. Flere sier at prosjektet har blant annet resultert i at STFK har forbedret bestillingsregimet mellom STFK og SVV på en måte som andre fylkeskommuner har uttrykt ønske om å kopiere. Fylkesrådmannen sier videre at STFK har gjort mye forbedringsarbeid etter at riksveger ble omklassifisert til fylkesveger. Fylkeskommunen har gjennomført et utviklingsprosjekt på - Økonomistyring drift og vedlikehold fylkesveg - 25

26 rollen som vegeier- og prosjekteier. FAVEO 12 deltok i prosjektet for å gi innspill og anbefalinger til å etablere bedre rutiner for god styring av utbyggingsprosjekter. Dette har hatt sin innvirkning på oppfølgingen av dagens leveranseavtaler. I rammeavtalene mellom SVV og STFK, er det vist til målsettingen om at det skal sikres en god dialog i gjennomføringen av de oppgaver som ligger innenfor felles vegadministrasjon. I leveranseavtalen slås det fast at begge parter har ansvar for gjensidig informasjon og samarbeid som har betydning for fylkesveg 13. STFK`s administrasjon har ansvar for å ivareta den formelle kontakten med politisk nivå. Samarbeidets møtepunkter er regulert til månedlige drifts- og kontaktmøter. I tillegg er det krav om at SVV skal ta kontakt hvis det oppstår uforutsette hendelser knyttet til drift og vedlikehold av fylkesveg, utenfor de ordinære kontaktpunktene Rutiner for rapportering og oppfølging For å sikre en god samhandling og økonomistyring er det viktig å ha rutiner for rapportering av utgifter knyttet til drift og vedlikehold av fylkesveg. Avviksoppfølging er et sentralt element i dette for å legge til rette for betryggende styring av området. De som er intervjuet sier at det er gitt klare føringer for hva som skal rapporteres, oppfølging av dette og rapportering av avvik gjennom året i samarbeids- og leveranseavtaler. Føringene tilfredsstiller rutiner for å følge opp økonomien knyttet til drift- og vedlikehold av fylkesveg, i følge de som er intervjuet. Det er uttrykt ønske fra noen som er intervjuet om månedlige økonomirapporter, andre er tilfreds med økonomirapportering hver andre måned. Argumentet for en hyppigere økonomirapportering har vært å være tettere på budsjettoppfølgingen. En månedlig økonomirapportering medfører tilleggsarbeid for SVV og dagens rapportering følger SVVs øvrige interne rapportering knyttet til riksveger. Problemstillingen har vært diskutert på fylkesdirektørnivå, hvor det synes tilstrekkelig med økonomirapportering hver 2. måned som i dag. Rutiner for samhandling er regulert på følgende styrende dokumenter for samarbeidet mellom STFK og SVV. Samarbeids- og leveranseavtaler regulerer samhandling og hva som skal ligge til grunn for denne. I samarbeidsavtalen 5 spesifiseres frekvens for rapportering og innhold i denne: 12 Konsulentselskap som tilbyr tjenester innen prosjektledelse, prosjektstyring og virksomhetsutvikling. 13 Underskrevet av STFK og SVV Økonomistyring drift og vedlikehold fylkesveg - 26

27 10. i hver måned skal SVV levere regnskapsrapporter som grunnlag for mvakompensasjon og rekvirering av midler fra STFK til SVV. SVV skal i månedlige møtepunkt med STFK, rapportere framdrift for både plan- og investeringsprosjekt, samt utført mengde og kostnader for drift og vedlikehold knyttet til plan- og byggeprogrammet. Struktur og innhold bestemmes i kontaktmøtet. SVV skal levere økonomirapporter pr. februar, april, august, oktober innen den 15. påfølgende måneden. Rapporteringen skal skille klart mellom drift og investeringer. Struktur og innhold bestemmes i kontaktmøtet. SVV skal utarbeide års- og halvårsrapport som inngår som et grunnlag for STFKs ordinære rapporteringssystem. I leveranseavtalen spesifiseres dette nærmere i kapitel 3 for drift og vedlikehold av fylkesveg. Knyttet til rapportering skal det rapporteres følgende i drifts- og kontaktmøter: Status driftskontrakter, samt vinter- og sommermengde Det rapporteres innenfor fagprogrammene for vedlikehold i tråd med plan og spesifisering av tiltak. Stikkprøvekontroll, saltforbruk og forfallsutvikling rapporteres hvert halvår. Avviksmelding utover planlagte handlinger reguleres av samarbeidsavtalens 6, hvor det heter at avvik i forhold til gjennomføring av leveranser skal uten unødige forsinkelser rapporteres til fylkeskommunen. I rapporten skal det legges frem forslag til tiltak for å korrigere situasjonen Informasjon om fylkesveg i plandokumenter Det å stille krav til grunnlagsinformasjon for fylkesveg i utforming av STFKs plandokumenter er viktig da SVV sitter med fagkunnskapen til denne. Dette for å sikre riktig statusinformasjon knyttet til fylkesveg. Dette er viktig for å sikre en betryggende økonomistyring av fylkesveg. Flere sier at prosjektet bedre fylkesveg har medført at informasjon og kommunikasjon mellom STFK og SVV har endret seg i positiv retning, og har bidratt til dagens etablerte rapporterings- og informasjonsstruktur. Dette har medført at grunnleggende informasjon om fylkesveger oversendes STFK som grunnlagsinformasjon til plandokumenter. Dette er regulert i samarbeidsavtalen. I samarbeidsavtalen 4 med SAMS, vises det til at SVV ved Region midt, skal bidra til faglig utredninger og andre underlag til fylkeskommunen. Dette gjelder grunnlag til overordnete strategier, planer, programmer og budsjetter for utbygging, drift, vedlikehold og forvaltning av fylkesvegnettet. Dette er nærmere spesifisert blant annet til: - Økonomistyring drift og vedlikehold fylkesveg - 27

28 Arbeid med fylkets transportplan/handlingsprogram Strategisk planlegging Faglig underlag som grunnlag for overordnet planlegging, budsjettarbeid og ledelse. Arbeidet med plandokumentene er nærmere spesifisert gjennom leveranseavtaler. Der er bestillingen fra STFK og frist for leveranse fra SVV spesifisert for følgende dokumenter: Utfordringsdokumentet, handlingsprogram for samferdsel, revidert budsjett, halvårsrapport, årsregnskap og årsrapport for STFK. I dette ligger det å beskrive hovedbildet samt utfordringer for fylkesveger i STFK Etablerte rutiner for økonomistyring følges For å sikre en betryggende økonomistyring er det viktig at man praktiserer etablerte rutiner. Dette for å sikre en betryggende kontroll og følge opp at planlagt aktivitet blir realisert i samsvar med mål, samt å ha oversikt over avvik og endringer Samhandling og omdisponeringer I intervju vises det til at på detaljnivå er det SVV som følger opp kontraktene knyttet til fylkesveg, hvor STFK har stilt driftsmessige og økonomiske krav til disse. STFK og SVV har gjennom kontakt- og driftsmøter 14 hver måned, fremlagt rapporter på både økonomi, mengder og på avvik i forhold til planer. Dersom det oppstår situasjoner der det må prioriteres mellom oppgaver, tar SVV opp dette med forslag til tiltak innenfor gjeldende planer. Dette kommer til uttrykk i rapporteringen ved at tiltak er omdisponert og godkjent av kontaktmøtet. STFK ved samferdselsavdelinga, tar stilling til endringer av planlagte tiltak og bestemmer hvordan dette skal løses. I følge økonomirapporten for drift og vedlikehold 2014 er sju områder/tiltak omdisponert. Systemet fungerer slik at alle omdisponeringer godkjennes av kontaktmøtet før disse utføres. Det har skjedd at ferske ansatte i SVV har omdisponert tiltak før dette var godkjent. Årsaken til dette har vært for liten kunnskap til samhandling mellom SVV og STFK, noe som er tatt opp i kontaktmøtet. I økonomirapporter med vedlegg vises det at planlagte tiltak er omdisponert og godkjent av STFK og samferdsel bekrefter at det er gode rutiner på området. SVV sier at eventuelle omdisponeringer av midler tas opp i kontaktmøtene med fylkeskommunen. SVV kan imidlertid foreta eventuelle omdisponeringer innenfor poster hvis det skulle være akutte behov for dette. I drifts- og kontaktmøter rapporteres det om avvik fra - Økonomistyring drift og vedlikehold fylkesveg - 28

29 planlagte tiltak knyttet til drift og vedlikehold av fylkesveg. Det er ikke bestandig SVV når målene, da det kan oppstå avvik grunnet eks. uforutsette hendelser. Dette kan medføre omprioriteringer av planlagte vedlikeholdstiltak. SVV varsler og forklarer hvorfor det er avvik. Kontaktmøtet avgjør hvordan avvik skal håndteres/finansieres og hvilke tiltak som omdisponeres og utsettes. SVV deltar i denne diskusjonen med ulike forslag til løsning og kontaktmøtet bestemmer hvordan dette skal løses. Samferdselsavdelinga kan på et visst nivå følge opp tiltak faglig knyttet til fylkesveg med eget personell eller med kjøp at tjenester fra private aktører, dette for å finne alternative løsninger. SVV sitter med all fagkompetansen, samferdsel sitter med noe fagkunnskap. STFK har utfordret SVV med å komme med flere alternative løsninger ved uforutsette tiltak på fylkesveg. Praksisen frem til i dag har i mange tilfeller vært at SVV kun har lagt frem ett alternativ til gjennomføring av tiltaket, hvor det andre alternativet ofte er å stenge vegen. SVV følger opp og kontrollerer driftskontrakter, noe som ivaretar STFK sine interesser overfor tredjepart knyttet til fylkesveg. SVV sier at driftskontrakter er i hovedsak langsiktige avtaler over flere år. Kontrollene rapporteres til vegdirektoratet, med kopi til fylkeskommunen. Driftsoperatørene får mulighet til å lukke avvik som blir påvist. Erfaringene fra dette arbeidet viser at SVV må fortsette å følge opp driftskontraktene, da man avdekker noen avvik. Hvis noe ikke er i tråd med en kontrakt/avtale, holder SVV tilbake midler fra entreprenør. SVV gjennomfører nøkkeltallskontroll av leverandørkontakter for å avdekke dette. Det gis en tilbakemelding på kontrollaktiviteten av SVV i årsrapporten til STFK i Der er det informert om at det er betalt 2,3 mill. kr for mye i vintermengder for perioden Rapportering av økonomi for drift og vedlikehold av fylkesveg Vi har mottatt følgende rapporteringer som viser hva som rapporteres fra Statens vegvesen. Regnskapsrapport: Viser utgifter for drift og vedlikehold, investering og rassikring i siste periode og hittil i år. I tillegg er mva. spesifisert tilsvarende, som utgiftsføres i regnskapet. Økonomirapport: Viser budsjett og utgifter for drift, vedlikehold, investering, rassikring, miljøtiltak og forbruk bompenger fylkesveg samt eventuelle omdisponeringer i forhold til planlagte tiltak. Plan og byggeprogram: Detaljert rapportering over tiltak under utredning, regulering, byggeprogram samt bygging. Det vises fremdrift og merknader til hvor mye som er gjennomført etc. Grunnlag til halvårs- og årsregnskap. - Økonomistyring drift og vedlikehold fylkesveg - 29

30 De som er intervjuet fra samferdsel sier at rapporteringen som utføres, knyttet til drift og vedlikehold av fylkesveg, er i samsvar med etablerte rutiner. STFK og SVV har kontakt- og driftsmøter hver måned, der det både rapporteres på mengder og på avvik i forhold til planer, mens økonomi rapporteres hver andre måned. Flere sier at tidligere var det budsjettert en samlepost på drift og vedlikehold fylkesveg som SVV i stor grad håndterte. I dag er denne samleposten oppsplittet og STFK gir føringer på bruken av denne på tiltaksnivå. SVV sier at de bruker mye ressurser på å samle informasjonen som skal rapporteres. SVV må legge inn alle mengdetall manuelt inn i rapportene til STFK, regnskapstall er elektronisk generert. All rapportering knyttet til fagprogrammer legges inn manuelt som eks. meter stikkrenner, meter rør, mm. SVV ønsker at det som rapporteres til STFK også medfører bedre kontroller og ressursallokeringer av fylkesveg. SVV sier at innenfor drift og vedlikehold har STFK bedt om rapportering på områder man ikke har hatt intern rapportering på knyttet til riksveger. Dette har SVV løst med å pålegge byggeledere en utvidet rapportering knyttet til fylkesveg. SVV sier at oppgaver innenfor drift og vedlikehold er definert i vedlikeholdsavtalen. Fra et rapporteringsregime med fokus på overordnet rapportering, har nå pendelen svingt til et mer detaljert rapporteringsnivå. SVV sier at Møre og Romsdal har for eksempel mindre detaljert rapportering. Rapportene til STFK er mer detaljert enn øvrige rapportering, til eksempelvis riksvegsiden. SVV sier at hvis STFK har bruk for detaljert informasjon som grunnlag for sine beslutninger og prioriteringer, så rapporteres dette. Flere som er intervjuet fra STFK sier de ønsker å få mer fokus på nøkkeltall i rapporteringen. Det å få til gode nøkkeltall kan gi bedre prognoser på et tidlig stadium. Flere som er intervjuet uttrykker at det å etablere nøkkeltall samlet for fremdrift og mengde, samt økonomi i det enkelte tiltak/prosjekt, er en vei å gå videre. Dette for å få fokus på eventuelle avvik og bedre styringsinformasjonen i rapporteringen. Det er noen utfordringer knyttet til datasystem som ikke kommuniserer mellom STFK og SVV, i følge de som er intervjuet. Dette medfører at en del av rapportene utarbeides manuelt av SVV, og skaper ekstra arbeid. Dette gjelder også for karttjenester i prosjektet for Bedre fylkesveg for drift og vedlikehold. Dette har ikke funnet sin løsning. - Økonomistyring drift og vedlikehold fylkesveg - 30

31 Vi har spurt de som er intervjuet om dagens samhandling og rammeverk sikrer god økonomistyring for drift og vedlikehold av fylkesveg. De som er intervjuet, sier at dagens rapportering og samhandling sikrer god økonomistyring for drift og vedlikehold av fylkesveg. Det er noen utfordringer knyttet til innholdet i rapporteringen som enda kan gjennomgås for sikre god helhetlig styringsinformasjon. Samhandlingen med SVV oppleves som god, og ingen har uttrykt noen bekymring for økonomioppfølgingen av drift og vedlikehold av fylkesveg. Det bekreftes også i intervju og i årsrapport 2014 at SVV følger opp underleverandører på en god måte, og opptrer på vegne av STFK som vegeier. Flere sier at STFK har vært bevisst på ikke å ha bufferfond knyttet til drift og vedlikehold av fylkesveg. Ved akutte tiltak knyttet til fylkesveg finansieres dette ved å omdisponere planlagt vedlikeholdstiltak, noe som medfører at disse blir utsatt. Flere sier at utsatt vedlikehold ofte blir dyrere å gjennomføre enn da det var planlagt. Det er også flere som viser til at endringer av været de siste årene har medført økte utgifter til drift og vedlikehold av fylkesveg, som ikke er planlagt. Driftsbudsjettet knyttet til driftskontrakter ligger relativt fast og kan ikke endres. Dagens praksis sikrer god økonomistyring og at budsjettet ivaretas, men spørsmålet flere stiller seg er hvordan dette påvirker planlagt vedlikehold, samt hvordan forfallet til fylkesveg utvikler seg på lang sikt. Etablering av bufferfond for akutte hendelser innen drift og vedlikehold av fylkesveg er vist til som et alternativt tiltak i Handlingsprogram samferdsel Dette for å ta høyde for akutte hendelser, samt å utføre planlagt vedlikehold av fylkesveg i større grad. I STFKs årsrapport for 2014 (s.94) vises det til at drift og vedlikehold av fylkesveger har et mindreforbruk i 2014 på 1,7 mill. kr. I dette er merforbruket fra 2013 inndekket, i følge årsrapporten. Det vises videre til at 2014 har vært et «trangt år» noe som også vil gjelde for Dette har ført til at enkeltprosjekter innen drift og vedlikehold er satt på vent, i følge årsrapporten. En regnskapsoversikt fra årsrapport 2014 knyttet til fylkesveg er vist i vedlegg Utfordringer for drift og vedlikehold av fylkesveg i plandokumenter I dette kapitlet vises de viktigste utfordringene knyttet til fylkesveg som er synliggjort både i plandokumenter og i intervju. Handlingsprogram samferdsel gir en detaljert beskrivelse av utfordringene knyttet til fylkesvegnettet. - Økonomistyring drift og vedlikehold fylkesveg - 31

32 De som er intervjuet, viser til at plandokumentet gir god informasjon av detaljgrunnlaget for fylkesveger og konsekvensene av dagens vedlikehold. Alle sier at SVV er en viktig bidragsyter i grunnlagsbeskrivelsen vedrørende utfordringer med fylkesveg. Vi har i denne undersøkelsen tatt med relevante utfordringer for fylkesveg, som er pekt på i intervju og plandokumenter knyttet til forfallet til fylkesveg. Dette er viktig for å sikre betryggende kontroll av området. Forfall til fylkesveg Flere trekker spesielt frem spørsmålet om hvordan man skal håndtere forfallet til fylkesveger fremover, som en viktig utfordring. Utfordringene knyttet til forfallet beskrives i plandokumenter, men spørsmålet flere stiller seg er om STFK har tatt de riktige strategiske valg knyttet til løsning av forfallet. Dagens forfallssituasjon beskrives både i plandokumenter og i intervju til at forfallet knyttet til fylkesveg øker årlig. Dette strider mot målsettinger i STFK om at forfallet til fylkesveg skal reduseres. Målet til reduksjon av forfall er synliggjort i leveranseavtalen med SVV 15 hvor det heter at: Det er et mål å redusere det registrerte forfallet på fylkesvegnettet med 30 % frem til I transportplan for Sør-Trøndelag , beregnes forfallet knyttet til fylkesveg, å være fra ca. 800 mill. til 2,4 mrd. Det vises videre til at forfallsberegningene som ligger til grunn for planen har feilkilder og svakheter. Spørsmålet som diskuteres er om man skal ta med oppgraderingsbehov til nye forskriftskrav for tunnel og veg fundament samt bru og kai i forfallsberegningene. I SVV s rapport (nr. 183) ble det estimert et samlet forfalls- og oppgraderingsbehov på om lag 2,4 mrd. kr på fylkesvegnettet i Sør- Trøndelag. Det registrerte forfallet på dette tidspunktet var på ca. 800 mill. kr ( ). Dette medfører et beregnet oppgraderingsbehov på ca. 1,6 mrd. kr. på fylkesvegnettet. Hovedutfordringen knyttet til forfall og oppgradering er at mye av dagens fylkesvegnett ble bygget på tallet. Da var bruken og funksjonen til vegen en helt annen enn hva tilfellet er i dag (mye mer tungtransport og økt trafikk), i følge transportplanen i STFK. Det følger derfor et stort oppgraderingsbehov for å møte dagens standard og funksjonskrav til fylkesvegnettet. I tillegg er det registrert et stort oppgraderingsbehov også på konstruksjoner 15 Mål vedtatt i fylkestingets sak 96, Økonomistyring drift og vedlikehold fylkesveg - 32

33 på fylkesvegnettet (tunnel, bruer osv.). Det er registrert større aktivitet av ras- og skred langs fylkesvegnettet, noe som vil øke behovet for en satsing på vedlikehold av vegnettet 16. Forfallsutviklingen for fylkesveg er nærmere beskrevet i Handlingsprogram for samferdsel og vist i neste tabell. Tabell 4 Forfallsutvikling på fylkesveg i STFK (mill. kr) Veg fundament 278,2 257,7 244,5 292,2 Vegdekke 155,1 159,6 275,7 227,6 Drens- og avløp 143,9 159,9 164,1 178,1 Vegutstyr 135,9 128,7 127,8 121,5 Bruer 82,2 82,2 82,2 82,2 Annet 10,0 10,0 9,8 9,6 Tuneller 14,2 14,2 14,2 14,2 Sum 819,5 812,2 818,2 925,4 Kilde: Handlingsprogram samferdsel Registrert forfall per august 2014 var på ca mill. kr. Dette medfører at forfallet har økt med over 100 mill. kr fra september Det vises videre til at dette ikke er helt eksakte tall, men gir en god pekepinn på tilstandsutviklingen til fylkesvegnettet. For bruer og tuneller er ikke tallene i tabellen oppdatert siden 2011, i følge handlingsprogrammet. Fylkesrådmannen sier at da mange av riksvegene ble omklassifisert til fylkesveger, arvet fylkeskommunene et stort vedlikeholdsetterslep på vegnettet. Samlet mottok alle fylkeskommunene omkring en milliard kroner for vegene for hele landet, mens det beregnede vedlikeholdsetterslepet bare i Sør-Trøndelag var på nærmere en milliard kroner. Det vil derfor være et økonomispørsmål og spørsmål om prioritering, når man skal klare å gjøre noe med dette. Stort vedlikeholdsetterslep, og mer ekstremvær, vil gi flere akutte vedlikeholdsoppgaver i årene som kommer. I tillegg er det utfordrende at standard som var god nok for noen år siden, ikke er godt nok i dag, eller om 10 år. Det blir stadig vanskeligere å drive forebyggende vedlikehold, mens en større del vil bli reaktivt eller akutt-vedlikehold, som ligger nært opp til nybygging. SVV sier de kommer med faglige innspill til STFK vedrørende fylkesveg. SVV sier STFK bearbeider og forbereder saken til politisk nivå. SVV sier de også har kommet med faglig innspill tidligere, uten at fylkesrådmannen har lagt dette frem for politisk nivå. SVV sier at utfordrings- og plandokumentet for drift og vedlikehold fylkesveg i dag, har blitt bedre på dette området. SVV rapporterer imidlertid at forfallet øker hvert år. På tross av dette, 16 Årsrapport 2013 (s. 11 og 12) - Økonomistyring drift og vedlikehold fylkesveg - 33

34 reduseres budsjettet til drift og vedlikehold. Samtidig skal SVV redusere forfallet på veg med 30 % til 2019, noe som selvfølgelig er helt umulig å oppnå, med den aktuelle rammen. SVV sier at det kan bli dyrt å utsette vedlikeholdet. Forfallet til fylkesveg vises ofte ved dårlig vegdekke, mens årsaken kan være manglende drenering, svak vegfundamentering etc. Å utbedre dette blir en avveiing mellom løpende vedlikehold og investeringer, noe som er strategiske valg. Det er heller ikke alltid slik at STFK vil reparere eksempelvis en kulvert etter dagens standard. Alternativet kan være å bygge den slik den var konstruert i Reetablering blir da billigere som engangskostnad, men på lang sikt kan dette bli dyrere. I handlingsprogram for samferdsel vises det blant annet til at utfordringer for STFK som vegeier, er mangel på tilstrekkelig vedlikehold over lang tid. Dette har ført til økt behov for fornyelse av infrastrukturen. Det er også vist til et betydelig forfalls- og oppgraderingsbehov for fylkesveger, som har en økende tendens 18. Utfordringene fremover knyttes blant annet til klimaendringer, som medfører større slitasje enn tidligere, trafikkstøy, luftforurensing og trafikksikkerhet. For å få en mer pålitelig og robust infrastruktur, anbefales det at standarden på infrastrukturen bringes opp til et nivå der fremkommelighet og sikkerhet ivaretas og forfallet minimeres. Dette vil bidra til å redusere kostnadene både for infrastruktureiere, trafikanter og operatører, i følge handlingsprogrammet Oppfølging av den bompengefinansierte delen av fylkesveg Ved oversending av regnskapstall fra Statens Vegvesen til fylkeskommunen, har Statens Vegvesen ikke tatt med kostnader knyttet til den bompengefinansierte delen av fylkesvegene, ifølge STFKs årsrapport Disse kostnadene har derfor ikke kommet med i fylkeskommunens regnskap. Dette utgjør 81,1 mill. kr i Tilsvarende feil skjedde i Her mangler 82,6 mill. kr i følge årsrapporten. Feilen ble rettet i regnskapet for 2014 og førte til økt lånebehov på 191,5 mill. kr. Dette for å finansiere bompengefinansierte prosjekter av fylkeskommunen, i følge årsrapporten Dette medførte også at man i revisjonsberetningen for 2013 hadde følgende merknad i grunnlag for konklusjon med forbehold. Det er utgiftsført 81,1 mill. kroner for lite i investeringsregnskapet for 2013 på bompengefinansierte fylkesveger. Årsaken til avviket er 17 FT-sak 98/14 18 Forfall (0,8 mrd.) og oppgraderingsbehov (1,6 mrd.) er samlet beregnet til 2,4 mrd. kroner på fylkesvegnettet i transportplan for Sør-Trøndelag Økonomistyring drift og vedlikehold fylkesveg - 34

35 at disse utgiftene ikke har vært rapportert til fylkeskommunen før årsregnskapet for 2013 var avlagt. I intervju kommer det frem at ansatte i samferdselsavdelinga har hatt stort fokus på manglende føringer av den bompengefinansierte delen av fylkesveger. Rapporteringen fra SVV er ordnet fra oktober 2014, og påløpte utgifter til bompengefinansierte investeringsprosjekter er nå nærmere spesifisert i økonomi- og regnskapsrapporten fra SVV og blir ført i regnskapet fortløpende. Flere som er intervjuet innen samferdsel, sier at det nå er etablert rutiner som sikrer kontroll av bompengefinansierte investeringsprosjekter. Samferdselssjef sier at det er forskjell på bompengeprosjektene, knyttet til hvem som foretar låneopptak, når i perioden skjer finansiering med fylkeskommunal andel skjer, og når skal kontantstrømmen fra bompengeselskapet skal komme. I rapporteringen fra SVV til STFK for oktober 2014, vises det til bompengefinansiering - forbruk bompenger til fylkesveger. Dette legger til rette for føring av bompengefinansieringen i STFK. Rapporteringen viser påløpte investeringsutgifter på bompengefinansierte fylkesvegprosjekter. Dette gir grunnlag for at STFK kan bokføre hvor mye som er investert på disse prosjektene i løpet av året. Grunnen til at SVV snakker om forbruk bompenger, er at de forholder seg til kroner inn og ut dvs. de rekvirerer penger fra STFK som brukes til disse prosjektene. Bompengene betales inn av bilistene og det tar mange år før lånene nedbetales i STFK. Tabell 5 Rapportering av bompengefinansiering fra SVV til STFK for 2014 Bevilgnin gskode Bevilgning Brutto siste periode Netto hittil i år Brutto hittil i år Likviditetsbelastn ing hittil i år 8075 Forbruk bompenger fylkesveg Kilde: Regnskapsrapport E120 fra SVV til STFK Regnskapsrapporten fra SVV legger føringer for hva STFK utgiftsfører i regnskapet hver måned knyttet til forbruk bompenger fylkesveg. Den bompengefinansierte delen har tidligere vært rapportert tekstlig, ifølge SVV. Ansatte i STFK sier at bompengefinansieringen av fylkesveg har vært med overordnet i skriftlige rapporter fra SVV til STFK, men ikke spesifisert i regnskapsrapporten. - Økonomistyring drift og vedlikehold fylkesveg - 35

36 4.3 Vurderinger Problemstillingen i undersøkelsen har omhandlet om Sør-Trøndelag fylkeskommune har en tilfredsstillende økonomistyring innen drift og vedlikehold av fylkesveger. Dette har vi belyst ved å se på overordnet styring, om det er etablert rutiner og om disse følges. Dette for å se om det er betryggende økonomistyring av området Overordnet styring av fylkesveg Det er krav om at fylkeskommunen skal etablere hensiktsmessige systemer og rammeverk for betryggende styring knyttet til drift og vedlikehold av fylkesveg. STFK har gjennom overordnede planer for fylkesveg og strategiplan med årlige budsjett sikret styringsdokumenter, som gir føringer for drift og vedlikehold av fylkesveg. Det er i tillegg viktig å etablere rammeverk, som regulerer hvordan samarbeidet mellom STFK og SVV utføres, for å sikre betryggende styring av Fylkesveg. Det er revidert nye samarbeids- og rammeavtaler mellom STFK og SVV. Disse regulerer planlegging, utbygging, drift og beredskap knyttet til fylkesvegnettet. Det inngås årlige leveranseavtaler mellom STFK og SVV, hvor levering av tjenester til drift og vedlikehold av fylkeveger og felles vegadministrasjon er beskrevet. Plandokumenter og rammeverk for samarbeid sikrer at fylkeskommunen har etablert et rammeverk for å sikre overordnet styring av fylkesveger, etter vår vurdering. Det er krav til at STFK sikrer en organisering internt, som følger opp økonomi og leveranser knyttet til drift og vedlikehold av fylkesveg. De som er intervjuet i undersøkelsen, sier at ansvaret for økonomioppfølging av fylkesveg er avklart internt i samferdselsavdelinga og i samarbeid med andre, noe som fungerer etter etablert praksis. Revisor deler denne oppfatningen og har ikke avdekt forhold i undersøkelsen som tyder på noe annet. Det savnes likevel en funksjonsbeskrivelse for oppfølging av fylkesveg, mellom samferdselsavdelinga og eks. økonomiavdelinga internt i STFK. En funksjonsbeskrivelse er mer i samsvar med rammeverket for internkontroll og hadde gitt alle med ansvar for fylkesveg en oversikt over funksjoner i dette. Balansert målstyring brukes som en del av det overordnede styringssystemet i STFK. Dette medfører krav til etablering av måleindikatorer for fylkeskommunens tjenesteområde. En nærmere gjennomgang av disse ble etterspurt i forvaltningsrevisjonen om styring og kontroll i Revisor kan ikke se at det har vært noe stort fokus på nøkkeltallene i BMS etter forrige rapport. Indikatorene for samferdsel er samlet i styringskortet med enhet for regional utvikling - Økonomistyring drift og vedlikehold fylkesveg - 36

37 og fylkesbiblioteket i Et eget styringskort for samferdsel ville økt fokuset på styrings- og måleindikatorer for fylkesveg, etter vår vurdering Rutiner for å sikre betryggende økonomistyring Samhandling er et sentralt element for å sikre betryggende kontroll og økonomistyring av fylkesveg, hvor det å etablere rutiner er viktig for å sikre at dette utføres systematisk. STFK har etablert samarbeids- og leveranseavtale med SVV som gir føringer for hvordan samhandlingen skal foregå. Det har siden 2011 vært fokusert på å bedre samhandlingen. Flere trekker frem prosjektet «Bedre fylkesveg» som en pådriver for dette, noe som har dannet grunnlaget for dagens nye samarbeid- og leveranseavtaler. Det er etablert samhandlingsrutiner knyttet til gjensidig informasjon, månedlige drifts- og kontaktmøter, noe som er viktig. Ved akutte hendelser, skal det tas kontakt utenfor de ordinærere kontaktpunktene. Rutinene ivaretar kravet til betryggende samhandling og aktivitet. Dette følger opp anbefalinger fra tidligere forvaltningsrevisjon om styring og kontroll, etter vår vurdering. Etablering av rapporteringsrutiner knyttet til drift og vedlikehold av fylkesveg er sentralt for å legge til rette for en betryggende økonomistyring av området. Rutiner og intervjuinformasjon viser at de etablerte samarbeids- og leveranseavtalene spesifiserer frekvens, innhold og avvik over hva SVV skal rapportere til STFK. Dette gjennom å etablere rapporter knyttet til regnskaps- og økonomirapporter, plan- og byggeprogram samt grunnlag i halvårs- og års rapportering for fylkesveg. Rapporteringsrutinene er relevante for området og sikrer at det er etablert krav for å utføre betryggende økonomistyring av fylkesveg, etter vår vurdering Rutiner for økonomistyring følges STFK og SVV følger etablerte samhandlings- og møtearenaer som er etablert i samarbeidsog leveranseavtaler. Dersom det oppstår avvik fra planlagt aktivitet er det vår forståelse at disse i hovedsak blir informert fortløpende om i drifts- og kontaktmøter. Økonomirapporteringen viser at omdisponeringer godkjennes av STFK i kontaktmøter. Det savnes i flere tilfeller alternative valg når akutte hendelser til fylkesveg oppstår. Dette hadde bedret samhandlingen mellom SVV og STFK etter vår vurdering. Det bekreftes i intervju og gjennom referat fra møter, at avvik fra planlagt aktivitet har hovedfokus i samhandlingen, noe som sikrer kontrollen på området. Det er også vår oppfatning at SVV følger opp driftskontrakter med entreprenører, noe som er viktig. Dette sikrer at midlene blir brukt på riktig måte. Samhandling innenfor fylkesveg er et viktig område og har, og må fortsatt ha, stort fokus for å sikre betryggende kontroll innenfor fylkesveg, etter vår vurdering. - Økonomistyring drift og vedlikehold fylkesveg - 37

38 SVV rapporterer i samsvar med gitte føringer og etablerte rutiner. Det gis informasjon knyttet til økonomidata for drift og vedlikehold av fylkesveg. Oversikten er på overordnet nivå samt på program og tiltaksnivå. Dette er tilfredsstillende for å sikre betryggende økonomistyring av fylkesveg, etter vår vurdering. Vi har et inntrykk av at rapporteringen er omfattende, og kan med hensikt gjennomgås for å gi en mer sammenfattende informasjon knyttet til økonomi (økonomirapporten) og fremdrift, samt aktivitet i det enkelte tiltak. Dette hadde bedret oversikten etter vår vurdering. Det er vårt inntrykk at flere av rapportene utarbeides manuelt av SVV. Det å ha elektroniske systemer for rapporteringen, hadde forenklet og sikret arbeidsprosessene. Det er etter vår vurdering også noen utfordringer knyttet til systemet for fordeling av budsjettet mellom de ulike områdene for drift og vedlikehold som kan vurderes nærmere. Dette for å sikre en aktivitet i samsvar med planlagte behov og budsjetterte midler for drift og vedlikehold av fylkesveg. Hovedinntrykket er likevel at rapporteringen viser at man har en betryggende kontroll og økonomistyring av drift- og vedlikehold av fylkesveg. Dette inntrykket styrkes av årsresultatet for 2014 for drift og vedlikehold av fylkesveg. Denne viser et mindreforbruk på 1,7 mill. Merforbruket fra 2013 er dekket inn, noe som vitner om god budsjettdisiplin i 2014, totalt for drift og vedlikehold av fylkesveg. STFKs plandokumenter gir god oversikt over utfordringer knyttet til drift og vedlikehold av fylkesveg, og det er vår oppfatning at SVV er en viktig bidragsyter for grunnlagsinformasjon i dette. Både i intervju og i plandokumenter er det pekt på utfordringene knyttet til forfallet til fylkesveg. Det er i dokumenter og intervju vist til at forfallet øker årlig, noe som ikke er i samsvar med STFKs målsettinger med å redusere dette. Det å vurdere strategier knyttet til håndtering av forfallet til fylkesveg, vil etter vår vurdering være viktig fremover, for å sikre betryggende kontroll. I 2012 og 2013 ble ikke utgiftene til deler av de bompengefinansierte fylkesvegene tatt med i regnskapet til STFK. Dette medførte et låneopptak i 2014, for å få dekket inn utgiftene. Fra oktober 2014 rapporteres det fra SVV til STFK for den bompengefinansierte delen av fylkesvegene, både i økonomi- og regnskapsrapporter. Før dette bekrefter både SVV og STFK at dette har vært rapportert tekstlig i halvårs- og årsrapport, men ikke månedlig i regnskapsrapporten. Revisor stiller seg spørsmål om samhandlingen på dette området har vært god nok hos SVV og STFK i 2012 og Vi har inntrykk av at samhandlingen har fungert i 2014 på dette området. Det er fremdeles viktig at STFK og SVV samhandler godt for å sikre betryggende kontroll av nye bompengefinansierte prosjekter. - Økonomistyring drift og vedlikehold fylkesveg - 38

39 5 Høring En foreløpig rapport ble sendt på høring til fylkesrådmannen i Sør-Trøndelag fylkeskommune den Et høringsbrev ble mottatt i e-post den fra fylkesrådmannen. Høringsuttalelsen er vedlagt rapporten i vedlegg 1. Vi har presisert datadelen knyttet til funksjonsbeskrivelse internt i samferdselsavdelinga i samsvar med fylkesrådmannen høringssvar. Dette gjelder for «Internt på samferdselsavdelingen er oppgavene knyttet til økonomistyring for drift og vedlikehold av fylkesveger, fordelt og beskrevet i en avdelingsoversikt». Dette har medført presiseringer i rapportens vurderinger og konklusjoner. - Økonomistyring drift og vedlikehold fylkesveg - 39

40 6 Konklusjoner og anbefalinger 6.1 Konklusjon Kontrollutvalget bestilte en forvaltningsrevisjon rettet mot Sør-Trøndelag fylkeskommunes økonomistyring innen drift og vedlikehold av fylkesveg. Dette for å sikre at fylkesveger er gjenstand for betryggende kontroll. Drift og vedlikehold av fylkesveg utføres i samarbeid med Statens vegvesen. Det å etablere god samhandling, rutiner, rapportering og oppfølging er sentrale elementer for å sikre betryggende økonomistyring av området. Problemstillinger for denne forvaltningsrevisjonen har vært: Har Sør-Trøndelag fylkeskommune en tilfredsstillende økonomistyring innen drift og vedlikehold av fylkesveger? Vi konkluderer med at det er etablert rammeverk for styring som regulerer samhandlingen mellom STFK og SVV for fylkesveg. Dette gjennom overordnede planer, revidert samarbeids- og rammeavtaler samt årlige leveranseavtaler for fylkesveg. Dette gir relevante føringer for å sikre betryggende kontroll av fylkesveger. Det er også etablert en intern organisering i STFK som følger opp fylkesveg, ved samferdselsavdelinga. Denne er basert på etablert praksis og ser ut til å fungere hensiktsmessig etter vår vurdering. Det savnes en funksjonsbeskrivelse mellom de ulike avdelingene internt i STFK, knyttet til oppfølging av fylkesveg. Det savnes også en gjennomgang av styrings- og måleindikatorer knyttet til BMS, for å sikre at disse gir tilfredsstillende overordnet styringsinformasjon av fylkesveg. Det er etablert nye rutiner for samhandling og møtefrekvens, samt rapportering av økonomi, regnskap, plan- og byggeprogram samt akutte hendelser i Dette gir føringer for å sikre en betryggende kontroll og økonomistyring. Det er også sikret rutiner for rapportering av statusinformasjon vedrørende fylkesveg, som grunnlag for plandokumenter i STFK. Dette gir viktig informasjon til styrings-, status- og utfordringsbilde for fylkesveg. Etablerte rutiner for samhandling og rapportering følges i samhandlingen mellom SVV og STFK. Det er vårt inntrykk at det blir varslet om akutte hendelser i samhandlingen, noe som sikrer en betryggende økonomistyring. SVV følger opp driftskontrakter på vegne av STFK, noe som er viktig. Rapporteringen for drift og vedlikehold av fylkesveg kan gjerne gjennomgås. Dette med henblikk på å sammenfatte økonomi- og aktivitetsdata for å gi mer sammenfattende styringsinformasjon. Et elektronisk verktøy/system for å automatisere rapporteringen fra SVV til STFK, ville forenklet og sikret rapporteringen, da deler av denne - Økonomistyring drift og vedlikehold fylkesveg - 40

41 utarbeides manuelt i dag. Det er likevel vårt hovedinntrykk at økonomistyringen av drift og vedlikehold av fylkesveg er underlagt betryggende kontroll i dag. Dette inntrykket bekreftes i årsrapporten 2014 i STFK. Der vises det til at drift og vedlikehold av fylkesveg har ett mindreforbruk i 2014, og at merforbruket i 2013 er dekket inn. Den forbedrete samhandlingen mellom STFK og SVV, er etter vårt inntrykk avgjørende for å sikre betryggende økonomistyring innen drift og vedlikehold av fylkesveg. STFKs plandokumenter gir god oversikt over utfordringer knyttet til drift og vedlikehold av fylkesveg. Ett av de områdene som trekkes frem er forfallet til fylkesveg. Forfallet øker årlig i følge plandokumenter og intervjudata. Dette er ikke i samsvar med STFKs målsettinger knyttet til fylkesveg. Disse gir føringer på at forfallet skal reduseres med 30 % frem til En strategisk diskusjon knyttet til håndtering av forfallet bør ha fylkeskommunens oppmerksomhet fremover. Dette vil være ett av flere momenter for å sikre betryggende kontroll innen drift og vedlikehold av fylkesveg. Den bompengefinansierte delen av fylkesvegen ble ikke utgiftsført i regnskapet til STFK i 2012 og Dette hadde sin årsak i at den ikke ble tydelig nok rapportert fra SVV til STFK. Dette ble satt i system fra oktober Det er viktig at STFK og SVV har god samhandling fremover, for å sikre at nye bompengefinansierte prosjekter underlegges betryggende kontroll. 6.2 Anbefalinger Vi anbefaler fylkesrådmannen å: Utarbeide funksjonsbeskrivelse mellom avdelingene internt i STFK for oppfølging av fylkesveg Gjennomgå styringssystemet i BMS for fylkesveg for å sikre relevante måleindikatorer, som gir overordnet styringsinformasjon Gjennomgå økonomi-, fremdrifts- og aktivitetsrapporteringen for drift og vedlikehold av fylkesveg, med fokus på å samordne styringsinformasjonen - Økonomistyring drift og vedlikehold fylkesveg - 41

42 Kilder Kommuneloven Vegloven Forskrift om årsbudsjett Rammeverk for betryggende kontroll Etablerte Samarbeids-, ramme og leveranseavtaler mellom STFK og SVV Møtereferat og rapporteringer fra SVV til STFK av fylkesveg Plandokumenter for fylkesveg i STFK Årsrapport og årsregnskap for STFK - Økonomistyring drift og vedlikehold fylkesveg - 42

43 Vedlegg 1. Fylkesrådmannens høringssvar - Økonomistyring drift og vedlikehold fylkesveg - 43

44 - Økonomistyring drift og vedlikehold fylkesveg - 44

45 Vedlegg 2. Styringslinjer for oppgaveløsning Sams/felles vegadministrasjon Kilde: Statens vegvesen Økonomistyring drift og vedlikehold fylkesveg - 45

46 Vedlegg 3. Drift og vedlikehold av fylkesveger for 2014 Kilde: STFKs årsrapport 2014 Tabellen viser at drift og vedlikehold av fylkesveger hadde i 2014 et mindreforbruk på 1,7 mill. kr i forhold til vedtatt budsjett. Da er også overført merforbruk fra 2013 inndekket. - Økonomistyring drift og vedlikehold fylkesveg - 46

47

48 Postadresse: Sandenveien 5, 7300 Orkanger Hovedkontor: Statens hus, Orkanger Tlf